（行政管理专业论文）政府绩效评估之有效性研究.pdf

ab s t r ac t thee v al u 如 o no f gov e rnm e nip e rforman ce nowb ecamcafo cu se ofp u b l i c m ana 罗m ent s u 衍 c ct . com p a red w i th th cw 七 s t c rn 助u n try， t h epr act放 o f o 。 co u n t ry ， s go v e rnm en t p e iformancee v a l u a t i o n b e ga n s l a te r t h ant h e m ， an d n 0 w， i t i s j u s t a e x p l o ri n g s t age ， th c t h eori e s ofi t n e e d tob c sunun 颐z e d and con s u r 口 m at e 氏and th epracti ce o f i t s til l h avc al o t of p r o b l e m s ando b s t a c 1 e s . 月l o f the s en e g a t i v e as p ects d ep r e s s edt h e v al i d i t y o f th e p e iformanccev al u at i o n o n a l arge s ca l e . v al i di t yo f th eg o v e rnm e ntperi b n n ance e v al u a t i on i s a goalwb i cb we a lwa ys s e e k s ， 面sp ape r ， sw ri t e r anal y s i st he o b s l a c 】 e sin th ep r a c t l ce of eval u a t i o n ， a n d 加al l ys u mm 州z e dt h eth r e ema i nfa c t o r sw h i ch i n fl u e 毗 th ev al i d i t y，th a t i s th e o ri e n t a t i o no f v al u e ， the i nst i tu ti o np 】 a n n l n gandth ee v al u at io nmc t h od. ifw e l o s t 。 川 y one o f th em ， t h e v al i d i t y o f t h e p e rformanceeval u at i o n w i llb e d e 毗 n d ed. the o ri e n tati ono f v a l u e i s a s tand a r d o f j u d gine n tsofri ght an d wro n g ， it i s o u r b e h a v i o r gui d e l in c ， an d i t o ri e n t a t e s th e m e t h 0 d s and app ro ac h e s o f th e gov e rnm e n t peifo rmance eval u at i o n . 了 七 eins t i t u t i o np l ann i n gm ake sp e rfo rmance e v al u at i o n 此t i t u t i o n a l 七 cd. s t and a r d 让 a t i o nandl e g al ，i t ，san 暇 s s a l yw ay to m ake sth e e v al u at i on mo rev al i di t y.the e v alua t i o nm e th o di s a m e ans tom e as u re s g o v e r 刀 n l e nt p e rfo rmance， s ci c n t i fi c s t y l e can make s thc o u t com e o f th e eva l u a t i on m ore p rec i s e l y. ina word ， the v al i d i t y o f th e p e iforman 哪e v al u at i o n mus t be bond w i thth e ri ght oric n t a ti o n o f v al u e ， th e re as o n ab l e in s t i t u t i o n p l ann in g and t h e s c i e o t i fi c c v al u at i on me t h o d . 丁 七 i s p a p e r anal y s i s th etbie ea s pectabovc， sea r c bth ere l at i o n s h i p sb e 卜 邢 e en t h em ，andev比tu aliys e e kaw a yt oi mp r o v ethe v al i di t yof t h ep e rformance e v a l u a t i o n . ke yw6 r d s : g o v e rnm e nt p e rformance eval u a 6 o n ; o ri e n t a t i on o f v a l u e ， hi s t i tu t i on p l a n n i n g ; s ci e n t i fi c m e t h o d 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了 解南昌大学 有关保留、 使用学位 论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权南昌大李可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 可以采用影 印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名:l 刁 产勺 么导师签各 卿 签 字 日 期 叫年 “ 舍 日签 字 日 期 : 妙 产 石 “ ， j 日 学位论文作者毕业后去向: 工作单位: 通讯地址: 电话: 邮编: 学位论文独创性声明 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学 位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含 其他人己 经发 表或撰写过的 研究成果， 也不包含为获得 南昌大学 或 其他教育 机构的 学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同 志对本研究所做的任何 贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 乙 学 位 论 文 作 者 签 名 ( 手 写 ) 井 荆 生 签 字 日 期 :、 ，今 年 ” 二 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了 解南昌大学有关保留、 使用学位论文的规定， 有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和磁盘， 允许论文被查阅 和借阅。 本人授权南昌大学可以将学位论文的 全部或部分内 容编入有关数据库 进行检索，可以 采用影印、 缩印或扫描等复制手段保 存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) ， 厂 学 位 论 文 作 者 签 “ (手 “ :钾 渗” 师 签 “ (手 写 : 签 字 日 期 :多 夕 ， 7 年声 月 ，日签 字 日 期 :年 月 日 学位论文作者毕业后去向 : 工作单位: 通讯 地址 : 电话: 邮编: 第 1 章 引言 第1 章 引言 政府绩效评估的涵义 从组织或政府的层面上来说， 一般认为绩效包含了经济、 效率和效益三个方 面， 即“ 3 e ” ( e co n o m y 、 e ffi c ie n c y 、 e 价 ct iv e n e s s ) ， 这 是目 前国 际 上 较 为 流 行 的绩效观点。英国财政部将 “ 3 e ”定义为:“ 经济 一 指输入成本的降低程度。 在实践中， 它通常以低成本投入而获得的金钱节省为量度， 如通过市场检验或使 用较 低等 投入而获 得的 成本降 低。 效率 一种活动或一 个组 织的 产出 及其投入 之间的关系。 最常用的效率测定的概念是劳动生产率及单位成本。 效益指产 出对最终目 标所做贡献的 大小。 ” 因此， 英国审计部门 所进行的 绩效审计， 也是 按照 3 e的原则进行的。 之后，还有学者认为，政府绩效的范畴中，仅有 “ 3 e ”还不够，还应该加 上第4 个 “ e ” ， 那就是 “ 公平” ( 鞠u it y ) 。这就是所谓的 “ 4e”标准。 美国 国家绩效评论( 1993 年)将政府绩效评估定义为 “ 政府官员对结果 负责，而 不仅仅是对过 程负责; 其目 的 在于 充分发挥公务员的 积极性和主动性， 以便他们 对结果负责， 而不是仅仅对规则负 责。 ” 厦门大学卓越教授将政府绩效评估定义为: 是对政府组织 “ 在积极履行公共 职责的 过程中， 在讲求内 部管理与外部 效应、 数量与 质量、 经济因 素与伦理政治 因素、 刚性规范与柔性机制相统一的基础上， 获得的公共产出进行的评审界定，o 函 在 关于政府机关工作效率标准的研究报告一文中，由周志忍等多位我国 学者参与的中国 行政管 理学会联合课题组给 政府绩效评估 下的定 义是: “ 运用科 学的 方法、 标准和程序， 对政府机关的 业绩、 成就和实际 工作作出 尽可能准确的 评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。” 笔者认为， 周志忍的这个定义言简意赅，比较清晰地表达了政府绩效评估的 涵义。 2选题背景 卓越: 公共部门绩效评估 ，第6页，中国人民大学出版社，2 仪闷. 范柏乃 政府绩效评估 理论与实务 ，人民出版社，2 005 。 。卓越: 公共部门绩效评估 ，第7页，中国人民人学出版社，2 以月。 第 1 章 引言 大规模、 系统地对政府部门 进行绩效评估开始于20世纪50年代的 西方国家 的改革浪潮。 这场声势 浩大的改革浪 潮是从批判传统的官僚制开始的。 西方的理 论家们分析当时 政府低效率的原因 是: 1 、 缺乏竞争。 2 、 政府部门 并不关心费用 问题。3 、政府官员必须服从上级的控制。而后，布坎南等创立的公共选择理论 和新公共管理 理论进一步地推动了 这场改 革的浪 潮。 这场改革以 结果和产出为导 向，将绩效评估作为提高政府绩效的重要手段。 对绩效评 估的 重视， 显示出公共 部门 管理理念的转变。 在传统的行政管理体 制中， 人们强 调的 是过程， 强调过程中的管 制和 执行。 而公共管理的新理念则强 调结果，强调取得的效益和公众的满意程度。因此， 要想知道公共部门的产出结 果或效益，就必须进行绩效评估。 英国大 规模的 政府绩效评估开 始于 撒切尔夫人的执政时期。1 9 79 年，撤切 尔夫人上台后， 成立了 雷纳 ( r a yner ) 评审委员会， 对政府各部门 的绩效进行评 估。 其目 标是 通过严格的成本核算来达到节省费 用的目的。 两年半后， 评估小组 宣称，此项评估计划使政府部门节省了约 1 .7亿英镑的费用。 英国 :汗 少士 全 份 抢 生叫 0 1 9 7 01 9 7 91 9 8 21 9 8 41 9 8 9 图 1 ， 1英国政府支出占g dp的比重 80年代后呈下降趋势 数据来源:高培勇 公共经济学 p l l s ， 中国人民大学出版社2 0 01年 撒 切 尔 政 府 提出 了 改 革 的“ 3 e ” 准 则 ， 即 : 经 济( eco no m y ) 、 效 率(c ffi ci en cy ) 和效益 ( 。 ffectivene s s)。 这个标准日 后也成了 绩效评估的标准。 在美国，大规模的政府绩效评估应该从 1 9 93 年克林顿政府的 “ 重塑政府” 开始。 副总统戈尔所领导的国家绩效评估委员 会的 报告 从过程到结果: 创建一 个少花 钱多 办事的 政府 是这场改革的纲领 性文 件。 该报告认为， 当今世界的迅 速变化、信息技术的发展、 全球性竞争和需求式的顾客，己经使庞大的、自 上而 下的官 僚体 制失效。 该 报告 将改革的目 标定为建立 一个少 花钱多办事的 政府。 改 革的基 本内 容是精简政府机构， 裁减政府雇员， 放松管制， 引入竞争机 制和推行 绩效管理。 我国 的政府绩效评 估活动开始于20世纪8 0 年代，目 的是为了 提高政 府办事 效率。 进入90 年代以 后，政府绩效评 估的实 践活动如燎原之势，迅速在 全国各 地展开。 第 1章引 言 从类型 上来说，我国的政府绩效评估与国 外不同，一 般可划分为四 类 :党 政领导干部经济 责任审计、 目 标责 任制 考核、 公民 评议 政府绩效 和公共部门绩效 评估。 党政领导干部经济责任审计最早是从对厂 长 ( 经理) 的离任审计开始，发展 到现在对党政领导干部的经济责任审计和其所在部门 的财政收支及相关经济活 动的审计。1 9 99 年，中央办公厅、国务院办公 厅下发了 县级以下党政领导干 部 任期经济责任审计暂行规定 ，开始在全国范围内 对县级以下 党政领导干部的 经济责任审计. 经济责任审 计的内 容包括贯彻国 家财经法规 及有关政策情况、 地方财政财务 收支及管理 情况、 财政财务 收支工作目 标完 成情况以及党 政干部遵纪守法和廉洁 自律情况。 目 标责任制考 核是一 项面向 行政首 长的目 标责任考核， 一般来 说， 行政首长 的责任目 标与其所在政 府组织的目 标是大体一 致的， 因 此， 通过对行政首长的 考 核便可以了 解政府组织的实际绩效情况。如青岛 市于2 0 0 2 年开始实行 青岛 市 目 标责任制管理实施细则 ，对市委、市政府部署的工 作任务以及各有关职能部 门 的工作进行年终考核， 目 前， 目 标责任制考核已 在全国 范围内 广泛推广和实 施。 公民 评议政府绩效的活动在我国开展的情况 还是比 较普遍的， 如 1 9 89 年开 始， 天津和平区每年开展一次的 评选 “ 十佳公 仆” 活动;1 9 92 年，湖北阳 新县 开展的“ 评定 人民 最不满意领导班子” 活动; 1 9 % 年，在深圳发起的评选 “ 最 满意的政府部门厅活动;2 001 年出台的南京的万人评议机关的活动等等。 从时间来说， 我国的 绩效 评估活动可 分为 三个阶段: 从zd 世 纪 80年代到90 年代初， 我国的 政府绩效评估活动属于起步阶段，评估活动的特点是比较 粗放型 的部门 考评，如大 评比、 大检查 等形式。 从 20 世 纪 90年代初到90 年代后期， 绩效评估活 动进入较快的发展阶段， 人们开 始运用一 些简单的 指标体系对政府部门的 效率进行 评估。 如山西运 城地区 实施的 “ 新效率工作 法” ，山东 烟台政 府实行的“ 公共服务承诺制” 等。 从20 世纪90年代末至今， 一些地方政府部门 开始采用系统分析方法， 运用较 为科学的绩效评估指标 体系 对特定的评估 对象 进行定期评估。 目 前开展得比 较成 功的例子有: 在福建厦门开展的厦门 思明区政府绩 效评估、 厦门市公安局集美分 局派出所绩效评估; 兰州大学中国地方政府绩效评 估中 心所实施的“ 非公有制企 业评议政府绩效气 虽然近年来政府绩效评估在我国有了 巨大的 发展， 取得了引 人注目 的 成绩， 但是， 在实施的过程中， 我们也发现了种种值得关 注的问 题， 这些问 题如果得不 范柏乃 政府绩效评估 理论与实务， ，人民出版社，2 005 . 第 1章 引言 到解决， 将严重影响 政府绩效评估的 “ 有效性” 。 ( “ 有效性” 一词联想自 陶学荣 教授在上 “ 领导学” 这门 课时，推荐给我们的参考读物 “ 有效的领导力” ，我想 “ 有效性” 一词用在此处是再合适不过了 。 )由 此而 发， 本选题将试图对影响政 府绩效评估有效性的 动因 进行深层分 析，并试图寻找解决这些问 题的 对策。 3目 前研究的现状 上个世纪8 0 年代起源于西 方国家的 新公 共管理 运动， 使政府绩效评估理论 和实践活动得到迅猛的 发展。 新公共管理运动是基于对传统官僚体 制的 批判， 许 多理论家主张减少政府干预， 依靠市 场力量; 政府是掌舵者， 而不 是划桨者: 采 用私营部门管理方法， 用企业家精神重塑政府。 政府绩效评估就是在这种背景下 被引入的， 一系列在企 业绩效评估中广泛应用的方法如平衡记 分卡、 3 60度绩效 评估方法被引入政府部门 的绩 效评估。 此后， 理论界中的一些人开始对新公共管理的价值取向效率， 提出了质 疑，认为 政府不是“ 掌舵” 而是 “ 服务” ， 主张建立 “ 顾客 驱动式政府” ， 使之更 有回应性、更有责任心。 而绩 效评估中 也应强调民主、公 平和公正。 上世纪00 年 代后，政 府绩 效评估出 现了 新的发 展趋势:一是逐步走向制度 化、法制化。二是主体多元化。 三是公民导向。四是技术不断成熟。五是评估的 理念、 方法和技术向 世界各主要发达国家 扩展。 我国于 20 世纪 80 年代恢复了行政管理学这门学科， 与西方国家相比， 起步 点落后了许多。90 年代后，学术界开始关注政府绩效， 并取 得了 可喜的成果。 不少学者对我国传统的行政效 率研究 方法提出了反思 和批判， 对地方政府绩效评 估做了 非常有益的新的探索。 在文献查阅中发现， 北京大学周志忍教授较早介人 政府绩效评估的研究中， 他在 中国政府形象战略撰写的 “ 政府绩效与政府形 象” 一章中，较详尽地论述了政府绩效评估理论问题， 并撰写了 “ 公共性与行政 效率研究” 、 “ 关于政府机关工作效率 标准的 研究报告” 等 一系列学术论文。 1 9 99 年中国行政管理学会联合有关 各方， 成立了联合课题组， 研究政府 机关效率问题。 在此之后，国内有关政府绩效 评估课题的 研究逐 渐多了 起来。 1998 年，中国行政管理学会成立了 “ 政府绩效评估”课题组，对国内外政 府绩效评估的实践和理论进行考察和总结。2 0 03 年课题组形成了 关于政府机 关工作效率标准的研究报告 等一系 列学术论文。 2 005年，该课题组赴福建、 江苏、山东等地调研， 考察 绩效评 估的实践和 研究情况， 于2 1刃 6 年3 月， 形成了 政府部门绩效评估研究报 告 ， 并将研究报 告送交国务院多个综合部门。 第1章 引言 2 003年，厦门市的一些区政府和机关开展了一系列的绩效评估活动，思明 区政府委托厦门大学教授卓越建立 “ 公共部门绩效评估”课题， 构建政府部门的 绩效评估体系， 当时的区政府领导负责评估的实施活动。 这次评估活动中产生了 多项科研成果， 卓越教授发表了 许多政府绩效评估方面的论文， 并出版了 专著 公 共部门 绩效评估 。 课题组还开发了 一套政府绩效评估的 软件，大大提高了 评估 的效率。这次评估活动引起了国内的广泛关注。 此后，兰州大学也成立了“ 中国地方政府绩效评估中 心” ，展开了一系列理 论研究和评估实践活动。并在 中国 行政管理等杂志上发 表了 多篇研究成果。 2 (x)4年 8月，国家人事部组建的 “ 中国政府绩效评估研究”课题组提出了 一套用于中国地方政府绩效评估的指标体系，该体系共计 33 个考核指标，适用 于市县级政府的绩效状况。 此消息公布 后， 引 起社会各界的关 注。 然 而， 这套指 标体系迟迟未能正式出台，更没能付诸实施。 据说，该指标体系还需进一步修改 和完善。 自2 0( 刃年以后，政府绩效评估成了公共管理学科中的热点，相关学术刊物 中所刊载的政府绩效评估方面的论文逐年上升。 笔者对 “ 中国学术期刊网”中相 关刊物发表的政府绩效评估方面的论文进行了一番统计，结果如图 1 .2所示。由 图 中 可以 看出， 政府绩效评 估方面的 论文自2 003 年以 来呈明 显上升的 趋势。期 刊文 献中关于政 府绩效评估方 面的 论文一般可以 分为以 下两类: l 介绍国内外先 进的绩效 评估方 法， 2. 探讨绩效 评估中出 现的问 题。 由于我国的政府绩效评估起步较晚，目前还出于探索的阶段， 理论方面有待 完善， 实践方面还存在着许多问题和障碍， 本选题将对我国绩效评估中所出现的 一些问题进行归纳和探索，从评估的有效性出发，分析其中出现的障碍。 梦- -一舫 准 :二 、 、 二 。 一 。 图 1 . 2年度论文数量 4本选题所要研究的内 容、方法和创新 第 1 章 引言 在我国，对政府的绩效评估，从时间上来说开始得比较晚: 从规模上来说不 普及， 而且并不系统和持续。 从制度方面来说缺乏法律、 法规等制度方面的保障。 从评估的主体来说，公民参与的程度不够。从评估的内容和导向上来看，重视 g d p等经济指标 而轻视 社会公平、 重视办事效率而轻视社会效益、 重视短期的 目 标而轻 视远期的 发展和规划，这一 切都影 响着绩效评估的有效 性。 有效的 政府绩效评估是我们追求的目 标， 笔者遍 历了大量的文献资料， 分析 了许多影响绩 效评估有效性的障碍， 最 终总 结出 影响我国 政府绩效评估有效性的 三个基 本因素， 那就是价值取向、 制度安排 和评估方法。 其中任何一项因 素的缺 失或失误都会影响到起评估的有效性。 价 值取向是 判断 是非的 标准，是我们的 行为准则， 对政府绩效评估 的方法、 指标具 有导向 作用。 我们过去的价值 取向是 过于重视g d p 等经济方面的指 标， 而忽略了 环境的保护， 因此造成了环境污染、 水土流失、 生 态恶化等现象， 严重 影响到 人们的 身体健康。 又由 于过于 重视效 率， 对社会公平有所忽略， 从而 造成 贫富差 距的急 剧拉大， 不同 阶层人群之间的关系 变得紧 张起来， 恶性伤害案 件大 量增加，社会治安状况恶化。这一切对我们社会的发展敲响了警钟。 十六届三中全会上， 提出了 科学发展观的要 求， 即坚持以 人为本， 树立 全面、 协调、 可持续的发展观。 在十六届四中全会上，更是提出了建设社会主义和谐社 会的要求。 由此而想到， 我们在政府绩效评估中的价值取向必须符合科学发展观 的 要求， 政府绩效评估的最终目 的是 构建 我们的和谐社会。 制度安排是指绩效评估的制度化， 规范化， 法制化。 它是政府绩效评估有效 实施的 重要保障。 政府的公 共权力 在很大 程度上 具有垄断性， 有国家强 制力 作为 支撑。 因此， 政府绩效的评估不同于工商领 域的 绩效评估， 尤其是对其自 身 行为的 绩效评估， 没有法律保障是很难有效地 进行下 去的。 而 且制度化也是当前各国 政 府绩效评估活动的趋势之一。 对于我国， 当 务之急是 借鉴先进国家的经验 和做法， 通过完善政策和立法使我国政 府绩效评估走上制度 化、规范化的道路。 评估方法是绩效评估的手段， 政府部门的绩效评估与 企业部门 绩效评估相 比， 有一个很大的 特点 或者说是难点: 那就是 绩效目 标的多 元化， 绩效 产出 较难 测量。 所以 ， 要想 对政府部门的 绩效作出 有效的 评估， 就必须 具备科学的 评估方 法。 西方国 家在这方面有着较长时间的理 论研究和实践， 我 们可以拿 来研究和借 鉴。 另外， 我国一 些地方 政府部门 绩效评估的 成功实践 活动， 也是值得学习 和推 广的。 本选题将 对价值取向， 制度 安排和评估方法三方面的内 容进行分析研 究， 寻 求它们相互之间的内在关系，为政府绩效评估的有效性寻求对策。 本选题的研究将采用以下几种研究方法: 第 1章 引言 文献调查法: 广泛阅读国内外关于政府绩效评估方面的著作和论文， 收集可 供参考的 有价值的信息，了 解当 前 研究的薄 弱环节， 并从中 寻找突破口。 归纳法: 运用归纳法归纳出绩效评估的现状与问题， 总结出影响政府绩效评 估有效 性的 各种因素，并提出解决思路。 比 较法: 西方的政府绩效评估 研究 起步比 我们早， 我们可以 将它们的理论、 方法和标准进行比较和借鉴。 案例分析法:通过案例分析，说明问题，寻求解决问题的思路。 本选题的重点: 探讨新形势下我国政府绩效评估的价值取向。 这个标准将以 “ 科学发 展观” 为指导， 以创建“ 和谐社会” 为准则。 对政府绩效评估的 制度安 排进行了 分析， 阐明了 制度安 排是政府绩效评估有 效实施的关键。 对绩效 评估方 法的科学化进行了探讨，科学的评估方法是绩效评估有效性的基本要求。 本 选题的 难点: 影响政府 绩效评估有效性的因素和原因是复杂的， 理清这些 因素的脉络，阐明它们之间的复杂关系是本选题的难点。 本选题的创新: 提出了绩效评估有效性的概念， 指出了影响有效性的综合因 素:价值取向、 评估手段、制度安排。 对其影响绩效评估有效性的原因进行了分 析。 第2章 政府绩效评估的必要性 第2章 政府绩效评估的必要性 政 府绩效评估有必要吗? 能起到什么 作用， 本章 将从经济学中 所引 用的“ 经 济人” 的角度， 借鉴“ 公共选择理论” 和 “ 委托人 代理人” 等理论加以说明 评估的重要性;从提升政府管理的角度阐述其用途。 2 . 1公共选择理论的观点 19 4 2 年， 约瑟夫 熊彼德在 资 本主义、 社会主义和民 主 一书中， 首次 提 出了公 共选择理论， 后经布坎南、 塔洛克、 布莱克 等人的 探索和 研究， 使公共选 择理论不断得到发展，最终形成了一个完整的理论体系。 所谓公共 选择， 指的是市场领域以外的 集体选择， 主要指的 是政府选择。 我 们之需要进行集体选择的， 是因为有些事情私人选择干不了或者干不好， 这主要 有两 个原因 : 一是所谓的“ 囚徒困 境” 导致的 个人 理性与集体理 性的不一致， 二 是公共产品的一些特性导致私人不能提供或不愿意提供， 从而只能进行集体选择 来提供。 公共选择理论实际上是将经济学的 原理运用在政治学上。 布坎南指出: “ 公 共选择是政治上的观点， 它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决 策而产生” ，“ 它是观察政治制度的不同方法气 公共选择 理论是以 “ 经济人” 的假设为出发点，即关 注个 人的行为和动机， “ 经 济人” 的假设是经济学中的一 个基本假设，用来分析市场和人的 市场行为。 之前， 还从未有人将此假设应用于政治学的领域。 公共选择理论把 “ 经济人” 假 设应 用于对政治领域的活动分 析。 根据这种假设， 个人在政治活 动中， 同 样追求 利益或效用的最大化， 这种效用既可以是 财富、 地 位、 权力， 也可以 是荣誉、 和 平或安宁。 布 坎南 认为， 个人无论处于 什么 地位， 他的 本性都是一样的 ， 都是追求个人 利益 的最大化， 或者是效用的最大化。 在决 策的时 候， 侮 个人都是理性人， 都会 仔细 地计算和分析， 以实现利益的 最大化。 他认为 人就是人， 其 本性是不会改变 的。 在私人领域或市场中的利己主义者是不可能在公共或政治领域中转变为利他 主义者。 “ 如果把参与市场关系的个人当作效用最大化者，那么，当个人在非市 场内行事时， 似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。 至少存在一个有用的假 定，即当人由市场中的买者或者卖者转变为政治过程中的投票人、 纳税人、 受益 第 2章 政府绩效评估的必要性 人、 政治 家或官员时， 他的品 行不会发生变化。 ” 。 公共选择理论的另一 个出 发点是政治市场 交易 理论。 公共选择理论认为， 人 类社会存 在两个市场，一个是经济市场， 另 一个是政治 市场。 在经济市场上活动 的 主体是 厂商( 供给者) 和消费者 ( 需求者) ，它们之间所 交易的是私人物品; 在政 治市场上活动的主体是选民、官员、政治家和利益集团， 他们之间交易的对象是 公共物品。 选民和 利益集团 是政治市场上的 需求者， 政治家和官员是政治市场上 的供给者。 在经济市场上， 人们通过货币选票来选择能给他们带来最大满足的私人物 品; 在政治市场上， 人们通过民主选票来选择能给他们带来最大利益的公共物品、 政治家、政策法案和法律制度。 处于政治市场的团体之间和组成这些团体的个人之间，出于自身的利益而要 进行的一系列的交易活动。 政策结果往往不是产生于某个政治领袖， 而是产生于 团体之间或组成团体的个体之间相互讨价还价、 妥协与调整的政治过程。 布坎南 认为: “ 在 经济和 政治制度之间， 市场和 政府之间， 私营部门 和 公营部门 之间难以 划出一条界线。经济学家不必把他们的调查限于人们在 市 场中 的 行 为 ( 买 卖 活 动 本 身 ) 。 使用 或 多 或 少 地 扩 大 交 换 经 济 学 的 方 法， 经 济 学 家便能按照交换的范例来观察政治和政治过程。 只要集体行动以个人决策者作为 基本单位的模式进行， 只要这样的集体行动基本上被想象为反映了一个适当的人 们社团全体成员之间的复杂交换或协议， 这样的行动或行为或选择可以容易地列 入交换经济学的范畴。在这个内涵中不存在 经济学家的帝国主义 ，留下的只 有 作为 交换科学 的 经济学 和 政治科 学 或 政治学 的分类的区别 ，o 基于政府官员的“ 经济人” 的特性以及政治市场的存在， 于是乎就产生了“ 寻 租”现象，布坎南认为，寻租是投票人通过各种合法和非法的手段，比如游说、 贿赂政府， 以 期获得某项 特权， 特别是利益集团， 可 促使政府帮助其建立垄断的 地位， 从而获取超额的垄断利润。 寻租者获取的超出正常利润部分并非其生产所 得，而是对现有生产成果的一次再分配，所以寻租行为是一种非生产性的行为。 寻租的后果是造成社会资源配置的低效率， 破坏了市场经济的公平竞争， 导致政 府官员的腐败。 公共选择理论所关心的核心问题是政府失灵， 所谓政府失灵就是指政府在提 供公共物品 时， 趋向 于浪费和滥用资源， 导致政府规 模过大、 支出过多、 效 率很 低， 政府的活动不像理论上所说的那样有效。 政府的政策和行为， 本应该是弥补 市场的不足， 使社会效益比政府干预之前更高。 然而， 很多时候， 情况恰恰相反， 政府的干预行为、政策往往比不干预更糟。 。 美 布坎南， “ 宪政 经济学 。 北京:三联书店 1 9960 1 美 布坎南， 自 由、市场和国家 ， 上海:三联书店，1989. 第 2 章 政府绩效评估的必要性 政府失灵的表现形式是政府政策的低效率和政府工作机构的低效率。 政府政 策的低效率指的是政府的政策不能保证资源的最佳配置。 这是因为， 政治家们在 制定政 策时， 出于其自 利的动机， 其行为实际上不是 倾向 于最大限度地促进公 共 利益，而倾向于自 身效用的最大化。而政府机构低效率的原因有三:一是缺乏竞 争。 政府官员的终身雇 佣制度和公共服务机构的 排他性使其 没有竞 争对手。 二是 政府行为趋向于浪费。 由于没有产权的约束， 政府官员的一切活动并不担心成本 问题，也没有追求利润的要求。 三是监督信息的不透明。由于政府官员对信息的 垄断，监督者对政府的监督往往是大打折扣的。 综上所述，公共选择理论为我们提供了一个新的角度去认识政府和政府行 为，很多方面是具有积极意义的。既然政府会失灵，既然会出现寻租这样的腐败 现象， 那么就需要通过一些手段的控制和监督政府的行为。 这种手段包括法律制 度上的，社会舆论上的， 媒体监督方面的，等等。 其中，对政府进行绩效评估是 一个重要而有效的手段。 2 . 2绩效管理的必要环节 绩效评估是政府绩效管 理的 一个必要环节， 在整 个绩效管理的过程中起 着承 上启下的作用。 陈振明认为， 如果将政 府绩 效管理 看作一个动态的 系统的话， 那么它就包括 绩效目 标、绩效激励、绩效信息、绩效申诉、 绩效评估等一系列子系统。绩效评 估是绩效管理中的一 个基础工程 。 绩效评估作为政 府绩效管理的一个反馈机制， 是整个绩效管理的关键。 学者武欣将绩效管理分为四个环节，即:绩效计划，绩效实施与管理，绩效 评估，绩效反 馈。 。 绩效计划: 管理者根据组织的目 标和职责制定出绩效计划，计划的好坏直接 影响到组织的绩效。 绩效的实施与管理:绩效计划制定后，组织成员及开始按照计划开展工作和 活动。 管理者对整个工作的实施进行监督和调整， 纠正工作过程中所出现的偏差。 绩效评估: 在工作结束 后， 管理者对组织计 划、目 标的完成情 况进行 评价， 收集被评估者工作绩效的各种信息。 绩效反馈: 管理者获得反馈信息后， 对组织的绩效有所了解， 发现不足之处， 并对下一个计划进行改进。 绩效管理就是以上几个环节的循环。 。卓越: 公共部门绩效评估 ， 第1 70页，中国人民大学出版社，2 仪 “ 。 。武欣: 绩效管理实务乎 册 ，机械工业出版社，2 0050 第2章 政府绩效评估的必要性 对管理者而言， 要想提高政府绩效，就必须对影响绩效的信息有一个充分的 了解，这些信息包括机构的设置、人员的配备、资金的预算、资金的用途、公民 的满意程度、公民的需求、管理规章制度的执行情况， 等等。 这些信息只有通过 政府绩效评估才能比较完整地获得。 如果没有这些信息， 那么绩效管理的几个其 他的环节将很难实施，提高政府绩效也就无从谈起。 绩效评估是如此的重要，以至于在政府绩效管理的过程中， 我们听得最多的 就是绩效评估。绩效评估似乎成了绩效管理的一个代名词了。 图2 . 1绩效评估的四个环节 2 . 3转变政府职能，提升政府的绩效 西方国家的许多改革都是在政府绩效评估的基础上进行的。 通过对政府绩效 的评估，可以发现政府自身的许多弊病，这些弊病从源头上来说往往是体制上、 制度上的。因此，政府绩效评估就成了 各国 政府改革的突破口 。 在我国， 行政体制的改革也总是与绩效评估相伴的。 在改革开放初期进行行 政体制改革时， 从工商企业界引 入了目 标管理、 岗位责任制。 这就含有了 绩效管 理的意味。 2 0 世纪 80 年代中后期， 提出转变政府职能的要求， 90 年代中期找到 行政审批制度改革这一突破口， 政府职能转变有了实质性的推进， 这里就与绩效 评估做出 的努力分不开。 国务院行政审 批制度改革办公室在工作一开 始， 就引入 绩效评估的方法和机制，由部门、专家、群众共同参与， 对政府行政审批事项进 行定性定量的分析评估， 根据评估结果 确定哪些审批项目 要革除， 哪些审批项目 要改变管理方式，哪些审批项目可以保留。 可见， 我国行政改革从操作层面看起 点很高，是把行政体制的改革与管理机制的创新紧密结合起来的。 。高小平: 积极推动绩效评估 研究 为深化行政 管理体制改革贡献力量 ，cp asonli此.。 够cn 第 2 章 政府绩效评估的必要性 我国 的社 会主义市场经济是从过去的 计划经济中 走过来的， 因此， 政府过去 的大而全、 包揽一切经济活动的职能 就必须转变。 改革开放以来， 尽管 我国政 府 进行了多次的 机构改 革， 但是还是有大量的问 题没有解决。 一个重要的问 题是 政 府职能的定位没有解决。 我国 的 “ 十一五”规划中明确提出: “ 加快行政管理体制改革，是 全面深 化 改革和提高对外开放水平的关键” ， 而深化 政府行政管理体制改革的核 心是转 变 政府职能。 改 革开 放以 来， 我国 政府职能逐 渐从计划经济时代的 统管一切逐渐转变为经 济调节、 市场 监管、 社会管理和公 共服务， 与社会主义市场经济体制相适应的行 政管理体制逐步形成。 但是， 与完善 社会主义市场经济体制和经济社会发展的需 要相比，这项改革还仍然没有到位。主要表现为: ( 一) 政府职能的 “ 越位” 政府管了 不该管的 事情。 表现为政企不 分， 政府管了 那些本应有企业和市场去解决的 事情。 ( 二)政府职能的 “ 错位”政府职责不分。表现为政府、社会、企业、 事业单位职责不明， 相互搅和在一起。 同一件事， 谁都可以做， 也可以谁都不做。 ( 三) 政府职能的“ 缺位” 政 府该做的事情没有做。 表 现为 某些必要的 公共服务或公共物品的缺失。 “ 缺位” 是由“ 越位” 造成的， “ 越位”愈严重， “ 缺 位”也就越突出。 绩效评估是一种测量的工具， 它通过 对政府的效率 和效益 进行测量， 可以 发 现政府所行 使的 职能、 权力方面的问 题， 为体制改革和 机构改革提供依 据. 因 此 可以 说， 绩效 评估 对于政 府转变职能来 说是必要的， 也是非常有效的手段。 提升政府的绩效主要表现为 下面几个方面: ( 一) 节省成本， 提高办事效率 提高绩效是是政府管理的核心问题。政府的任何行为都是有成本的，必将有 资源的付出，包括人力， 物力和财力。 从根本上来讲，这些资源来自于从纳税人 那里 征来的税收。按照经济学的观点， 产出与 投入之比要 大于 一才是有意义的。 而在传统的官僚体制中， 重视的是过程， 强调的是服从， 而对于产出结果是有所 忽 略的。 而现代公共管理的理念则 不同 ， 重视的是结果， 强调的是绩效。 绩效评 估正是 一个测量政府绩效的工具， 对政府的投入和产出进行测量和比较， 从而减 少 浪费的 环节， 进而在后 面的管理过 程中， 调整管理的行为、 方 法、 手 段， 使资 源得到有效的利用，节省成本，提高办事效率。 ( 二)监督政府行为，防止贪污腐化 政府是国家中 惟一具有垄断强制力的 组织， 相对于 其他的 组织 来说， 对其行 为的约束是比较少的， 其信息的透明度也是不高的。 要想让政府这个组织有效地 第2章 政府绩效评估的必要性 运行，就必须有完善的制衡和监督机制， 包括法律监督，上级对下级的监督，专 门 机构的监督， 民 众的监督等等。 除 此之外， 绩效 评估也是一项极为有效的监督。 一个科学的绩效评估体系，将促使政府按照评估的标准行事，而不能任意作为。 绩效评估的过 程中， 也 将会使 许多垄断的信息 透明 化， 使得暗箱操作不能再 进行 下去，对贪污腐化、行贿受贿等不法行为起到较大的抑制作用。 ( 三)提高公共服务质量 我国 政府的 公共服务很多是从计划经济时代 遗留 下来的， 还有许多的流程环 节的制定靠的是主观的经验， 因此存在着许多不科学的地方， 表现为以下几个方 面。 : ( 1 顶 程中 存在大量多 余的、 重复的 环节和无 价值的延迟环节， 如重复的审查、 不合理的拖延等。 份 ) 长期形成的流 程是单向 性的，因 而在结构上主要着眼于政府工作的便利， 而较少考虑服务对象的要求。 口 ) 同 一机关的不同 机构之间以及业务相关的不同 部门之间的 业务流 程无法 有效地衔接， 从而造成部门间工作的 脱节，甚至 成了 冲突的源泉。 ()有不少的业务 流程缺乏明确的功能， 或者从其输入与输出的 对比 上来看， 根本不产生 任何的增值， 甚至是负效值。 民众对这种低效的服务流程的不满情绪是显而易见的。要解决这类问题， 仅 仅靠政府主 观上的措施是显然不够的， 因为主观的 想象是缺乏科学依据的。 而政 府绩效 评估则 是解决这类问 题的有效工具， 通过绩效 评估， 找出问 题的 症结所在， 从而制定出合理的、有效的、人性化的服务流程。 ( 四) 提高政府的 信誉和形象。 政府绩效评估是向民众展示自己工作成果的机会， 使民众可以看到政府工作 人员所作的工 作， 付出的劳 动。 评估过程具有全 面、 透明、 公正的 特点， 使民 众 可以了解政府、监督政府、参与政府的事务， 拉近的民众与政府之间的距离， 使 民众与政府之间产生亲和效应。 即 使在评 估中 发现的问 题， 也能 使民 众了 解到， 政府的行为的 透明的， 政府 有决心改正自己 的缺点， 解决自 己的问 题， 是有诚意的。 这在一定程度上也能提 高政府自身的信誉。 在评估的 过程中 ，民 众并 非置 于评估之外. 民 众也成了评估的 一个主体。 这 样， 政府与民 众的关系 就从过去治 理与被治理转变为公 共服务的提供者与接受者 的关系，使得政府与民众的关系得到改善。 。 包国宪: 绩效评价: 推动地方政府职能转变的科学工具 ， 中国行政管理2 005年第7期. 第2章 政府绩效评估的必要性 2 . 4树立正确政绩观的重要手段 十六届五中全会指出: “ 科学发展观是指导 发展的 世界 观和方法论的集中体 现。 全面 落实 科学发展 观， 必须 从思 想上、 组织上、 作风上和制度上形成更为有 力的 保障。 ” 科学发 展观的 基本内 涵为: 坚持以 人为本， 全面、协调和可持续发 展观，促进经济社会和人的全面发展。 以人为本是科学发展观的核 心， 即 在经济上， 不断 提高 人民 群众的物质文化 生活 和健康水平， 在政治上， 尊重和保障 人权， 包括公民的 政治、 经济、 文化权 益， 让全体民众享受改革开 放以 来的 成果， 不断 提高 人们的 思想道德素质和科学 文 化素质， 为人们创造平等发展、 充分发挥聪明才智的 社会环境。 全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容。全面是指各个方面都要 发展，也就是要努力实现十六大提出的 “ 经济更加发展、政治更加健全、科教更 加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”的目 标。协调是指 各 个方面的 发展都要相 互适应， 特别是城乡之间、 区 域之间 、 经济社会之间都要 共同发展， 全面进步。可持续是指发展必须保持持久性和连续性. 也就是在开发 利 用自 然的 过程中， 必 须使生态环境得到改善， 资源 利用 效率显著提高， 可持续 发展能力不断增强，最终使整个社会走上生产发展、生