（工商管理专业论文）河北地税征管业务流程优化的实证研究.pdf

中文摘要 摘要：b p r 理论是当前管理学界最先进的理论，其核心内容是通过对原有业务流 程的重新塑造，借助信息技术，使企业由传统的以职能为中心的职能导向型转变 为以流程为中心的流程导向型，实现企业经营方式和管理方式的根本转变，最终 提高企业竞争力。政府部门作为国家的管理机构，引导着社会发展的正确方向， 其监管特性突出了其与普通行业的不同，但是作为一个机构，在组织的管理方面 又与普通行业的管理有着相通之处。因此应用于当前企业界的先进管理理论对政 府机构的改革有着意义非凡的指导作用。 本文通过对河北省地方税务局现行征管流程进行分析和研究，并实际分析了 现行税收票证的关键管理流程，对现行流程中存在的问题进行梳理和分析，提出 了新的优化流程，希望以此为契机，结合国家税务总局金税工程三期，实现河北 地税的征管业务流程优化和重组，实施机构重组、再造税务业务流程，实现管理 业务的流程化、税收事务的专业化、机关管理的扁平化、资源配置的集约化、流 程作业的标准化、管理过程的信息化，建立全新的税收征管模式，实现税收管理 形态由传统职能导向型，向现代流程导向型的根本转变。 关键词：税收征管；流程优化 a bs t r a c t a b s t r a c t ：b p r t h e o r yi so n eo ft h em o s ta d v a n c e da c a d e m i ct h e o r i e s ，w h i c h m a i n l yu s e si n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yt oc h a n g et h em a n a g e m e n tm o d eo fe n t e r p r i s e s f r o mt h et r a d i t i o n a lf u n c t i o n st ot h ep r o c e s s c e n t e r e dt h r o u g hr e - s h a p i n gt h eo r i g i n a l b u s i n e s sp r o c e s s i tc a ni m p l e m e n te n t e r p r i s e so p e r a t i n gm o d e sa n dt h ef u n d a m e n t a l m a n a g e m e n tc h a n g e s ，a n du l t i m a t e l yi m p r o v et h ec o m p e t i t i v e n e s so fe n t e r p r i s e s a st h e m a n a g e m e n to fs t a t ea g e n c i e s ，t h eg o v e r n m e n td e p a r t m e n ts h o u l dg u i d es o d a d e v e l o p m e n tt ot h er i g h td i r e c t i o n s op u t t i n gb p rt h e o r yi n t ot h ec u r r e n tb u s i n e s s m a n a g e m e n te n a b l ea d v a n c e dt ot h er e f o r mo f p u b l i ci n s t i t u t i o n s ，w h i c hh a s e x t r a o r d i n a r ys i g n i f i c a n c eo f t h eg u i d i n gr o l e t h ea r t i c l ea c t u a l l ya n a l y s e st h ek e ya d m i n i s t r a t i v ef l o w so fr e v e n u et i c k e t sb y r e s e a r c h i n gt h e c u r r e n t i m p o s i t i o na n da d m i n i s t r a t i o np r o c e d u r eo fh e b e il o c a l r e v e n u es e r v i c e m o r e o v e r , t h ea r t i c l ec a r d st h eo b s t a c l e so fc u r r e n tf l o w sa n db r i n g s o u tt h en e wo p t i m i z e df l o w st h r o u g hw h i c h , b yc o m b i n i n gt h en a t i o n a lr e v e n u e s e r v i c e sg o l d e nt a xp r o j e c t ( p h a s e3 ) ，t h eo p t i m i z e da n dr e c o m b i n e df l o w so fh e b e i ix c a lr e v e n u es e r v i c ec a nb ea c h i e v e d k e y w o r d s ：t a xc o l l e c t i o n ；p r o c e s sr e e n g i n e e r i n g 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解北京交通大学有关保留、使用学位论文的规定。特 授权北京交通大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索， 并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：虚闲1 强 导师签名： 童 山 签字日期：i ，年爹月五夕日 签字日期0 侈，锣年岁月谚日 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或 撰写过的研究成果，也不包含为获得北京交通大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位做作者签名：庞刮程 签字日期： m 矿年户月 7 日 致谢 本论文的工作是在我的导师张真继教授的悉心指导下完成的，张真继教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三年来 张真继老师对我的关心和指导。 张真继教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示衷 心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，杨京琳、安双育等同学对我论文撰写工作给 予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢河北省地方税务局信息中心王宏顺主任和黄丽副主任，以及多位 同事，给我提供了内容详尽的素材和第一手资料，在此表示衷心的感谢。 同时也要感谢我的家人，他们的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学 、l k 。 序 1 9 9 3 年，迈克尔哈默( m i c h a e lh a m m e r ) 和詹姆斯钱皮( j a m ec h a m p y ) 在企业再造一书中提出了流程优化的概念和基本理论。流程优化首先兴起于 私人领域，是一种由信息化引发的新管理工具或管理技术；企业流程优化被认为 是继全面质量管理运动之后的第二次工商管理革命。2 0 世纪9 0 年代以来，以美国 为代表的西方国家纷纷将流程优化理论引入政府管理，实施“政府再造，引发了 公共管理革命浪潮。成为当代公共部门管理尤其是政府改革与治理的一种重要工 具。世纪之交，流程优化技术传入我国。目前在我国的企业和政府，流程优化技 术都已有成功的应用事例。税务系统是我国较早应用流程优化技术的政府部门。 江苏国税就曾就流程优化做过积极的尝试和探索，也取得了很大的成功，但由于 地方税收的地方特色和其区域性，还有许多个性的地方有待探索和研究。 随着信息化的发展，现有税务业务流程和信息化之间的矛盾日益突出，传统 的征管方式弊端尽显：征管业务被分割在不同的管理部门，一项业务层层把关多 头审批；征管资源配置很不合理，导致征管力量明显不足；信息化优势因陈旧和 不合理的流程设置而不能发挥应有的作用。业务流程优化理论的出现无疑为当前 的税收征管改革提供了有益的借鉴。 本文在简要介绍业务流程优化理论的基础上，对当前税收征管中存在的主要 问题进行了分析，遵循国家税务总局的征管改革思路，利用业务流程优化理论的 基本思想对税务部门的流程重组、机构重组等问题进行了思考和探讨。目前在我 国的企业和政府，流程优化技术都已有成功的应用事例。税务系统是我国较早应 用流程优化技术的政府部门。本文将通过河北省地方税务局流程优化的案例分析， 讨论流程优化在我国税收征管改革中的推广与应用问题，希望藉此能掀起河北地 税业务流程优化的和税务改革的高潮。 1 引言 随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，传统政府管理中的政策不够透 明，管理职能单一和运转效率不高等现象，已难以适应我国步入国际社会，政府 行为与国际通行规则接轨的要求。政府作为社会最重要的信息提供者和使用者， 毫无疑问必须成为信息化建设的先行者。为了充分发挥政府推进信息化的率先示 范作用，政府职能必须尽快从单一型向管理与服务并重型进行转变。 科学技术的发展引导着管理思想的变革，1 9 9 0 年美国学者迈克尔哈默 ( m i c h a e lh a m m e r ) 在哈佛商业评论上发表了论文：“r e e n g i n e e r i n gw o r k ：d o n t a u t o m a t e ，b u to b l i t e r a t e ，多年来，b p r 正被企业界普遍接受，并象一股风潮席 卷了美国和其它工业化国家。b p r 被称作是“恢复美国竞争力的唯一途径，并将 取代工业革命，使之进入重建革命的时代。目前，除企业领域引入了一该理论外， 政府部门也积极吸纳这个新的理念，并将之运用到政府机构改革中去。由于政府 职能结构的特殊性，为了职能的延续，所以笔者在此用“优化一代替了“重建 这个字眼，可能更适用于政府在利用该理论进行流程重建等工作的描述。 1 1 选题背景 当前我国正处于蓬勃发展时期，特别是在国际社会中，无论是在经济还是政 治地位都体现出积极向上的态势。自从改革开放以来，我国摒弃了闭关锁国的落 后思想理念，广泛地吸纳国外先进的科技、文化成果，取其精华，弃其糟粕，并 以显著的成绩昭示着这一决策高瞻远瞩性。在我国成功地加入世贸组织以后，国 际通行规则更是在催促着国内无论是企业界还是政府部门在通用规则上的变革。 科学技术是第一生产力，在当前信息化技术迅速覆盖到各行各业范围的时期，信 息技术对人们生活的影响可以说是非常之大，传统的思维方式已经不能够适应现 在高效率的工作节奏，因此对现行工作模式和业务流程的改革也引起管理学界的 思考。 政府部门作为国家的管理机构，引导着社会发展的正确方向，其监管特性突 出了其与普通行业的不同，但是作为一个机构，在组织的管理方面又与普通行业 的管理有着相通之处，因此应用于当前企业界的先进管理理论对政府机构的改革 有着意义非凡的指导作用。哈默和詹姆斯钱皮的企业流程重组( b u s i n e s sp r o c e s s r e e n g i n e e r i n g ，以下简称b p r ) 理论在企业界中掀起了一场业务流程优化的热潮， 作为管理领域的先进理论，政府部门也正关注着这一风向标，并积极尝试着将其 应用至行政组织的改革当中。行政组织的一个重要原则是以人为本原则，即行政 组织的核心动力是人的积极性和创造性。因此，行政组织在流程设计方面上应当 根据组织任务、职能性质、技术含量的不同，以及人员的受教育水平和素质的不 同，相应采取项目型结构和矩阵结构等直线分权式组织类型。这类扁平型结构的 设计所具有的人本精神即有利于人对于自身价值实现的追求，也有利于通过授权 来鼓励组织成员积极性和创造性的发挥。 税务系统作为政府机构的重要分支之一，b p r 理论也引起税务系统的重视， 并己尝试将其应用于实际改革中。作为国家重点电子政务工程之一的“金税工程 ， 正是建立在当前高度发展的信息化技术基础之上，其基本思路是以有利于提高效 率、强化制约、方便纳税人为目标，坚持以流程为导向，以信息技术为依托，优 化职能配置，再造运行机制，整合资源要素，实现税收管理形态由传统职能导向 型向现代流程导向型的根本转变。 1 2 选题意义 近二十年来，随着英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动的兴起， 延续近百年的传统行政模式面临着极大的挑战，并成为西方各国行政改革的主要 目标。在此背景下，人们要求改革的呼声愈发强烈，因此，政府部门借鉴企业的 先进管理手段和方法己成为一种趋势。随着现代科学技术在税收管理领域的应用 逐步拓展，税收信息化建设的进程加速推进，对变革传统的税收管理理念、模式、 体制提出了现实的需求。税收征管改革作为一种管理变革，在寻求新的突破时需 要科学理论的指导，流程优化理论作为国际先进的管理理论，在指导税收征管改 革实践方面具有强大的生命力和广阔前景。为了进一步适应新世纪税收发展的要 求，优化税收征管运行机制，提高征管效能、建立科学、严密的现代税收征管体 系，河北省地方税务局在全省地税系统全面推行专业化、信息化的税收征管改革， 加快全省税收征管信息化步伐。成为我国税务系统最早开展流程优化管理的省份， 河北地税围绕对内有利于提高效率、强化制约，对外有利于方便纳税人、税源监 控，建立起符合税收信息管理规律的税收征管业务主流程，实现了税收管理形态 由传统的职能导向型向现代的流程导向型的根本转变。再造成果得到了中外专家 的一致认可。对税务部门尤其是基层管理部门而言，不断优化征管模式、提高征 管效率是永远值得研究的课题。随着税制和社会政治、经济、技术水平的变化， 税收征管模式必须进行相应的变化和调整。 流程优化相关理论应用于税收征管的流程优化是可行的也有很积极的意义： 第一，业务流程重组理论与税收征管流程优化的目标是一致的，都是实现绩 2 效目标最大化，管理成本最小化。在实施税收征管流程优化时，首先应当围绕着 这一目标，依据相关的法律法规，对税收征管流程进行优化，清除无效的税收管 理活动，简化征管环节，设计税务管理中环节最少、程序最简和效率最高的方案， 以实现绩效目标最大化和管理成本最小化。 第二，业务流程重组以顾客为导向的原则与税收征管流程优化是一致的，都 是着眼于纳税人满意度的提高，税收征管引入流程优化理念，就是为了汲取管理 理论的精华，转变传统政府机构的官本位思想，不仅建立真正的着眼于服务纳税 人的管理机制，而且从内部工作环节上也有利于解决解决征、管、查等协调和衔 接不畅的问题。 第三，流程优化理论产生的背景与税收征管流程优化的背景是一致的，都是 基于信息化。信息技术具有穿透时空、打破行政层次和部门界限的功能，不仅能 带来流程的改变，也为流程的再造提供了技术支撑。在实行税收征管流程优化过 程中，我们应当按照税收业务发生的内在客观规律，在信息化的基础上进行流程 的再设计，并建立以流程为导向的扁平化的组织机构，使之与信息化的要求相适 应，充分发挥信息化的作用。所以税收征管信息化的体系结构应该是，以先进的 计算机技术支持的征管软件为核心，以先进的管理思想支配的组织结构为支撑。 按照b p r 的基本原理，结合新征管模式的要求，实现税务信息化与征管业务流程 重组互动，相互促进，实现绩效目标最大化、管理成本最小化。 1 3 国内外研究现状 企业流程优化理论( 以下简称b p r 理论) 是在2 0 世纪9 0 年代初由美国管理 学者m i e h a e l h a m m e r 和j a m e s c h a m p y 共同提出的。根据哈默与钱皮的定义“企 业流程优化( b p r ) 就是对企业的业务流程进行根本性再思考和彻底性再设计，从 而获得在成本、质量、服务和速度等各方面业绩的显著性的改善 。在这个定义中， “根本性，“彻底性，“显著性一和“流程一是b p r 的四项核心内容，其主要思 想还要从根本上对组织过程中每一个活动的价值贡献重新思考，然后运用现代的 科技信息手段，最大限度地实现技术上的功能集成和管理职能集成，以打破传统 的职能型组织结构，建立全新的过程型组织结构。该思想提出后随即成为学界研 究的热点，也引起政府管理领域的重视。 西方各国在政府再造运动中采用了各种各样的战略与战术，其中最重要的一 就是对政府工作流程进行梳理、规范、优化，既流程优化。美国著名公共管理学 者詹姆斯w 费斯勒和唐纳德f 凯特尔在行政过程的政治一书中谈到， 政府再造运动只有三个典型的特征：重建、不断改进、精简。其中对重建的诊释 是这样的：来自私人部门对重建组织过程和组织结构的努力，试图通过对组织流 程的激进变革来寻求更高的组织效率汇。劳伦斯r 琼斯和弗吉德汤普逊在面 向2 l 世纪的公共管理体制改革中涉及了公共部门管理改革的五项战略：重构、 重建、重塑、重组、重思，他们认为重建是改变而非固定现有流程；以过程而非 以职能为基础进行组织设计；以改善服务质量为焦点，并减少循环时间和成本： 将计算机以及其他信息技术置于运作的核心。戴维奥斯本在摒弃官僚制度： 政府再造的五项战略中指出：流程优化强调改造工作流程，但它从一开始就对 工作流程进行重新设计，以提高效率、效能和质量，通常这种重新设计会撤消或 改变人们所从事的工作，并变革职能部门和职能单位的组织结构。由此可见，流 程优化是政府再造的元工具之一，是西方国家政府改革运动的核心部分。 随着社会的进步，政府部门的工作作风和效率是亚需解决的问题，对流程优 化理论的研究有利于为政府部门适应新的、具有挑战性的国际环境提供一个好的 解决途径。作为政府部门的重要分支之一，b p r 理论在指导税务部门管理改革中 具有强大的生命力和广阔前景。在我国现有税务机构设置和管理条件下，要实行 税务绩效管理就必须对内部管理机制进行改革，即进行税收业务流程优化和组织 结构重组，只有这样，才能建立税务绩效管理的制度性基础。b p r 理论在我国将 大有用武之地，如何将b p r 理论与我国的实际情况相结合，建立符合我国实际情 况的政府流程优化模式是我们需要关注的问题。并且我们应该更清楚的认识到， 只有将流程优化作为一项系统工程来认识和操作，才有可能解决政府部门自身发 展战略与管理模式问题，实现可持续发展。 1 4 本文主要研究内容及结构 本文根据当前国际流行的最新管理理论一企业流程优化理论，对照河北地税 征管流程现状，剖析了在当前信息化浪潮下，如何充分利用信息技术改造税收征 管流程，提高征管效率，降低征收成本， 背景下，分析指出当前征管流程的不足， 优化纳税服务，在金税三期工程建设的 结合该理论，对征管流程进行重新梳理、 建构，最后根据河北地税征管业务流程优化的案例，对征管流程的优化提出自己 的意见和建议。 第一章前言，首先介绍了论文选题背景及意义，回顾了我国税务信息化建设 历程，借鉴了国外的研究成果，为下面的分析打好理论基础。 第二章相关理论研究，主要介绍了b p r 相关理论的基本概念、基本思想以及 如何指导河北地税进行业务流程优化的方法研究。 第三章对河北地税当前税收征管流程结构的特点和存在问题进行分析和研 4 究，指出在当前信息化背景下其征管流程的不足，与信息社会不相匹配之处，为 如何进行流程改造理清思路。 第四章以河北地税的征管的票证管理业务流程优化为实例，对实施税收业务 流程优化进行可行性分析，将理论与税收征管流程优化实践相联系，并对税务工 作流管理系统的运行情况进行评价，针对税务工作流管理系统运行中发现的问题， 提出自己的意见和建议。 第五章总结，对本文研究课题进行总结，并提出有待进一步研究的问题。 5 2 业务流程优化相关理论及应用研究 2 1 业务流程优化理论产生的背景 传统的分工思想认为：分工越细，操作越简单，越有利于工作效率的提高， 这一思想在2 0 世纪7 0 年代末被推崇到极致，随着机械化大发展和企业规模的扩 大，企业按照传统分工的思想，建立垂直型分工组织结构，将工序进行了细化， 能够很好的适应市场需求，并且使生产效率得到了提升。然而随着高科技信息社 会的来临，一方面市场经济已经趋于成熟，需求发生了改变，简单粗糙的产品远 远满足不了顾客的需求，个性化、精致化的产品更具有竞争力，另一方面信息技 术的发展使得组织结构的简化成为可能，由于计算机的普及，一些简单繁琐的劳 动操作可以由计算机替代，而且随着信息化的发展，使得信息的传输速率得到了 大大的提高，旧的工作流程反而阻碍了工作效率的提高，新的符合当前信息化的 工作流程有待发现，b p r 理论就是在这种背景下孕育而生。 根据哈默和钱皮的定义，企业流程优化是对企业的业务流程做根本性的思考 和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，使企 业能以最大限度地适应以“顾客、竞争、变化 为特征的现代企业经营环境。流 程优化理论是从企业管理开始的，要求对企业的流程、组织结构、文化进行彻底 的重塑。哈默博士形象地阐释为：“打破鸡蛋才能做蛋卷”，并将其定位为“重新 开始对流程优化理论可做如下简要归纳： 核心思想：通过对企业原有业务流程的重新塑造，借助信息技术，使企业由 传统的以职能为中心的职能导向型转变为以流程为中心的流程导向型，实现企业 经营方式和管理方式的根本转变，最终提高企业竞争力，企业流程优化是一个持 续改革，不断完善的过程，其最终目标就是在成本、质量、速度和服务等方面取 得显著的改善，使企业能最大限度地适应以“顾客、竞争、变化 为特征的现代 企业经营环境。 2 2 业务流程优化的概念 b p r 是2 0 世纪8 0 年代源于美国的一种企业变革模式，但真正形成权威定义 是在1 9 9 0 年。美国麻省理工学院的迈克尔哈默教授和c s c i n d e x 首席执行官詹 姆士钱皮在合作的文章r e e n g i n e e r i n gw o r k ：d o n ta u t o m a t e ，b u to b l i t e r a t e ) ) 中首次提出了b p r 的概念：“b p r 是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底的 6 重建，在成本、质量、服务和速度等方面取得显著的改善，从而最大限度地适应 顾客( c u s t o m e r ) 、竞争( c o m p e t i t i o n ) 、变化( c h a n g e ) 为特征的现代企业经营环境 。 在企业再造这本书中，哈默对“企业再造 下了一个简短的定义，即“重 新开始 ，它的意义并不在于对现有事物进行修修补补，也不是不触动基本结构而 做一些渐进式的变革。哈默在其另一著作超越变革中，更进一步把b p r 的概 念扩大到不仅对流程进行再造，而且要将以职能为核心的传统企业改造成以流程 为核心的新型企业。 2 3 业务流程优化的原则 b p r 的原则是指那些指导变革方向并保证变革得以顺利进行的原则。很多调 查表明，高达6 0 一7 0 的再造项目并未达到预期目标，再造未能取得成功很大 程度便是由于未能把握并恪守这些原则。 2 3 1 以流程为中心 一个以流程为中心的企业和一个传统的以职能为中心的企业根本区别不是企 业运营流程的不同，而在于维系企业的基本结构不同。在传统企业中，组成企业 的基本结构是职能相对单一的部门，由这些部门分别完成不同的任务，这些任务 构成每一个流程的片断。而在一个以流程为中心的企业中，企业的基本组成单位 是不同的流程。在传统企业中，流程隐含在每个部门的功能体系中，没有人专职 对具体的流程负责，流程成为片断式的任务流，任务和任务间的脱节和冲突司空 见惯。而在以流程为中心的企业中，每个流程都由专门的流程主持人负责控制， 由各类专业人员组成的团队负责实施，流程成为一种可以真实地观察、控制和调 整的过程，而流程本身变得紧凑。一个公司必须持续集中关注它的流程，这样他 们才能与不断变化中的企业环境的要求相协调。 2 3 2 以人为本的团队式管理 依据泰勒的科学管理理论，工作越独立，完成任务的效率就越高。在基于这 种理论建立起来的现代企业中，完成工作的基本单位是人，每个人只负责一项具 体的任务，而在面向流程的企业中，大量的具体任务被联结起来成为一个完整的 流程，以实现对顾客需求的快速响应和服务质量的高品质。在这样的环境里，流 程的工作已不可能由个人来完成，更主要的则是依赖于工作团队的分工协作来完 7 成。 2 3 3以顾客为导向 以顾客为导向，意味着企业在判断流程的绩效时，是站在顾客的角度考虑问 题，尽管这样做时常会和企业的其他需要发生冲突。以顾客为中心必须使公司的 各级人员都明确，企业存在的理由是为顾客提供价值，而价值是由流程创造的。 只有改进为顾客创造价值的流程，企业的改革才有意义。顾客要的是流程的结果， 过程与顾客无关，所以，任何流程的设计和实施都必须以顾客标准为标准，以顾 客为中心，这是企业再造的成功保证。 2 3 4 强调全局最优，而非局部最优 围绕结果而不是工序进行组织。就是围绕企业最终要为顾客提供的产品和服 务进行流程的设计和组织。让利用生产结果的人进行这些工序。在工作中决策， 让工作过程实现自我控制。传统企业中流程被拖延的现象很大程度上是由于利用 生产结果的人并不负责进行这些工序，只有让结果利用者实施工序，才能使责任 和利益相统一，既调动了工序实施者的积极性，又使流程成为有人负责的过程。 2 3 5 符合信息处理规律 从信息源一次性捕捉信息，避免重复采集，充分提高流程效率。在真正产生 信息的实际工作中处理信息，即在信息发生地处理信息，尽可能避免信息在传递 过程中的缺失和曲解。同时，利用信息技术协调分散与集中的矛盾，把地域上分 散的资源当作集中资源对待，将串行工作流程改造为并行工作流程。计算机网络 的普遍应用使得将不同地域的资源当作集中资源利用成为可能，没有必要在开展 业务的所有地方都配置重复的资源。 2 4 业务流程优化理论对税收征管改革实践的指导作用 税收征管改革作为一种管理变革，在寻求新的突破时需要科学理论的指导， 流程优化理论作为国际最新的管理理论，在指导税收征管改革实践方面具有强大 的生命力和广阔前景。 8 2 4 1业务流程优化必将税收征管产生深刻影响 当前，税收征管改革正进一步深化，作为执法管理的税收征管与普遍意义上 的管理具有共性。其管理手段和方法也受到信息技术发展的左右，其发展的战略 和思路也必然受到管理思想演变的影响。税收信息化从无到有、从分散到集中、 从单机运行到网络运行，可以看出税务部门对信息化的认识和实践经历了三个阶 段：第一个阶段侧重于微机的“机，突出机器的功能，通过模拟手工提高工作效 率；第二个阶段侧重于电脑的“脑 ，自动生成报表资料，分析监控税源、征管过 程和征管质量：第三阶段也就是现阶段，由于网络的发展，信息化成为税收工作 的“载体，穿透行政管理层次，打破层级管理界限，使一些部门职能“虚拟化 ， 结果将带来更大范围的业务重组、机构重组、不同层级机构事权的调整以及职能 实现方式的转变，引发建立电子政府等社会性流程优化。 2 4 2 运用业务流程优化理论深化税收征管改革的必要性 新一轮征管改革，无论是模式结构的科学性，运转的效率性，还是监控机制 等方面，都较旧的征管模式有很大进步，但依然存在一些问题： 1 目前的征管流程是基于传统的手工征管方式设计的，信息化很大程度上仍 模拟手工操作，信息流以纸质资料传输为主，层级多、环节多、重复劳动多，信 息在传输中易于衰减、失真，效率低下。 2 组织结构呈层次状，不必要的工作分配环节多，无实际意义的核批多，横 向联系协作不够。上级、下级单位职能部门配置基本相同，工作分配层层下达。 许多常规事务都必须层层报批审核，影响工作效率，不仅纳税人不满意，税务干 部也不满意。实际上，大多数核批环节并不掌握更多信息，只起到“信息经纪人” 转手、传递信息作用，没有形成信息增值。上下沟通基本呈直线型，部门界限明 显，导致横向部门间信息相对封闭，本位意识强，协作意识不够。 3 流程设计不合理。现在的征收分局、管理分局按职能划分，使得纳税人办 理税收事宜时要在不同职能部门之间跑；即使征收、管理集中办公的，纳税人也 要在不同职能窗口之间跑，呈单点对多点形态。而税务机关对纳税人却是多头找， 呈多点对单点形态。如：税务登记、一般纳税人认定、供票资格认定、征收方式 核定等由不同部门、不同人员去调查，没有很好地将这些类似活动整合起来。对 纳税人基本信息重复采集、多次采集，不仅对纳税人形成客观干扰，自身也形成 重复劳动。 4 分权制约尚未到位，执法权力垄断依然存在。征收、管理和稽查分离体现 9 了系列间的制约，但管理分局、稽查局依然是集权形态。管理分局仅仅是将征收 职能、稽查职能分离出来，管理人员仍然从事综合性管理，还留有专管员的权力 特征。稽查局虽然实行选案、检查、审理、执行四分离，但仅仅体现在内部职能 的划分上。 可见，当前的税收征管机构是职能导向型组织机构，底座庞大，呈“金字塔 型；按职能划分事务和流程，导致环节过多、责任不明，与总体目标缺乏关联度； 并且以机构职能为中心配置相应的税收征管流程，而没有以流程为中心对整个税 收业务进行系统梳理、整合，程序复杂，手续繁琐，征、管、查衔接不畅，纳税 人感到不方便。 如何革弊创新，进一步深化征管改革? 以前的改革往往偏重于局部调整，有 头痛医头之嫌。以流程优化理论为指导，独辟蹊径，会让人豁然开朗、一目了然， 使河北地税的税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变，树立为纳税人服 务的新管理理念，将优化服务置于税收管理的基础地位，使税收管理的内涵和领 域更加丰富。 2 5 税收征管应用流程优化理论的可行性分析 税收管理的目标是为了保证纳税人更好地依法纳税，每一次税制调整或变化， 必然对纳税人的行为方式产生直接的影响，同时也对税收管理的模式提出了新的 要求。此外，社会的政治、经济、技术水平的变化，又直接要求税制和税收管理 模式与时俱进。不同时期的税制目标取向和管理技术手段总是不同的。所以，对 税收管理而言，变是唯一的不变，当然，变化之中同时存在相对稳定。 建国以来，我国税收征管改革的发展主要经历了以下三个阶段：第一阶段为 建国初期至2 0 世纪8 0 年代初期。这一时期是我国税收专管员制度的形成和完善 时期。一般将其概括为“一员进户，各税统管 的管理模式，管理的技术手段主 要是传统的手工操作；第二阶段为2 0 世纪8 0 年代中期至2 0 世纪9 0 年代初期。 这一时期的税收征管改革以管、查分设或征、管、查分设。在管理技术手段上计 算机开始应用于税收管理的主要环节；第三阶段为新税制的实施到现在。1 9 9 5 年， 国家税务总局将税收管理的基本模式确定为“以纳税申报和优化服务为基础，以 计算机网络为依托，集中征收，重点稽查。纳税申报制度的全面推行划清了征纳 双方的权利与责任，实现了征纳分离，实现了由管户制向管事制的全面转型，为 进一步实现依法治税提供了基本前提。这一阶段的税收征管改革在技术手段上把 计算机技术由主要环节引入税收管理的各个环节，使我国税收管理开始由传统的 手工操作向现代管理转变。同时还提出了为纳税人服务的新管理理念，将优化服 l o 务置于税收管理的基础地位，使税收管理的内涵和领域更加丰富。 作为执法管理的税收征管，与普遍意义上的管理具有共性，其管理手段和方 法必然受到信息技术发展的左右，其发展战略和思路也必然受到管理思想演变的 影响。流程优化理论是世界经济发展中出现的一个管理思想流派，其管理思想、 管理机制和管理方法具有时代性和一定的合理性，并在国内外有不少的成功先例， 深化税收征管改革借鉴流程优化理论，是具有可行性的。 2 5 1 相同的信息化背景 流程优化的背景与当前税收征管改革的背景一致，都是基于信息化。信息化 具有穿透时空、打破行政层次和部门界限的功能，不仅带来流程的改变，也为流 程的再设计提供了支撑。税务部门应当运用流程优化理论，按照信息化的内在规 律，对现有建立在计算机模拟手工基础之上、依靠纸质传递的流程进行再设计， 并建立以流程为导向的扁平化的组织机构，使之与信息化的要求相适应，充分发 挥信息化的效用。 2 5 2 追求绩效最大化的目标一致 流程优化的目标与税收征管改革的目标一致，都是追求绩效最大化，成本最 小化。税务部门应当围绕目标，在法律法规的框架内，清除无效管理活动，简化 管理环节，优化组合各类资源，寻求晟短的路径、最少的环节、最简的程序和最 优的方案，使每一项资源投入、人员活动等都尽可能实现增值最大化。 2 5 3 顾客导向原则一致 公共管理理论中尽管顾客导向和公民导向存在争议，但从服务的角度来看， 服务对象至上与顾客至上的具有相同或相近的价值取向，作为流程优化的顾客导 向原则与税收服务的原则一致，都是着眼于满意度提高。在税收工作中引入“顾 客概念，并以“顾客 为导向，将给税务部门带来新的管理理念和服务理念。 不仅可以建立起从“基本不相信纳税人，到“基本相信纳税人”，的服务机制， 让纳税人在改革中得到实实在的好处，而且将内部上下工作环节作为“顾客一对 待，有助于解决衔接不畅问题。 2 5 4 流程系统化的要求一致 流程优化的系统化要求与税收征管改革的要求一致，都是强调全局最优。流 程优化理论是一套完整的体系，再造的不仅是流程，同时带来人员观念、思维方 式、管理习惯、组织结构、组织文化的转变。流程优化涵盖重组，但绝不仅仅是 重组，也不是改良。业务重组是在实践中摸索的经验，具有鲜明、具体、直接的 特点。流程优化是对单项业务重组、部分职能重组的系统化，是源自于重组实践 的全面理性升华，具有抽象、全面、深刻的特点。运用流程优化理论指导税收征 管改革，从流程着手，以流程为导向，着眼于流程和实现方式在更大范围内、更 高层次上的调整，不仅可以达到重组目标，而且带来更深远的影响，实现税收管 理质的飞跃。 当前，税收征管改革正进一步深化。在寻求新的突破时，需要科学理论的指 导。业务流程优化理论对目前的征管改革不仅是一个较好的选择。通过合理借鉴 b p r ，利用先进的信息技术，对税收征管业务流程进行一定程度的超前设计，把传 统的税收综合性管理改造成税收流程化管理，把传统的结构庞大的税务机构体系 改造成扁平化的税务机构体系，塑造一个全新的适合中国国情的税收征管模式。 2 6 业务流程优化的成功范例 据不完全统计，在6 0 0 多家欧美的大型企业中，有七成正在推行企业再造计 划，企业再造运动己成为各国企业管理界的焦点。流程优化成功的案例很多，国 外一些著名的公司，如i b m 公司、柯达公司、波音公司都进行了再造。再造业务 流程后“蓝色巨人i b m 公司每年节省8 0 亿美元。在国内，海尔集团通过流程优化 重塑竞争力，呆滞物资降低9 0 、仓库面积减少8 8 、销售人员减少3 0 。流程 优化不仅适用于制造业和服务业，还可进一步应用于公共管理。 1 9 9 0 年代以来，以美国为代表的西方国家纷纷将流程优化理论引入政府管理， 实施“政府再造 ，引发公共管理革命浪潮，这股浪潮波锋所及，也影响到了中国。 中国税务部门流程优化也有获得成功的案例。江苏淮安市国税局在运用流程优化 理论指导税收业务流程优化的实践中，跳出固有的“职能导向思路，另辟“流 程导向路径，对税收业务进行梳理，提取出税收事务处理的主流程，并围绕主 流程进一步优化职能配置和人力资源配置。同时，在加快信息化建设的基础上， 实现了征收的电子化、集中化，管理的专业化、集约化。2 0 0 2 年1 2 月1 日，淮安 市国税系统新的工作流程正式运行。据统计，实施流程优化后，全市国税系统办 税服务厅由5 1 个收缩为7 个。纳税人需要办理的1 4 2 项涉税事务都可在办税服务 厅办理，其中原来需要层层上报审批的9 8 项事务，由后台全部推向前台，大厅工 作人员可以直接受理。淮安市国税局实行流程优化后，行政管理人员与征管一线 1 2 干部的比例由过去的1 ：1 5 ，变为现在的1 ：8 3 ，成为流程优化理论在国内税务 部门实施的成功案例。 1 3 3 河北地税现行征管流程结构及现状分析 过去的税收征管模式大都采取征收、 要负责受理和审核纳税申报、税款征收、 管理、稽查三分离的模式，征收部门主 处理逾期申报和缴款、计划会计统计等 职能；管理部门主要负责税务登记与认定、发票管理、减免缓退税审批、纳税评 估、税源监控和日常检查等职能；稽查部门主要负责查处涉税违法案件和牵头组 织税收专项检查等职能。三个部门各司其责，其业务可以归纳为税务登记、申报 征收、认定管理、发票管理、申报管理、减免退税和税务检查等七项主要职责。 3 1 现行税收征管流程结构 1 9 9 5 年，国家税务总局在总结前各地实行征管改革的基础上，提出了“以纳 税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查 的3 0 字 新税收征管模式。随着信息化的发展，税收征管也出现了以税源监控( 包括税务 登记和认定管理、发票管理、税款核定、信息采集和资料管理等) 、税款征收( 括 申报征收、审核评税、税收计划、会计、统计和票证管理等) 、税务稽查( 包括稽 查选案管理、检查管理、审理管理和执行管理) 、税收法制( 包括税收政策法规、 税务行政处罚、税务行政复议、税务行政诉讼、税务行政赔偿) 为主线的新模式。 3 1 1 税款征收部门的职能结构 征收部门主要负责受理和审核纳税申报、处理逾期申报，发售发票，征款， 发放税务登记证件，计划会计统计等职能。征收管理是税收业务流程的重要环节， 征收部门根据各税种的不通特点和征纳双方的具体条件而对纳税纳税额进行计 算，如何将税款及时等额征收入库是征收部门的主要职责，相法律法规对税款的 征收形式和方法有不同的规定。 征收部门的主要业务包括： 1 受理申报，并将申报资料传递给管理部门，申报业务流程如图3 1 所示： 1 4 纳 税 人 申报( 缴款) 错误更正处理通知书 图3 - l申报业务流程图 2 催报催缴，对逾期未申报者发出“责令限期改正通知书 ，并向管门通报； 流程图如3 2 所示： 图3 - 2 催报催缴业务流程图 3 组织税款入库，包括被稽查部门及有关部门查处的应缴税款、滞纳罚款； 税款征收业务流程图如图3 3 所示i 申报、稽查、 违章等环节形 l1 t 日11 目二t * ili m1 二目二t 抻础且 一l 川”“”“i 7 l 协”4 “h ”7i 成凭证 预缴开票 临时征收开票 海关代征税款录入 未形成应征的 税款开票 - 加收滞纳金 ， 会 计 加收罚款 统 计 ll | n 岱椭l 士带描琶玉k 瑚 1 出u _ 贸明专用祝苯她埋l 一杯趟序碰 1 低悦，人僦l 一核销税款 相关原始凭证迁移税款 _ 划解税款 1 凋赈咒旺l j 北任；正 图3 3 税款征收业务流程图 4 对逾期未交纳税款者发出“责令限期改正通知书，对限期内仍未者向管理 部门发出通报； 5 税务登记，主要负责税务登记、变更和注销以及证件的发放等业务，把登 记内容向管理部门传递；税务登记流程如图3 - 4 所示： 1 6 纳税人、缴费人 持相关文书和赉 辩。申请办理 篓h 甏器 餮h 麓銎 录入设立登记信息接 属地管理原则分配管 理部门砖超期办理的 实施处罚 登记入员录入变更登 记信息按属地管理原 则分配管理部门对超 期办理的实施处罚 鋈譬骨谶雾h 襟辨 图3 4 税务登记流程 6 实施税收计划、会计、统计及其分析。 0 1 2 税源监控部门职能结构 征收税款、 缴销发票 制作并发放税 务登记( 或缴 费登记表) 将变更登记 表交纳税人， 发新税务登记袭 管理部门主要负责税务登记核查与认定管理、发票管理、减免缓退税审批纳 税评估、税源监控和日常检查等职能。税源管理是征管能力与质量的集中体是税 务部门获取税收征管信息资料的主要来源。管理部门根据税收参与国民收分配活 动的规律，对税收进行决策，计划，组织和协调，使税收职能得以实现税源管理 是整个税务行政执法程序开始运行的源头，其目标是税务行政执法机的工作朝着 规范化，条理化，程序化的方向发展，以充分发挥税收的职能作用 管理部门的主要业务包括： l 、收集纳税人的涉税情况，核定征收方式和申报方式，核定纳税定额；日常 管理流程如图3 5 所示： 1 7 图3 5 日常管理流程 2 纳税评估，对税源状况及其变化趋势进行评估和预测，包括税务检查，税 务审计等，业务流程图如图3 6 所示； 图3 6 纳税评估业务流程图 3 减免抵缓退税所示流程如图3 7 所示： 接受受理岗位或相关岗 一黼卜 填写调查工作底稿，将审批后的资 位提交的纳税人减免税反馈或补录、更新料归档或移交 申请待调查信息及资料“一户式”信息档案管理岗位 图3 7 减免税管理业务流程图 4 重点税源管理，零散税收征管；重点税源管理业务流程图如图3 8 所示： 1 8 应当给予行政处 罚的，按规定和 权限提请实施行 按工作要求定期 政处罚 进行户籍巡查 填写实 地巡查 将审 做 记录并 批后 好 上报巡 对未按规定办理税务 资料 有关部门或岗位 相 实 查结 登记从事生产、经营 归档 转来需要进行户 关地 果，反 或临时经营的纳税 或移 准 _ l 卜 巡 - 馈或补 人，核定其应纳税 交档 录新 额，责令限期缴纳； 案管 籍巡查信息 各 查 “一卢 逾期不缴纳的，依法 理岗 工 式”信 采取税收保全或强制 位 作 息 执行措施 _ 信息系统预警l 图3 8 重点税源管理流程图 5 发票管理，包括购票方式的核定，领购发票的审批，印刷发票的审核，发 票审验和发票检查，流程图如图3 9 所示： 接受有关部门或 岗位提交带调查 信息 日常巡查中发现 纳税人发票领购 资格异常的问题 信息系统预警 根据发票零 售申请及票 种核定的相 关资料，做 好调查准备 工作 实 地 调 查 填写实地 巡查记录 并上报巡 查结果， 反馈或补 录新“一 户式”信 息 图3 9 税源监控发票管理业务流程图 6 对检查中发现的疑点交由稽查部门进行核查。