（行政管理专业论文）农村土地城市化流转过程中的政府失范行为研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 农村土地城市化流转( 以下简称农地城市化流转) ，是指农村土地转变其用途， 也就是土地资源由农业领域流向工商业建设用地领域，是土地资源进行优化配置的 过程，是社会由农业社会向工业社会发展中不可回避的现象。中国的农村土地城市 化流转并不仅是简单意义上的土地资源配置，更关系到中国长久的稳定和发展问 题。为了实现中国的长久稳定和发展，更为了维护政府形象、提高政府公信力，为 了维护社会的公平和正义、促进社会的和谐，为了维护经济的平稳和发展、推动中 国的现代化进程，为了更好的控制我国农村土地城市化流转的进程与效果，我国采 取了在这一过程中采取了政府为主导，辅以市场调节的土地资源配置机制。但是， 在现实过程中，政府行为的失范却为这一过程制造了大量的社会矛盾，因此，对政 府的失范行为进行规范具有极其重要的意义。本论文主要是研究政府在农村土地城 市化流转过程中的失范行为，并在分析失范原因的基础上结合国外经验对其进行规 范提出相应政策建议，以期为农村土地的城市化流转中的政府行为的规范和完善、 促进农村土地城市化流转的有序进行提供一个有益的参考。 文章共分四个部分。 第一部分为导论，主要介绍研究意义及研究目标；目前国内外的研究现状；研 究方法和研究思路；创新和不足等。 第二部分在提出农地城市化流转的概念的基础上，论述了农地城市化流转的目 标及途径。 第三部分是本文的重点部分，着重论述了农地城市化流转过程中政府行为失范 的各种表现，并结合与政府行为相关的理论深入分析了造成这些表现的原因，最后 列举了在这一过程中政府行为失范将造成的种种危害，为下文总结经验提供建议做 好铺垫。 第四部分主要是在结合国外土地流转成功经验的基础上针对我国在农村土地 城市化流转过程中具体问题提出规范政府行为的相关建议。 本文可能有的创新及特色主要表现在以下两个方面： 第一，本文研究的是农村土地流转领域较微薄弱的环节，以农村土地城市化流 转过程中政府失范行为作为研究对象，分析其对农村土地城市化流转的影响，这一 主题较少有学者进行过专门研究。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 第二，本文对政府失范行为的发生进行了深入系统的分析，土地问题的发生与 政府行为的失范有着密切的联系，但对于政府行为失范的具体表现及其引发的一系 列问题缺乏系统而全面的分析，本文则在这方面进行了尝试。 本文的不足之处在于，文章第四部分就规范政府行为所提出的建议多为思路性 的，而就建议提出的合理性和可行性并未进一步展开分析和论证。 关键词：城市化；土地流转；土地征用：失范行为 a b s t r a c t f a r m l a n dt r a n s f e r r i n gd u r i n gu r b a n i z a t i o n ( h e r e i n a f t e rt ob er e f e r r e da sf t d u ) ， f a r m l a n dt r a n s f e r r i n gi n t oc o n s t r u c t i o nl a n d ，i si n e v i t a b l ei nd e v e l o p m e n to fm o d e m s o c i e t y f t d ui nc h i n ai sn o tj u s ta b o u tr e s o u r c ea l l o c a t i o n ，b u tm o r ec o n c e r n e da b o u t c h i n a sg o a l so fa c h i e v i n gi n d u s t r i a l i z a t i o n ，u r b a n i z a t i o n ，a n dm o d e r n i z a t i o no nt h e w h o l e t om e e tt h e s eg o a l s ，p r o t e c tf a r m l a n dr e s o u r c e s ，s e t t l et h ei s s u eo ff o o ds a f e t y , p r o t e c tt h ep e a s a n t s b a s i cr i g h t sa n dg u a r a n t e et h e i rb a s i cl i v i n gs t a n d a r d s ，f u r t h e rt o m a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t ya n db o o s tt h el e g a l i t yo fg o v e r n m e n tb e h a v i o r , f t d ui nc h i n a m u s tb ed o n eb yd i s p l a y i n gg o v e r n m e n t sl e a d i n gr o l ei nu n i f i e dr e q u i s i t i o n i nr e a l i t y , h o w e v e r , b e h a v i o ra n o m i eb yg o v e r n m e n tc a u s e dl a r g ea m o u n t so fs o c i a lc o n f l i c t s ； t h e r e f o r e ，t oa c h i e v es t a n d a r dp r a c t i c eo ng o v e r n m e n tb e h a v i o ri so fg r e a ts i g n i f i c a n c e t h i ss t u d yf o c u s e so nb e h a v i o ra n o m i et h a te x i s ta m o n gg o v e r n m e n tb e h a v i o ri nf t d u ， a n dt h er e a s o n sb e h i n d ；c o m b i n e dw i t ho v e r s e a se x p e r i e n c ei nt h i sf i e l d ，t h ea u t h o rt r i e s t op u tf o r w a r ds u g g e s t i o n si np o l i c ym a k i n gt oa c h i e v es t a n d a r dp r a c t i c e ，h o p i n gt o p r o v i d er e f e r e n c et ot h eo b j e c t i v eo fp e r f e c t i n gg o v e r n m e n tb e h a v i o ra n dm a i n t a i n i n g f t d ui ns c i e n t i f i co r d e r t h i st h e s i sc o n s i s t so ff o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n , m a i n l yi n t r o d u c i n gr e s e a r c hv a l u ea n dr e s e a r c h o b j e c t i v e ；t h er e s e a r c hs t a t u s a th o m ea n da b r o a d ；r e s e a r c hm e t h o da n dr e s e a r c h a p p r o a c h ；o r i g i n a l i t ya n dp o s s i b l es h o r t c o m i n g s b yi n t r o d u c i n gt h ec o n c e p to ff t d u ，t h es e c o n dp a r td e a l sw i t ht h eo b j e c t i v ea n d a p p r o a c ho ff t d u b e i n gt h ek e yp a r to ft h i ss t u d y , t h et h i r dp a r ti l l u s t r a t e s k i n d so fe x e r c i s e so f b e h a v i o ra n o m i ei nf t d u ，a n dt h er e a s o n sb e h i n d ，b yu s i n gr e l e v a n tt h e o r i e so f g o v e r n m e n tb e h a v i o r t h e n , l i s t i n go u th a z a r d so fg o v e r n m e n tb e h a v i o r , t h ea u t h o rp a v e s aw a yt os u m m a r i z i n gi nt h en e x tp a r t b a s e do nt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nt h i sf i e l da th o m ea n da b r o a d ，t h ef o u r t hp a r t t r i e st op u tf o r w a r ds u g g e s t i o n st oa c h i e v es t a n d a r de x e r c i s ei ng o v e r n m e n tb e h a v i o r p o s s i b l eo r i g i n a l i t ya n dp e c u l i a r i t ya r ea sf o l l o w i n g ： 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s t1 r s t l v t h i ss t u d yf o c u s e so nt h ew e a k l i n ki nf t d u ，a n dt a k eb e h a v i o r a n o m i e 嬲 s t u d yo b j e c ta n dr e s e a r c hi t si m p a c to nf t d u ，t ow h i c hf e ws c h o l a r sh a v e p a i da t t e n t i o n s e c o n d l y , t h i ss t u d ym a k e sas y s t e m a t i ca n a l y s i so fb e h a v i o ra i l o l i l i e ，t ow h i c h t h e 1 s s u eo ff a r m l a n dc l o s e l y r e l a t e d a t t e m p t sa r em a d et om a k eas y s t e m a t i ca n d c o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so fe x e r c i s e so fb e h a v i o ra n o m i ea n d s e r i e so f p r o b l e m sc a u s e d b yb e h a v i o ra n o m i e t h es h o r t c o m i n g sl i e sw i t ht h ef a c tt h a tt h es u g g e s t i o n si nt h ef o u r t h a r ep u tf o 唧a r d p a n u g hm u l t i - d i m e n s i o na n a l y s i s ，t h e i r r a t i 。n a l i t ya n d f e a s i b i l i t ya r e ，h o w e v y e t t ob ep r o v e d k e yw o r d s ：u r b a n i z a t i o n ；f a r m l a n dt r a n s f e r r i n g ；f a r m l a n d r e q u i s i t i o n ；a l l o m i e b e h a v i o r 硕士学位论文 m a s t e r st h e s l s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均己在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：压智 日期：刁年占月夕日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同意华中 师范大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论文的全部或部分内容。 c s 储签名：雠 栅戳彤仰乙 日期： 叼年6 其7 日 日期： 至竺卫。一 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。回童诠塞握交卮溢蜃! 旦圭生；旦二生；旦三生筮查! 作者签名：乍数 日期：矽“月夕日 糊签名：渺0 撖 日期： 幼0 ) 日 | 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s ( 一) 选题意义 一、导论 民生问题是任何一个国家和民族在现代文明进程中都必须面对和处理好的问 题，在中国这样一个处于发展中的大国民生问题就更显得意义重大，党的十七大将 民生问题提上议事日程，充分显示了党中央处理好民生问题的决心，另外此次大会 的主要议题是研究推进农村改革发展问题，审议中共中央关于推进农村改革发展 若干重大问题的决定。中央认为，随着中国改革发展进入关键阶段，农业农村改 革发展也面临许多新情况、新问题。在新的起点上进一步推进农村改革发展，是中 国改革的关键环节，是中国发展的战略基础。在中国，农村的问题集中于土地问题。 土地是中国最为稀缺的资源之一，农地更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问 题的核心。随着经济的发展，土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴，它是连 接农村与城市的纽带，是各方利益的交结点。所以，处理好土地问题是进一步深 化改革和推进改革进程的关键点。 本文所选取的农村土地城市化流转问题是出于对中国是一个农业大国，农民民 生极具代表性，而农民手中的土地又是维系其生存和发展的最重要的财产这一思考 确定的。 农村土地城市化流转是社会发展的必然趋势，土地由第一产业向第二、三产业 转移的现象也就是农村土地的城市化流转。我国自改革开放以来，伴随着人口增加、 工业化和城市化速度的加快，大量农村土地转移到第二、三产业。1 9 9 6 年至2 0 0 4 年8 年时间中，因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁共减少耕地1 1 4 亿亩，其中建设占用2 0 0 0 万亩。在现今的中国，土地的意义已经不仅仅是一种自 然资源和重要的生产要素，它更是一种保持稳定的工具。中国目前还处于社会主义 市场经济的初级阶段，与此同时中国还有将近l o 亿的农民，这种基本国情和所处 的发展阶段决定了，真正实现工业化和现代化必将是一个较为漫长的过程。在这个 漫长的过程走完之前，土地始终是农民的安身立命之基，是农民的最后一道生活安 全保障。土地问题一直是我国政府工作的重中之重，因此我国政府制定了被誉为世 d 常红晓：地权回归 ，财经 2 0 0 8 第2 l 期 o 李龙浩：土地问题的制度分析) 地质出版社2 0 0 7 年版第5 7 页。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 界上最严格的耕地制度和土地保护政策，并且这一政策将继续深入的执行下去。以 此来对农村土地城市化流转的进程进行有效的把握。但是我国特殊的国情决定了我 国特殊的土地制度环境，与大多数其他实行市场经济的国家不同，我国的政府直接 介入农村土地的城市化流转过程之中，使之成为政府主导的流转。从这一层意思上 我们可以认为，在我国，政府的行为直接关系到了农村土地流转的效果，政府行为 可能使农村土地流转很好的开展起来，也可能使农村土地流转遭遇到这样或那样的 问题，从而影响其开展。那么，政府就成了农村土地流转问题中的一个重要研究对 象。 正是出于上述考虑，本文最终确定对农村土地城市化流转过程中政府行为的失 范与规范问题进行研究，并希望通过研究达到以下目的：第一，明确农村土地城市 化流转的内涵；第二，通过对政府在这一过程中的失范行为的分析，找出导致这一 行为的深层原因；第三，通过对政府失范行为原因的分析，结合国外在农地城市化 流转过程中的成功经验，对如何规范政府在农地城市化流转过程中的行为提出建 议。 ( 二) 研究现状 国内对于农村土地流转问题的研究是在近几十年逐步展开的。直到上世纪9 0 年代后期，国内才大量出现直接讨论农村土地流转问题的研究成果，主要集中在农 地村土地流转的产生原因、阻碍我国农地流转的发展因素等几个方面。 关于农村土地流转产生的原因，刘甲鹏等人认为，之所以要进行土地流转，主 要是因为现在实行的家庭联产承包责任制制约到了土地的规模效益。圆而钟涨宝等 人通过调查研究后认为主要是由于劳动力向其他产业的转移导致了农村土地的流 转。固康雄华等认为是由于国家的政策导向导致了农民积极性的提高，对于农田的 需求加大，进而促进了土地流转。李凤琴等认为，是一些类似于国外工商业资本 的新因素进入而导致了土地流转。 于振荣等认为，农村土地流转与多方面因素有 关，既有政策环境等外部因素，也有农户自身特点变化等内在因素，正是这些因素 的共同作用，才导致了农村土地流转的加快。 吴郁玲等认为，主要是由于农户收 。陈锡文：中财办介绍社会主义新农村建设情况，新浪网 ( h t t p ：n c w s s i n a c o m c n c 2 0 0 6 - 0 2 - 2 2 1 2 1 5 9 1 7 2 2 3 1 s h t m l ) o 刘甲鹏：中国农地流转研究观点综述，学术动态2 0 0 3 年第6 期 o 钟涨宝：农地流转过程中的农户行为分析 ，中国农村观察2 0 0 3 年第6 期 o 康雄华：农户农地流转决策影响因素分析 ，安徽农业科学2 0 0 7 年第1 3 期 o 李风琴：农地使用权的流转问题的思考 ，资源开发与市场2 0 0 7 年第3 期 o 于振荣刘燕：农地使用权的背景分析 大连海事大学学报 2 0 0 7 年第4 期 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i $ 益的差异化导致了农地流转动力的产生。杨德才等认为，从事农业与非农业的人 员双方对于土地边际产出的评价差距导致了农村土地使用权的流转。圆蒋满元等认 为，由于土地政策和土地制度的不断完善，推进了农村土地的流转。 陈卫平等人 则主要认为由于政府的作用导致了农村土地流转速度的加快。 以上一些观点集中 讨论了我国农村土地流转产生的原因，各位学者们研究的不同切入点和不同时间让 我们完整的感受到了农村土地流转的产生及逐步成长的过程。 对于阻碍我国农地流转的原因国内学者的研究主要集中在以下几个方面。 第一，在农村土地产权制度方面，国内学者大多数都认为：明晰的土地产权是 实现农村土地有序流转的基础。 马晓河等认为，农村土地要进行有序的流转，明 晰的产权制度是其前提和保障，这也是市场经济的内在要求。 周先智等认为，由 于我国农村土地产权关系较为混乱，导致农村土地资源不能进行合理的配置，直接 阻碍农村土地的流转。o 陈卫平等认为，由于农村土地的产权主体不明确以及产权 制度的缺失，使农民应有的利益难以保证，而为一些组织谋求不当利益提供了条件， 也阻碍了农村土地的流转。回但是，对于农村土地产权问题的讨论还仅仅限于理论 上，在具体实践中还没有进行具体的操作。第二，农地流转市场方面。陈卫平等认 为，我国农村土地市场发育不完善，除了与土地的市场价格严重失真，导致其价值 无法真实体现有关外，并且还与我国的土体中介组织发展很不完善有关，我国除了 少数省份的土地中介组织发展较好外，其他省份的土地中介组织都很缺乏。四周飞 也认为，由于土地中介组织的缺乏，致使土地流转的中间桥梁无法建立，从而出现 了有人拿着土地找不到买家或是有了需求却找不到卖家的现象，导致了供给方与需 求方的割裂，从而阻碍了农村土地的流转。 许恒富认为，我国得很多地方土地流 转还处于一种较为低效的自发流转阶段，农村土地资源无法有效的进行配置，所以 应该积极探索新的市场流转机制，提高农村土地流转的效率，培育市场中介组织就 是一条很好的途径。杨国玉等人认为，我国当前农村土地流转效率低下、流转混 乱的主要原因在于市场机制发育不完善和农地流转的组织协调机构缺失，要提高农 。吴郁玲，曲福田：土地流转的制度经济学分析 农村经济2 0 0 6 年第l 期 o 杨德才：论我国农村土地流转模式及其选择，当代经济研究2 0 0 5 年第1 2 期 o 蒋满元：影响农村土地流转的原因及其有效途径探讨) ，华中农业大学学报：社会科学版 2 0 0 6 年第4 期 o 陈卫平，郭定文：农户承包土地流转问题探讨，经济问题探索2 0 0 6 年第l 期 o 卢永生：试述土地流转机制的完善与创新苏州农村通讯2 0 0 1 年第2 期 马晓河。崔红志：建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营 ，规模经济2 0 0 2 年第1 2 期 o 周先智：影响我国农村土地流转的成因探析， 2 0 0 0 年第8 期 o 陈卫平。郭定文：农户承包土地流转问题探讨 ，经济问题探索：i2 0 0 6 年第1 期。 o 陈卫平，郭定文： 。经济问题探索 2 0 0 6 年第1 期 o 周飞：我国农地流转的现状、问题及对策研究 ，经济师2 0 0 6 年第5 期 1 1 许恒富：农村土地使用权流转探析 。农业经济 2 0 0 7 年第1 期 3 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 地流转的效率，必须建立完善的土地流转机制和培育农地流转协调组织。马晓河 等认为，我国当前土地流转中的中介服务机构的严重缺乏，土地经营处于分散状态， 规模效益无法体现，土地产权制度没有建立，农村基层组织服务功能落后，这样的 情况严重影响了农村土地流转效率的提高。 第三，法律制度方面。对于直接关系 到农民生存状态的土地要进行严格的保护，因此，农村土地流转必须建立在有效的 监督之下才有可能保护农民的合法利益不受侵犯，法制监督和行政监督是两条有效 的途径，可以使因农地流转引发的纠纷在理性的法制环境下得到解决。固季虹认为， 由于农村土地流转相关法律制度尚未有效建立，致使农村土地流转处于一种自发状 态，而且缺乏有效的约束，导致大量不规范的流转行为发生，产生了许多纠纷。固由 于相关法规制度的缺失，是农村土地流转过程中的纠纷越来越多，负面影响越来越 大，直接威胁到了农村的稳定和发展。 张雪玉认为，要保证农村土地流转市场的 发展，必须建立起完善的土地流转法律法规体系，为农村土地的有效流转提供依据。 王国辉等认为，随着农村土地流转的不断发展，政府应该及时进行政策扶持，建立 起完善的法律法规体系，对农村土地的流转加以引导。第四，农村社会保障方面。 陈锡文等认为，我国的农村社会保障网络覆盖面还不广，在相当长的一段时间内土 地仍是广大农民安身立命之本，是维系其生活的保障，因此，在这种条件下农村土 地流转难以有效展开。 周飞认为，由于城乡二元结构导致了城乡二元保障体系， 农民被隔离在城市保障体系之外，为了生存的需要，农民宁可将土地闲置、低效经 营，也不管将土地转让出去。 在许恒富看来，只有解决了农民的生计和发展问题， 建立起牢固农村社会保障体系，才有可能有效整合农民手中经营分散的土地，才能实 现农村土地的有效流转。回 除了上述方面之外，国内学者通过对阻碍农村土地的因素进行研究还提出了一 些其他的观点，比如国家的外部环境营造不够理想，国家对于农民的扶持力度不大； 为农村劳动力转移创造的条件不充分；建立农村社会保障机制不完善；国家对于农 村土地流转的宏观调控不够；农户自身的观念转变不到位等。 杨国玉：对农村土地使用权流转理论与实践的思考) ，经济问题2 0 0 3 年第l l 期。 o 马晓河，崔红志：建立土地流转制度，促进区域农业生产规模化经营 ，规模经济2 0 0 2 年第1 2 期 o 许恒富：农村土地使用权流转探析农业经济 2 0 0 7 年第1 期 o 吴晗：集体土地使用流转制度研究农业经济问题 1 9 9 6 年第2 期。 o 庞丽铷：新时期中国农地流转问题探析 。三农问题研究 2 0 0 7 年第5 期。 o 张雪玉：农村土地使用权流转的现状与对策 ，福建农林大学学报：哲学社会科学版 2 0 0 3 年第6 期 o 王国辉：多我国农地流转的法律思考 ，农业经济2 0 0 7 年第5 期 o 陈锡文： ，经济师 2 0 0 6 年第5 期 o 许恒富：农村土地使用权流转探析 ，农业经济 2 0 0 7 年第l 期 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 学者们还对农地流转过程中的政府及其行为问题进行了相关研究，政府作为国 有土地的所有权主体，土地问题的产生必然与政府发生或多或少的联系，因此，学 者们在研究土地问题时也必然会或多或少的论及政府以及政府行为，但国内的这类 研究并不太多，具体说来有如下一些：李涛、江虹对政府在配置土地资源中的“失 灵”现象做出了分析，认为政府低效和政府干预过多阻碍了土地市场的正常运作； 政府在政策执行中面临较高的制度成本；政府干预产生的寻租活动导致了市场配置 功能受到干扰。钱文荣就土地问题的产生与政府的关系进行了研究，认为政府缺 陷是土地资源低效率配置和城市用地规模过度扩张的问题始终没有有效解决的重 要原因。圆钟京涛就政府如何有效管理土地提出建议，政府应转变职能、加强服务， 公开土地使用权交易信息；通过法制严格规范和约束土地审批行为，最大限度减少 人为干预。 刘小玲从制度变迁的角度，。运用博弈分析方法，通过构建土地市场化 过程中中央政府与地方政府之间、地方政府与土地占有者之间的博弈模型，对土地 市场发育迟缓的原因进行了分析。黎赔肆通过分析土地由政府管理的原因，得出 了市场机制不能提供公共土地资源和解决公共用地的外部性问题，并且对土地收益 分配过程中存在的不公平问题也不能很好解决，由于土地市场中存在着支配土地供 需的外部力量，难以形成完全的市场。 姜爱林研究了土地问题中的政府违法的原 因，并认为是认识上的误区、局部利益驱动、政府自身法制观念淡薄、监督查处不 力等造成了政府的违法。 操小娟对地方政府土地利益关系的影响及土地经营和管 理制度方面存在的问题进行了分析，并提出调整土地利益关系的对策。回 国外学者基本上不使用土地流转这个词语，也不对土地流转进行所有权流转或 是使用权流转的区分，而直接称之为土地交易。因为在较为完善的市场经济条件下， 土地产权制度较为健全，土地的产权明晰，因此，土地的所有者可以自由的进行土 地买卖等行为。 曼昆指出：“土地或资本的购买价格是一个人为了无限期地拥有那 些生产要素而支付的价格。租赁价格是一个人为了在一个有限时期内使用那些生产 要素而支付的价格。这些价格是由略有不同的经济力量决定的。”卿 现代西方产权理论，作为现代西方经济学的一个新的分支，于2 0 世纪6 0 年代 。李涛，江虹：新型工业化进程中城市土地资源的市场配置与政策调控，南京社会科学2 0 0 3 年增刊 o 钱文荣：中国城市土地资源配置中的市场失灵、政府缺陷与用地规模过度扩张，经济地理2 0 0 1 年第4 期 o 钟京涛：中国土地资源市场化进程中的政府行为评析，国土资源2 0 0 3 年第2 期 回刘小玲： 1 9 9 7 年第5 期 o 操小娟：土地利益调整中的地方政府行为分析 ，中国软科学2 0 0 4 年第5 期 o 孙佑海：土地流转制度研究l 。中国大地出版社版2 0 0 1 年版，第3 5 页 o 曼昆：经济学原理( 下册) ，北京大学出版社1 9 9 9 年版第1 4 8 页 5 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 兴起于美国。一个产权的基本内容包括行动团体对资源的使用权与转让权，以及收 入的享用权。它的权能是否完整，主要可以从所有者对他所具有的排他性和可转让 性来衡量，如果权利所有者对他所拥有的权利具有排他的使用权、收入的独享权和 自由的转让权，就称他所拥有的产权是完整的。否则就称为产权的缺失。回 综上所述，国内外学者在土地城市化方面已做了大量的研究，他们己就土地城 市化的动力及原因、调控和管理土地城市化的目标、土地城市化过程中存在的问题、 土地城市化过程、土地城市化协调和管理等问题进行了论述和研究。但是，仍然存 在以下几个方面的问题： 第一，对农村土地流转中的城市化流转问题研究不够。虽然国内有学者已经指 出农村土地城市化流转是农地流转的方向之一，但是，国内很少有学者在这方面进 行过实证研究。 第二，对农地城市化流转过程中政府行为研究不够深入。国内外学者对土地城 市化过程中国家、地方各级政府、农户的态度、行为模式及其相互关系研究不够， 因而无法揭示农地城市化的内在运行机制。 因此，本论文的研究在理论上是有价值的。特别是深入研究农地城市化流转过 程中政府行为失范问题，对于深化农地城市化流转问题的理论研究和政策研究都具 有重要意义。 ( 三) 研究方法与研究思路 本文第一部分为导论，主要介绍研究意义及研究目标；目前国内外的研究现状； 研究方法和研究思路；创新和不足等。第二部分在提出农地城市化流转的概念的基 础上，论述了农地城市化流转的目标及途径。第三部分是本文的重点部分，着重论 述了农地城市化流转过程中政府行为失范的各种表现，并结合与政府行为相关的理 论深入分析了造成这些表现的原因，最后列举了在这一过程中政府行为失范将造成 的种种危害，为下文总结经验提供建议做好铺垫。第四部分主要是在结合国外土地 流转成功经验的基础上针对我国在农村土地城市化流转过程中具体问题提出规范 政府行为的相关建议。 笔者在论文的撰写过程中主要运用到了文献研究、比较研究、规范研究、实证 研究的方法来对政府行为在农村土地城市化流转中的失范及规范问题进行分析和 研究的。 。鲍海君：政策供给与制度安捧：征地管制变迁的田野调查 ，经济管理出版社2 0 0 8 年版。第3 2 页 6 ( 四) 论文的创新和不足之处 本文的创新及特色主要表现在以下两个方面： 第一，本文研究的是农村土地流转领域较微薄弱的环节，以农村土地城市化流 转过程中政府失范行为作为研究对象，分析其对农村土地城市化流转的影响，这一 主题较少有学者进行过专门研究。 第二，本文对政府失范行为的发生进行了深入系统的分析，土地问题的发生与 政府行为的失范有着密切的联系，但对于政府行为失范的具体表现及其引发的一系 列问题缺乏系统而全面的分析，本文则在这方面进行了尝试。 本文的不足之处在于，文章第四部分就规范政府行为所提出的建议多为思路性 的，而就建议提出的合理性和可行性并未进一步展开论证。 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 农地城市化流转概述 我国经济的发展推动了整个国家的工业化、城市化和现代化进程，特别是进入 2 l 世纪后，这些进程都呈现出加速发展的态势，并由此带来社会各方面的重大变化， 其中，最为明显的一个变化就是伴随着这些进程大量的农业用地转化为建设用地， 也就是农村土地的城市化流转。这一变化在人类社会的发展过程中不可避免，但在 中国这样一个地少人多的国度里，这一变化加剧了我国本来就很严重的人地矛盾， 如何缓解由土地城市化造成的人地矛盾，控制农村土地城市化流转速度，提高土地 的使用效率，是这一过程中亟待解决的问题。另外，农村土地城市化流转的效果与 否直接关系到农民的切身利益，进而影响到农村社会的和谐和稳定，而所有这些则 都直接关系到中国的前途和发展。中国的农村土地城市化流可以说是当代中国的一 个焦点问题。能否积极稳妥的处理好这个问题，是解决当前中国面临的许多问题的 关键。 ( 一) 农地城市化流转的概念 土地流转主要是指土地的使用方式( 或者说土地的功能) 以及土地产权的流转， 这是因为土地天生就具有空间位置上的不可流动性，所以土地流转一般不指土地在 空间位置上的流转。根据土地用途来分，土地使用方式的流转原则上包括三类：还 没有加以利用的土地向农业用地或建设用地的流转、农业用地向建设用地的流转以 及建设用地向农业用地的流转。但是鉴于土地所特有的自然属性，一旦其转变为建 设用地后，其自身结构将会发生巨大改变，将恢复为农业用地可能性基本不存在， 现实生活中建设用地向农业用地的这类逆向流转现象也很少发生，因此我们一般所 说的土地使用方式的转变主要指农业用地向建设用地的转变。农地城市化流转首先 就是土地使用方式发生转变，即“农业用地的用途发生改变，由原来的农业用地转 变成为交通、工商业、服务业等城市建设用地 。另外，随着社会的不断进步，社 会分工的不断细化，专业化水平不断提高，农业用地和建设用地一般来说分别属于 不同的产权主体，所以现实生活中的农地城市化流转大多是功能流转与产权流转的 混合态流转，这是一种较为复杂的土地流转形式。由于农地城市化流转在一般情况 下会破坏土地自身的构成，主要包括土质成分、水养状况、生物类群等几个方面， o 张宏斌：土地城市化调控机制分析 ，经济研究 2 0 0 1 年第1 2 期 s 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 因而使流转后的土地构成不容易恢复到初始状态，所以农地城市化流转具有流转方 向上的不可逆性。农用地城市化流转从本质上来看其实是农业利用与建设利用两种 不同的利用方式对土地资源竞争的必然结果，在人类社会发展的较长一段时间内土 地主要被用来从事农业性生产活动，只是随着社会的不断进步，在工商业逐步发展 起来之后，大面积的土地开始转变为城市建设用地，通过考察西方工业社会的发展 轨迹我们不难发现农地城市化流转主要发生在社会工业化进程高速发展时期，由 此，我们可以认为农地城市化流转明显具有阶段性的特征。 我国的土地产权制度始发于1 9 4 9 年新中国成立后的土地改革。在1 9 5 0 年的土 地改革中，中央政府把从地主手中没收的土地大部分分配给农民，剩余的土地留归 国有。分配给农民的土地经过合作社制度、家庭联产承包责任制等制度变迁之后形 成了现行的劳动群众集体所有制土地：留归国有的那部分土地则形成了全民所有制土 地，也就是国有土地。我国宪法第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的 基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动人民集体所有制。”第九条 规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有， 即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 圆 中华人民共和国土地管理法第八条规定：“城市市区的土地归国家所有。农村 和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基 地和自留地、自留山，属于农民集体所有。” 具体说来，我们文章中的农村土地城 市化流转具体是指发生在国家和集体之间的，发生土地产权转移的农地城市化流 转，即国家通过征地程序将集体所有的土地征为国家所有，然后国家将征得的土地 供应到建设用地领域。 ( 二) 农地城市化流转的目标 随着人口的增加，土地资源的日益减少，土地资源的稀缺性也表现得愈来愈明 显，并且伴随着人类社会的发展，工业化的生产方式已经在逐步取代传统的农业生 产方式而占据主导地位，在这样的情况下，农地城市化流转就不可避免的发生了， 世界上几乎所有的国家都会产生农地城市化流转的现象。我国从上世纪9 0 年代开 始出现农村土地流转现象。那么，中国的农村土地城市化流转究竟要达到什么样的 目标，我国特殊的国情决定了我们不能对农村土地流转要达到的目标进行简单抽象 母中华人民共和国宪法1 9 8 2 年版第六条 o 中华人民共和国宪法1 9 8 2 年版第九条 o 中华人民共和国土地管理法 1 9 8 6 年版第八条 9 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 的说明，而是要分阶段进行具体的界定，只有这样才能更加明确的理解农村土地城 市化流转要前进的方向，才能对农村土地城市化流转起到正确的导向作用。 土地是农业生产中最基本的生产资料和生产要素，其存在就是要通过与其他的 生产要素和生产者相结合产生经济利益，并且在结合的过程中通过不断优化配置使 其产生最大的经济利益，其中流转就是一条有效的途径。在原来的农业社会里，土 地的用途比较单一，基本上只进行农业生产，这个时候即使发生流转也是在农业领 域内，土地由低效生产者手中流转到高效生产者手中。随着社会的不断发展和进步， 农业社会演变为工业社会，这个时候生产方式已经有了较大改变，也使得土地不再 局限于农业用途，这也就是说，土地不仅可以流向农业领域中效益较高的生产部门， 也能流向可以获得更高效益的工商业部门。另外，随着社会的进步和人们生活水平 的提高，人们需要更多的城市建设用地来满足自生的发展需要，而农村土地流向此 处正好满足了人们的需要，并且在这一过程中是自身价值得到增加。我国作为一个 农业大国，加之历史原因，土地资源大量的以农也用地的形式保存在农业生产领域， 但是随着国家的发展，人民生活水平的提高，土地资源进行更有效率的城市化流转 是一个必然的过程，这是中国发展的内在要求。那么，农村土地进行城市化流转的 直接目标就是要提高土地资源的使用效率。 近代中国的落后，从某种意义上可以认为是工业化进程的落后。因此，我国自 建国以来中央政府就很重视工业化的发展。所谓工业化，就是把传统的农业经济社 会转型发展成为现代的工业经济社会，在工业经济社会中，机械化生产方式在社会 生产中占据主导地位，第二、三产业在国民生产中所占比重不断上升。随着经济的 发展，工商业在国民经济中所占的比重不断提高，对建设用地的需求会越来越大， 出现建设用地占用农地，农地减少的现象，而这一现象发生的实质就是农村土地城 市化流转满足工业化需要的过程。中国农村土地城市化流转就是要促进中国工业化 的发展。另外，随着工业化进程的加快，我国的城乡一体化速度必将加快，大批的 乡镇将转化为城镇，这样一来我国的城市化程度将进一步提高，城市化水平的提高 将反过来促进工业化的发展，而这些都是以农村土地城市化为基础的，所以，工业 化、城市化也是农村土地城市化流转过程中的阶段性目标。 中国发展的终极目标就是实现现代化，现代化在一定意义上可以概括为“人们 利用近现代的科学技术，全面改造自己生存的物质条件和精神条件的过程。具体来 说，其表现为社会的工业化和民主化 。因此，农村土地不管是为了提高效率向建 设用地领域流转，还是为了促进工业化和城市化发展向城市的流转，其最终目标在 。王景新：现代化进程中的农地制度及其利益格局重构 ，中国经济出版社2 0 0 5 年版，第1 6 页 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 于实现现代化。通过近几十年的实践，我们国家的经济水平，工业化和城市化水平 都已经上了一个新的台阶，但是这些并不意味着中国实现了现代化，也不是说经 济水平，工业化和城市化水平在发展到更高就是现代化，因为现代化是一个系统工 程，实现这一目标的道路并不平坦。中国作为一个农业大国，如何处理好在现代化 发展过程中与广大农民群众的关系问题是中国现代化过程中要解决的首要问题。 综上所述，笔者认为，我国农村土地城市化流转的目标可以归纳为：提高土地 使用效率是不可动摇的前提，在这一前提之下推进中国的工业化和城市化进程，最 终实现现代化。 ( 三) 农地城市化流转的路径 由于历史的原因，我国在1 9 4 9 年的土地改革后形成了一种特殊的土地所有制 形式，即我们上文中提到的全民所有和劳动群众集体所有作为基本所有制形式的社 会主义土地公有制结构形式。城市的土地归国家所有，土地的所有权由中央政府代 表国家行使；农村和城市郊区的土地，出游法律规定属于国家所有的以外，均属于 集体所有。从土地的用途上看，国有土地基本上为建设用地，而集体所有的土地绝 大部分是农业用地。我国在土地所有制基础上有形成了一种特殊的土地管理模式， 而且集体所有土地管理与国有土地管理是两种性质完全不同的管理。出于国家环境 保护、粮食安全、社会可持续发展等公共管理目标的考虑，政府对农业用地，特别 是耕地制定了严格的保护制度，对农用地转为建设用地进行严格的控制。土地管 理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，要使用土地的，必须依法申 请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组 织农民集体所有的土地的，或乡( 镇) 村公共设施和公共事业建设经依法批准使用农 民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包