（公共管理专业论文）大凌河流域水权分配研究.pdf

摘要 本文在吸收前人水权理论研究的基础上，针对我国水权分配实践的制度缺失，进一步向可操 作层面扩展。选取具有一定代表性的大凌河流域作为研究对象，综合运用水资源学、经济学、管 理学、法学等学科的基本理论，从国内外水权分配实践经验分析入手，突出现实可操作性。对水 权分配中最基础的原则、程序及政策保障进行了系统研究。 在对大凌河流域基本状况及存在问题调查分析的基础上文章界定了水权分配的含义和范 围，对水权分配的不同阶段进行了划分，并分析了区域水权分配阶段的特征。以社会政治伦理、 经济效率、生态环境可持续性和国家所有权等主要政策目标为依据，研究提出了水权分配的公平、 公正、公开，优化配置和高效利用，可持续利用，政府宏观调控，分步实施，自上而f 与自下丽 上管理相结合等6 条总原则。进而围绕多个方面用水优先权的确定，突出可操作性和自上而下的 控制性，提出了比例分水、功能区总量控制、分质授权、地表水和地f 水统筹分配、预留生态需 水、i ：程基础、保障基本用水、定额管理、尊重现状用水、规划指导、用水优先序、地域优先、 合理补偿、应急用水等水权分配的具体原则体系。在借鉴国外水权分配程序经验的基础上，根据 我国现行永资源管理体制从保证水权分配流程的科学严谨出发提出了火凌河流域水权分配的 3 个阶段共i l 个程序，为大凌河流域水权分配工作的开展提供了运行规范。最后从实现水权分配 的法律、政策保障隽面提出了相虑的建议。 本研究成果可供水行政管理机构制定流域水权分配政策参考使用。 关键词：流域，水权，分配，原则，程序 a b s t r a c t b a s e do nt h e o r e t i c a ls t u d i e so nw a t e rr i g h t sb yp r e v i o u sr e s e a r c h e r sa n di nv i e wo ft h e a b s e n c eo fw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o ns y s t e mi nc h i n a ，t h et h e s i se x p l o r e st h ep r a c t i c a lo p e r a t i o no f w a t e rr i g h t sa l l o c a t i o n ，t a k i n gd a l i n gr i v e rb a s i na sat y p i c a lc a s et h ea u t h o ra t t e m p t st om a k ea s y s t e m a t i cs t u d yo nt h ef u n d a m e n t a lp r i n c i p l e s ，p r o c e d u r e sa n dp o l i c i e so f w a t e rr i g h t sa l l o c a t i o n ， w i t he m p h a s i so no p e r a t i o n a la p p r o a c h e s t h es t u d ys y n t h e s i z e st h eb a s i ct h e o r i e so fw a t e r r e s o u r c e s ，e c o n o m i c s ，m a n a g e m e n ta n d l a wa s w e l la st h el e s s o n sl e a r n e di nw a t e rr i g h t s a l l o c a t i o nb o t ha th o m ea n da b r o a d p r o c e e d i n gf r o mt h eb a s i cc o n d i t i o n sa n de x i s t i n gp r o b l e m si nd a l i n gr i v e rb a s i n ，t h e t h e s i ss p e c i f i e st h ed e f i n i t i o n ，s c o p ea n dd i f f e r e n tp h a s e so fw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o n ，a n dm a k e sa l l a n a l y s i so ft h ec h a r a c t n a lw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o np r o c e s s a l o n gt h ep o l i c yl i n e so fs o c i o p o l i t i c a l e t h i c s ，e c o n o m i ce f f n c i e n c y , s u s t a i n a b i l i t yo fe c o l o g ya n de n v i r o n m e n ta n ds t a t eo w n e r s h i p ，t h e t h e s i sp u t sf o r w a r ds i xg e n e r a lp r i n c i p l e s ，n a m e l yf a i r , e q u i t a b l ea n dt r a n s p a r e n tw a t e rr i g h t s a l l o c a t i o n ；o p t i m i z e da l l o c a t i o na n de f f i c i e n tu t i l i z a t i o n ；s u s t a i n a b l eu t i l i z a t i o n ；g o v e r n m e n tm a c r o r e g u l a t i o n ；p h a s e di m p l e m e n t a t i o n ；a n dc o m b i n a t i o no f “t o p d o w n ”a n d “b o t t o m u d ”a p p r o a c h e s t h es t u d yf u r t h e rp r o p o s e s ，a c c o r d i n gt o p r i o r i t i z a t i o no fm u l t i s e c t o rw a t e ru s e sa n d w i t h e m p h a s i so no p e r a t i o n a la p p r o a c h e sa n d “t o p - d o w n ”c o n t r o l l a b i l i t y ，as e r i e so f c o n c r e t ep r i n c i p l e s r e g a r d i n gp r o p o r t i o n a lw a t e ra l l o c a t i o n ，q u a n t i t yc o n t r o lf o rw a t e rf u n c t i o nz o n e s ，a l l o c a t i n gw a t e r r i g h t sa c c o r d i n gt ow a t e rq u a l i t y ，u n i f i e dp l a n n i n go f g r o u n da n ds u r f a c ew a t e r , r e s e r v i n gw a t e rf o r e c o l o g y , p r o j e c t b a s e dw a t e ra l l o c a t i o n ，g u a r a n t e e i n gb a s i cw a t e ru s e s ，q u o t am a n a g e m e n t ， r e s p e c t i n gc u i t e n ts i t u a t i o no fw a t e ru t i l i z a t i o n ，p l a n n i n gs t e e r , p r i o r i t i z a t i o no fw a t e ru t i l i z a t i o n ， r e g i o n a lp r i o r i t y , r a t i o n a lc o m p e n s a t i o na n de m e r g e n c ya l l o c a t i o nd r a w i n go nt h ee x p e r i e n c eo f w a t e rr i g h t sa l l o c a t i o np r a c t i c ei no t h e rc o u n t r i e sa n di nc o m p l i a n c ew i t ht h ee x i s t i n gw a t e r r e s o u r c e sm a n a g e m e n ts y s t e mi nc h i n a ，t h et h e s i sb r i n g sf o r w a r da no p e r a t i n gm o d e li n c l u d i n g t h r e ep h a s e sa n d1 1 p r o c e d u r e sf o rw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o ni nd a l i n gr i v e rb a s i ni n ar i g o r o u s ， s c i e n t i f i ca p p r o a c h t h ea u t h o ra l s om a k e sr e c o m m e n d a t i o n sa sh o wt og u a r a n t e ew a t e rr i g h t s a l l o c a t i o nw i t hl e g a la n dp o l i c yi n s t r u m e n t s t h er e s u l t so ft h i s s t u d yc a ns e r v ea sr e f e r e n c ef o rw a t e rm a n a g e m e n ta u t h o r i t i e s i n f o r m u l a t i n gr i v e rb a s i nw a t e rr i g h t sa l l o c a t i o np o l i c i e s k e yw o r d s ：r i v e rb a s i n ，w a t e rr i g h t s ，a l l o c a t i o n ，p r i n c i p l e ，p r o c e d u r e 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名：未l 艺烈l 时间： 妒口f 年f 月，穸日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：未f 乏升垒 时间： 加芍年f 月夕日 导师签名 一妻凳时间：加才年，月少日 1 1 研究背景及意义 第一章绪论 水是人类社会发展的基础性自然资源和战略性经济资源。水资源的可持续利用，是实现经济 社会可持续发展极为重要的保证。在全世界致力于应对水问题的2 1 世纪，我国作为经济高速发 展的人口大国，面临着更为紧迫的压力。水资源短缺的问题，已经成为未来2 0 年我国实现全面 小康社会目标所面f 临的重大挑战之一。一方面，因自然原因，我国南北降水不均，北方大部分地 区缺水严重：另一方面，随着两部大开发的深入开展，西部地区t 业、农业、能源开发等用水量 激增，加之水质恶化，流域上f 游之间的用水矛盾开始产生、且正在加剧，黄河断流问题就是一 个有力的佐证。就目前情况来看，按正常需要和不超采地下水，我国年缺水总量约为3 0 0 4 0 0 亿 立方米。每年农田受旱灾面积7 0 0 2 0 0 0 万公顷。全国6 6 9 库城市中有4 0 0 座供水不足，1 1 0 座严 重缺水。中国。i ：程院2 0 0 3 年5 月发布的题为中国可持续发展水资源战略研究的综合报告预 测，到2 0 3 0 年前历我国用水总最将达到每年7 0 0 0 8 0 0 0 亿立方米，而我国实际可利用的水资源 量约为8 0 0 0 9 5 0 0 亿立方米，需水量已接近可利用水的极限。同时，1 6 亿的庞大人口更加剧了用 水的紧张，人均水资源量将由现在的2 2 0 0 立方米降至1 7 6 0 立方米，i 临近国际用水紧张的标准( 按 照国际上一般承认的标准，人均水资源量少于1 7 0 0 立方米的即为用水紧张国家) ( 钱正英、张光 斗，2 0 0 1 ) 。 与严峻的水资源形势相比，我国目前的用水水平特别是在节约用水方面的水平与之很不相 称。从1 9 8 0 年到现在，中国总体缺水形势未得到缓解，水资源质量总体呈恶化趋势未得到有效 控制，节水工作仍停留在传统的行政推动层面。究其原因，主要是因为长期以来，我国一直依靠 行政计划来调节和分配水资源。这种管理模式由于缺乏有效的用水权制度，权属不明权利不稳， 缺乏利益激励和制约机制，使丰水地| 罩：节永不能产生经济效黼，缺水地区多用水也不增加生产成 本，因而不能有效地调动：竹水和保护水资源的积极性，实际上每个人都可以根据自己的需要和意 愿利用水资源，每个人都希望尽可能从中获得利益，各刚水主体不可避免地采取“取水最大化” 的取向，从而陷入一方面水资源严重短缺，一方面用水效率低下、浪费严重的怪圈。而随着各地 经济持续快速发展。水资源对经济社会的制约作用越来越明显，用水矛盾日渐突出，各地区、各 部门在开发利用水资源方面的冲突时有发生。 随着市场经济的建立和逐渐完善，顺应可持续发展的内在要求，在自然资源的开发利用方面， 建立以市场机制为基础的资源要素市场已是大势所趋。利用市场调节用水关系，分配水资源的呼 声日渐高涨。可以说，建立水权制度并允许水权交易是我国管理水资源、提高用水效率的必然选 择。如何在水权水市场理论指导下，改革水的管理体制，建立节水的运行机制更多地依靠经济 手段、科技进步促进全社会水资源利用方式的转变，是摆在我们面前的紧迫课题。 1 中国农业大学硕士学位论文 绪论 近年来，国内对水权水市场的研究逐步得到重视，尤其在理论研究方面已经有比较全面深入 的研究：从法学、产权经济学角度界定水资源所有权及水权性质、从法律层面界定水权交易主体、 从制度层面分析水权制度建立的可行性与必要性，从用水的优先序及公平、效率方面对分水原则 的研究等，但在实际应用层面却少有研究，对现实的水权分配工作而言缺乏可操作性。虽然国内 部分缺水地区也在尝试借助市场概念，通过水权转换来解决水问题的试点工作，但都存在很大的 局限性：最早的浙江东阳一义乌水权转让是将农业灌溉水权转让给城市供水：甘肃张掖农民转让 水票进行的上微观层面上的水权交易，主要是在农业内部进行；宁夏、内蒙古两自治区“投资节 水，转让水权”的试点工作。以工业投资农业节水来换取用水指标，是大规模、跨行业水权转 让，但主要着眼于区域内行业间的水权转让；河南、河北联合从山西长治买水的交易，首次实现 了省际水权交易，但其前提条件是上游长治境内的水库有弃水，如果上游没有弃水，此次交易就 无从谈起：黄河水利委员会近期出台的黄河水权转换管理实施办法( 试行) ( 2 0 0 4 ) ，也仍局 限于区域内的取水权交易。从长远看，上述转让都是有限的、廊急性的，还没有在一个完整的流 域内形成系统科学的水权交易体系。 由于水资源赋存的自然特性，真正的水权分配必须基于流域的整体层面，以水源关系相对独 立的流域作为水权分配的基础，统筹考虑全流域的水资源状况，兼顾各方面利益需求，制定科学 合理的水权分配方案，才能实现水资源的可持续利用。为此，需要选取有一定代表性的流域开展 研究。同时，为便于研究开展和研究成果的推广，所选流域不宜太大，并且要在水资源开发利用 状况、经济社会发展程度、水资源管理状况等方面都具有一定的代表性。 大凌河流域面积较小，但跨越3 省区；水资源短缺，人均水资源i 与有量3 9 0 立方米，不l n 全 国人均水平的1 1 5 ；水污染严重，对供水安全和环境安全构成严峻挑战；地下水严重超采地下 水开采率( 地下水开采量与地下水可开采量之比) 为1 1 2 ：生态环境用水严重不足，河流功能 退化，水生态系统遭受破坏。由于水资源严重短缺，上f 游之间，河道内、外，行业之间，生态 环境与经济社会之间，用水矛盾日益突出，流域内争水问题突出，已不同程度地影响和制约了流 域内经济社会的协调发展。亟需尽早引入水权概念，强化水资源权属管理，明晰流域内各地区、 各部门的初始水权，优化配置水资源。同时，大凌河流域完整独立，水利一程布局好，水政策法 规配套完善，水资源分级管理体系基本形成，有利于水权分配t 作的开展。基本具备了水权分配 研究的自然条件和社会条件，有一定的典型性和代表性，选取_ 人凌河流域开展水权分配研究，不 仅可以解决本流域的水资源优化配置问题，还可以供其他流域水资源配置借鉴之用。 1 2 国内外研究现状综述 1 ，2 1 我国的水权研究与实践 中国历史上的水事纠纷，实质上都是水权之争。在每个历史时代水权都以各种不同的方式， 在完全不同的社会关系f 面发展着。冈此，在不同的历史时期，水权单位之间的水买卖早有历史 中国农业大学硕士学位论文绪论 记载，从历史记载来看，水权转让大都经过官府的同意，有买卖合约，但为防止管水者仗权卖水， 侵犯用水户的权益，同时制定了严格的法规。 中华人民共和国水法第三条中规定了水资源属于国家所有，即全民所有。规定国家对直 接从地下或者江河、湖泊取水的，实行取水许可制度，并征收水资源费。1 9 9 3 年6 月国务院发布 的取水许可制度实施办法，对取水许可制度的步骤、范围和办法做了规定。中华人民共和国 水法、国务院制定的取水许可制度实施办法、永利：c 程水费核订、计收和管理办法规定 的水资源所有制、水资源有偿使用制度、计收水费和实施取水许可制度为实践水权制度提供了 定的法律保障。 近几年来，随着水资源紧张形势的日渐加剧，南水北调、塔里木河、黑河调水等跨流域、跨 区域水资源调配工程的建设实施，特别是2 0 0 0 年水利部门提出在我国建立水权水市场的醴想之 后，广大专家学者、科研院校对水权理论研究给予了很大的热情和关注，研究水权理论的文章时 有所见：王亚华、胡鞍钢( 2 0 0 2 ) 从制度变过理论和产权经济学方面研究了我国水权制度的变迁， 天则经济研究所、水利部政法司( 2 0 0 2 ) 对水权体系的制度方案进行了研究，傅涛( 2 0 0 3 ) 从水 的经济属性出发对水权分离与政府水管理范围进行了界定，姜文来( 1 9 9 8 ) 从产权理论出发对水 权属性及水权价值等进行了研究，而许长新( 2 0 0 1 ) 也从经济学角度提出了水权管理的经济学逻 辑，等等。仅水权概念一项，目前就有7 种不同的观点：一种观点以中国城市规划设计研究院的 邵益生( 2 0 0 2 ) 为代袭，他在试论水的“三权分离”与“二权分立”一文中认为：水权包括 水资源的所有权、经营权和使用权；水资源的所有权是指所有者对水资源的占有、使用和收益的 权利；水资源的使用权是从所有权中派生并分离出来的一项权利，权属主体是具体的消费者；水 资源的经营权是架在所有权与使用权之间的一座“桥梁”，通过这座“桥梁”，抽象的国家所有权 就被部分转化为具体的消费者使用权，经营权的权属主体通常是开发和经营水资源的企业：水资 源的经营权包括对水资源的开发权，对永资源开发设施的使粥权，出售商品水的权利三层涵义。 周玉玺( 2 0 0 3 ) 、冯尚友( 2 0 0 0 ) 等也认为水权包括水资源的所有权、经营权和使用权。第二种 观点以清华大学法学院的崔建远( 2 0 0 2 ) 为代表。他认为，我国法律己明确规定水资源属于国家 所有，因此，水权不包括水资源所有权，但水权是一系列水资源使用权的总称。再如，水利部办 公厅的刘斌( 2 0 0 3 ) 在试论南水北调工程与水权制度一文中认为，“水权是在法律约束f 形 成的、受一定条件限制的、对国家所有的水资源的用益物权，是一项建立在水资源国家或公众所 有的基础上的他物权，是水资源所有权与使用权分离的结果，是一种k 期独占水资源使用权的权 利。水权同时也是一项财产权，具有财产权的一般特性”。再如，水利部政策法规司( 2 0 0 1 ) 认 为，“水权，也称水资源产权，是以所有权为基础的一组权利”，“是水资源所有权、水资源使川 权、水产品与服务经营权等与水资源有关的组权刺的总称”。第二种观点，挪水利部政策法规 司的王治( 2 0 0 3 ) 认为，“水权是水资源产权和水商品产权的简称，也叫水产权，都属于市场配 置资源的范畴”。第四种观点，水利部部长汪恕诚( 2 0 0 2 ) 认为：水权是水资源的所有权和使用 权：“有的文章里面还把经营权写进去，我认为只有在有了使用权的前提卜，才能谈经营权，最 主要的是所有权和使用权”：按照我国的水法，水的所有权属丁国家：研究的重点应当是水的 使用权问题。第五种观点认为，水权是指水的所有权和各种利i 【 j 水的权利的总称：水是水权的客 体，它作为一种流动的自然资源，具有一种不确定性和不稳定性。第六种观点认为，“水权是建 立在水资源的自然条件基础上，以满足社会、经济和环境需要为目的，通过立法来确立和保障 3 中国农业大学硕i + 学位论文绪论 并通过行政机制和市场机制来实现的一整套关于水资源的权利体系。它包括水资源所有权以及由 所有权派生出的其他权利的总和”( 2 0 0 1 ) 。第七种观点认为，水权建立于水资源所有权之上，派 生于水资源所有权，是一种他物权及用益权( 刘斌，2 0 0 3 ) 。 目前关于水权的研究多停留在理论层面：从法学、产权经济学角度界定水资源所有权及水权 性质、从法律层面界定水权交易主体、从制度层面分析水权制度建立的可行性与必要性及水权分 配的优先权原则等，缺少与水资源管理实际相结合的对策性研究，使水资源管理者很难适度把握 并应用水权理论来解决当前的水资源问题，因而迫切希望能针对水资源管理的具体实践，研究提 出适用、可行的水权理论及对策措施，解决水权交易实践中的实际问题。 在实践层面，从早期的黄河水量统一调度到近期的宁夏、内蒙水权交易，局部的、小范围的 水权交易也在不断探索中进行： l 、黄河、黑河水量统一调度方案的实践 1 9 9 8 年国务院批准的黄河可供水量年度分配及千流水登调度方案和国家发展计划委员会 批准的黄河水量调度管理办法，主要是为了加强黄河水量管理工作的正规化、规范化，保证 防洪防凌安全，同时最大限度地发挥黄河水资源的综合效益，统筹上中下游用水，对黄河水量实 行统一调度，总量控制，以供定需，分级管理，分级负责，并实施年度水量分配和干流水量调度。 黑河水量调度方案的实施，是在黄河水量分配基础上的进一步t 作。 “两河”水量调度的主要内容是根据黄河和黑河水量分配方案，结合当年来水、水库蓄水、 预测的下一年来水以及有关省( 区) 国民经济各部门耗水量等情况，每年1 0 月份，由黄委代表 国家提出下一年度水量分配方案，经水利部审批后发布执行。执行过程中再根据实际来水、用水 情况，进行月旬调整，特殊情况下按日进行调度。对省( 区) 用水按照水量分配方案，明确月入、 出省界断面流量控制指标，实施断面流量动态监控。各省( 区) 在保证入、出境断面达到控制流 量指标的前提下，负责对辖区内各用水户进行实时水量分配与调度。 黄河、黑河水量分配方案的实施，改变了人们妖期以来形成的根深蒂同的用水观念：认为水 是天上来的，想什么时候用，就什么时候用，想用多少，就用多少，完全没有超定额和超指标的 概念。实施水量分配方案，统筹考虑各方的用水利益，对水罱进行统一合理的分配，沿黄各省区 也在分配的用水指标下，开始调整产业结构布局提高用水效率和效茄。但由于水量分配不是完 整意义上的水权分配，网此水量分配将会向水权分配过渡。 2 、东阳义乌的水权转让 东阳市和义乌市均隶属于浙江省金华市，同在钱塘江支流金华江一带，二者处于上下游的相 对位置。东阳市水资源相对丰富，市属的横锦水库弃水和灌区节水，具有约5 0 0 0 多万立方米的 市外供水潜力。义乌市市区现有供水能力严重不足，市属的水库供水潜力有限，区域水资源相对 缺乏，迫切需要从境外开辟新的水源量约5 0 0 0 万立方米，以满足城市发展用水需求增长的客观 需要。根据义乌市有关部门测算，自己开发建设水库，不仅水资源没有保证，而且单方水投资比 较大。经过充分论证和协商，双方于2 0 0 0 年1 1 月2 4 日签订了有偿转让横锦水库部分用水权的 协议。义乌市用2 亿元水利建设瓷金购买东阳横锦水库5 0 0 0 万立方米水资源的使用权，并将以 与东阳市同等的水价支付实际引川水水费。( 水利部政策法规司，2 0 0 】) 东阳和义鸟通过水交易， 达到了“双赢”：东阳通过节水一1 程和新的开源工稃得到的丰余水，其每立方米的成本尚不足1 元，转让给义岛后却得到每立方米4 元的收益，而义鸟购买l 立方米水权虽然付出4 元的代价， 4 中国农业大学碘士学位论文绪论 但如果自己建水库至少要花6 元。( 胡鞍钢、王亚华，2 0 0 1 ) 东阳一义乌水权交易添补了长期以来我国水市场的空白率先以平等、自愿协商方式达成交 易，第一次形成一个跨城市的水权交易，标志着我国水市场开始发育。过去那种水资源分配被行 政垄断、“指令用水，行政划拨”、水事纠纷靠行政协调、调水工程国家包办的模式被彻底打破。 在东阳一义乌水权交易中，义乌选择了直接向东阳买水，运用市场机带0 获得用水权，这与咀往的 运用行政手段跨区域调水相比，有了明显的变化。 但东阳义乌水权转让引起了国内许多专家、学者的讨论，人们对此举的合法性提出了质疑， 究其原因，是由于目前我国水权初始分配制度不健全，特剐是水权水市场方面的法律空缺所至。 这就对水权初始分配提出了迫切的要求，因为水权初始分配是水权转让的基础，只有明确水权的 初始分配后，才能使水权的转让有据可依( 张香萍，2 0 0 3 ) 。 3 、宁夏内蒙古水权转换 宁夏回族自治区大坝电厂三期扩建工程需要每年】5 0 0 万立方米的用水，但由于宁夏地区的 水资源紧缺，无法解决这一用水。经与青铜蛱河东灌区共同磋商。大坝电厂将投入近5 0 0 0 万元， 用于衬砌青铜峡河东灌区4 9 8 公里的渠道。作为回报，青铜峡河东灌区每年节约的水量将有偿转 给该电厂。内蒙古通过对杭锦灌域的节水改造，把节约的水量有偿转让给达电四期工程用水。这 种出现在不同用水行业闻的转换打破了以往同一行业跨地区的水权转让的格局。 宁蒙水权转换工作较之前几年水权转让有了重大进步，即在水权转让过程中充分体现了政府 宏观调控和市场调节的有机结台。水利部黄河水利委员会及宁蒙两区水利厅在这次水权转换过程 中加强宏观调控，水权出让方和受让方多次平等友好的协商是此次水权转让成功的关键。因此， 在水市场这一准市场，还不能完全依靠市场调节，还需要政府的适时介入与调控。 但由于宁蒙水权转让没有水权初始分配作为转换的基础，如转让的条件、期限和价格等都没 有明确的依据，而这些问题可能会在今后的水权转换中产生新的问题，可能会引发种种矛盾甚至 利益冲突，也冈此受到些部门和专家的质疑。这也说明，在一个流域内，哪怕是一个较小的流 域内，必须先有各地区初始水权分配，然后才有可能进行水权转让一作。( 水利部经济调节司， 2 0 0 3 ) 4 、黄河水权转换管理实施办法( 试行) 实施 为规范水权转换审批权限、程序，保障水权转换效果，2 0 0 4 年6 月3 0 日黄河水利委员会出 台的黄河水权转换管理实施办法( 试行) 正式实施，标志着黄河水权转换全面启动。办法 规定了总量控制原则，统一调度原则，水权明晰原则，可持续利州原则，政府监管和市场调节相 结合原则等。并对水权转换审批权限和程序、技术文件的编制、水权转换期限与费用、组织实施、 监督管理和法律责任等都做出了规定。 黄河水权转换管理实施办法( 试行) 的第二条规定：“本办法所称水权是指黄河取水权， 所称水权转换是指黄河取水权的转换。”即只有依法向具有管辖权的黄河水利委员会或地方政府 水行政土管部门中请领取取水许可证，并交纳水资源费，取得黄河取水权后，才可以转换水权。 黄河水权转换管理办法( 试行) 第三条规定：“进行水权转换的省赢制定初始水权分配方 案和水权转换总体规划”，同时在第五条第三款明确规定：“水权转换应首先进行初始水权分配”， 这说明，水权初始分配是水权转换的基础和前提，只有依法取得水资源的使用权，才有可能进行 水权转换。由于目前黄 可流域没有完全意义上的水权初始分配制度，阕此在水权转换管理办法中 s 中国农业大学硕士学位论文 绪论 对水权的取得采取了以取水许可为标准的方式，而无论是取水许可还是水量调度都不能取代水权 初始分配制度，因此还需要进步做好水权初始分配的研究。 黄河水权转换管理实施办法( 试行) 第四条规定：“水权转换出让方必须是依法获得黄河 取水权并在一定期限内拥有节余水量或者通过一 穗节水措施拥有仃余水量的取水人。”在水资源 短缺的情况f ，所转让的水权必须是拥有节余水蹙才可以转换。否则，原有用户不节水或节水较 少，新用户又大量增加用水，这种情况下的水权转换只会加剧当地水资源的紧张状况，造成事与 愿违的结果。 综上所述，我们可以得出以下结论； 1 、自发的、一定范围内的水权交易和水市场已经出现，说明市场机制对传统水资源配置模 式提出了新的挑战，市场机制将成为水资源配置的有效手段。 2 、水权初始分配是水权得以公平交易或转让的前提和基础，水权交易或转让的实践对水权 初始分配的研究提出了迫切要求。 3 、水权转让必须实行政府宏观调控和市场调节相结合的办法水权初始分配后，水资源国 家所有权的体现依然具有重要的、不可替代的作用。 1 2 2 国外水权制度应用 为应对水资源紧缺日益严重的形势，许多国家通过立法，建立水权水市场制度，实行水资源 有偿使用和转让制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会发展对水的需 求。美国、澳大利亚等国在这方面已经有着比较成熟的经验。 美国的水权制度是美国水资源管理和水资源开发利用的基础，其水权制度建立在私有制的基 础上，作为公民的私有财产受到法律的保护。美国的水权法最初为殖民时期的河岸法( r i p a r i a n d o c t r i n e ) ，规定毗邻水体和水域的士地所有者拥有水权。到了1 9 世纪，西部干旱区水权法采用 的是优先占用法( p r i o r a p p r o p r i a t i o nd o c t r i n e ) 。水权作为私有财产，在美国可以转让，但在转让 程序上类似于不动产的转让，般需要一个公告期，同时水权的转让必须由州水机构或法院批准。 目前美国两部正努力消除水权转让方面的法律和制度的障碍，并采取了一系列立法活动。美国两 部出现了水银行的水权交易体系，将每年来水嚣按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行 管理，方便了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以充分体现。美国有不少调水工释，对于 这些调水【：榉的刚水户，一股允许其对所拥有的水权进行有偿转让，另外，节约用水者在把省出 的水满足其他用水户需要时还能够得到合理补偿。例如，洛杉矶市与伊姆皮里灌区于1 9 8 5 年签 订了为期3 5 年的协议，协议的主要内容是，伊姆皮里灌区将通过渠道防渗、把含盐量高的灌溉 回归水与淡水掺混后重新用于灌溉等措施来节约用水，把省出的水有偿转让给洛杉矶市：而作为 补偿，由洛杉矶市负担相应的工程建设投资和部分增加的运行费。 澳大利弧的水权法采用河岸权法，规定河岸或湖岸土地。i 有者拥有水权。农民用水必须向政 府主管部门申请用水权。新南威尔士州水法规第2 0 a g 条规定：经批准，水权证拥有者可将水权 证分配到的全部或部分水量转让给别的水权证拥有者。为了鼓励盼约用水，卅i 政府还规定，允许 中国农业大学硕士学位论文绪论 老用水户把自己节省f 来的水的使用权有偿转让给新用水户。维多利亚州的水法规定，批发水权、 许可证和用水权均可转让。水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转 让也可跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让。水权转让的价格完全由市场决定，政府不进 行干预，转让人可采取拍卖、招标或其他其认为合适的方式进行。但是水权转让必须遵守州议会 通过立法制定的有关规则。 俄罗斯1 9 9 5 年颁布的联邦水法规定，俄罗斯公民必须取得用水许可证后方有权从水体 中取用水和执事企业性活动；获取水体使用权的依据是用水许可证以及根据用水许可证所签订的 水体使用契约。联邦水法规定水体使用权可以由某人转让给他人，条件是这些人的用水是为 了满足个人需要，而且在上述权利转让中应保证这些水体的使用目的没有变化。 日本的河川法对水权的内容和获取条件做出了规定井把水权划分为灌溉水权、工业水 权、市政水权、水电水权和渔业水权等几种。水权的优先权基本上遵循l - b 有优先的原则，但在干 早时期，引水优先权耍经过干旱协调委员会的协商。河川法规定，水权是一项财产权，可以 转让给其他人或团体，但水权的转止必须要提出申请并征得河i l 管理者的同意。 智利在1 9 8 1 年颁布的新水法中规定，水是公共使用的国家资源，但根据法律可向个人授予 永久和可转让的使用权并由水董事会负责水市场的运作，丽各个地区的水市场运作则由当地的 用水户协会负责。 此外，一些发展中国家如墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等也在尝试通过建立水市场进行 水的转让。智利通过水市场的建立，提高了农民灌溉的积极性，获得了高额的经济利润。( 朱晓 燕，2 0 0 3 ) 综上所述，无论水权是建立在私有还是公有的基础上，各国的水权交易都是在用水者取得合 法水权后，按照政府或管理者制定的规则在相对规范的水市场上进行交易，具有相对的自主权和 自由度，从而使水资源在一定的规则f 得以合理配置，同时也提高政府的管理效率和水资源的利 用效率，达到双赢的目的。 1 3 研究内容与目标 目前我国关丁水权、水市场的研究仍基本停留在概念阶段，需要f 一步往量化、可操作层面 扩展。尤其需要结合具体对象进行研究。 大凌河流域属于水资源短缺的区域，在水资源开发利用上存在的问题非常突出。首先是水资 源短缺，干旱缺水，严重制约工农业快速、健康发展。流域内人均水资源j t 有量3 9 0 立方米，是 全国人均水平的18 。其次是水污染严重，对供水安全和环境安全构成严峻挑战。流域沿河有朝 | j | i | 、阜新等城市，火簧未经处理的一业和生活废污水排入人凌河干流和所属支流，致使城市段几 乎均为超v 类水质，上游排水导致下游用水受污染问题突山，白干i 水_ | 车由r 丁上游朝阳市区： n - i t ；票 市的污废水排放，水源已受到污染，影响了供水功能的发挥。地表水体污染不仅影响城市景观、 危及人体健康，而且加剧了沿岸地f 水的污染和近海水域污染。再就是地f 水超采，严重威胁了 地下水资源的可持续利用。流域内地表水资源短缺，地下水开采量大。目前地f 水开采量占总供 中国农业太学硕士学位论文 绪论 水量的7 4 ，地下水开采率( 地下水开采量与地下水可开采量之比) 为1 1 2 ，造成严重后果。 同时，生态环境用水严重不足，生态系统脆弱。由于大凌河流域干旱缺水，水资源时空分布不均， 加之开发利用不合理，生活和生产用水挤占生态用水生态用水严重不足，枯水期部分河段断流 现象时有发生，致使河流功能退化，水生态系统遭受破坏【i ”。由于水资源严重短缺，上下游之间， 河道内、外，行业之间，生态环境与经济社会之间等等，用水矛盾日益突出，流域内争水问题突 出，已不同程度地影响和制约了流域内经济社会的协调发展。如自石水库向下游用水问题，辽宁 省政府曾多次协调，但地方政府还是有许多反对意见。如果大凌河流域水权初始分配问题能够明 晰，类似白石水库下游用水等很多问题都将容易解决。因此，亟需尽早引入水权概念，强化水资 源权属管理，明晰流域内各地区、各部门的初始水权，优化配置水资源，促进水资源的可持续利 用，保护、改善日渐脆弱的生态环境，为流域内各地市、县科学地调整产业结构和工农业布局、 制定合理的中长期发展规划提供科学的水资源保障。 为此，本文选取大凌河流域为对象，主要通过对大凌河流域的自然状况、经济社会发展状况 及水资源利用状况进行总结，对其用水结构及用水现状进行分析，找出大凌河流域在水资源开发 利用和水资源配置管理方面存在的问题，突出可操作性和自上而下的控制性，研究提出大凌河流 域水资源使用权初始分配的原则体系和分配程序。其主要研究内容如f ： 第一、对国内现有水权转让试点工作和国外水权制度研究分析，从中总结出可供大凌河流域 水权分配工作借鉴的经验。 第二、对大凌河流域水资源及其开发利用状况进行调查评价，定性分析该流域水资源配置和 管理中存在的问题。 第三、结合大凌河流域水资源管理一f 作需要，对水权分配进行原则及程序设计，提出相应的 对策建议。 1 4 论文组织结构 本论文分为六章。 第一章介绍了本项研究的背景、相关研究状况、研究目标与内容咀及论文的组织结构。 第二章通过对大凌河流域水资源及其开发利用状况进行调查评价，对流域水资源配置和管理 中存在的问题进行了定性分析。 第三章从水权、水资i 媾使用权概念的f ；j = j 涵入手，界定了水资源使j ： = | 权初始分配的含义和范嗣， 并就国内外水权交易、转让的典型案例进行剖析，分析水资源使用权转、止的必要性、可行性及约 束条件，总结水权交易的实践经验，为下一步研究提供借鉴。在此基础上，以社会政治伦理、经 济效率、生态环境可持续性和国家所有权等主要政策目标作为水权分配宏观和战略层面的依据， 咀突出现实可行、降低操作成本、采取渐进路线作为方法论原则，以实现水资源的优化配置、高 效利用，有效促进大凌河流域的资源、环境与经济社会协调发展为目标，研究提出水权分配的原 则。 第四章在充分考虑公开、公平、公正和民主原则一f ，突出水权分配的可操作性，对水权分配 中国农业大学硕上学位论文绪论 的程序进行设定。 第五章为保证水权初始分配的顺利进行和f 步建立相对完善的水权水市场机制，提出了相 应的法规建设及政策制定的建议。 第六章总结和讨论，对下一步研究方向做了说明。 中国农业大学硕士学位论文大凌河流域水资源状况分析 第二章大凌河流域水资源状况分析1 2 1 自然及社会经济概况 2 1 1 自然概况 大凌河是辽宁省西部最大的河流，上游分南北两支，南支发源于辽宁省建昌县水泉沟，北支 发源于河北省平泉县，南北两支于唁左县城附近汇合后，流经朝阳市、北票市、义县、凌海市并 注入渤海。干流全长4 3 5 k m ，流域面积2 3 8 3 7 k m 2 ，其中辽宁省省内面积2 0 2 8 5k m 2 ，占全流域面 积的8 5 。较大支流多在左侧，主要有第二牡牛河、老虎山河、虻牛河、细河等。大凌河流域东 邻绕阳河、柳河，南有小凌河、六股河，西与滦河支流青龙河接壤。北与老哈河、教来河相邻。 大凌河流域属温带季风气候，夏季多雨炎热、空气湿润，冬春少雨，气候干燥，是辽宁省严 重干旱地区之，索有“十年九旱”之称。流域内多年平均降水昔为4 0 0 - - 6 0 0 m m ，降水量年际 变化较大，年内分配极不均匀，士要集中在7 、8 月份。多年平均蒸发能力9 0 0 ，1 2 0 0 m m 。 流域内洪水频繁，陡涨陡落。主要洪水来源于干流上窝堡站以上及f 游左侧支流。丈凌涧站 ( 自石水库坝址处) 自1 9 3 0 年以来发生洪峰流量超过1 0 0 0 0 m 3 s 的洪水就有6 次，1 9 4 9 年洪水 洪峰流量达3 0 4 0 0m 3 s ，灾害极为严重。 流域内多石山及风化沙土，植被条件较差，水土流失极为严重。大凌河是多沙河流之一。大 凌河站多年平均输沙量为2 1 4 3 4 3 万t ，平均含沙量为1 8 o s k g m 3 ，支流斗七_ 牛河迷力营子站多年平 均含沙量达4 1 0 9 k g m 3 。 21 ，2 社会经济概况 大凌河流域包括辽宁省朝阡j 、阜新、锦州、葫芦岛、盘锦等5 个市所辖的1 3 个县( 县级市) 区及内蒙古的通辽、赤峰市和河北省的承德市部分地区。2 0 0 0 年流域内总人口4 9 7 8 2 万人，其 中城市( 镇) 人口1 8 6 5 8 万人：国内生产总值2 6 2 8 3 亿元，其中t 业总产值2 0 63 4 亿元，农业 总产值5 6 4 9 亿元：耕地面积9 1 2 8 3 万亩，播种面积8 2 4 7 3 万亩，粮食产量6 0 9 6 万t ：农田实际 灌溉面积2 0 5 7 3 万亩，农业以旱田作物为主，旱田灌溉占总灌溉面积的7 9 ，林牧渔苇用水面积 4 8 0 3 万亩。 本调研得到了辽宁省水利厅的大力支持，其中的长系列资料由厅水资源处提供，在此一并致谢 10 21 3 流域管理权属 大凌河流域属跨省区河流，按照中央与地方事权的划分，流域水资源的统一管理由水利部的 派出机