（工商管理专业论文）特许经营下污水行业BOT项目及投融资分析.pdf

前言 2 0 0 5 年底，东北松花江污染事件将人们的视线聚焦到环保行业的污水处理问题 上，环境问题对社会的政治经济生活的重要性随着经济发展愈来愈凸现。 随着市政公用设施服务市场的开放，污水处理项目虽然投资大、回收期长，但其 以特许经营权为核心的b o t 项目具有稳定的盈利水平和现金流，仍然吸引了众多国 内外投资者。在这过程中由于污水处理项目中特许经营权的定位不清晰，国家未有一 个明确的行业标准来规范这一领域，由此使本应该作为一种项且融资方式的b o t 项 目，其项目本身的融资能力受到很大限制，而逐渐演变成类b o t 项目，使投资者和 债权人以至b o t 项目本身的正当权益在操作过程中易出现风险，如对特许经营协议 是行政许可还是经济合同的争论；是否一定需要竞争才能获锝特许经营权的争论：特 许经营权是授给城市水务集团还是授给b o t 项目公司的争论；政府是否需要独立监 管机构的争论；对b o t 项目是否要进行成本监管的争论；项目融资时的还贷主体等 等。 本文试从污水行业现行的b o t 项目融资开始，探析其基础特许经营权的理 论与实践，以及在污水处理行业已经存在和可能出现的投融资模式，在本文写作过程 中，建设部在2 0 0 6 年3 月发布城市污水处理特许经营示范文本征求意见稿，这 标志着污水处理项目中有关特许经营政策的规范完善、全国污水处理行业b o t 项目 操作标准得以细节化，对投资人及项目融资都是一个很好的保障。 摘要 近年来，在借鉴发达国家水务发展经验的基础上，我国在城市水务经营市场化和 融资多元化改革方面做了多种尝试。 污水处理业是水务业的一部分，我们平时所说的水务行业包括供水行业( 自来水 业) 和污水处理行业( 排水业) 两大块，供水行业作为国家基础公用设施，目前基本 上由政府投资建设运营控制；而污水处理行业在经济不断发展、环保问题日益凸现而 国家财政资金投资有限的情况下，政府已放开对污水处理行业投资限制，根据有关资 料1 显示，1 9 9 8 年以前，全国5 3 4 个污水处理项目建设总投资1 0 2 7 亿元，其中国债 资金、预算内专项资金、地方配套资金达8 4 5 9 亿元，占项目总投资的8 2 4 ，银行 ( 包括国家开发银行) 贷款和社会投资比重仅为1 7 6 ，几乎没有社会资金参与，本 文试从污水行业现行的r o t 项目融资开始，探析其基础特许经营权的理论与实 践，以及在污水处理行业已经存在和可能出现的投融资模式。 本文分为四个部分。第一部分是理论综述，回顾和总结了特许经营权和b o t 项目 的理论成果和实践；第二部分总结了特许经营下污水b o t 项目及其投融资案例，首先 简述了污水行业发展历程，然后对污水b o t 项目在现行政策下的困境及其对策分析， 再结合两个典型行业案例对其投融资领域进行进一步分析。第三部分是第二部分的延 续和深入，进一步分析污水处理行业项目投融资过程中困难与此行业潜在的融资创新 模式，第四部分是全文的结论，在探讨污水行业的投融资过程中得出本文结论：由于 水务系统准公益性的特殊性，污水处理行业应因地制宜选择较优的投融资模式。 目前推行的城市排供水产业体制改革的最终目标是寻求新的投资渠道，筹集建设 发展资金组建水务集团，本文意在抛砖引玉希望为我国污水行业的投融资研究贡献微 薄之力。 关键词：特许经营协议b o t 项目污水处理 投融资 a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，o u rc o u n t r yh a sd o n em a n yk i n d so fa t t e m p t si nd e a l i n g i nm a r k e t i z a t i o na n dp l u r a l i s t i cr e f o r mo ff i n a n c i n gi nu r b a nw a t e ra f f a i r o nt h eb a s i so fu s i n gt h ew a t e ra f f a i ro fd e v e l o p e dc o u n t r yf o rr e f e r e n c e a n dd e v e l o p i n ge x p e r t e n c e s e w a g ed is p o s a li n d u s t r yi sap a r to ft h ew a t e ra f f a i ri n d u s t r y w e s a i dw a t e ra f f a i ri n c l u d i n gs u p p l y i n gw a t e rt r a d i n ga n ds e w a g ed i s p o s a l t r a d e b a s i c a l l yc o n t r o l l e db yt h ec o n s t r u c t i o na n do p e r a t i o no f g o v e r n m e n t a li n v e s t m e n ta tp r e s e n t f o rs u p p l yw a t e ri nt h et r a d ea st h e n a t i o n a b a s i cp u b l i cu t i l i t y ：a n dt h es e w a g ed i s p o s a lt r a d ei si ne c o n o m y i s b e t n gd e v e l o p e dc o n s t a n t l y ，t h ei s s u e o ne n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n a p p e a r sb u ti nas i t u a t i o nt h a tt h es t a t ef i n a n c ei sl i m i t e di nc a p i t a l i n v e s t m e n td a yb yd a y ，t h eg o v e r n m e n th a sa l r e a d yu n l o c k e da n dm a d et h e i n v e s t m e n tt ol i m i tt ot h es e w a g ed i s p o s a lt r a d e a c c o r d i n gt or e l e v a n t m a t e r i a l s ：1b e f o r et h e1 9 9 8 ，s e w a g ed i s p o s a lc o n s t r u c t i o no ff a c i l i t i e s c a p i t a ls o u r c ew h e t h e rc e n t r a la u t h o r i t i e sa n dl o c a l i t yb u d g e t a r ys p e c i a l f u n d ，d e p a r t m e n t ，l o c a lr e l a t e df u n da n df o r e i g ng o v e r n m e n t1 0 a nm a i n l y t h ep r o j e c tt o t a li n v e s t m e n tf o rc o n s t r u c t i o no f1 0 2 。7 0 0m i 儿i o ny u a no f 5 3 4s e w a g ed i s p o s a lo ft h ew h o l ec o u n t r y ：a m o n gt h e mf u n do fn a t i o n a ld e b t ， b u d g e t a r yp r o j e c tf u n d ，l o c a lr e l a t e df u n da r eu pt o8 4 ，5 9 0m il1i o ny u a n ， a c c o u n t sf o r8 2 4 o ft h eg r o s si n v e s t m e n to ft h ep r o j e c t t h el o a no ft h e b a n ka n ds o c i a li n v e s t m e n tp r o p o r t i o na r eo n l y1 7 6 t h ef i r s tp a r to ft h i st h e s i sg i v et h ei n t r o d u c t i o na b o u tc o n c e s s i o n a g r e e m e n tt h e o r ya sw e l la sa c h i e v e m e n ta n dp r a c t i c eo fb o tp r o j e c t t h e s e c o n dp a r ts u m m a r i z e ds e w a g eb o tp r o j e c tw i t hc o n c e s s i o na g r e e m e n ta n dc a s e o fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gi nc h i n a s k e t c ht h es e w a g et r a d ed e v e l o p m e n t c o u r s ea tf i r s t t h e nt ot h ep r e d i c a m e n tu n d e rt h ep r e s e n tp o l i c i e so fs e w a g e 2 0 0 5 【l a t e r i a l ao fs t a r eg e n e r a lb u r e a uo fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n 4 - b o tp r o j e c ta n dc o u n t e r m e a s u r ea n a l y s i s c o m b i n et w ot y p i c a lt r a d ec a s e f u r t h e ra n a l y z et ot h e i ri n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gf i e l da n dt h e n p a r tt h r e e i st h ec o n t i n u i t ya n dd e e p e n i n go ft h es e c o n dp a r t f u r t h e ra n a l y z e d i f f i c u l ta n dt h i st r a d ep o t e n t i a li n n o v a t i v em o d eo ff i n a n c i n gi n t h e c o u r s eo fp r o j e c ti n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go fs e w a g ed i s p o s a lt r a d e p a r t f o u ri t i sac o n e l u s i o no ft h ef u l lt e x t d r a wt h ec o n c l u s i o no ft h i st e x t j np r o b i n gi n t ot h ec o u r s eo fi n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go ft h es e w a g et r a d e ： b e c a u s ew a t e ra f f a i rs y s t e ma c c u r a t ep u b l i cb e n e f i c i a lp a r t i c u l a r i t y ， s e w a g ed i s p o s a lt r a d es h o u l ds u i tm e a s u r e s t ol o c a lc o n d i t i o n s ，c h o o s e e x c e l l e n tf i n a n c i n gm o d eo fs h o o t i n g r a is ea n db u i l dd e v e l o p m e n tf u n da n ds e tu pw a t e ra f f a i rg r o u p p r o m o t e i t sr a p i dd e v e l o p m e n t ih o p et h i ss t u d i e sa n dc o n t r i b u t e sb u m b l ee f f o r t g e n t l yf o rt h ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n go ft h es e w a g et r a d eo fo u rc o u n t r y - k e y w o r d ： c o n c e s s i o na g r e e m e n t b o tp r o j e c t s e w a g ed i s p o s a l i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g 5 第一部分特许经营及b o t 项目的理论探讨 第一节8 0 t 项目特征和特许经营 一、b o y 项目特征 b o t 为b u i l l ( 建设) 一o p e r a t e ( 经营) t r a n s f e r ( 转让) = 个英文单侧第一 个字母的缩写，代表着一个完整的项目融资的概念。8 0 年代初期到中期，是项目 融资发展的一个低潮时期，在这一阶段，虽然有大量的资金密集型项甘，特别是发 展中国家的基础设旋项目在寻找资金但是由于世界性的经济衰退和第三世界债务 危机所造成的影响还未从人们心中消除，所以如何增强项目抗政治风险、金融风险、 债务风险的能力，如何提高项目的投资收益和经营管理水平，成为银行、项目投资 人项目所在国政府在安排融资时所必须而对和解决的问题。b o t 模式就是在这样的 背景条件下发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的项目融资模式。这种模式 的基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权 协议( c o n c e s s i o n a g r e e m e n t ) 作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作 为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并存有限的时间内经 营项目获取商业利润，最后根据协议将该项f ；_ l 转让给相应的政府机构。根据亚洲开 发银行的定义，b o t 是指项目公司设计、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府 特许在一定时期经营项日；特许权到期时，项目的资产所有权移交给国家。b o t 方 z c 对政府的好处是，政府不需耍出钱就使公众获得厂所需要的基础设施。而对投资 人来说，由于有特许经营权而带来的垄断经营，其投资回报较为稳定。 1 3 0 t 有i 个基本特征：( 1 ) 包括建设、拥有、经营和移交全过程，在国际上 也称为b o o t 。项目公司在特许期内对项目资产的所有权不是完整意义上的所有权； ( 2 ) 政府特许经营。即项目公司必须经政府特别许可才拥有建设、经营资产的权 利，政府与项目公司的关系由特许经营协议确定；( 3 ) 项目融资。项目融资是一 种无追索权或者只有有限追索权的融资贷款，其核心是归还贷款的资金来自十项日 本身，b o t 的这些特征使其不同于私有化2 。b o t 模式由以下三部分人员组成： l 、项目的最终所有者( 项目发起人) 。 项目发起人足项目所在国政府、政府机构或政府指定的公司。从项目所在国政 府的角度，采用b o t 融资结构的主要吸引力在于两点：第一，可以减少项目建设的 初始投入。发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占用量大，投资回收 初始投入。发电站、高速公路、铁路等公共设施的建设，资金占用量大，投资叫收 项目融资，张极井 期长，而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的一个普遍性的问题。利用 b o t 模式，政府部门可以将有限的资金投入到更多的领域，第二，可以吸引外资， 引进新技术，改善和提高项目的管理水平。项目发起人在法律上不拥有项目，也不 经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或 贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。在融资期间结束后，项目发起人 通常无偿地获得项目的所有权和经营权。由于特许经营权协议在b o t 模式中占据关 键性地位，所以有时b o t 模式也被称为“特许经营权”。 2 、项目的直接投资者和经营者。 项目经营者是b o t 融资模式的主体，项目经营者从项目所在国政府获得建设和 经营项目的特许权，负责组织项目的建设和生产经营，提供项目开发所必需的股本 资金和技术，安排融资，承担项目风险，并从项目投资和经营中获得利润。项目经 营者的角色一般由一个专门组织起来的项目公司承担。项目公司的组成以在这一领 域具有技术能力的经营公司和工程承包公司作为主体，有时也吸收项目产品( 或服 务) 的购买者和一些金融性投资者参加，因为在特许经营权协议结束时，项目最终 交还给项目发起人，所以从项目所在国政府的角度，选择项目经营者要有一定的标 准和要求：第一，项目经营者要有一定的资金、管理和技术能力，保证在特许经营 权协议期间能够提供符合要求的服务；第二、项目经营要符合环境保护标准和安全 标准；第三，项目产品( 或服务) 的收费要合理：第四，项目经营要保证做好设备 的维修和保养工作，保证在特许经营权协议中止时项目发起人接收的是一个运行正 常保养良好的项目3 。 3 、项目的贷款银行。 b o t 模式中的贷款银行组成较为复杂，除了商业银行组成的贷款银团之外，政 府的出口信贷机构和世界银行或地区性开发银行的政策性贷款在b o t 模式中通常 也扮演很重要的角色。贷款的条件取决于项目本身的经济强度、项目经营者的经营 管理能力和资金状况，但是在很大程度上主要依赖于项目发起人和所在国政府为项 目提供的支持和特许经营权协议的具体内容。 作为政府对基础设施建设和维护的一种融资方式，与政府使用财政资金或借钱 投入相比，b o t 有如下特点：l 、政府对资产拥有所有权期权，也就是说在项目移 交前，政府不是资产的所有者；2 、政府不用考虑投资收益( 如果投资) 或还本付 中国给水排水2 0 0 5 年9 月 息( 如果借贷) 这些商业问题，商业风险由项目投资人承担；3 、必须为项目投资 人提供垄断经营保证，这也是b o t 方式赖以生存的保障，如果项目经营可以进行自 由市场竞争的话，那b o t 就失去了存在的基础。 作为一种投资方式，与对普通可进行自由市场竞争行业的投资相比，b o t 有以 下特点：i 、投资者所成立的公司是项目公司，除了该项目，不可以进行其他业务； 不象常规公司那样，理论上存在着自由选择经营范围的权利；2 、项目公司的存续 期间明确，不象常规公司那样有永久存续的可能：3 、项目公司对其资产不具有永 久的所有权，特许经营期满必须移交；4 、未经政府同意，项目公司不能自由处分 其财产；5 、项目公司毖须取得特别许可，也就是特许经营权；6 、由于我国特有的， 在公司形式上对内资和外资的区分、对国有和民营的区分，所以根据投资者的不同， 从性质上说，b o t 项目公司可以是外商独资、或中外合资、或纯粹的内资企业。 ”准b o t ”是针对国内近年来出现的大量号称b o t 项目而实际不具有项目融资 特征的项目而提出的一个概念。它与b o t 的最根本的区别就是不属于项目融资。 目前，这些项目资金门槛较低，大多是中小城市或者城镇的中小型项目，多为污水 处理项目。准b o t 项目资金门槛低是决定性因素，引起了从项目规模到操作过程的 多方面都区别于g o t 。首先，资金门槛较低，就不一定需要商业银行的直接参与： 即使商业银行以贷款形式参与，也会采用投资人( 而不是项目公司) 资产抵押或者 信用担保取得贷款，而不采用项目融资，于是就不是项目有限追索，银行也因此对 投资人以及项目规范性放松了要求。其次，缺少了银行的制约和要求，实际操作中 项目结构一般都被简化，政府和投资人都简化或略去了聘请咨询公司的必要程序， 以降低前期费用。再次，前期费用的降低，反过来进一步使项目降低了进入的资金 门槛。 二、特许经营权经营 如前所述，b o t 方式下，政府必须要给予项目公司特许经营权，但特许经营不 仅仅是存在于b o t 之中。特许经营制度是政府对涉及公共利益的行业进行管理的一 种手段，指政府依行政权力对某些涉及公共利益和安全的、不适宜过度竞争或具自 然垄断性质的行业，实行投资准入制度，并根据公共利益的需要控制此类行业的总 量规模，以此在保证投资者获利稳定性的同时，限制投资者收益的最高水平，使公 众以合理的代价获得品质优良和持续稳定的产品和服务。比如出租汽车业的特许经 营，就是政府要对总量进行控制，以防止行业竞争过度所造成的道路资源浪费和环 境污染。对供水、燃气等行业实行特许经营，就是要对这些具有自然垄断性的行业 进行规范，以使公众用合理的代价获得所需的服务。这种特许经营可称之为行政特 许经营，是行政许可的一种，与连锁模式下的商业特许经营完全不同。 9 0 年代以前，我国水业( 供水和污水处理) 的资金来源主要是由财政投入， 经营也是由各地国有自来水公司和排水公司进行。所以说我国水业存在着二种垄 断，一种是行业特点所决定的区域性自然垄断，这在其他国家也都存在：另一种就 是国有资本垄断既国有资本在该行业一统天下，其他性质的资本( 包括与水主管部 门没有联系的纯国有资本) 都无法进入。因此目前强调水业要打破垄断，应该说的 是要打破政企不分的国有资本的垄断，允许那些经营性的国有资本、民资和外资等 资本进入，但无论什么种类的资本进入，水业的自然垄断性都是不可能被打破的， 这是不以人的意志为转移的。 随着市场化的进程政府和公众都认识到，水是一种商品，但具有某些特殊性， 即水的生产原料自然资源为社会所共有、但在供应上存在自然垄断特性、而且 产品质量和持续稳定性又关乎公众的日常切身利益，这决定了水业只能是一种有限 经营的行业，在允许各种资本进入逐利的同时，政府必须进行高度监管。由于资本 的多样化，单纯行政命令式不能适应监管需求而被特许经营取代。 第二节水务特许经营和b o t 产生的模式及实践 一、水务特许经营模式 关于水业的特许经营制度，目前我国尚无国家级的法律，只存在于少数地方性 关于市政公用事业特许经营的法规之中。这也符合水业的特点，其区域垄断性决定 了，比起中央政府来说，地方政府更有积极性和动因对水务的行业管理方法进行探 索。迄今为止有据可查的地方法规有北京市城市基础设施特许经营办法、深 圳市公用事业特许经营办法和济南市市政公用行业特许经营试行办法5 。 中国水业的引入市场机制曾被划分为竞争式特许经营和专营就是为了在统一 的特许经营概念之下，为以下两类模式的特许经营提供出路。当然，专营体系能否 纳入最终的特许经营体系，作为特许经营的一个组成还需要看以后政府管理的政策 走向，称为“专营”还是“专营式特许经营”将取决于政策体系对特许经营概念范 围的约定。 竞争性特许经营 竞争性特许经营模式具体有三类形式；一是所有资产保留在政府，将水业设施 经营权通过竞争转让，这种形式称为管理租赁模式；二是管网设施以及收费权保 留在政府，将水业设旋的某一单元，一般是水厂，在有限期限内转让给企业，这种 形式称为水厂特许经营模式，b o t 、t o t 等一般属这种模式；三是政府将包括管网 在内的所有水业设施在有限期限内委托企业经营管理，这种形式称为水系统整体特 许经营模式，澳门供水是这种形式。竞争性特许经营模式有四个共同点：一是政府 与企业签有不同形式的、平等的属于经济协议性质的经营协议，政府与企业间不是 行政许可关系；二是政府在一定期限内，以不同的形式将经营权转让企业，但是政 府保留了水业设施的最终产权；三是政府面向公众负责，接受责任追诉；四是竞争 性特许经营都有准入竞争这一环节，需要通过竞争获得经营权，政府通过企业主体 的准入竞争实现效率的提高。不同的竞争性特许经营方式，依据企业担负风险的不 同，有不同的期限。管理租赁模式由于不涉及投资，期限一般为5 8 年；b o t 、t o t 模式由于涉及一定范围的投资，经营期限一般为1 5 2 0 年；水系统整体特许经营模 式由于有较大的经营风险，经营期限一般为2 0 一3 0 年。为了提高准入竞争的效果， 国际上有进一步缩短经营期限的趋势。在中国，由于地方政府引资动机的影响，期 限往往突破合理的区间。政府在不同的竞争性特许经营模式下的市场监管，都将包 括准入监管、服务与质量监管、以及成本与价格的监管，其中准入监管是核心 专营( 专门性特许经营) 专营模式通常有三种不同的产权形式。一是公有资本完全退出，由社会资本持 有，也就是通常所称的完全私有化；二是政府保留一定比例的公有资产，与社会资 本合资拥有水业企业，但是这种政府资产的持股人，与合资企业只是股权收益关系， 公有持股者与市场化监管者是不同的政府机构，如目前深圳水务模式：三是由真正 实现了企业化改制，完全政资分开、政企分开的国有企业，如荷兰模式。无论哪一 种产权形式，政府对企业的监管都不是通过产权关系来进行的。因此这种模式必然 要求政府建立完善相应的市场监管体系，尤其是要有专门的监管机构来实施严格的 过程监管，需要完善的民主制度来保障公共参与和监督。 专营模式还有几个共同点：一是政府与企业不是平等的经济协议性质的经营关 系，政府与企业间是行政许可关系，政府可以把一些社会、环境职能通过授权转给 专营企业；二是企业拥有水业设旖的完全产权，并长期经营，没有明确的经营期限； 三是专营模式缺乏经营权准入竞争这一环节( 产股转让竞争不能等同于经营权竞 争) ，企业是某一区域的水业设施的当然经营者；四是政府提高效率的核心监管手 段是运营过程的监管，因此以经济监管为核心的成本控制必不可少：五是需要全成 本的水价体系来支撑企业的投资收益。 二、b o t 产生的根源厦实践 从本质上讲，b o t 是市场经济高度发达的产物，市场经济的发展所带来的运行 机制和制度安排，为b o t 这种特殊的投资方式的产生和发展提供必然性，而市场经 济对政府职能的界定以及公共产品理论的形成，则是r o t 产生的最直接、充分的理 论根源和制度支撑。在市场经济条件下，政府提供公共产品作为其基本经济职能之 一，并成为政府干预经济的当然范围已得到各国政府和经济学家的一直首肯。所谓 公共产品是指私人不愿意生产或无法生产，或无法全部生产的，必须由政府提供， 或者由政府、企业、个人共同提供的产品和劳务。公共产品在消费行为中具有无争 夺性、不可分割性和共享性等特性，也有人将公共产品的特征界定为非竞争性和非 排他性。 在国内外早期的b o t 项目融资本模式，公认为我国深圳特区的沙角b 火力发电 站、马来西亚纳闽岛的淡水供应工程和马来西亚的南北国家高速公路项目。现在， b o t 模式已经得到了许多发展中国家政府的重视，譬如：土耳其、泰国、印度尼西 亚、巴基斯坦以及南美一些国家等。作为开发公共基础设施的一种重要手段，一些 工业目家政府也计划采用b o t 模式来完成政府企业的私有化过程。b o t 模式在九十 年代后期已经在我国得到了广泛的重视，并且在若干大型基础设施项目融资中得到 了应用，b o t 模式为解决大型基础设施建设资金不足提供了一种值得进一步深入研 究的新途径，另外方面，出口我国大型成套设备，以近施工和管理技术，在其他 发展中国家利用b o t 模式建设一些公共基础设施，也将是一项很有发展前途的事 业。 中国第一个b o t 基础设施项目是1 9 8 4 年在广东省深圳市建设的“沙角b 电厂” 项目，该项目是香港的h o p e w e l l 公司经谈判于1 9 8 4 年签订了承担沙角2 3 5 0 m w 火力电厂工程的特许权协议，并提前6 个月完成了电厂建设，于1 9 8 7 年投入运营 后获利颇丰，继沙角b 电厂之后，我国广东、福建、四川、上海、湖北、广西等地 出现了一批b o t 项目，如广深珠高速公路、重庆地铁、成渝高速公路、上海延安东 路隧道复线、北海油田开发等。 三、特许经营下污水处理b o t 项目在国内的实践情况 1 、水业市场化模式汇总分析 2 0 0 3 年全国共上报污水项目总数2 7 4 个，其中改制市场化改革项目总数1 8 6 个6 从表中可以看出，b o t 项目数最多，达9 6 个。分析其原因，随着城市化进程 的加快，环境污染日益加剧，伴随而来的是污水处理行业基础设施建设巨大的资金 缺口，一方面城市政府普遍存在财政资金不足的问题，城市污水处理行业建设资金 不能得以满足。另一方面，部分企业在逐利本性的驱使下进入逐渐升温的城市水业， 尤其是资金门槛较低的中小城市、城镇的污水处理行业市场。作为吸引私营机构参 与基础设施的开发和经营的一种有效方式，b o t 应运而生。 各地上报项目中所认定的b o t 项目实际上大部分只能称之为“准b o t ”，其项 目资金门槛低，项目规模到操作过程的多方面都不同于真正的具有项目融资特点的 b o t 项目。大多数中小城市或者城镇的中小型污水处理项目均为此类项目。 2 0 0 3 年环境保护年鉴 2 、各地污水行业特许经营协议签订情况7 在污水行业里，特许经营协议签订及备案情况较好，在1 8 4 个表明模式的项目 中签订特许经营协议数1 0 1 个，占5 4 9 ，特许经营协议备案数6 2 个，占3 3 7 。 但是有相当比例的协议达不到规范的要求，这与前期缺乏指导有关，也与项目不规 范操作相关。但是对污水领域而言特许经营政策的思路是清楚的，毕竟已经开始按 照建设部的要求在执行特许经营管理的要求。 尽管污水领域并没有特许经营协议示范文本，但是污水领域的特许经营协议化 管理却远远多于供水。这与污水行业设施建设起步较晚有关，更主要原因是污水所 适合的主流模式( b o t 、t o t ) 与目前建设部的特许经营政策要求相一致，与相关政 策法规配套有关8 。 1 城市污水和垃圾处理产业化发展及市场化进程调研报告2 0 0 3 年 8 清华水业蓝皮书：城市水业的特许经营模式与监管 第二部分特许经营下水务b o t 项目及其投融资 第一节我国水务行业发展历程的简述 一、历史 1 、5 0 6 0 年代的状况 解放初期由于工农业生产刚刚起步，当时的污水污染程度很低，且提倡利用污 水进行农业灌溉，特别是北方缺水地区将污水灌溉利用作为经验进行推广，如著名 的沈抚灌渠等，所以全国仅有几个城市建设了近十座污水处理厂( 还包括1 9 2 1 1 9 2 6 年间外国人兴建的3 座污水处理厂) ，在处理工艺上有的还是一级处理，处 理的规模也很小，每天只有几千m 3 ，最大的也只有每天5 万m 3 左右，致使污水处 理技术和管理水平处于较落后的状态。 2 、7 0 8 0 年代的发展变化 随着工农业生产的发展及居民生活水平的提高，城市污水的成分也随之而变 化，污染程度由低向高逐渐演变，一些发达的资本主义国家由于污水的污染，使人 民身体健康受到威胁的沉痛教训( 如，同本国骨疼病、水俣病的出现) ，引起人们 的关注和我国政府的重视，建立了国家级环保组织( 国务院环境保护办公室) ，大 学也陆续设置环境工程系或环境工程专业。7 0 年代末国务院环保办投资在天津兴 建污水处理试验厂( 天津市纪庄子污水处理试验厂) ，处理规模：一级处理o 1m 3 s ， 二级处理0 0 2 5m 3 s ，与此同时北京高碑店污水处理试验厂也先后运行。 国家和地方政府都为筹备建设国内大型污水处理厂做各种准备工作，1 9 8 2 年 天津市政府与建设部及有关部委率先决定建设天津市纪庄子污水处理厂，并于 1 9 8 4 年4 月2 8 日竣工投产运行，处理规模2 6 万m 3 d 。天津市纪庄子污水处理厂 的诞生填补了我国大型污水处理厂建设的空白，纪庄子污水处理厂自投产运行后多 年来达到设计出水水质标准，由于纪庄子污水处理厂是我国第一座大型城市污水处 理厂，引起各省市领导的高度重视，全国各地根据各自的具体情况分别建设了不同 规模的污水处理厂，使我国的污水处理厂由6 0 年代的十几座发展到几十座。天津 市纪庄子污水处理厂的设计、施工、管理的成功经验，为我国大型城市综合污水处 理厂的建设起到了工程建设的示范作用。 二、现状2 0 世纪末污水处理技术的发展和污水处理厂建设现状 国家“七五”、“八五”、“九五”科技攻关课题的建立，我国污水处理的新 技术、污泥处理的新技术、再生水回用的新技术都取得长足进步。国外污水处理新 技术、新工艺、新设备被引进到我国，各种污水处理工艺也在污水处理厂的建设中 得到应用。 由于建设大型城市污水处理厂的投资很大，我国的建设资金有限，无法适应水 污染治理的需要。为此引进各类( 外资及民营) 资金建设污水处理厂，一批大型的 城市污水处理厂利用国外贷款项目相继建成投产。如：北京高碑店污水厂，处理 规模一期5 0 万m 3 d ，二期可达1 0 0 万m 3 d ；杭州四堡污水处理厂处理规模为6 0 万m 3 d ；天津东郊污水处理厂、成都三瓦窑污水处理厂、沈阳北部污水处理厂、 郑州王新庄污水处理厂处理规模均为4 0 万m 3 d 。 第二节水务b o t 项目特许经营权的理论分析 一、政策表述 目前国内关于当前城市水业特许经营的政策表述中，最主要的政策文件是建设 部发布的关于加快市政公用行业市场化进程的意见和市政公用事业特许经营 管理办法。以下对这两文件进行详细分析，来探讨其对水务投资项目的影响。 1 、加快市政公用行业市场化进程意见对特许经营的表述 特许经营的概念在市政公用行业的使用，正式见于建设部2 0 0 2 年1 2 月发布的 关于加快市政公用行业市场化进程的意见，从文件中我们可以看到政府在特许 经营上的态度。 1 、“加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营 制度，”，同时明确提出：“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采 取公开向社会招标的形式选择市政公用事业的经营单位，由政府授权特许经营”， 在这里，特许经营是引入竞争机制的结果。 2 、“市政公用行业特许经营制度是指在市政公用行业中，由政府授予企业在 一定时间和范围对某项进行经营的权利，即特许经营权。政府通过合同协议或其他 方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。”，这里看出这时的特许经 营政策主要针对“经营” 3 、“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登 记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经 营权，并由主管部门与受委托企业签订经营合同。”我们看到，政策要求国有企业 也要申请特许经营权，并且可以采取授权形式，而不一定要招标。 4 、“市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水 处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行 业。”只有直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业才施行。 意见代表了建设部建立特许经营制度初期的想法，其中有几点直接结论可 以得出：将投资市场的开放和经营市场的特许经营作了区分。在投资市场上没有提 特许经营，而将特许经营的领域主要限定在市政公用产品或服务的“经营”领域； 新的改革项目公开向社会招标的形式选择特许经营者；传统企业也应该申请特许经 营权，并可以通过授权获得特许经营权直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源 配置的市政公用事业都要施行特许经营；特许经营权获得的形式是合同、协议或其 他方式。 2 、市政公用事业特许经营管理办法对特许经营的规定 特许经营办法是关于城市水业特许经营的另一重要文件，于2 0 0 4 年5 月 实施。办法提出：“市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规 定，政府通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期 限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”办法指出： “依法实施特许经营的，适用本办法。”并进一步明确了选择特许经营者时的招投 标程序。 办法是在市场化改革全面展开的背景下发布的规范性文件，同时行政许 可法刚刚开始实行。可以总结出几点变化：l 、特许经营要“按照有关法律、法 规规定”执行，办法本身不构成法律依据；2 、强调了必须通过招标形式选择 特许经营的投资人或经营人，在这之后的政策文件都加强了对招标的强制性要求， 显示对市场市普遍存在的不规范操作的顾虑，希望矫枉过正；3 、特许经营的选择 对象不仅是意见所强调的经营者，而且包括了投资入。但是即便包括投资人， 特许经营权获得者将从事“一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提 供某项服务”，所从事的仍然是“经营”。 从这两份有关水业特许经营权的文件，我们可以看出相隔不到一年半的微妙的 政策变化使地方政府在政策执行时的把握造成了某种程度的困难，水务b o t 项目在 某些地方出现混乱现象也随之产生。 二、理论分析 特许经营概念的混乱源于中国水业市场化改革的复杂性，对中国目前水业改革 所推行的特许经营概念，政府企业等各方面均有不同理解。 1 、狭义上的特许经营 水业特许经营的概念源于法国。法国在推进水业改革时，水业基础设施基本建 设完成，选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来提高运营和管理水平 的市场化模式，保留了产权层面的最终公有。对外完全开放的仅仅是属于环境服务 业的经营市场，涉及局部维护性和发展性投资的也要通过特许经营在经营期之后产 权交还政府。通过特许经营合同和租赁管理合同，实现了政府与企业责任的合理 分摊。特许经营合同结束后，自然过渡到了租赁管理合同形式。 法国以流域监管为核心建立了相对完善的水业管理体系。法国模式的特点是充 分强调的竞争机制尤其是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本；同时 实现了水资源和水业设施的政府控制权。为强化准入监管，目前合同期限有进一步 缩短的趋势。由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成 本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国水业模式之所以运营高效 的另一个重要基础是其产业化水平，法国水业经营市场是由几大水业集团在竞争中 分享，从而保障了竞争的层次和质量。 由于法国拥有世界上最有影响的水业集团，是世界水业改革的核心推动者。从 另一方面讲恰恰是法国这特殊的政策模式造就了足以傲视全球的水务巨头。中国 的特许经营模式更多地受到了法国模式的影响。如对用招标方式实现准入竞争的过 分强调，对项目融资模式的特殊偏好，对资产形式的严格限制，对特许经营协议经 济对等性的规定等等，都源于这种思路的继承。 2 、特许经营制度建立过程中的产权问题 中国水业改革是在设施建设和经济建设的高速发展期进行的。解决资金短缺问 题的中国地方政府响应中央改革要求的根本动机。中国的改革因此在改革的程序上 走过了先开放投资市场，吸引资金，然后再考虑规范市场提高效率问题的历程。因 此，伴随水业改革的还有国有企业的改制、产权改革、经营城市、盘活资产、融资 改革等等这些同步的改革。因此城市水业特许经营的体系还没有来得及建立完善起 来，其产业所依托的基础已经在不断发生变化，因此特许经营的概念也随之演变， 这样使特许经营体系的建立陷入概念和执行的双重困境。 国际通行意义上的特许经营制度，政府需要以保持最终资产为基础，无论是水 厂b o t 、t o t 还是整个系统的特许经营都是这样。对企业而言，由于没有资产的完 全产权，必然要从投资经营期中收回全部投资并获得完全收益，这样对企业的收益 压力必然大。对政府而言，转让非完全产权所产生的招商价值当然没有转让完全产 权所产生的价值大，如果期望最大限度地盘活资产，获得和变现更多的发展资金， 必然选择完全产权的变更。随着地方城市政府经营城市、盘活资产活动的深入，已 经普遍涉及城市水业设施的最终产权归属。而推动市场化改革的地方主导部门 建设部门大多没有意识到产权与特许经营制度的密切关联，而且行业改革的步伐无 法因为产权问题的介入而做大的调整。因此，造成目前城市水业产权变革的既定事 实。如深圳水务项目和上海浦东项目。 同时，国家在2 0 0 3 年4 月成立国资委，进一步促进了水业国有产权的全面变 革。原来隶属于主管部门的国有单位大量转企划归国资委管理。政府原来的行业部 门失去对水业设旋资产的公益性所有权，致使法国模式的特许经营概念的根基发生 动摇，有序改革难以持续。为了给大量产权转让的水业市场化项目以政策出路，建 设部开始是努力拓宽原有特许经营的概念内涵，将狭义的特许经营上升为市场化改 革模式的代名词。原则要求无论那种形式的市场化改革都需要签订特许经营协议， 执行特许经营的管理。 但是另一方面，学习和借鉴法国式特许经营的许多制度设计，如特许经营办 法已经发布，并不适合于产权进入了市场的市场化项目类型。如对准入招标竞争 的强调，对特许经营合同经济合同属性的强调。这些政策的矛盾和尴尬首先体现在 深圳的特许经营制度上。深圳市通过向法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创 威水投资公司出让深圳水务集团4 5 的股份，使深圳水务集团的资产完全社会化， 彻底变成了一家社会公司。深圳市为之配套的特许经营办法与建设部为保留产权的 特许经营办法，在政策上有着几点本质的不同：一是深圳的授予方式为授权，而不 是招标竞争；二是深圳特许经营全的获得形式是行政许可而不是经济协议；三是经 营期限满后，政府部门如果收回经营权，必须进行一般企业意义上的资产清算然后 股权收购，而不是产权的无偿移交。深圳模式实质上不是一般意义的特许经营，而 是包括完全产权的“专营模式”。