（工商管理专业论文）电网企业绩效审计的实践与研究.pdf

摘要 f l i f f f f i i | f f f f f f f j f f f f f j f j 川舢 y 2 0 4 2 2 0 6 摘要 目前，现代审计已经发展到以绩效审计为核心的高级阶段。我国绩效审计 的实务工作起步较晚，随着我国市场经济的深入发展和民主政治的不断推进， 绩效审计作为国家审计实现其作用的一种重要行为方式，以评价被审计单位公 共管理活动的经济性、效率性和效果性为目的，得到了大力开展，但是在工作 的深度、广度等方面还与规范意义上的绩效审计有很大的差距。而这还仅仅集 中在政府绩效审计中，而对于微观层面的企业内部绩效审计的理论与实务探讨 则较少。在当前全面丌展绩效管理的有利环境下，探讨在企业内部审计中引入 绩效审计，实现企业内部审计的突破与创新，具有十分重要的现实意义。 绩效审计最大的难点主要在于绩效审计评价标准的确定，在实践中还没有 一个公认的普遍适用于各种情况的审计标准。本文根据电网企业的行业特点， 在行业主管部门制定的规章制度框架内，系统地提出了基层供电企业的绩效审 计评价指标体系的构建及绩效审计方法。该体系和方法注重理论结合实际，强 调绩效审计的实用性和可操作性。同时，针对基层电网企业的实际，对有效开 展绩效审计工作提出了一些建议。 关键词：绩效审计；电网企业：风险管理 a b s t r a c t a b s t r a c t p e r f o r m a n c ea u d i ti sav e r yi m p o r t a n tp a r to fm o d e ma u d i tt h e o r y i nc h i n a ， p r a c t i c eo fp e r f o r m a n c ea u d i ts t a r t sr e l a t i v e l yl a t e b e c a u s eo fi t s e c o n o m ya n d e f f i c i e n c y , p e r f o r m a n c ea u d i th a sb e e nd e v e l o p e dr a p i d l y w i t hr e g a r dt od e p t ha n d w i d t h ，t h e r ei ss t i l ld i s t i n c t i v ed i f f e r e n c eb e t w e e np r a c t i c ea n dt h e o r yo f p e r f o r m a n c e a u d i t n o wm o s tw o r ko fp e r f o r m a n c ea u d i ti sl i m i t e dt os e c t o ro f g o v e r n m e n t w h i l e w o r ki ns e c t o ro fe n t e r p r i s ei ss c a r c e s oi ti s s i g n i f i c a n tt oi n t r o d u c et h e o r yo f p e r f o r m a n c ea u d i ti n t op r a c t i c eo fe n t e r p r i s ea u d i t t h ea p p l i c a t i o nd i f f i c u l t yo fp e r f o r m a n c ea u d i ti s e s t a b l i s h i n go fe v a l u a t i o n c r i t e r i o n ，w h i c hi sn o tc o m m o n l yr e c o g n i z e di np r a c t i c e i nt h i sp a p e r , c o n s i d e r i n g c h a r a c t e r i s t i c so fg r i di n d u s t r y , m e t h o do f a p p l i c a t i o no fp e r f o r m a n c ea u d i ti np o w e r s u p p l ye n t e r p r i s ei sd i s c u s s e d w h i l ee m p h a s i z i n gp r a c t i c a l i t ya n de x e r c i s e ，t h i s m e t h o dp a y sa t t e n t i o nt o c o m b i n a t i o no ft h e o r ya n dp r a c t i c e a l s o s u g g e s t i o n c o n c e r n i n gp r o m o t i o no fp e r f o r m a n c ea u d i te f f i c i e n c yi sp r o p o s e d k e yw o r d s ：p e r f o r m a n c ea u d i tr i s k ；m a n a g e m e n to f p o w e r ；g r i de n t e r p r i s e s 第l 章引言 1 1 研究背景 第1 章引言 第二次世界大战后，政府在社会经济生活中的作用只益提高，承担着保障 社会经济发展的重要责任，同时资本主义得到较大的发展，竞争激烈、垄断加 强，作为经营管理者必须努力提高经济效益，有效降低资金成本、节约资源， 防止浪费，对审计的需求从财务合规性审计逐步转向到对企业内部经营管理的 绩效审计上。 从绩效审计发展的各个阶段来看，2 0 世纪7 0 8 0 年代是绩效审计的起步 发展时期，2 0 世纪9 0 年代则完成了传统财务审计向绩效审计的根本转变，目 前，现代审计已经发展到以绩效审计为核心的高级阶段。从各国的审计实践来 看，因各国经济发展程度不同，财务审计与绩效审计的比重也不一样，如经济 发达国家，美国、瑞典、荷兰、英国、澳大利亚和加拿大，绩效审计约占其审 计的8 5 、8 0 、7 0 、6 0 、5 0 和4 0 。其他国家，如法国、德国、荷兰以及亚 洲的一些国家和地区如同本、香港、新加坡、巴基斯坦、印度等也都在逐步开 展政府绩效审计。 我国绩效审计的实务工作起步较晚，1 9 8 5 年中国审计学会在长春举行经济 效益审计学术研讨会，标志着绩效审计开始跨入我国政府审计的范畴。随着我 国市场经济的深入发展和民主政治的不断推进，审计监督作为民主与法治的工 具，在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。政府绩效审计作为国家审计实 现其作用的一种重要行为方式，以评价被审计单位公共管理活动的经济性、效 率性和效果性为目的，也得到了大力开展。近年来，审计机关在预算执行审计、 专项资金审计和领导干部经济责任审计中，对资金的使用效益和效果进行了检 查和评价，揭露和反映了一批损失浪费、效果不佳的突出问题。这些审计，已 经具有了绩效审计的一般特点，但是在工作的深度、广度等方面还与规范意义 上的绩效审计有很大的差距。而这还仅仅集中在政府绩效审计中，而对于微观 层面的企业内部绩效审计的理论与实务探讨则较少。 企业内部审计作为我国审计的一种重要组织形式，于1 9 8 3 年8 月依靠行政 力量推动建立，得到了长足的发展。2 0 0 3 年3 月审计署颁发了 关于内部审计 第1 章引言 工作的规定，标志我国内部审计逐步走上法制化、规范化轨道。尤其近年来， 我国内部审计工作取得了重大进展。给各行业带来了客观的经济效益，内部审 计也呈现良好的发展势头，但是，我国内部审计与政府审计相比，绩效审计无 论是在理论研究还是实务操作方面差距较大。在当前全面丌展绩效管理的有利 环境下，探讨在企业内部审计中引入绩效审计，实现企业内部审计的突破与创 新，具有十分重要的现实意义。 1 2 研究意义 在现实社会中，除了违纪违法、贪污腐败等问题的外在表现，还有一个大 量的、普遍的问题，那就是由于盲目决策、管理不善等因素造成的资源浪费及 国有资产流失。这种浪费所带来的危害是内在的，不易被察觉的，但实际上是 一种更大程度上资源的浪费。因此，审计工作的目的不仅是查错纠弊，更是要 在财务收支审计基础上，密切关注资金的使用效益，如是否为单纯追求发展高 速度，片面地予以优惠政策，损害国家、集体、人民群众利益的情况，通过对 资金管理和使用效益的分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的 合理配置和有效回报。绩效审计就是审计人员依据一定的标准对资源的投入消 耗及其产出情况进行评估，重点是评估它的效益、效率和效果是否达到预期目 标，并针对发现的问题分析原因，提出建议和措施，避免决策的盲目性和随意 性。 审计署在2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划提出：“积极开展效益审计， 促进提高财政资金的管理水平和使用效益 ；“效益审计以揭露管理不善、决策 失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平 和使用效益，维护国有资产安全i p , t a2 0 0 6 年审计署发布的审计署2 0 0 6 至2 0 1 0 年审计工作发展规划中提出今后五年审计工作的主要任务是，“认真落实修订 后的审计法，全面加强审计监督”；在审计内容和审计方式上坚持“两个并重”： “坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力 量占整个审计力量的一半左右以促进提高财政资金使用效益和管理水平为 主要目标，全面推进效益审计，到2 0 1 0 年初步建立起适合中国国情的效益审计 方法体系 。由此可见，效益审计已经发展成为我国绩效审计的一种主要方式。 自1 9 9 9 年以来，在电力供需不平衡的前提下，电力系统展开了大规模的 2 第1 章引言 电力工程投资和建设，如：在国家发改委的牵头下展开了历史上最大规模的农 网改造、城网改造、三峡工程建设、西电东送工程建设、特高压工程建设等。 在体制方面，自2 0 0 2 年以来电力系统不断深化改革、打破垄断，电监会、五 大发电公司和两大电网公司体制构架的确定，标志着政府监管下的政企分开、 公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系已基本形成，标志着电力行业 的真正市场化拉丌序幕。随着“厂网分开、竞价上网、主辅分离”政策的逐步 实施，电网公司面临电力资产投资、资产评估、公司重组、资产剥离等一系列 涉及资产、工程和管理的问题，如何进一步发挥内部绩效审计的作用，保证投 资资金安全高效、提高内部控制水平、避免违法违纪事件的发生，是每个供电 企业必须解决的问题，也是摆在电网公司面前的一个现实问题。 3 第2 章绩效审计理论概述 第2 章绩效审计概述 从单纯的字面解释来看，“绩效 表示“成绩和效果 。“绩 指“工作上取 得的业绩”，强调对工作的主观评价，“效果 则强调工作行为所产生的客观后 果及影响，绩效则是对二者的综合。 从绩效产生的起源看，最早的绩效概念来源于企业，绩效代表效率、财务 指标、市场占有率、内部激励结构、企业文化等各种指标，并且通过一定的有 效途径整合为可以衡量或评价企业行为的指标体系。通过这一指标体系，基本 上可以反映出一个企业的整体表现和状况。公共支出问题专家a 普雷姆詹德在 其公共支出管理一书中指出：“绩效包含了效率，它还包括物品的质量或服 务的水平以及机构所做的贡献的质量它已经成为一个短语，包含了节约、 效率和效益。 从这个意义上，绩效概念是一个综合概念，是一个包括效率但又 比效率更为广泛的概念。归纳起来绩效内涵至少应包括经济性( e c o n o m y ) 、效 率性( e f f i c i e n c y ) 和效果性( e f f e c t i v e n e s s ) 三个最基本的特征，简称“3 e ， 目前，也有人提出绩效内涵还应包括环境性( e n v i r o n m e n t ) 和公平性( e q u i t y ) 两个特征，也就是“5 e ”的概念。其中：经济性是指以最低费用取得一定质量的 资源，通俗地说就是支出是否节约；效率性是指投入和产出的关系，包括是否 以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出，概括地说 就是支出是否讲究效率；效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其 他预期结果，简单地说就是是否达到目标。一般来说，三者具有一定的同质性， 经济性和效率性较好的情况下，一般效果性也较好，在效果性较好的情况下， 经济性和效率性通常也较好。但有时三者也不完全一致，比如经济性和效率性 较高，但是效果性却很差的情况也有可能发生。在实际工作中，经济性、效率 性和效果性既可以三方面一起综合评价，也可以就某一方面单独评价，评价范 围和内容的选择取决于实际管理活动的目标。总的说来，效果性是决定性的， 只有在计划目标和预期结果基本实现的前提下，谈论经济性和效率性才有实际 意义，在效果很差的情况下，追求经济性和效率性是没有实际意义。 4 第2 章绩效审计理论概述 2 1 绩效审计的含义 “绩效审计”概念于1 9 3 2 年由英国机械工程师协会会员罗斯( t g r o s s ) 在其写的管理审计学( t h em a n a g e m e n ta u d i t ) 一书中首次提出，他认为： “应将企业划分为若干个职责不同的部门，建立用效率来衡量管理的技术程 序”。管理者应能像会计师审查会计记录那样，来审查评价每一个职能部门的效 率和成绩。绩效审计，不同国家的名称不尽相同。如加拿大称为“综合审计 ， 英国为“现金价值审计 ，瑞典称“效果审计”，澳大利亚称之为“效率审计 ， 中国香港则称“衡工量值审计”，我国在中华人民共和国审计法中称“绩 效审计”。 “绩效审计”一词是最早由最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年于澳大利亚召 开的第1 2 届大会上决定采用的。最高审计机关国际组织在1 9 8 6 年发表的关 于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明中，明确将经济性审计、效 率性审计和效果性审计称之为绩效审计。它包括：一是根据健全的管理原则以 及管理政策，审计管理活动的经济性；二是针对被审计单位，审计其人财物及 其他资源的利用效率；三是根据被审单位目标的完成情况，审计其经营效益， 并根据原来预期的影响，审计其活动的真实影响。 美国审计总署( g a 0 ) 将绩效审计定义为：“审计人员对照客观标准，客观 地、系统地收集和评价证据，对项目的绩效和管理进行独立的评价，对前瞻性 的问题进行评估或对有关最佳实务的综合信息或某一深层次问题进行的评估 ， 并规定，绩效审计要为负责监督和采取纠正措施的有关各方在改j 下项目经营和 决策以及加强公共责任方面提供信息。 英国1 9 8 3 年颁行的国家审计法明确绩效审计的定义是：“检查某一组 织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性。英国审计署( n a 0 ) 在其2 0 世纪8 0 年代晚期公稚的指南中指出：“国家审计法并不讲审计师仅限于 检查关于经济性、效率性和效果性的保证安排方面。他们可以直接检查和报告 某一工程、计划和其他行为所达到的效果”。 加拿大的政府绩效审计的定义：“综合审计是以系统的方式检查和报告责任 及管理人员为完成其职责所采取的活动、系统及控制 。综合审计包括两项主要 内容：一是对财务系统内部控制进行检查和测试，以便能对财务报表发表意见； 二是检查管理人员为达到现金价值是否建立了系统和程序。这里所说的现金价 5 第2 章绩效审计理论概述 值是指以下两个方面：一是公款支出时，经济性、效率性如何；二是有关项目 达到其目标的效果如何。 综上表述，绩效审计主要是对资源投入的经济性、管理的效率性和工作的 效果性的审计。这一观点尽管在世界各国表达的方式可能不完全相同，但其表 达的基本内容和主旨却是相似的。结合我国的具体情况，我们认为，绩效审计是 由独立的审计机构和审计人员，通过收集、分析审计证据，对被审计单位管理 活动的经济性、效率性、效果性进行评价，并提出改进意见和建议，促进被审 计单位提高绩效、履行受托经济责任的监督和评价活动。 2 2 绩效审计的特点与职能 2 2 1 绩效审计的特点 ( 1 ) 审计目标的多元性。绩效审计通常包含完整、真实、合法、绩效等一 系列审计e t 标，其中真实、合法也是财务审计的主要目标。真实、合法、绩效 三类审计目标是密切相关的，真实性是基础，不真实本身就是不合法的，不真 实的前提下实现的绩效也是虚假的。合法性是基本要求，通过不合法的方式取 得的绩效也是不合法的。绩效性是最终目的，它是建立在必须以真实性和合法 性为基础之上的更高要求。在审计实践中，每个绩效审计项目的目标必须由审 计人员结合被审计对象的特点具体制定。 ( 2 ) 审计内容和对象的广泛性。绩效审计的内容非常广泛，既包括宏观经 济活动，也包括微观经济活动；其对象既包括以会计资料为基本载体的经济资 料，也包括以业务资料为基本载体的管理活动和非经济范畴的管理活动。因此， 绩效审计不仅要对被审单位整个经济活动的效益经济性进行审计，还要对影响 绩效的因素，如管理行为及管理活动的有效性都要予以系统分析和评价，审计 内容和对象要与传统财务审计相比更为广泛。 ( 3 ) 审计标准的多样性。由于审计对象的广泛性，绩效审计中的价值判断 标准更为复杂，具有一定的模糊性及不确定性。其判断标准主要包括定性和定 量两个方面，对不易或无法用数量标准衡量的因素，应依据国家的政策，从性 质上判断有无社会效益或对社会的有益程度性，并予以客观评价；对于经济性、 效益性方面可用一定指标加以量化的并且具有可比性的因素，可根据实际情况 6 第2 章绩效审计理论概述 采用预期目标、行业先进水平、设计标准、计划标准、历史数据、平均标准等 指标。在实践中，没有一个公认的普遍适用于各种情况的审计标准，而是由审 计人员根据每个项目实际自行制定，绩效审计标准具有相对性和灵活性。 ( 4 ) 审计报告的建设性。一般来讲，绩效审计的目的在于提高未来的经济 效益，而无补过去，因此，绩效审计是以绩效和结果为导向的审计，它通过分 析既定目标与实际结果之间存在的差异，找出制度上或管理上存在的问题，通 过完善制度和改进管理，达到提高绩效的目的。在绩效审计报告中，被审计单 位或个人对管理的创新可能成为修改制度的建议。 ( 5 ) 审计结论的风险性。一方面由于绩效审计内容和对象的广泛性，要求 审计人员不仅要熟悉会计、税收、审计以及相关的法律法律法规，而且要具备 信息学、统计学、系统论、人力资源管理等学科知识和其它专业的知识。针对 评价对象的不同，审计人员必须在绩效审计中灵活地选择与被审计事项相适应 的技术和方法进行审计。在实践中，由于绩效审计方法和技术的不统一，给审 计人员提供了自由选择的空间，但也使审计的风险加大，给审计证据的收集提 出了更高的要求：另一方面，由于事前、事中、事后审计的并存，有些审计结 论和建议只能根据趋势证据、环境证据间接做出，有一定的科学理论依据，但 并不反映已发生的实际情况，客观证明力较弱。 2 2 2 绩效审计的职能 绩效审计的职能，是指审计活动本身所具有的内在功能，并通过职能的发 挥达到工作目标。由于绩效审计的审计依据往往缺乏强制性，其审计主体往往 缺乏权威性和独立性，该类审计的作用偏向于建设性，而不在于防护性。因此， 根据绩效审计有效性、合理性和可行性的目的，我们认为它的主要职能应该是 建立在经济监督基础上的经济评价。只有经过审计评估，才能做出有效性、合 理性、可行性的判断，才能提出进一步提高绩效、降低管理和经营风险的建议， 真正起到建设性的作用。 2 3 企业内部绩效审计框架 2 3 1 企业内部绩效审计的基本目标 7 第2 章绩效审计理论概述 绩效审计虽然在政府审计中得到大量运用和空l j 发展，但实际上绩效审计 的产生和企业内部审计的发展分不丌的。一方面企业作为社会经济的基本单元， 其处于经济流通的中心环节，为在激烈的竞争环境中保持有企业有利地位，必 须不断提高市场份额，获得高额利润，回报各方利益相关者。在此种形势下， 企业管理者不能仅仅依靠外部审计的结果，而是更迫切地需要内部审计人员对 企业内部各个环节的合理性实施审计，以取得预期的价值增值，这是企业内部 绩效审计的原始动因；另一方面，随着社会经济的发展和制度的完善，受托经 济责任逐步由受托财务责任上升到受托管理责任，企业管理当局也需要内部审 计人员对业务管理活动、管理制度等内部受托管理责任进行审查，以提高管理 成效，这是企业内部绩效审计发展的根本动因。 企业内部绩效审计是企业内部审计人员接受委托，通过收集分析审计证据， 来评价企业经济和管理活动的经济性、效率性、效果性，并提出改进意见和建 议，促进企业提高绩效，履行受托经济责任的监督和评价活动。因此，企业内 部绩效审计的基本目标主要在于通过审计，发现问题，评价企业绩效，提出改 进意见和建议，督促企业履行受托经济责任。 2 3 2 企业内部绩效审计的主要内容 内部审计是本单位内部建立的审计机构，对本单位及下属单位的财务收支 和经济活动的真实、合法、效益型进行的审计。内部绩效审计之所以产生和发 展，主要原因在于管理层次增加和技术先进与成本合理之间的协调，其根本是 为经济效益服务的。因此，企业内部绩效审计主要包括以下几方面内容： ( 1 ) 经营审计。以谋求最大限度地利用现有资源，最充分地挖掘人力、物 力和财力资源的潜力为目的，评价审计对象是否努力改善和充分利用现有的物 资条件和技术条件，评价生产力各要素利用的具体方式和手段的合理性和有效 性。 ( 2 ) 管理审计。以谋求改善被审计单位管理素质，提高管理水平和效率以 提高经济效益，降低经营风险为目的，评价管理组织、管理机构的合理性、健 全性，内部控制制度的健全性、有效性，决策、计划、领导、控制等管理职能 的效率性。 ( 3 ) 项目审计。以某一特定项目即一次性的经济活动为审计对象的绩效审 8 第2 章绩效审计理论概述 计，评价项目的可行性和运营风险。 2 3 3 企业内部绩效审计的评价依据 绩效审计的主要职能是建立在经济监督、经济鉴证基础上的经济评价。在 实际工作中，审计人员根据审计证据用以判断、评价被审计对象本身绩效情况 优劣与否的尺度与准绳就是绩效的评价标准，也是审计人员提出审计意见、做 出审计结论的依据。绩效的评价标准贯穿于整个审计过程，是实现审计效果的 关键。 企业内部绩效审计标准是企业内部绩效审计过程中，用来指导内部审计行 为，界定审计事实、界定经济效益质和量的绩效的评价标准，其目的在于挖掘 影响企业经济效益的各类因素，寻找差距，提出改进建议，进而调动企业创造 效益的积极性，提高管理水平。 2 3 3 1 企业绩效的评价标准的发展变化 2 0 世纪8 0 年代以前，基于投资者和债权人的利益，财务评价几乎是国外 企业绩效评价体系的全部内容，具体内容基本包括了盈利能力、偿债能力和营 运能力，并将此评价结果与经理人或雇员的报酬挂钩。 2 0 世纪8 0 年代以后，传统的绩效评价标准受到了众多学者的严厉批判。 企业内部绩效评价标准的内容由传统意义的财务评价向非财评价方向逐渐发 展，如更加注重战略机会选择、企业治理结构和核心竞争能力、持续发展能力 有机结合等。 而2 0 世纪9 0 年代以来，学者提出了将财务指标和非财务的业务指标相结 合的企业绩效的评价方法，如德鲁克的改革论绩效计量法、卡卡普兰和若顿的 平衡积分法、内斯的a b c 成本核算法及库克扎的e v a 衡量法等等。 在我国，开展绩效评价理论的研究时问较晚，有影响的研究成果也不多。 1 9 9 5 年，财政部发布了企业绩效评价指标体系，该指标体系从企业投资者、债 权人以及社会贡献等三个方面规定了十项绩效指标，但其侧重的是财务指标， 没有考虑社会、环境、生态等可持续发展指标。1 9 9 6 年，财政部等四部委联合 颁布了 国有资本金效绩评价规则和 国有资本金绩效评价操作细则，提出 了新的国有资本金效绩评价指标体系，该指标体系包括基本指标、修正指标和 专家评议指标三个层次，其中基本指标、修正指标是财务指标，综合考虑了企 9 第2 章绩效审计理论概述 业资本效益状况、资产经营状况、偿债能力状况和发展能力等状况，属于定量 指标：专家评议指标是非财务指标，考虑到企业的领导班子、经营机制、员工素 质等综合因素，属于定性指标，这是我国政府权威部门在其颁发的企业经营效 绩评价体系中，首次将非财务定性分析指标纳入评价范围。 综上所述，在西方发达国家，企业绩效评价方面的理论发展较为成熟，在 理论和实践上都形成了相应的体系，相比下，企业绩效评价理论在我国还只是 h i hj j 起步，特别是绩效评价体系指标不健全，无论是理论上还是实践上都处于 探索过程中，远不能满足企业开展绩效评价的要求。 2 3 3 2 西方国家绩效审计评价标准的启示 由于绩效审计的对象千差万别，评价审计对象经济性、效率性和效果性的 标准不一，甚至于同一项目也可能有不同的评价标准，给审计人员客观公正地 提出评价意见增加难度。建立科学的绩效评价标准，为审计人员进行绩效审计 时提供明确的目标，一直是绩效审计的重点和难点。但从西方各国丌展绩效审 计取得的成功经验来看，我们可以从中得到许多启示： ( 1 ) 绩效审计评价标准要以相关的政策、法律为准绳 i n t o s a i 的绩审计指南中指出，“绩效审计的两个基本问题就是：公共机构 是否在以正确的方式行事，是否做了j 下确的事情”。做“正确 的事就是是否恰 当地执行政府的决策，达到政策的目标。如美国、澳大利亚、英国、加拿大等 国家在确定绩效审计评价标准时，都会将议会的意图和决定以及相关的法律法 规放在首位，只要公共机构的活动达到了既定目标，就可以认为取得了相应的 绩效。 ( 2 ) 确定绩效审计评价标准时要与被审计单位充分沟通 i n t o s a i 指出，“在制定绩效审计评价标准时争取被审计单位的合作是非 常重要的，评价标准应得到被审计单位的认可。”在绩效审计过程中，被审计单 位衡量或评价自身工作成果的工作标准或效益指标都是绩效审计评价标准制定 的主要参考依据，审计人员应与被审计单位进行充分沟通与讨论，确保评价标 准的客观可行。例如美国和澳大利亚在绩效审计中都要充分考虑被审计单位的 经营管理标准，英国还主张在绩效审计中审计人员要与被审计单位保持良好的 合作关系，合理地利用被审计单位内部审计部门的工作成果。 ( 3 ) 绩效审计时要注重评价标准的灵活性与时效性 评价标准的制定时要考虑与审计目标和审计环境相适应性，避免脱离实际， 1 0 第2 章绩效审计理论概述 失去客观性。如英国没有固定的绩效指标，主要是参考行业标准，在审计过程 中主要依赖审计人员的职业判断；美国建立了“优先实践”概念，在绩效审计 过程中遇到不易量化的标准时，作为衡量标准；澳大利亚则强调绩效标准要与 政策法规和其他标准相一致。 ( 4 ) 关注被审计对象的管理控制活动 绩效审计关注活动结果并不意味着在审计中忽略对被审计单位管理控制活 动的审查。在实务操作中，人们更常用的标准是“最佳管理活动。i n t o s a i ( 国 际最高审计机关组织) 在绩效审计指南中阐述经济性审计时，对“最佳管理活动” 的描述是健全的管理原则( r i n c p l i e s ) ，管理政策( p o l c i i e s ) 和管理实务( p r a e t i e c s ) 。 2 3 3 3 企业内部绩效审计的评价标准体系 当前无论是理论研究还是审计实践，都提出绩效审计最大的难点在于确定 科学合理的绩效评价标准体系。但是，从审计实践来看，由于审计对象的所处 行业、性质、规模大小不一致，建立完全统一的指标是不现实的。因此，设置 统一的标准体系时，应主要列出几个大的评价方向，再由行业内部审计协会根 据行业特点和性质，据以设置适合自身的分解指标，是比较现实可行的。总体 来说，企业内部绩效审计的评价标准应包括： 第一类是国家认可的政策法规。主要是指国家颁布的法律、法规、方针、 政策等。如财政部发布的的国有资本金效绩评价规则和国有资本金绩效 评价操作细则等等，以此来衡量被审单位的经济效益是否符合国家宏观调控 的要求，+ 只有在遵循国家的法律、法规、方针、政策前提下取得的经济效益， 才是真正的效益。 第二类是行业绩效标准。主要包括：一是企业制定的计划、预算、指标、 定额等指标，这类指标是针对企业自身的实际情况制定，具有较强的可比性， 作为评价标准，既是企业的管理目标，又能反映出企业的实际管理水平，容易 得到企业的认同；二是本单位或国内外同行业的先进水平或平均水平，这类指 标是对计划、预算、指标、定额等标准的补充，可以体现出行业平均水平或先 进水平，在没有找到其它较为合理的评价标准前提下，根据引导原则，将其作 为企业的绩效衡量标准较为合适。但这类指标的时间和空间跨度较大，运用时 须考虑各种客观因素的影响，如环境因素、物价变动等。 第三类是以前的绩效标准。被审部门或项目以前年度取得的绩效是正常管 理环境下可以达到的管理成果，如果被审单位的管理环境未发生较大改变，被 第2 章绩效审计理论概述 审部门或项目至少应达到相同项目以前年度的相同水平，将其作为衡量标准可 以衡量被审部门或项目目标的完成程度；在进行审计工作前，审计人员需要了 解被审部门或项目的基本情况，如果审计人员认为被审部门或项目的绩效标准 不够合理，应重新确定调整至合理的水平，并将重新确定的标准与被审部门或 项目相关人员讨论，以获得被审单位对该标准的认同。 第四类事后科学测定的经济技术数据。主要用于评价新技术、新产品及新 工艺的经济效益。由于新技术、新工艺及新产品的效益没有相应的历史资料用 以比较，而且同行业也无同类的指标作为参考，要评价他们的经济效益，就得 借助于科学技术予以测定。因此，这类标准是绩效审计中采用的特殊标准。 第3 章电网企业内部绩效审计现状 第3 章电网企业内部绩效审计实践 3 1 电网企业生产经营业务概述 电网企业生产管理的特点决定了电网企业的经营管理模式，进而决定了电 网内部审计工作的内容、流程和各种重点。因此，深入了解电网企业生产管理 的特点，是做好电网企业内部绩效审计工作的基础。 ( 1 ) 双重垄断性 电力生产是一种网络式生产电网系统。电网规模越大，调峰能力越强， 系统运行安全越有保障。基于这种特点，电力工业具有双重的垄断性自然 垄断和法定垄断。 ( 2 ) 资盒、技术密集型 网络式生产结构特点需要大量的资金投入和技术投入，才能维护电网的安 全运行和满足社会需求，因此，电网企业又具有资金、技术密集型的特点。 ( 3 ) 公用事业属性 电力产业作为国民经济的基础产业，其生产的产品不仅具有商品的属性， 还具有社会的属性。电力企业的安全稳定运行和保障供给不仅关系到电力企业 自身的经济利益，还直接关系到整个社会的稳定和发展，具有非常大的社会效 应。因此，电力企业的安全可靠性往往不是从内部经济利益角度，而是从社会 效益角度来审视的。 ( 4 ) 电网生产具有服务业性质 电网生产具有连接发电生产和电力使用者之间的服务活动的特征。电网公 司的供应商稳定，就是发电厂；消费客户却是千家力户，复杂多样，供电网络 的建设与维护、电费收取等是典型的服务活动。 3 2 电网企业内部绩效审计的主要内容 审查范围是由审计目的决定的。内部审计由于其审计的目的是对内提供服 务，服务内容的广泛性，决定了其审查的范围也较为广泛。内部审计广泛的审 查范围，也源于其特殊的位置，内部审计人员是本单位成员，熟悉本单位的经 1 3 第3 章电网企业内部绩效审计现状 营环境，具有本单位的业务知识，能随时了解本单位经济活动及其进程，评价 标准的确定更符合实际情况，易获得被审计对象的认可，因此，内部审计部门 丌展绩效审计工作比外审具有更大的优势。 电网公司实行从国家电网公司、区域电网公司、省电网公司、地市电网公 司、县级电网公司五层级“金字塔”型管理体系。国家电网公司处于“金字塔” 的塔顶，各区域电网公司是国家电网公司的分公司，各省电力公司是相关区域 电网公司的全资子公司，地( 市) 供电公司是省电力公司的分公司，县级供电公 司是地( 市) 供电公司的全资或控股子公司。这种组织结构体系的特点，决定 了地( 市) 以上电网公司内部审计的主要形式为：对下级授权经济责任的履行 情况包括任期经济责任审计、经营管理审计、各种专项审计调查等。基于电网 生产经营管理的特点，内部绩效审计的内容可具体分为以下几大类： ( 一) 经营绩效审计。经营绩效是指一定经营期间的企业经营效益和经营 者业绩。企业经营绩效审计就是在对经营活动合规性审计的基础上，对影响经 营效益的各类因素进行分析，进而对企业的相关直接管理行为的经济性、效率 性、效果性进行审计。 ( 1 ) 全面预算的绩效审计。全面预算工作涉及生产、经营管理的方方面， 是经营管理工作的核心和窗口，其好坏直接反映出企业管理水平的高低。全面 预算从编制、执行到监督考核是工作效率和效益的体现。效率体现在工作计划 上，体现在计划的准确性和计划落实到位上，效益体现在通过预算安排，最大 限度地优化人财物资源。因此，预算绩效审计的内容应包括：预算的内控体系 与制度体系是否健全：预算的编制是否体现企业发展战略和经营目标；是否正 确处理好中长期预算与年度预算的关系；中长期预算是否制约年度预算，年度 预算是否优化中长期预算；预算的编制方法是否科学，是否符合企业实际情况， 各种方法的运用是否紧密结合；财务预算与其他部门的业务预算是否配比；营 运收支( 或损益性) 预算的编制是否能合理体现企业预算期内的经营利润目标； 资本性收支预算的编制是否全面反映了企业形成固定资产的资金来源和运用情 况，有没有收益性支出列入预算的情况；现金收支预算的编制是否全面反映了 企业现盒收入和支出的情况；作为企业内部法规性文件的预算是否被企业严格 执行；预算的调整是否经过合法程序，是否存在频繁调整预算的情况；评价预 算的实际执行效果，分析重大差异形成的原因及其可能产生的影响。 ( 2 ) 资产经营责任绩效审计。是指内审部门依掘国家财经法规及国网公司、 1 4 ， 第3 章电网企业内部绩效审计现状 省电力公司有关规章制度，通过对资产经营责任指标完成情况的合适，界定资 产经营责任的一项专项审计。其主要内容包括：资产、负债、损益的真实性； 资产经营考核指标实际完成情况，与计划指标的差异性：为完成经营考核指标 采取的各项管理措施的有效性；存在的问题和风险分析等等。 ( 3 ) 资产管理绩效审计。企业资产管理包括固定资产管理和流动资产管理 以及其他资产管理。资产管理绩效审计就是检查资产管理责任是否到位，资产 的使用和保管是否实行了不相容的制约机制，评价制约结果是否达到预期效果， 分析是否存在不良资产及其形成的原因，检查实物资产的真实性和保值性，是 否存在账实不符的情况或财务部门与物资部门数据不符的情况，检查企业债权 性资产的风险性，评价可能存在的潜在损失，检查现有生产经营设施等固定资 产是否能够满足同常正常生产经营的要求，评价是否存在由于生产经营设施等 固定资产老化或缺乏，影响企业经营活动的安全和稳定现象。 ( 二) 管理活动审计。企业管理活动是指企业内部为了维持企业可持续发 展，提高工作效率和规范管理行为所进行的相关管理工作。如执行企业发展战 略规划、建立健全内控体系、进行重大经营决策、开拓电力市场等。 ( 1 ) 企业发展战略规划的绩效审计。企业制定发展战略规划是企业重要的 经济活动，是企业保持持续经营的必要条件，需要花费大量人力、财力和物力 开展此项工作。绩效审计的目的主要是检查企业的发展战略是否符合国家的产 业政策和经济结构调整的要求，是否符合当地经济社会发展的实际，是否适应 市场的要求，是否考虑了企业的优势和困难，是否预见了环境变化将给企业造 成的影响：检查分析员工对发展战略的认知度，相应的保障措施和实际实施效 果等。 ( 2 ) 企业重大决策的绩效审计。企业的重大决策必须经过企业领导层集体 决策，这是国有企业领导干部执行“三重一大管理政策的纪律要求。绩效审 计的目的是检查决策程序是否合法合规，是否存在重大决策未经集体决策的情 况，企业的重大决策是否得到贯彻执行及执行效果如何，是否存在决策失误造 成重大损失浪费的情况，是否存在重大决策不符合法律法规情况。如检查评价 企业对外投资、对外经济担保、大额采购等重大经济决策是否经过集体决策研 究，是否履行报批手续等程序，是否存在重大风险或损失，评价决策行为是否 科学和正确。 ( 3 ) 内部控制制度的绩效审计。建立健全企业内部管理和控制制度是企业 1 5 第3 章屯网企业内部绩效审计现状 内部管控的重要手段和方式，国家有关部f - l 南l j 定了一系列的内部管控的要求和 指导性意见。绩效审计的目的主要是检查企业管理制度是否建立和健全，是否 得到有效执行，执行效果如何等。如检查财务管理、营销管理、投资管理、物 资管理、工程管理、合同管理、人力资源等制度或规定是否建立和健全，是否 得到严格执行、执行效果如何，并作出审计评价。 ( 4 ) 市场营销管理的绩效审计。电力市场营销的主要工作是确保用户安全 稳定使用电能，准确计算和收回电费资盒等工作。绩效审计就是要检查业扩增 容是否按规定程序办理，供用电双方是否签订供用电合同，评价市场占有率、 线损率、电费回收率、售电量增长率等经济指标是否先进或处于什么水平，是 否存在进一步提升的空间，检查电量、电费计算是否合理和准确，用电结构是 否合理和电价政策是否严格执行。 ( 5 ) 其他管理工作的绩效审计。如检查评价企业管理创新效果是否达到预 定目标，内部组织结构和人才储备是否满足企业发展需要，内部职责划分和员 工绩效考核是否合理有效等。 ( 三) 项目投资审计。电网投资项目包括电网基建项目的新建和改建工程、 科技项目投资、技术改造和大修工程等。绩效审计就是要检查项目立项是否经 过可行性研究论证、集体研究和民主决策等程序，是否经过有关张主管部门的 批准，项目实际投运后的生产运行的效率和效果是否达到初步设计的要求和目 标，评价项目生产能力、资源消耗和环境保护等指标是否达到设计能力和预期 目标，是否存在由于决策失误、管理不善造成项目不能正常生产等重大经济损 失的情况。 ( 四) 社会责任审计。电网企业作为国有特大型公用产品经营企业，必须 履行和承担应有的社会责任，绩效审计需要检查企业社会责任履行情况，包括 供电设施作为地方基础设施的重要组成部分，是否能够满足地方经济社会发展 的需要，是否能够为当地经济社会的发展提供优质、高效的服务，是否有利于 节约资源消耗和保护生态环境，促进地方经济可持续发展等。检查企业在当地 各类行风评比和优质服务评比中的得分及排名情况，判断企业的服务水平和服 务质量是否得到社会的认可：检查各类投诉和来信来访处理情况，分析企业为 当地经济社会服务能力和效果是否满足广大用户的需求。 1 6 第3 章电网企业内部绩效审计现状 3 3 电网企业绩效审计的现状一以江西九江供电公司为例 3 3 1 概况 江西九江供电公司是2 0 0 3 年4 月在原九江供电局基础上改制成立的，属国 有大( 一) 型企业。现有员工11 7 2 人，资产总额2 2 9 8 亿元；下设1 4 个机关 部室、6 个直属机构、1 5 个基层单位，同时受省电力公司授权管理1 2 家县级供 电有限责任公司；供电面积1 8 8 万平方公里，供电客户1 7 余万户，供电人口 4 8 0 多万。2 0 1 0 年，公司累计完成供电量7 5 4 亿千瓦时，同比增长1 9 0 3 ； 完成售电量7 2 1 9 亿千瓦时，同比增长2 0 9 5 。截至2 0 1 0 年1 2 月底，公司有 3 5 千伏及以上变电站4 l 座，主变6 8 台，主变容量3 7 4 7 1 5 兆伏安。其中2 2 0 千伏变电站1 0 座，主变容量2 1 3 0 兆伏安；1 1 0 千伏变电站2 9 座，主变容量1 5 9 6 兆伏安；3 5 千伏变电站2 座，主变容量2 1 5 兆伏安。拥有3 5 千伏及以上输电 线路1 0 5 条，总长度2 0 1 7 3 7 公里，其中2 2 0 千伏线路2 9 条，长度8 5 8 3 7 公 里；1 1 0 千伏线路6 3 条，长度1 0 2 5 公里：3 5 干伏线路1 3 条，长度1 3 4 公里。 九江供电公司内部审计部门成立于1 9 8 5 年，多年来，公司审计工作积极服 务于公司的改革、发展和稳定大局，按照建设“一强三优 现代公司的战略目 标，积极贯彻“全面审计，突出重点”的工作方针，寓服务于监督，不断拓宽 审计领域，加大审计工作力度，强化企业管理过程监督，较好地贯彻了国家电 网公司集团化运作、集约化发展、精益化管理和标准化建设的要求。为公司系 统改善资产质量，防范经营j x l 险，提高经济效益，降低电网投资成本和促进党 风廉政建设，确保江西电网经济的安全、稳定和健康运行发挥了积极的作用。 九江供电公司独立设置审计部，定编7 人，主要工作职责为：( 1 ) 负责研 究提出公司审计发展战略并组织实施；负责组织公司系统审计管理制度体系建 设；监督公司所属单位执行审计管理制度；( 2 ) 负责对公司所属单位领导班子 或部门主要负责人经济责任任期和离任审计；( 3 ) 负责对公司本部及所属单位 资产经营责任履行、有关经营活动等情况进行审计；( 4 ) 负责对公司本部及所 属单位执行国家财经法规和公司经营管理制度、财务收支及预算执行情况进行 审计监督；( 5 ) 负责公司内部控制情况、经营风险的检查和评价；( 6 ) 负责对 公司本部及所属单位开展营销审计；( 7 ) 负责对公司各项大修、技改工程开展 签证审计；( 8 ) 负责对公司招投标、物资管理进行审计监督；( 9 ) 配合公司监 1 7 第3 章电网企业内部绩效审计现状 察( 纪检) 部门对有关经济案件进行审计调查；( 1 0 ) 承办上级审计部门交办的 事项，承办公司党组交办的其他事项：( 1 1 ) 负责审计业务信息化建设和审计 业务在线管理；定期或专题向公司领导或上级审计部门报告审计工作情况：向 职工代表大会报告年度审计工作情况；( 1 0 ) 负责上级审计、外部审计的联络、 协调、配合工作。 3 3 2 供电公司内部绩效审计的特点 ( 1 ) 审计工作转型不断推进。公司层面由原来事后监督为主的离任经济责 任审计向管理