（公共管理专业论文）教育资源分配失衡及其政策均衡配置——以湘南b区义务教育为例.pdf

摘要 在构建社会主义和谐社会的大背景下，义务教育均衡发展成为 政府及学界关注的一个焦点问题。公共教育资源的合理配置，是义 务教育均衡发展的首要条件，是各级政府和教育行政部门的基本职 责。如何优化义务教育资源配置，成为当前教育政策研究的一个重 要课题。本文以湘南b 区义务教育资源配置问题为研究样本，对义 务教育资源配置中存在的城乡差距和校际差距问题进行实证分析， 并从国家宏观政策和地区微观管理两个层面进行了理论反思，以期 找寻义务教育资源均衡配置的政策建构与路径选择。全文分为五个 部分：第一部分，对义务教育资源均衡配置的基础理论和逻辑关系 进行了梳理；第二部分，分析了湘南b 区义务教育发展过程中，在 经费投入、师资配置和办学条件等资源分配方面存在的问题；第三 部分，从国家宏观层面对义务教育资源配置失衡状况进行了政策审 视和反思：第四部分，介绍了英国、美国、法国和日本等西方发达 国家在基础教育资源配置方面的先进经验及其对我国的借鉴和启 示；第五部分，提出了我国义务教育资源均衡配置的政策安排和路 径选择。 关键词：义务教育，教育资源，均衡配置，公共政策 a b s t r a c t i nu n d e rt h ec o n s t r u c t i o ns o c i a l i s mh a r m o n i o u s s o c i e t y sb i g b a c k g r o u n d , t h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o nd e v e l o p si n t ot h eg o v e r n m e n t a n da ne d u c a t i o n a lw o r l da t t e n t i o nf o c a lp o mq u e s t i o nb a l a n c e d t h e p u b l i ce d u c a t i o nr e s o u r c e sr e a s o n a b l ed i s p o s i t i o n , i st h ec o m p u l s o r y e d u c a t i o nb a l a n c e dd e v e l o p m e n tm o s ti m p o r t a n tc o n d i t i o n ，i sa l ll e v e l s o fg o v e r n m e n t sa n dt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o nd e p a r t m e n t sb a s i c r e s p o n s i b i l i t y h o wo p t i m i z e st h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n r e s o u r c e s d i s p o s i t i o n , b e c o m e st h ec u r r e n te d u c a t i o np o l i c yr e s e a r c ha ni m p o r t a n t t o p i c t h i s a r t i c l ea ss t u d i e st h es a m p l et a k et h eb e i h ud i s t r i c t c o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e s o u r c e sd i s p o s i t i o nq u e s t i o n , h a st h ec i t ya n d c o u n t r y s i d ed i s p a r i t ya n dt h ei n t e r s c h o l a s t i cd i s p a r i t yq u e s t i o nt ot h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e s o u r c e sd i s p o s i t i o n i nc a r r i e s0 1 1t h er e a l d i a g n o s i sa n a l y s i s ，a n dh a sc a r r i e do nt h e o r yr e c o n s i d e r i n gf r o mt h e n a t i o n a lm a c r o s c o p i cp o l i c ya n dt h el o c a lm i c r o m a n a g e m e n tt w o s t r a t i f i c a t i o n p l a n e s ，p u r s u e s t h e c o m p u l s o r ye d u c a t i o nr e s o u r c e s b a l a n c e dd i s p o s i t i o nb yt h et i m et h ep o l i c yc o n s t r u c t i o na n dt h ew a y c h o i c e k e yw o r d s ：c o m p u l s o r ye d u c a t i o n , e d u c a t i o nr e s o u r c e s ，b a l a n c e d d i s p o s i t i o n ，p u b l i cp o l i c y 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致 谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果， 也不包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材 料。与我共同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明 确的说明。 作者签日期：丑年旦月兰日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅；学校可以公布学 位论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学 位论文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 学导盟吼产日 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 选题背景 第一章绪论 百年大计，教育为本。教育是世界各个国家共同关注的话题，亦是不同历 史阶段关注的共同话题之一。中国古代改革家范仲淹把教育当作“王政之本”， 思想家苏辙认为“致天下之治者在人才，成天下之才者在教化，教化之所本者 在学校”；美国近代教育学家杜威也指出“教育是社会进步和社会改革的必由之 路”。在现代文明社会和知识经济的语境中，教育更成为决定一个国家、一个民 族得以繁荣昌盛，立足于世界之林的根本保证。 改革开放以来，中国教育取得了巨大的进步和辉煌的成绩。但随着教育改 革的深入，教育实践中深层次的问题也开始逐渐浮出水面。教育与医疗、房产 被称为是老百姓头上新的“三座大山”，不断遭到了来自理论界及现实实践者的 批判和质疑，特别是教育公平问题，受到了全国人民的关注。 2 0 0 5 年2 月2 日中国青年报报道了一则五位教育资深人士呼吁遏制 教育公平性的恶化趋向的新闻，引起了强烈的反响。湖南省教委原党组书记 朱尚同、冯象钦、湖南省教育厅原副厅长刘欣森、湖南农业大学原校长彭干梓、 湖南师范大学原党委副书记戴海五位教育资深入士联名公开呼吁国家重视教育 公平问题。 当前，中国义务教育阶段不断扩大的城乡差异、地区差异和校际差异严重 挑战了教育公平目标。以城乡差距为例，2 0 0 1 年我国城镇小学生均经费是1 4 8 4 元，农村为7 9 8 元，城镇是农村的1 8 6 倍；2 0 0 1 年全国普通小学危房面积为 3 8 0 3 3 万平方米，其中，农村高达3 1 1 7 5 万平方米，占8 1 9 7 ；从教师学历 看，城乡中小学教师总体平均相差3 0 个百分点。考虑到我国教师学历要求偏低 的背景，如果将教师学历要求提高一个层次，农村教师将有7 0 - 8 0 成为学历不 合格教师。 我国义务教育资源分配存在诸多问题，一方面教育投入严重不足，城乡教 育差距巨大；另一方面有限教育经费的使用，又出现挤占挪用、盲目攀比、铺 张奢华等不良倾向，使我国本来就短缺的教育资源并没有得到合理利用，存在 着严重的浪费现象。近年来，几亿元建一所小学，甚至一亿元建一个幼儿园的 现象不断出现，令人匪夷所思。巨大的城乡差距、学校差距导致优秀教师向城 市优势学校流动，使农村优秀教师流失严重，同时造成优势学校高昂的择校费、 。五位教育资深人士呼吁遏制教育公平性的恶化趋向中国青年报2 0 0 5 年2 月2e l 。 i 中南大学硕士学位论文第一章绪论 炙热的择校浪潮，造成严重的教育不公，凝固和扩大了阶层之间业已存在的社 会差距。 2 0 0 3 年1 0 月至2 0 0 4 年1 月，国家审计署组织1 7 个驻地方特派员办事处， 对1 7 个省( 区、市) 的5 0 个县( 市、区) 2 0 0 2 年和2 0 0 3 年上半年基础教育 经费投入及管理使用情况进行了审计调查，发现各地方政府挪用教育经费买汽 车、盖办公楼、公款吃喝旅游等明目张胆地挥霍和浪费教育资源的现象十分严 重。4 3 个县地方政府及财政、税务、教育主管部门和中小学校挤占、挪用、滞 留各类教育资金4 4 5 亿元。其中3 3 个县挤占挪用学校收费等预算外资金2 1 9 亿元用于平衡财政预算、部门经费、市政工程、建办公楼、发放教职工补贴等； 2 0 个县挤占挪用教育费附加1 2 亿元，用于办公经费、平衡预算、发放工资、 垫缴农业税等；1 6 个县的财税部门从教育费附加中提取手续费等9 6 4 万元；1 9 个县擅自变更上级专款投向，挪用基础教育补助资金2 8 0 5 万元，用于发放工资、 偿还债务、抵顶乡镇上缴税收缺口等；2 0 个县滞留上级拨付的教育专款3 8 1 0 万元：1 4 个县教育部门及所属单位将本应取之于学生、用之于学生的各种教育 回扣、代办劳务费等3 6 7 1 万元占为己有，用于本部门及所属单位经费开支。广 东省吴川市教育局及1 7 个镇教办一年半时间就吃、分教育经费6 0 0 多万元。o 现阶段义务教育资源的短缺，既有总量性短缺，是我国“穷国办大教育” 的国情决定的，又有制度性和结构性短缺，是义务教育非均衡发展的政策造成 的。总量性短缺是基本的、长期起作用的因素，取决于经济发展是否能够为教 育发展提供充足的财政资源。而制度性和结构性短缺，则是在经济体卷4 转轨过 程中的暂时现象，可以通过有效的市场调节和政府的政策调控得以缓解。因此， 对于解决义务教育资源分配不公问题研究，政府并非没有作为。政府应把重点 放在解决制度性和结构性教育资源短缺上，研究如何通过优化资源配置，在现 实条件下扩大教育资源总量，保障所有公民尽可能受到更多的、公平的、高质 量的教育，实现教育与国民经济协调发展。 为改变义务教育非均衡发展状况，2 0 0 3 年9 月，国务院关于进一步加强 农村教育工作的决定指出，新增教育经费主要用于农村教育；2 0 0 5 年5 月， 教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见强调：“把义务教育 工作重心进一步落实到办好每一所学校和关注每一个孩子健康成长上来，有效 遏制城乡之间、地区之间和学校之间教育差距扩大的势头，积极改善农村学校 和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展”。本文的研究对 象正是义务教育均衡发展的一个重要方面义务教育资源的均衡分配。 。国家审计局2 0 ( 4 年6 月1 8 日公告搜狐新阐罔2 0 4 年6 月2 2 日 。 2 中南大学硕士学位论文第一章绪论 1 2 研究综述 1 2 1 国内研究 义务教育关系国民素质的提高，是国家发展的基础性工程，是全面建设小 康社会的重要内容。2 0 0 5 年，国家教育督导团首次发布的国家教育督导报告 2 0 0 5 ，对义务教育资源均衡配置进行了详细解读。报告从教育投入、办 学条件和师资队伍三个方面，对小学、初中生均预算内教育事业费、生均预算 内公用经费、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格率、中 级职务教师比伢等6 个主要指标，以2 0 0 0 年到2 0 0 4 年全国2 8 0 0 多个县( 区) 的年度教育统计资料为基础，根据东、中、西部地区的不同状况，同时结合国 家教育督导团近年专项督导检查情况，对全国及省域内城乡间、县际间义务教 育公共资源配置状况进行了全面分析。这是目前对我国农村义务教育资源配置 状况最权威、最系统、最全面的研究。 近些年来，义务教育资源配置问题也受到许多学者的关注，发表了许多研 究成果，主要集中在以下方面。 ( 1 ) 完善义务教育的投资体制。为了进一步改革和完善教育投资体制，首 先需要从经济学角度对教育在市场经济中的性质进行界定。按照产品或服务在 消费和利益占有上是否具有排他性，可以把市场经济中全部产品和服务分为。公 共产品“私人产品”和“准公共产品”，教育就整体而言属于“准公共产品”， 相对而言，义务教育属于。公共产品”或靠近“公共产品”的“准公共产品”， 非义务教育则属于靠近“私人产品”的“准公共产品”，。公共产品”应由政府 提供，“私人产品”应由市场提供，“准公共产品”则由政府和市场提供。为提 高教育经费的使用效率，应继续改革教育经费的预算编制、分配和管理、监督 制度。 ( 2 ) 寻求教育资源配置中的公平和效率。谈松华认为，我国现阶段教育资 源供给的短缺，既有总量性短缺，又有财政性、体制性和结构性短缺。为实现 公平与效率的动态平衡，当前要把重点放在解决财政性、体制性和结构性短缺 上，因此，要调整国民收入分配与财政支出结构，扩大政府宏观调控下的市场 参与，强化政府在教育资源配置中调节公平与效率关系的作用。对于义务教育 中存在的不平等现象。张玉林认为，教育不平等的根源在于制度安排与资源配 置，中国教育制度的最大缺陷在于它的二元分割性，它是一种双重的二元教育 制度。其表现形式是，在城市和农村之问进行整体分割，形成“农村教育”和 “城市教育”的天壤之别；在从幼儿园到大学的各教育阶段实行内部分割，形 。谈松华我国基础教育费源配置的若干趋势中国教育学刊1 9 9 7 年第4 期。 3 中南大学硕士学位论文第一章绪论 成“重点”学校和普通学校的两个世界。回杨东平也认为，由于重点学校制度和 应试教育模式，造成学校之间的巨大差距，将学校和学生分为三六九等，是完 全违背义务教育的宗旨和教育公平价值的，也是当前推行免试升入小学、初中 政策，实行素质教育的实际障碍。他指出，在已经普及九年义务教育的地区， 要以。改善教育品质、提高教育质量”为主，通过推进素质教育，建立以人为 本的、高质量的基础教育，使人人平等地享受高质量的义务教育，追求教育质 量公平。促进教育资源配置的合理化、均衡化，应当确立新的资源配置的理念： 在发展中缩小差距，增加公平。在照顾各地历史形成的实际差距时，应当将逐 步缩小地区差距、城乡差距作为重要原则之一。各地在本地区内，同样应遵循 这一原则，至少不能人为地拉大这种差距。教育新的发展布局、教育的增量部 分应向薄弱地区倾斜，增加其教育机会。回也有学者主张，公平性是我们配置教 育资源时应该遵循的原则，要进一步把基础教育的“义务性”凸显出来。o ( 3 ) 实施多样化的教育资源配置方式。教育资源配置模式有政府、市场、 自主三种方式。有学者提出，与社会主义市场经济体制下“公有制为主体、多 种所有制经济共同发展”的基本制度相适应，应建立计划调节与市场调节相结 合的教育资源配置方式，以保证实现教育供求的均衡。但有的学者从公共经济 学的理论视角，指出义务教育属于公共物品，政府应免费提供义务教育，义务 教育不能通过市场交换提供，其供求由法律调节，不能由市场调节或价格调节。 有的学者认为，在义务教育阶段可以允许公立学校与私立学校并存，但在提供 方式上必须是免费的。即使是私立学校的学生，国家也应给予与公立学校相当 的学费补贴，某些学校的高收费，其学费差额部分再由学生自己承担。毛寿龙 教授认为，在教育领域过分强调市场化的情况下，教育的公共性和专业性往往 会被市场性和经济利益所淹没，对教育本身造成伤害。其结果是，教育的数量 和规模虽然增长和扩大，但是教育的个人支付成本越来越昂贵；各级教育的发 展达到了历史上的最好水平，但同时，教育价值失衡，教育行为失范，教育品 质恶化。 1 2 2 国外研究 西方教育史上，首先指出教育具有重大政治意义的是柏拉图，他从奴隶主 贵族专政统治政治观出发，认为教育是保证国家统一的方法，是实现和维护理 想国、培养下一代统治阶级的重要手段，他认为“教育应该发展集权主义态度， 建立毫无保留地抛弃自己的权利、把自己贡献给国家的目的；教育必须使个人 。张玉林中国农村教育的困境决策咨询2 0 0 2 年第l l 期。 o 杨东平对我国教育公平的认识与思考教育发展研究2 0 0 0 第8 期。 。谢华我国义务教育资源配置与教育公平性研究现代教育科学2 0 0 3 年第3 期。 4 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 形成这种在任何地方都献身于国家的态度。”。 从早期资本主义开始，西方各国就相继颁发了义务教育法，国家公共权 力取代了天主教会对教育的垄断权，建立起具有“双轨”性质的国民教育体系， 教育的目的是培养资产阶级国家的政治人才、具有创新和开拓精神的银行家、 企业家和经营管理人才以及大批量适应大工业生产的技术工人。国外的教育政 策研究起步于二战后，正在成为国际教育研究中最突出的内容和最令人关注的 热点领域。国外教育政策研究出现以下几个特点：第一教育政策研究组织机 构设置的立体网络化；第二，教育政策研究种类多样化；第三，教育政策研究 方法日趋综合化、灵活化。第四，教育政策研究主体相对独立和自主性日趋强 化；第五、教育政策研究理论与实践发展的相对同步化。 教育公平是西方发达国家教育思想的主旋律。1 9 9 0 年世界1 5 0 多个国家和 地区在泰国召开了“世界全民教育大会”，提出了全民教育的思想。大会通过的 全民教育宣言宣布：。每一个人无论他是儿童、青年还是成人都应 能获益于旨在满足其基本的学习需要的受教育机会”。大会还制定了全民教育的 世界基本目标，表明教育公平已经开始成为全球化的目标追求。世界银行1 9 9 5 报告教育的优先发展和策略，建议各国把“公平”摆在优先地位。报告 提出。争取公平已经成为许多政府的一大目标，但是公平还要比过去受到更多 的重视”。 教育公平成为衡量一个国家教育发展水平的重要标志之一。 各国在追求义务教育公平的实践努力基本上可以概括为几个方面；延长义 务教育年限；取消双轨制，推迟以筛选性分流为主旨的统一考试；学校教育向 学前教育和终身教育两级延伸；大幅扩增教育机会；推行以发展学生潜能为主 的个别化教学；发展对残疾儿童的特殊教育；对处于社会文化不利地位的孩子 实行补偿教育；合理分配教育经费。 整体上来说，国外义务教育阶段的资源分 配的不公平远不如我国问题突出。 直接关注教育资源配置问题的是经济学家米尔顿弗里德曼( m i l t o n f r i e d m a n ) ， 他在政府在教育中的作用一文中对政府垄断的教育资源配置 方式提出了质疑。他认为上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种 政府垄断。由于缺乏必要的市场竞争，公立学校无论从经济、社会还是从教育 上看都是失败的，因为它导致效率低下，资源浪费，学校对学生，学生对自己 的学习均不负责。他认为应该减少甚至取消政府直接兴办的教育，让市场竞争 o 美】佛罗斯特西方教育的历史和哲学基础北京：华夏出版社1 9 8 7 年版，6 9 - 7 0 页 o 谢少华国外教育政策研究述要新华文摘2 0 0 0 年第8 期。 w o r l d b a n k ( 1 9 9 5 、p r i o r i t i e sa a ds w 疵g i e s f o r e d u c a t i o 血w a s h i n g t o l l d c ：w o r l d b 锄k o 盖浙生教育财政学华东书局1 9 8 6 年版。第2 1 8 - - 2 2 3 页。 o 阮义华义务教育区域发展不平街与财政转移支付上海教育科研2 0 0 0 年第1 0 期 om i r o n f r i e d m a n t h e r o e o f g o v e r n m e n t i n e d u c o n o n f r o m e c o n o m i c s a n d t h e p u b l i c i n t e r e s t , e d r o b e r t a s o l o , c 。p 3 耐g h l1 9 5 5b yt h et m 蝴o f r i g g c t sc o l l e g ei nn e wj e r s e y 5 中南大学硕士学位论文第一章绪论 主体举办教育，政府只制定教学内容和质量的标准，通过教育机构的竞争达到 教育运行的高效率。弗里德曼并不简单地反对政府将公共资金用于教育，而是 要改变政府提供教育的方式。他提出了著名的“教育券”设想，即政府对教育 的资助不直接拨付给学校，而是将其作为教育费用的支付凭证，直接发给学生 家长，由其交给所选择的学校抵付个人的教育费用。这种思想切合了1 9 8 0 年 代英美等国家教育民营化、市场化改革的思路。随着新公共管理运动的兴起， 2 0 世纪8 0 年代以来，英美发达国家出于种种原因相继走上教育市场化改革之 路，以“质量”、“竞争”、“效率”为核心理念“重建公立学校”。英国、美国、 新西兰、加拿大等西方发达国家，相继把公共教育推向市场，“教育选择”、“教 育企业伙伴关系”等说法逐渐渗透到教育决策走廊。出现了诸如“特许学校” ( c h a r t e rs c h 0 0 1 ) 、“择校”( s c h o o lc h o i c e ) 、“教育券”( e d u c a t i o n a l v o u c h e r s ) 制度等实践模式。从教育资源配置的角度看，实质上是公共教育资 源配置方式的改革，打破政府垄断，实行教育资源市场配置。围绕着公共教育 民营化、市场化改革，英美等国家教育理论界褒贬不一，展开了广泛而激烈的 论争，形成了各具特色的基础教育资源配置模式。 ( 1 ) 英国公立自治模式。长期以来，英国所有公立学校都由各地方教育当 局管辖。2 0 世纪8 0 年代教育改革的浪潮冲击英国的基础教育，尤其是增加家 长为孩子选择学校的机会的呼声高涨。为鼓励学校办学多样化以提高教育质量， 英格兰开始对地方教育当局一统基础教育的状况进行改革，提出让部分学校脱 离地方教育当局的控制，成为中央直接拨款，并实行学校自治。在英格兰任何 愿意成为直接拨款的公立中小学，经过一定的程序均可获准成为一种新制学校。 这种学校依然是公立的，即为政府拨款，但学校的运行和管理权限与私立学校一 样。 ( 2 ) 美国合同外包模式。美国的基础教育实行特许学校制，特许学校是一 种公立私营的办学形式。具体做法是，地方教育委员会与某教育公司或个人组 织签定合同，将办得较差、学生家长不满意的学校委托他们管理运营。教育当 局按当地生均费用为承包者提供办学经费，并提出办学质量要求，其目的是提 高公立学校的管理水平和办学效益。 ( 3 ) 法国中央为主三级分担模式。法国所有义务教育教师的工资全由国家 直接承担，中央财政直接拨付到教师个人账户之上，这部分支出占到了义务教 育公共总支出的7 0 以上。公用经费和基建经费中，小学的由市镇政府负担， 初中的由省级政府承担。由于义务教育教师的工资得到强有力的保障，地方政 府只需负担小份额的基建和行政费用，同时辅之以政府间一般性转移支付和对 弱势群体、地区的特别扶持制度，有效地促进了地区问义务教育的均衡发展。 6 中南大学硕士学位论文第一章绪论 1 2 3 发展趋势 从国外的经验来看，为了改善中小学教育的品质，使学校教育正常化，很 多国家都在大力推行教育均衡化的政策。基本措施包括平均分配教育经费，使 学校的校舍、设备等硬件水平大致相似；公平地调配师资、校长，或实行定期 轮换，以保证大致相同的师资水平；按学区平等地接受学生，使生源质量大致 相似等等。进入新世纪以来，我国义务教育政策发生重大转变一从“普及义 务教育”向义务教育均衡化发展，从城市偏向主义向教育公平发展。我国义务 教育发展与研究呈现几大明显的趋势： ( 1 ) 义务教育均衡发展。2 0 0 5 年5 月，教育部下发关于进一步推进义 务教育均衡发展的若干意见，把均衡发展作为基础教育的新重点。意见要 求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间的教育差距扩大 的势头，要采取有效措施遏制义务教育阶段的择校之风，要制定义务教育阶段 办学条件基本要求，缩小学校之间的差距；统筹教师资源，加强农村和乡镇薄 弱学校师资队伍建设；落实各项政策，切实保障弱势群体学生接受义务教育； 坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校，推 进义务教育均衡发展。各地按照文件精神出台和落实了各种规定，形成了促进 义务教育均衡化发展的良好氛围和政策气候。 ( 2 ) 农村义务教育免费。2 0 0 5 年3 月，温家宝总理在政府工作报告 中宣布，从2 0 0 5 年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家 庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费：到2 0 0 7 年在全国农村普遍实 行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。从2 0 0 5 年春季 开始，对农村家庭学生实行“两免一补”的范围从2 4 0 0 万人增加为3 0 0 0 万人， 对5 9 2 个国家级贫困县约1 6 0 0 万农村孩子免除书本费和杂费。2 0 0 5 年1 1 月 2 8 日，温家宝总理在联合国教科文组织第五届全民教育高层会上发言宣布：“从 明年起，中国将用两年时间在农村全面免除义务教育阶段的全部学杂费”。将农 村免费义务教育的时间表提前了三年时间。 ( 3 ) 义务教育资源均衡配置。新修订的义务教育法真正树立起公平观 念和均衡发展的理念，合理配置教育资源，保障所有少年儿童平等地接受义务 教育的权利成为教育理论界和实践界的共识。义务教育法修订的过程中一 个基本的价值取向，就是要更加均衡地配置义务教育资源，这必然涉及经费投 入、教师配置、办学条件等各方面教育资源政策的重大调整。 。杨东平2 0 0 5 年中国教育发展报告社会科学文献出版社2 0 0 6 年版，第7 页 7 中南大学硕士学位论文第一章绪论 1 3 研究意义 ( 1 ) 通过对湘南b 区义务教育资源配置不公平现象的描述和图标演示，揭 示义务教育资源配置失衡的紧迫问题。 ( 2 ) 通过对湘南b 区义务教育资源配置失衡的分析，探究其中的原因，特 别是教育政策方面的原因，为我国义务教育均衡发展提供现实案例和认识基础， 为推进义务教育阶段教育资源均衡配置提供理论依据。 ( 3 ) 期望通过对义务教育资源均衡配置的建议探讨，为教育政策，教育体 制改革提供建设性政策构想。本文的麻雀解剖式研究，也在一定程度上为国家 在教育改革过程中，推进区域问的均衡发展提供一般性意见。 ( 4 ) 通过对湘南b 区原有教育资源配置方式弊端的改进和创新，建构一种 公平导向的资源配置模式，从而确立科学的教育发展观，实现湘南b 区义务教 育的均衡发展，实现教育公平与经济效率的全面、协调、可持续发展。本文的 研究为湘南b 区的教育管理工作提出了一些有价值的政策性建议，为教育行政 管理人员、学校工作者提出符合教育规律的工作思路。 1 4 研究方法 马克思曾经说：“不仅探讨的结果应当是合乎真理的，而且引向结果的途径 也应当是合乎真理的。”。这就需要运用正确、科学的研究方法。一项理论研究， 需要在不同层次上采用多种研究方法。本文总体以理论紧密联系实际的科学研 究方法为指导，具体使用的方法主要有以下四种。 ( 1 ) 政策分析法。教育政策在政府规划教育发展、指导教育改革和教育资 源分配中起着决定性作用。对教育政策的分析研究有利于揭示在特定历史时期 的主流教育思想和政府在教育方面的执政理念。本文从教育资源配置入手，通 过对湘南b 区义务教育中存在的问题及原因探索，揭示教育政策特别是教育资 源分配模式在实现教育均衡发展和教育公平方面的重大作用与深刻意义。 ( 2 ) 定性分析和定量分析相结合。本文在对教育政策进行文本解读和定性 分析的基础上，同时大量查阅国家权威统计数据，对湘南b 区的经济社会状况 和教育差异现状进行了深入的调查，收集了丰富翔实的第一手数据，在事实和 数据的基础上进行科学分析。 ( 3 ) 案例研究法。案例研究法是指对某个特定的社会单位作深入细致的调 查研究的一种调查方法。本文通过湘南b 区教育发展的实际案例，深刻剖析其 o 马克思恩格斯全集 第1 卷，人民出版社1 9 5 6 年版第8 页 8 中南大学硕士学位论文 第一章绪论 中存在的问题与原因，在此基础上提出对策。 ( 4 ) 比较研究法。比较研究法是对事物同异关系进行对照、比较，从而揭 示事物本质的思维过程和方法。本文通过对国外基础教育资源配置经验的借鉴， 提出适合于中国国情的教育资源均衡配置的政策构想和路径。 1 5 结构安排 本文以湘南b 区教育状况为例，考察了教育政策在均衡配置义务教育资源、 实现教育公平、促进社会和谐上的重要作用。公共政策本质上是对社会价值的 权威配置，本文着重于教育政策对教育资源配置的案例分析，通过案例的剖析 来寻求新的资源配置模式及其理论依据与现实意义。文章研究沿着“理论诠释 问题描述政策审视中西比较政策构想”的技术路线进行。本 文把“义务教育资源均衡配置”作为研究的核心概念，并围绕这一核心概念， 以湘南b 区教育状况为例，考察了教育政策在优化教育资源配置、实现教育公 平、促进社会和谐上的重要作用，并寻求新的资源配置模式及其理论依据与现 实意义。 由于城乡经济发展水平的差异，我国现有教育资源配置模式导致了教育发 展差距的进一步拉大。因此要实现教育公平，我们应该积极建构一种基于义务 教育资源均衡配置模式，即实行公平的教育财政政策、教师人事政策和教育发 展政策，义务教育资源应重点向农村倾斜，在保证教育公平的前提下加快城市 义务教育发展。全文分为六个部分，文章具体内容和结构安排如下： ， 第一章，主要介绍论文的选题背景、研究动机、国内外研究综述、研究趋 势及课题采取的研究方法和技术路线。 第二章，主要从公共产品理论对义务教育的属性进行界定，从经济学的视 角对教育资源进行概念描述，从教育公平理念探讨了教育政策的价值取向，从 和谐社会的角度分析了教育公平的重大意义，从而梳理出一条清晰的义务教育 资源配置的理论逻辑。 第三章，主要是运用基础理论概念和调查方法对湘南b 区义务教育资源配 置进行了经验式扫描和图表演示。结合湘南b 区的具体情况，对湘南b 区义务 教育城乡之间、校际之间的断裂与失衡的现状及原因进行了分析。 第四章，主要从教育体制和教育政策的宏观层面对义务教育资源配置失衡 特别是城乡差距的原因进行了分析和反思。 第五章，通过对英国、美国、法国、日本、韩国等发达国家义务教育资源 配置模式的简介，总结了国外义务教育配置方面的成功经验及其对我国义务教 育资源配置模式改革的启示。 9 中南大学硕士学位论文第一章绪论 第六章，提出了义务教育资源均衡配置的宏观政策构想和具体改革路径。 文章认为，国家宏观教育政策的偏差是导致义务教育资源配置失衡的主导因素， 因此，要实现义务教育均衡发展必须转换失衡的宏观教育政策，具体来说，要 加快城乡一体化进程。消解城乡二元结构，建立公共教育财政制度，改变公共 教育制度的缺位状况，转变政府教育职能，调整越位，弥补缺位，加快建设公 共服务型政府，全面促进教育全面、和谐、可持续发展。 结语部分，对本次研究的基本观点进行了简要总结，对义务教育资源均衡 配置的进一步研究提出了展望。 l o 中南大学硕士学位论文第二章教育资源均衡配置的理论基础 第二章教育资源均衡配置的理论基础 教育资源是教育活动赖以生存和发展的基础，美国教育行政学家罗森庭格 把学校经费形容为“教育的脊椎”。社会总资源的配置是获取教育资源的前提， 资源经济学认为，人类的资源是稀缺的，而人们的需要是无限的、多种多样的。 社会资源的有限性决定了教育资源的稀缺性。在教育资源有限的前提下，为了 满足教育系统内各组成部分对教育资源的需求，必须对有限的教育资源进行合 理而有效的配置。 2 1 义务教育资源配置的基本概念界定 概念是“对一个或更多关系进行思想的逻辑结构”。概念是论证的基本单 位，任何理论的分析都是建立在一组概念基础上的逻辑推理与演绎。本文的核 心概念是“义务教育资源均衡配置”，从理论上来说，主要包含以下几个范畴。 义务教育。中华人民共和国义务教育法规定：义务教育是依照法律规定， 适龄儿童少年必须接受的国民教育。这里的“义务”一词，是指用法律形式规 定的国家、社会、学校、家庭、适龄儿童少年遵行并应尽的义务。这里的教育， 专指学校教育。我国推行的九年义务教育，包括六年小学教育和三年初中教育， 是根据国家法律规定对适龄儿童实施的一定年限的、普及的、强迫的、免费的 学校教育。具有强制性、公共性、公平性等特征。 教育资源。教育资源亦称教育经济条件，是指教育过程所占有、使用和消 耗的人力、物力、财力资源，即教育人力资源、物力资源和财力资源的总和。 人力资源包括教育者人力资源和受教育者人力资源，即在校学生、教学人员、 行政人员、教学辅助人员和工勤人员等。物力资源包括学校中的固定资产、材 料和低值易耗品。财力资源为人力、物力的货币形式，包括人员消费部分和公 用消费部分。圆也有人把教育制度、教育政策归于教育资源，本文所讨论的教育 资源不包括这些。目前，学术界对教育资源概念还没有一个同一的界定。本文 研究的教育资源主要是按照国家教育督导报告2 0 0 5 的内涵，指义务教育投 入、办学条件和师资队伍三个方面，包括义务教育生均预算内教育事业费、生 均预算内公用经费、生均校舍建筑面积、生均教学仪器设备值、教师学历合格 率、中级职务教师比例等6 个主要指标。 。【美】唐埃思里奇腔用经济学研究方法论经济科学出版杜1 9 9 8 年版，第1 4 5 页 。顾明远主编教育大辞典( 第6 卷) 上海教育出版社1 9 9 2 年版，第2 5 0 页 1 1 中南大学硕士学位论文第二章教育资源均衡配置的理论基础 教育资源优化配置。教育资源配置是指将各种渠道取得的教育资源以一定 的配置方式配置到教育的各个组成部分，形成一定的资源配置结构。资源配置 结构的优化是教育资源配置问题的归宿。教育资源配置实质上就是教育资源在 教育系统内部各组成部分或不同子系统之间的分配，这既包括社会总资源对教 育的分配，也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校问、各地区教育 间的分配。优化配置就是事物及事物内部各要素的组合、整合、配备、设置， 要能充分发挥其功能，发挥其效益。教育资源的优化配置不是简单的加加减减， 撤撤并并，随意的配备、补充，必须符合教育自身的发展规律和经济发展、社 会文明进步的需要。上海市教育资源优化配置课题组认为“教育资源配置是指 全社会( 政府、社会、企业、家庭及个人) 对教育事业投入的入力、物力、财 力在各种不同使用方向上的分配，以符合经济、社会发展的需要。教育资源配 置可以分为两个层次：宏观层次的教育资源配置是指在国家或地区的宏观规划 指导和人才市场的基础导向作用下，如何有效地将总体教育资源分配到各级各 类教育，使教育资源流向最需要的且能够取得最大效益的教育机构：微观的教 育资源配置是指在资源总量分配既定的条件下，各类学校如何组织并有效利用 有限资源使之发挥最大的效益。”。因此，优化义务教育资源配置应包含如下几 方面的含义：一是科学有效地整合、聚集或有效地进行资源置换；二是最大限 度的充分利用资源，并实现资源的共享；三是尽最大可能挖掘开发与培植放大 优质资源；四是根据客观需求，努力维护与增加资源，吸收社会各方力量，扩 大资源，积极主动利用和占领资源市场，并争取更多更好的市场份额。优化教 育资源配置实质上是建立起一组与分享教育资源有关的利益主体的相互关系的 有效规则。在这种规则的作用下使教育的各利益主体获得平等的待遇，并使有 限的教育资源获得最大的使用效益。 教育政策。在实际生活中，“政策”与“公共政策”两个词是通用的。国内 公共政策学者认为，公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公 意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为规则，是由特定的机 构制定并由社会实施的有计划的活动过程。 美国政治学者戴维伊斯顿( d a v i d e a s t o n ) 认为，公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配。固教育政策是公 共政策的一个分支。教育政策是一种有目的、有组织的动态发展过程，是政党、 政府等政治实体在一定历史时期，为了实现一定的教育目标和任务而协调教育 。王善迈主编教育经济学简明教程高等教育出版社2 0 0 0 年版，第1 5 0 页。 。上海市教育资源优化配置课题组：上海市教育资源优化配置研究主报告，上海高教研究，1 9 9 5 年第5 期。 。陈潭公共政策学湖南师范大学出版社2 0 0 3 年版，第7 8 页。 。藏维伊斯顿政治系统转引自陈潭公共政策学湖南师范大学出版社2 0 0 3 年版 中南大学硕士学位论文 第二章教育资源均衡配置的理论基础 的内外关系所规定的行动依据和准则。8 在本文中，我们更倾向于教育政策作为 一种公共政策的价值分配功能。 政策均衡。均衡是物理学中的名词。当一物体同时受到方向相反的两个外 力的作用，这两种力量恰好相等时，该物体由于受力相等而处于静止的状态， 这种状态就是均衡。政策均衡表明一项政策处于稳定状态，它指的是所有的政 策要素、政策关系维持一定的最好状态，政策供给适应政策需求，人们对既定 的政策安排和政策结构处于一种满足和满意状态，因而无意也无力改变现行政 策。政策均衡应当包括两个方面：一是政策系统内的各种要素变量及其关系在 给定的政策安排中运行：二是政策系统内各变量总会在政策不变的前提下最终 获得均衡，变量的变动不会出现改变政策的情况。从一定程度上讲，政策变迁 的目的就是追求政策均衡。实际上，教育均衡发展是政策变迁由非均衡向均衡 发展的结果。 教育均衡发展首先是教育资源配置的均衡。从一定意义上讲，教育均衡发 展是人们相对于目前现实存在的教育需求与供给不均衡而提出的教育发展的一 种政策创新活动。均衡发展不是搞平均发展，而是要在积极发展和扩大增量中 缩小差距，让所有受教育者在基础教育阶段都能接受他所应享受到的社会给予 他的公平的教育。均衡发展的目标追求是要促使所有的学校都提高教育教学质 量，提高办学水平。均衡发展不是限制经济发达地区、城市、中心镇等这些地 区教育的发展，也不是限制有条件的学校、好的学校的发展，而是既要鼓励教 育发达的地区，办学条件好、办学质量高的学校进一步提高质量和水平，更重 要的是要在均衡发展思想的指导下，采取有效措施促进发展速度慢、办学条件 差、办学水平不高的地区和学校加快发展，进一步扩大优质教育资源。 教育公平。义务教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，教育 公平应当包括“同质”与“差异”两个层面的公平。同质的公平，是把所有的 人都看作是无差异的，要求用同样的标准和规则要求所有的人，在教育上体现 为每个人应当平等的享有起点、过程及结果。起点公平，是指受教育机会均等； 过程公平，是指学校提供的校舍、设备、教师等方面的条件均等；结果公平， 是指受教育者在受教育后有同样的成功机会。差异的公平则根据不同的情况， 用不同的标准来要求不同的人，它肯定每个人都有其自身的、独特的价值和实 现这种价值的权利，在教育上它要求不同禀赋的个人根据其家庭条件的不同可 获得最大潜力的发展。而义务教育具有公共物品的性质，是一个国家或社会及 其成员能够生存与发展的必要条件，是针对所有的社会成员所实旌的一种基础 教育。所以义务教育应当是“同质”的公平，即保证每一个接受义务教育的适 。孙绵涛教育政策论华中师范大学出版社2 0 0 2 年舨，第l l 页 。陈潭中国人事档案制度：政策变迁的研究视角南京大学2 0 0 5 年博士学位论文。 1 3 中南大学硕士学位论文 第二章教育资源均衡配置的理论基础 龄人口均享有平等的受教育机会、公平的受教育过程和平等的成功机会。 2 2 义务教育的公共产品属性与政府责任 2 2 1 公共产品的定义与分类 经济学中对“公共产品”这一概念的专门论述始于萨缪尔森( s a m u d s o n ) 。 在1 9 5 4 年发表的公共支出的纯理论一文中，萨缪尔森将物品分为“私人消 费物品”和“集体消费物品”。前者指“该物品的消费总量等于所有消费者的消 费之和”，后者指“每个人对此类物品的消费不会减少任何其他消费者的消费”。 一年之后，萨缪尔森又发表了公共支出理论的图解一文，将“集体消费品” 改称为“公共物品”。按照他的定义，“纯粹的公共物品是这样的物品：每个人 消费这种物品不会导致别人对该物品的消费的减少”。理论界根据萨缪尔森的 定义，提出了公共产品的三个基本属性： ( 1 ) 效应上的不可分割性。公共产品是向整个社会共同提供的，整个社会 成员共同享有公共产品的效应，在技术上，不能将公共物品的效应分割开来。 ( 2 ) 消费上的非竞争性。某个人或群体对某公共物品的消费，不会妨碍或 减少其他人或群体对这种产品的消费。 ( 3 ) 受益的非排他性。某个人或群体在消费某公共产品的同时。无法将另 外一些人或群体排除在该公共产品的收益范围之外。 根据公共产品的以上三个特征，公共产品可以分为纯公共品和准公共品。 纯公共品是指具有完全的非竞争性和非排他性特征的公共物品，如国防系统、 司法管理、道路照明、环境美化等。准公共物品是指不同时或不完全具有非竞 争性和非排他性的公共物品，如公共图书馆、公共道路、公共运动场等。纯公 共产品不能通过市场实行交换供给，一般由政府或社区供给。而准公共品在供 给方面具有“公共”性质。在消费方面却具有“私人”性质，因此。一部分准 公共物品既可以由政府提供，也可