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上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 上海低收入群体住房保障制度研究 摘 要 本文首先从政府职能和社会保障的角度出发，论证解决低收入群体住房问 题是政府不可推卸的责任之一，是构筑社会保障体系的一部分。在此基础上，本 文第二部分对上海住房保障工作的发展进程进行了回顾， 对当前上海与低收入群 体住房保障有关的公积金制度、廉租住房制度、配套商品房制度、公房租赁及旧 房整治制度、购房贴息制度的情况进行了论述和评价。接下来，本文第三部分对 上海当前低收入群体住房保障制度的主要问题进行分析。 首先从解决低收入群体 住房需求的实际情况角度，对现行保障制度的不足之处进行了分析，然后分析了 造成上海低收入群体住房保障不足的深层次原因， 一是当前的房地产功能定位存 在偏差；二是政府对保障领域重视不够。最后，在前面分析论述的基础上，本文 在第四部分提出了完善上海低收入群体住房保障制度的对策思路： 在肯定低收入 群体住房保障应以廉租住房为核心的基础上，从廉租住房配租方式、规划布局、 资金筹集、配给机制、建设和管理等方面，提出了进一步完善的对策思路。重点 是强调廉租住房制度应以实物配租为主，在建设上应加强科学规划、合理布局、 提倡混居，在资金保障上建议通过税收改革加强消费引导和增加资金来源，通过 建立有效的个人财产收入审核体系、诚信体系等完善廉租住房的配给机制，同时 以政府为主导，引入市场机制，多种方式辅助，加强廉租住房的建设和管理，从 源头来解决低收入群体住房问题。在此基础上，又简要提出了关于完善低收入群 体住房保障制度的其他建议：一是通过分级补贴扩大受益面；二是完善配套商品 房制度向低收入群体倾斜；三是建立租赁型经济适用房。 关键词：住房保障，住房政策，低收入群体 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 the housing security system study of shanghai low-income groups abstract from the government functions and social security point of view, the first part of the paper demonstrates that resolving the housing problem of the low-income groups is unshirkable responsibility of the government, and it is also one part of the social security system. on this basis, the second part of the thesis reviews the development of shanghai housing security work, and discusses and evaluates housing provident fund system, the low-rent housing system, the supporting housing system, public housing leasing and old building rectification system and system of discount for the purchase which are connected with protection of low-income groups in shanghai nowdays. and then, the third part analysis the main problem of the current shanghai housing security system of low-income groups. first, from the perspective of actual situation on resolving low-income groups housing needs, the thesis analysis the deficiency of current housing support system, and then analysis the deep-seated reasons for shanghai inadequate low-income groups housing security system. the first reason is deviation of the current real estate function; the second reason is government insufficient attention to the security work. finally, the fourth part of the thesis puts forward strategies on perfecting shanghai low-income groups housing security system in the sides of rental model, planning, financing, rationing mechanism, construction, and management etc on the basis of certifying low-income groups housing security system should be concentrated with low-rent housing system. focus on house renting model mainly, the low-rent house construction work should be strengthened in scientific planning, rational distribution and financing work should be securied by strengthening consumer guide and source of funding through tax reform. besides, rationing mechanism should be improved by establish individual income certify system, credit evaluation system and so on. at the same time, the government should strengthen low-cost housing construction and management work through 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 market mechanisms with the help of various sources. on this basis, other recommendations are briefly raised on improving the low-income groups housing security systems: first, expanding benefits through subsidies of classification; second, improving the matching system prefer to low-income groups; third, establishment of economic and applicable lease housing. keywords: housing support, housing policy, low-income groups 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：彭海东 日期：二八年六月七日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：彭海东 指导教师签名：顾建光 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究的背景 一、上海低收入群体住房保障问题日益突出 改革开放以来，在邓小平的社会主义市场经济理论和住房制度改革思想的 指导下，充分肯定了住房的商品属性，推动了房地产市场经济的发展，上海基本 实现了住房市场化，居住水平和居住质量大幅度提高。根据上海统计年鉴 （2007） 的统计数据， 上海人均居住面积已从 1978 年的 4.5 平方米， 上升到 2006 年的 16 平方米，约为 1978 年的 3.6 倍。到 2007 年年底，上海通过廉租住房、 租金减免、城市旧住房拆除改造、平改坡综合改造和成套改造等政策和措施，已 使 200 多万户居民家庭改善了居住条件。 但是，在低于全市人均可支配收入约 60%的家庭中，通过享受廉租住房政 策获得政府住房补贴的最低收入家庭仅 3 万户，所占比重极小。根据民政部发布 的 2006 年 4 月份全国低保统计数字，上海领取城镇最低生活保障的家庭数为 201727 户，计 363378 人，住房困难户（人居 7 平方米以下）约有 48 万户。1 另根据上海市黄浦区的一份最新城区居民居住状况调查报告， 目前上海市黄浦区 尚有约 2 万户居民、8 万人仍在使用马桶，其所居住的房子仍然是从祖辈上继承 的老式里弄住宅。从上述数据可以看出，虽然改革开放三十年来，上海居民的居 住水平有了显著提高，但是由于受收入水平的限制，上海低收入群体的住房状况 并没有明显改善，其居住状况远低于社会平均水平。 1 钱晶露上海市廉租住房政策最新调查与政策建议j 上海房地，2006， （12） ：27-29 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 2 二、上海低收入群体住房保障制度亟待完善 由于过去上海在住房政策方面，过分强调市场的作用，而忽视住房保障体 系的建设，尤其是租售并举的住房体系的建设，导致商品房归并后所有上海居民 要想改善居住条件必须通过市场购房、租房这唯一的途径解决，造成广大低收入 群体住房困难问题日益突出。 同时，由于廉租住房等保障制度尚处在逐步建立和完善之中，政策的受益 群体非常有限。而现阶段由于房地产价格的上扬，已造成部分希望进一步改善住 宅空间的低收入家庭觉得，住宅消费的支出到了难以承受的程度。因此，要维护 低收入家庭的基本居住权，上海住房保障体系需不断的完善。 第二节 研究的意义 一、居住是人类生存的基本需求和权利 从远古时代的石穴巢居到今天人们舒适宽敞的住宅，住宅作为人们最基本 的生活资料之一，是一个人、一个家庭安身立命的基础，是保障人类生存权的最 基本的物质条件。 1940 年，美国心理学家马斯洛提出了著名的人的需要层次理论，他把人的 需要分为五类：生理需要、安全需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需 要。生理需要，体现为对于食品、住宅等要素人类最原始的需求，是实现其他更 高层次理想和追求的有力支撑，也是维护社会稳定、促进社会全面发展的前提。 二、低收入群体居住问题尤需社会关注 改革开放以来，我国经济增长很快，使得相当规模的人群摆脱贫困的地位， 改善了生活水平，但是，目前依然有相当数量的低收入人群，并在近期内有增长 的趋势。关注低收入群体，使其基本生活得到保障，基本权益得到维护，人格尊 严得到尊重，是促进社会公正的需要，是社会协调发展的必然要求。居住是人类 的基本需求之一，住房作为人民生活的基本消费资料，是实现安居乐业、社会稳 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 3 定和促进经济发展的重要条件。 低收入群体的居住问题对任何国家来说都是一个十分重大的社会、经济和 建设问题。在我国城市经济建设发展进程中，低收入群体的居住问题已经成为一 个日益突出的重大社会问题。 三、为完善上海低收入群体住房保障制度建言献策 目前，上海正在加快建设低收入群体住房保障制度，在去年出台上海市 人民政府批转市房地资源局、 市民政局关于本市扩大廉租住房受益面工作意见的 通知的基础上，今年二月份又出台了上海市解决城市低收入家庭住房困难发 展规划（20082012 年） （沪府发20084 号） 。 本文的研究意义就在于通过对上海现有低收入群体住房保障制度的分析， 从上海的市情出发，借鉴国外的一些经验和做法，提出进一步完善上海低收入群 体住房保障制度的若干建议。 第三节 研究的思路 本文第一部分首先从政府职能和社会保障的角度出发，论证解决低收入群 体住房问题是政府不可推卸的责任之一，是构筑社会保障体系的一部分。在此基 础上，本文第二部分对上海住房保障工作的发展进程进行了回顾，对当前上海与 低收入群体住房保障有关的公积金制度、廉租住房制度、配套商品房制度、公房 租赁及旧房整治制度、购房贴息制度的情况进行了论述和评价。接下来，本文第 三部分对上海当前低收入群体住房保障制度的主要问题进行分析。 首先从解决低 收入群体住房需求的实际情况角度，对现行保障制度的不足之处进行了分析，然 后分析了造成上海低收入群体住房保障不足的深层次原因， 一是当前的房地产功 能定位存在偏差；二是政府对保障领域重视不够。 最后，在前面分析论述的基础上，本文在第四部分提出了完善上海低收入 群体住房保障制度的对策思路： 在肯定低收入群体住房保障应以廉租住房为核心 的基础上，从廉租住房配租方式、规划布局、资金筹集、配给机制、建设和管理 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 4 等方面，提出了进一步完善的对策思路。重点是强调廉租住房制度应以实物配租 为主，在建设上应加强科学规划、合理布局，在资金保障上建议通过税收改革加 强消费引导和增加资金来源，通过建立有效的个人财产收入审核体系、诚信体系 等完善廉租住房的配给机制， 同时以政府为主导， 引入市场机制， 多种方式辅助， 加强廉租住房的建设和管理，从源头来解决低收入群体住房问题。在此基础上， 又简要提出了关于完善低收入群体住房保障制度的其他建议： 一是通过分级补贴 扩大受益面；二是完善配套商品房制度向低收入群体倾斜；三是建立租赁型经济 适用房。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 5 第二章 建立低收入群体住房保障制度的必要性 第一节 公共住房问题和住房保障制度 一、公共住房问题 公共住房问题对世界上任何一个国家都是一个重大的社会问题、经济问题。 住房问题可以从两个层面去分析：(1)一般的住房问题，主要是指城市的住房问 题。从一定意义上来看，城市的住房问题是与城市化、工业化的进程密切联系在 一起的。1(2)特定的住房问题，从住房供应的对象和需求的主体角度来看，主要 是指中低收入阶层的住房问题。 由城市低收入者和中等偏下收入二阶层组成的城 市多数人群，构成了特定的住房问题的主体。由于在市场经济的国家里，社会形 成不同的阶层是一种必然的现象，因此，特定的住房问题就演化为对特定阶层的 生存利益的保护问题。 概括起来讲，住房问题的实质是一个社会对个人居住需求从质和量上的满 足程度。不同的国家和地区在不同的经济发展水平下，不同的社会阶层对住房的 支付能力存在巨大的差异。一些阶层由于社会环境、个人原因不可避免地落后于 整个社会住房消费的平均水平，因而形成了在居住上的相对贫困或绝对贫困。 二、住房保障制度 住房保障制度是国家或政府依据法律规定，通过国民收入再分配，保障居 民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实 质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房， 解决他们的住房问题。 1 祝亚辉浅析中外住房保障制度j 中国房地产金融，2006(3):44-46 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 6 住房保障的界定。住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。其 目的在于保障社会成员的基本人权（生存权、居住权等） 、维护社会稳定和促进 社会公平。住房保障体系，从广义上讲，是全社会建立住房保障体系，以确保人 人有房住；从特指意义上讲，政府应通过社会集资和自身的财政支出等方法来保 证低收入群体的住房保障。例如：国外的各种住房补贴制度；我国现行的经济适 用房制度、廉租住房制度、住房公积金制度等，均属住房保障体系。本文研究的 是特指意义上的低收入群体的住房保障制度。 保障对象的定位。本文研究的低收入群体是指上海家庭人均月收入低于或 等于本市最低工资标准线（2007 年最低工资为 840 元/平方米）或低于全市人均 可支配收入约 60%，人均居住面积在 8 平方米以下，且无能力通过市场租（售） 房屋，改善自己的居住条件的市民。 第二节 建立低收入群体住房保障制度的必要性 在市场经济条件下，社会通过市场分配资源，但社会上总有些个体因为先 天禀赋和后天环境等多种原因无法通过自身努力解决其基本的住房需求， 所以从 维护社会公平角度出发，政府有义务为这类人群提供救助性的住房保障。 一、住房的双重属性决定政府必须发挥作用 住房具有双重属性，它既具有商品属性，又具有人类依赖生存的生存属性。 鉴于此，我国改革开放以来，逐步建立了以高效的市场机制和相应的保障体系紧 密结合的住房供应系统。通过市场机制，实现其商品属性，解决复杂的住房需求 结构，满足多样化的消费需求；通过保障体系，实现其生存属性，解决低收入家 庭住房支付能力问题，使人们的住房基本需求得以保障，两者有机结合形成了完 整的住房供应系统，实现全社会“居者有其屋”的人居环境。 改革开放以来，在邓小平的社会主义市场经济理论和住房制度改革思想的 指导下，充分肯定了住房的商品属性，推动了房地产市场经济的发展，基本实现 了住房市场化， 居住水平和居住质量大幅度提高， 促进房地产业成长为支柱产业， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 7 带动了国民经济的快速增长。上海人均居住面积从 1978 年的 4.5 平方米，上升 到 2004 年的 14.8 平方米；1991 年以来，上海共销售新建商品房 2 亿平方米，二 手房成交面积 1 亿平方米，两者相加相当于 250 万套住房，为 250 万户以上的家 庭，通过市场改善了住房条件，占目前全市居民家庭 400 万户的 60%以上。房地 产增加值占全市 gdp 的比重从 1990 年的 0.5%上升到 2004 年的 8.4%，在全市 经济增长率中，房地产业增长的直接和间接的贡献率约为 2 个百分点左右，对上 海国民经济 15 年来保持两位数增长作出了巨大贡献1。房地产市场化功不可没， 住房的商品属性事关重要，是发展市场的理论支撑，同时为建立低收入住房弱势 群体的社会保障体系，奠定了经济基础。 住房是最基本的生活资料，是人们栖息场所，关系到人们的基本生存需求 和整个社会的安定。因此，上海在深化住房制度改革，培育和发展房地产市场的 同时，始终坚持住房保障体系的建设。1987 年，上海启动了住房解困项目，逐 步形成了“政府补贴一点，单位资助一点，个人拿出一点” ，三者共同负担的住 房解困途径。历时 12 年解困，至 1999 年结束，累计解决了市区人均居住面积 4 平方米以下的住房困难家庭近 12 万户， 直接受益市民近 50 万人， 并建成了市光、 国和、康乐、民苑等一批解困住宅小区。2000 年开始探索建立“廉租住房制度” ， 逐步解决最低收入家庭住房问题；2003 年开始探索建立低收入家庭廉租住房政 策和完善中低收入家庭的住房保障政策。但是，住房保障的覆盖面不大，力度不 强、制度不全、不能体现全社会住房公正、公平性，与实现住房生存属性不相适 应。为此，健全上海住房保障体系框架，发展住房保障事业，是当前构筑和谐社 会的重要举措。 随着住房市场化进程的加快，市场机制在解决居民住房问题，改善居民住 房质量的作用日益加强，范围也日益扩大。但是，从发展中国家的一般经验看， 由于城镇化进程加快，居民收入分配差距的扩大等原因，市场房价相对于中低收 入家庭偏高的问题，在短期内还难以得到根本缓解。因此，发展房地产市场和住 房保障是硬币的两面，缺少了市场的住房保障制度是非效率的，而缺少了保障的 市场则将鲜见公正。 1 末名上海住房保障体系及发展思路研究eb/ol g/200704/297.html, 2007-4-26 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 8 二、建立住房保障制度是政府义不容辞的责任 市场经济条件下，社会通过市场分配资源，但社会上总有些个体因为先天 禀赋和后天环境等多种原因无法通过自身努力解决其基本的住房需求。 经济学者 刘文革教授指出， “市场迎合的是能产生更高收益的人群。当利益来源于特定人 群的消费动机与能力时，产品更多的只针对某一收入人群，商品房会向价高者倾 斜，这是市场不能解决全体居民住房问题的根源。 ”所以，政府必须建立住房保 障制度以履行其保障绝大多数居民的基本居住条件这一基本责任。 住房保障制度是世界各国普遍采用的一项公共政策。其目的在于保障社会 成员的基本人权（生存权、居住权等） 、维护社会稳定和促进社会公平。“宅者， 人之本，人以宅为家”。“人因宅而立，宅因人得存，人宅相扶。”这些话表达了 这样朴素的居住哲学：住宅是人的基本生活条件，有了住宅的依托，人才谈得上 “立”，才能拥有和享受家庭生活。住房保障和失业保障、养老保障、医疗保障等 共同构筑了社会保障体系，是市场经济下政府必须提供的一个公共产品。实行住 房保障不仅仅是为了保护社会低收入阶层的利益，也是促进社会公平、和谐发展 的关键。1 最近这几年，随着我们国家住宅市场化进程的发展，城市中低收入家庭住 房问题越来越成为社会关注的焦点，制定好解决中低收入家庭问题的政策，尤其 是建立和完善最低收入家庭的基本住宅保障工作是社会与市场经济条件下住房 政策的一个核心的内容，也是我们国家建立保障体系的重要组成部分，它关系到 人民的福旨， 社会的职责， 也关系到我们国家社会经济长期持续稳定健康的发展。 三、社会贫富差距的拉大格外要求加大住房保障工作 建设有中国特色的住房保障制度，是困难群体参与社会再分配，享受经济 增长所带来的福利增加的一种手段，对于稳定社会秩序，缩小贫富差距，体现社 会公平都有很大的意义。而构筑住房保障网络，按照中低收入群众的困难程度， 1 万科企业公司. 人宅相扶和谐共生:城市低收入人群居住解决方案获奖作品集m.广州:广 州旅游出版社,2006. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 9 通过租售并举的办法， 不仅形成住房的梯次消费， 还让群众有购房预期的安全感， 可以遏制房地产市场的一些炒作行为，平抑商品房价格的不合理上涨。 从住房的供给角度来讲，当前房子并非真的建少了，而是适合广大老百姓 需求的房子建少了。部分城市房地产市场供应结构不合理，适合中低收入家庭购 买和租赁能力的中小套型、中低价位住房严重供不应求，中低收入家庭在市场上 买不到或者租不到合适的住房。特别是一些无房的新职工、缺房职工难以进入市 场解决住房问题。广东省房地产业协会副会长、秘书长蔡穗声说，不少城市的房 子越建越大，一定程度上脱离了中国经济发展水平和消费水平。不少大城市的小 区主体房子在 100 平方米左右，有些二线城市是 120 至 160 平方米为主体，即两 厅三房和四房。拿上海为例，上海是一座外向型的城市，改革开放以来上海正以 海纳百川的胸怀吸引着国内外的企业、精英、人才到上海投资、创业。这决定了 上海的住房供给平衡并不是局限在上海本地居民的范围内，所以造成了高档住 宅、大面积房型供不应求，从而推高了上海的整体房价。而房地产开发商在利益 的驱动下，也以开发高档住宅为主，导致适合广大老百姓需求的房子乏商（开发 商）问津，从而因供给不足，导致低端住房也水涨船高。在房价高涨的过程中， 直接受益的是那些富裕阶层， 因为他们才有条件购房改善居住条件或利用手中的 余钱投资购买多套住房，而普通百姓却只能望房兴叹。住房消费实际上是收入的 再次分配，从当前的情况我们可以看到，这样的再分配明显违背了再分配公平为 主的原则。从资产的重新估值分析，如估值升高，则拥有较多资产的人群会得益 较多，而无资产或拥有较少资产的人则得益很少，很多时候无资产或拥有较少资 产的人群不仅无得益，而且反而出现损益，因为通胀，物价升高，而富人因拥有 较多的资产， 其得益远大于通胀带来的损失， 而穷人则会出现购买力下降。 所以， 在这样的情况下，社会贫富差距将进一步拉大。当前上海的情况，正充分证实了 这一点。所以，住房消费不仅仅是一个经济问题，它还是关系到社会公平，社会 公正的问题。 面对高房价和社会成员贫富差距的进一步拉大，只有建立低收入群体的住 房保障制度，才能解决低收入群体的基本居住需求，维护社会公平，维护社会稳 定。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 10 第三章 上海低收入群体住房保障制度的 建立和实施情况 第一节 上海住房保障工作的发展进程 以 1999 年上海市政府印发关于进一步深化本市城镇住房制度改革的若干 意见的通知，正式停止福利分房为分水岭，上海的住房保障工作总体上可以划 分为二个主要的阶段：一是福利分房为主阶段；二是市场解决住房阶段。 一、福利分房为主阶段 在福利分房阶段，居民的住房问题主要由政府或企业负责，统一进行分配， 虽然居住条件一般，但广大居民并不需为住房问题费心。这一阶段又可划分为以 下三个时期： 第一时期（1953-1979 年）政府作为住房投资主体，以直接分配住房的方式 优先解决居住困难户， 在这期间， 先后共计解决了 45.45 万户居住困难户的住房。 第二时期（1980-1986 年）国家、地方、企事业单位分别投资，按自建自分 的原则归口分配。企事业单位逐步作为住房投资主体，在分配中接受政府住房政 策的引导，把居住困难程度作为分房各项因素的主要因素之一考虑。这期间共解 决了 23.62 万户居住困难户的住房。1 第三时期（1987-1999 年）上海住房保障工作进入了一个新的时期，最主要 的工作是进行住房和土地制度改革， 同时集中全市的行政资源进行大规模的住房 解困工作。历时十二年，上海解决住房特别困难家庭共 110891 户，受益群众达 1 智联梅.取消福利分房后的住房保障j 武汉冶金管理干部学院学报，2002，(2)：20 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 11 50 多万人。上海公积金制度的建立为上海市民解决住房问题提供了新的推力和 制度保障。 二、市场解决住房阶段 进入二十一世纪后，福利分房制度全面停止。上海陆续进行了内销房并轨 和内外销房并轨， 将解决市民住房问题的主渠道纳入到市场化、 商品化的轨道上。 上海房地产三级市场得到了较好联动， 一手房的购买和二手房的交易是上海市民 解决住房问题的主要途径。在这一阶段，上海公房转售速度加快，住宅商品化程 度提高，人均居住面积增长较快，并且在全国率先推出了廉租住房制度。但是， 由于过度依赖市场机制，房价增长过快，供应结构不合理，普通居民出现了购房 难的问题。 中央从 2003 年起， 连续四年对全国房地产实行宏观调控。 特别在 2005 年和 2006 年，连续进行了两轮组合拳式的房地产行政和经济调控，对上海市房 地产的未来发展和上海市解决住房保障问题发挥了重大作用。1 近年来， 由于低收入群体住房保障问题日益突出， 上海于 2007 年出台了 关 于本市扩大廉租住房受益面工作意见的通知，将受益面扩大到家庭人均月收入 低于 600 元、人均居住面积小于 7 平方米。今年二月份又出台了上海市解决城 市低收入家庭住房困难发展规划（20082012 年）（沪府发20084 号）， 规划目标：2008 年，将政策覆盖面由最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房 困难家庭，到 2012 年，基本实现“应保尽保”，受益家庭累计新增不少于 10 万 户，实物配租比例逐步扩大到 20%至 30%。同时，调整和完善公有住房租金减免 办法，逐步将承租公有住房的低收入家庭和重点优抚家庭纳入廉租住房保障体 系。健全经济适用住房制度，积极解决中低收入家庭的住房困难和经市政府认定 的其他住房困难家庭的住房问题。到 2012 年，累计享受经济适用住房政策的家 庭达到 30 万户。 第二节 上海低收入群体住房保障体系的建立情况 1 末名上海住房保障体系及发展思路研究eb/ol 04/297.html, 2007-4-26 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 12 住房问题是重要的民生问题。近年来，本市住房保障工作取得了很大成绩。 一是建立廉租住房制度，对提出申请并符合条件的最低收入住房困难家庭，做到 了“应保尽保”。截至 2007 年底，受益家庭累计达到 3 万户。二是实施公有住房 低租金和减免政策，受益家庭约 80 万户，其中约 5.5 万户还享受了租金减免政 策。三是推进以危棚简屋为重点的旧区改造和旧住房综合改造，90 年代以来累 计受益家庭约 120 多万户，还通过旧小区“平改坡”改造、旧住房整治、成套改造 等多种途径，改善了市民居住质量和居住环境。四是推进配套商品房建设，向市 重大工程、重点旧区改造的动迁家庭等符合条件的对象提供房源。五是实施中低 收入家庭购房贷款贴息政策，受益家庭约 7800 户。 下面，重点分析一下上海与低收入群体住房保障有关的几项制度： 一、上海公积金制度 公积金制度简介。1991 年出台的上海市住房制度改革实施方案中，公 积金制度作为一创新制度开始试行，1996 年正式出台上海市住房公积金条例 （1997 年修正），2005 年出台上海市住房公积金管理若干规定。至 2005 年 底，全市累计归集住房公积金和补充住房公积金 1077.38 亿元，缴存住房公积金 职工 318.34 万人，占职工人数的 94.83%。至 2005 年底，本市累计向 87.2 万户 职工家庭发放住房公积金个人购房贷款 791.22 亿元。 公积金制度的成绩。上海住房公积金在全国属于首创，归集、提取、贷款、 支持住房消费等各项指标均居全国前列。 被证明是解决上海住房问题行之有效的 一项举措，它推进了上海住房制度改革的成功实施；在住房实物分配向货币化分 配过渡期间，是新增的住房建设资金的重要来源；引领上海房地产金融市场的发 展；创新一种“产权清晰、监督有力、配置高效、受益长远”个人积累制模式。 二、廉租住房制度 廉租住房制度简介。2000 年上海市城镇廉租住房试行办法的出台，标 志着上海成为全国首个实施廉租住房制度的城市；2001 年出台了上海市城镇 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 13 廉租住房实施意见（试行）；2007 年又出台了关于本市扩大廉租住房受益 面工作意见的通知。通过这三个文件，上海市基本上建立起廉租住房制度。在 准入条件上，一步步扩大受益面，人均居住面积的限定标准从最开始的 5 平方米 放宽至 6 平方米，又到目前的 7 平方米。 廉租住房制度的成绩。就全国而言，上海廉租住房制度不仅实施得最早， 受惠家庭也最多。 截至 2006 年 9 月底， 全市符合廉租条件的家庭累计登记 22257 户，已有 21460 户家庭享受了廉租住房，占符合条件家庭数的 96%。1作为住房 保障体系中最基础的部分，廉租住房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场 运作”的原则，形成了稳定的保障性租赁房源的多元化筹措机制，不仅为解决社 会最底层群体的居住问题发挥了重要作用， 同时也为推动和完善上海乃至全国的 住房保障制度进行了有益探索，并起到了示范作用。 三、配套商品房制度 配套商品房制度简介。1990 年代中后期，上海曾建设过一批经济适用房。 1999 年 11 月，上海将经济适用房与内销房、外销房全部并轨形成统一的商品住 宅市场。 2002 年开始， 政府每年推出 100 万平米配套商品房， 2004 年又增至 300 万平米，2005 年进一步增至 1000 万平米。虽然与全国其它地区的经济适用房性 质相似，但上海的配套商品房的供应对象限定于重大工程和旧区改造的动迁户。 在项目选址上，配套商品房多在外环之外的嘉定、宝山、南汇等区。 配套商品房制度的成绩。经济适用房政策曾经受到部分中低收入家庭的欢 迎，但是经济适用房制度在全国普遍存在诸多问题。因此，上海市才决定通过市 场机制进行调节，实施商品住房种类归并，形成统一的商品住房市场。但 2000 年以后住宅市场化进展迅速，城市动拆迁加快，房价上涨加速，中低收入群体买 房难问题日益突出。2002 年以来推出配套商品房是形势需要，这种定向供应方 式可以有效避免富人抢食，值得其它地方借鉴。到“十五”期末，配套商品房开工 量超过 1000 万平方米，已向 10 余万户动迁家庭提供了房源。 1 谭百强住房保障从廉租住房开始n青年报，2007，8 月 10 日：c7 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 14 四、公房租赁及旧房整治制度 公房租赁与旧房整治制度简介。截止 2004 年底，上海公有住房约 3800 万 平方米，约 95 万户；其中直管公有住房 2400 万平方米，住户 73 万户，这部分 公有住房仍实行低租金政策，其中对符合条件的家庭实行租金减免政策。另外， 由于公房和房改房的房龄绝大部分都在二十年以上，居住功能落后， 2003 年， 上海启动了旧住房综合整治三年行动计划。内容包括平改坡、更新上下水管、翻 修道路、翻排供电线路、整修绿化、拆除违章建筑、新建非机动车棚、新增机动 车位等。共完成旧住房综合整治 2.78 万幢，3492.8 万平方米，受益家庭约 102 万户。1 公房租赁与旧房整治制度的成绩。正由于上海存在几千万的低租金公房， 才得以在廉租住房惠及面狭窄的情况， 使得相当一部分买不起商品房的中低收入 家庭有房可住。而旧房整治的大规模进行，既美化了市容，也改善了中低收入者 的居住环境，增加了物业的价值。 五、购房贴息制度 购房贷款贴息制度简介。1、享受对象：在 2003 年 6 月 1 日至 2008 年 5 月 31 日期间，使用本市住房商业性贷款、住房公积金贷款或住房组合贷款方式购 买本市一套自住中低价商品住宅(包括二手房)，并按规定向本市财税机关申报个 人收入且作出诚信承诺的本市城镇中低收入居民家庭。 这类家庭的人均年收入低 于市财政局每年年初公布的受理标准， 即前一年度的上海城镇居民人均可支配收 入。2、购房标准：所购商品住宅每平方米单价不超过 4500 元，且建筑面积不超 过 90 平方米。所购二手房每平方米单价超过 4500 元，但总价不超过 33 万元。 享受贴息的家庭，在政策执行期内享受贴息的商品住宅仅限一套。3、贴息标准： 购买每平方米单价不超过 4000 元的商品住宅，最高可享受购房贷款总额 15%的 贴息。购买每平方米单价超过 4000 元、但不超过 4500 元的商品住宅，最高可享 受购房贷款总额 10%的贴息。购买每平方米单价超过 4500 元、但总价不超过 33 万元的二手房，最高可享受购房贷款总额 10%的贴息。 1 何晓玲完善和健全保障性租赁住房制度的建议j上海房地，2007， （7） ：24-26 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 15 购房贷款贴息制度评价。从一定程度上讲，购房贷款贴息政策是上海购房 退个人所得税政策的延续，但其目的首先是考虑住房保障，其次才是鼓励住宅消 费。 这项制度的重要意义在于扩大了住房保障的范围， 把上海 60%以上的城镇家 庭都纳入受益范畴，同时对动拆迁政策形成了有益补充。2 2 杨白楼. 上海住房保障制度的出路何在eb/ol. http:/www.焦点博客，2007.01.17. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 16 第四章 上海低收入群体住房保障制度的突出问题 第一节 上海现行低收入群体住房保障制度的不足之处 住房保障的出现，是针对市场机制下贫富差距带来的部分居民无力支付住 房租、售开支，由政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居 民对住房支付能力不足的问题。因此，城市住房保障制度作为解决城市中低收入 群体住房问题的主要手段， 评价其制度效果的基本标准最终应回到问题解决的效 果上来，即究竟在多大程度上解决了这部分特殊群体的住房需求。 前一章，我们对当前上海的涉及低收入群体的住房保障制度的内容及其成 绩进行了概括， 本节我们主要对这五项制度在解决低收入群体的住房保障方面存 在的主要问题进行分析。 一、公积金制度低收入群体难以从中受益 按照上海市统计局 2005 年底统计口径，全市尚有 17.36 万职工没有参加住 房公积金制度，目前本市住房公积金的缴交职工覆盖率为 94.83 %。与此同时， 还有 84.08 万职工缴交水平过低，住房公积金月缴交额低于 200 元，住房公积金 对这部分职工的住房保障作用难以得到体现。另外，单位不缴或少缴职工住房公 积金的现象依然比较严重。 另外，从制度的公平性分析，多缴款者与少缴款者、使用贷款者与不使用 贷款者，必然在享受公积金住房保障的权利上存在不均等现象。目前公积金最主 要的受益者并非真正居住困难群体， 而是那些因单位效益较好和个人收入较高而 缴款较多的群体。 因此， 公积金制度在解决低收入群体住房问题上难以担当重任。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海低收入群体住房保障制度研究 17 二、廉租住房相关配套制度需进一步完善 廉租住房制度是各国普遍采用的，针对低收入群体制定的住房保障制度。 由于该项制度在上海建立和实施的时间还不长， 还有很多配套制度需要进一步完 善，如配租的方式、资金的筹集、建设和管理等。 同时，廉租住房政策的覆盖面仍然较小。根据上海市解决城市低收入家 庭住房困难发展规划（20082012 年）中公布的数据，至 2007 年底享受廉租 住房政策的居民累计约 30000 户， 而上海目前人居 7 平方米以下住房困难户约有 48 万户，即所占比例仅为 6.2%。1目前，上海本地居民共计约 426 万户，而享 受廉租住房的家庭仅占全市城镇总户数的 0.7%，而发达国家一般是 10%左右。 三、配套商品房制度的保障对象存在错位 目前，上海低收入群体或者说是部分低收入群体（拥有待动迁住房的）改 善居住条件的主要途径是靠旧房屋动迁。所以，配套商品房制度在解决低收入群 体居住问题上的作用还是比较明显的。 但因其分配的对象以是否为动拆迁户为准 入条件，而非以家庭收入情况为参考标准，造成其获益的对象即有低收入群体， 但也存在较大数量的中高收入群体， 而未被动迁的低收入群体却被排除在政策之 外，这是该项政策在解决低收入群体居住问题上的明显不足。 另外，配套商品房绝大部分选择于外环以外，生活配套不全、距市区太远， 给动迁居民造成很多生活上的不便。2 四、公房租赁旧房整治保障功能日益淡化 其一、公房虽然能够起到一定的社会保障功能，但随着旧城改造的深入， 旧公房愈来愈少，在保障租赁中的作用将愈来愈小；其二、由于历史原因其租赁 性质已经固化为准产权房，政府很难收回房子的使