（工商管理专业论文）湖南省分税制运行模式研究.pdf

摘要 我国在1 9 9 4 年进行了一次意义深远的财政管理体制调整，即分 税制财政体制改革。分税制财政体制改革在运行过程中显现出良好的 效应。然而由于这- n 度本身还依然保留着诸多不规范的东西，再加 上历史遗留的因素和发展中遇到的新问题，因此暴露出了一些与形势 发展不相适应的问题。 本文以湖南省为研究对象，采用将理论研究与实证研究相结合的 方法，并辅以丰富的调查数据和具体的模式设计。论文从公共产品学 说入手，系统的分析了政府间事权和支出范围划分的理论、税收划分 的理论、财政转移支付的理论，阐述了现行分税制取得的成就，揭示 了目前存在的问题，并研究了问题存在的原因。论文比较了国外分税 制的特点，借鉴了国内部分省市的有效做法，结合湖南省的实际情况， 设计了“两个划分、两个建立”的新模式，即收入的合理划分、支出 的合理划分、建立规范的转移支付制度、建立三级财政体制。论文的 最后提出了具体的实施对策，并进行了效应测度。 关键词分税制，运行模式，实施对策 a b s t r a c t t a x s e p a r a t i n gs y s t e mp e r f o r m e db yt h eg o v e r n m e n ts i n c e 19 9 4 h a se v e rh a dg r e a te f f e c to nc h i n ar e f o r ma n dt h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m i c t h er e f o r mo ft a x s e p a r a t i n gs y s t e ma d o p t e das e r i e so f a d v a n c e dg r a d u a l l ya n dt h ep e a c e a b l ew a yw h i c hk e e pb o t ht h ec e n t r a l a n dl o c a lg o v e r n m e n t sb e n e f i t i np r a c t i c e ，t h ed i r e c t i o no fg u i d i n go f t h ec u r r e n tf i n a n c i a lc o n t r o l s y s t e mi sa d a p t f o rt h e r e q u i r e m e n to f s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m ys y s t e m ，a n ds h o w sg o o de f f e c t s h o w e v e r , w i t h s o c i a lm a r k e ts y s t e mb e c o m i n gp e r f e c tu n c e a s i n g l y , t h em a l p r a c t i c e f a c t o ra n dt h eh i s t o r i c a lf a c t o ra n dt h en e wq u e s t i o n sm e e t i n gb y d e v e l o p i n go ft a x s e p a r a t i n gs y s t e mh a sb e c o m ev i s i b l ei n c r e a s i n g l y w h i c hh a sh a dr i v e r s i d ee f f e c to nt h ed e v e l o p m e n to fl o c a le c o n o m i c i no r d e rt ok e e pt h et a x s e p a r a t i n gs y s t e mm o r ea d a p t a b l ef o rt h e n e e do fn e wc o n d i t i o n ，t h i sp a p e rt a k e sh u n a np r o v i n c ea st h er e s e a r c h o b j e c t ，d i s c u s s e ss o m ev i t a lp r o b l e m sa n dc h a l l e n g e st h a t e x i s t si n t a x s e p a r a t i n gs y s t e m ，a n da n a l y z e s i t se x i s t e n c er e a s o n s t h e s y s t e m a t i ct h e o r e t i c a lr e s e a r c ha n dr i c hi n v e s t i g a t i o nd a t aa n ds p e c i f i c p a t t e r nd e s i g na r ea l s op r e s e n t e d b a s e do nt h ei n t e r n a t i o n a l l ye f f e c t i v e m e t h o d ，t h en e wp a t t e r no ft a x s e p a r a t i n gs y s t e mi sd e s i g n e d ，w h i c h w i l lp r o v i d es c i e n t i f i cr e f e r e n c ef o rt h et a x s e p a r a t i n gs y s t e mo fh u n a n p r o v i n c e k e y w o r d s t a x s e p a r a t i n gs y s t e m ，o p e r a t i n g m o d e ， i m p l e m e n t a t i o no f c o u n t e r m e a s u r e s 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特- 另t d l ：l 以标注和致谢的 地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我共 同工作的同志对本研究所作的贡献均已在论文中作了明确的说明。 渤 作者签名： 、瓿 ! ! ! 年月堑日 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有 权保留学位论文，允许学位论文被查i 7 1 不n 借阅；学校可以公布学位论 文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论文； 学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名：嘴籼导师签名：日期：碰年月丛日 硕士学位论文第l 章导论 1 1 本论题的研究背景 第1 章导论 建国以来，我国财政体制经历了数次重大改革。建国之初是一种前苏联模 式的统收统配的中央集权体制，连续实行了2 0 年之久。1 9 8 0 年开始改行“分灶 吃饭”的分权体制。1 9 8 8 年后又改为递增包干、上解递增包干、定额上解、总 额分成、定额补助等多种形式的“大包干”管理制度。然而所有这些改革，实 际上均未跳出计划经济财政框架。i 9 9 3 年1 2 月1 5 日国务院发布了关于实行 分税制财政管理体制的决定，决定从1 9 9 4 年1 月1 日起改革地方财政包干体 制，对各省、自治区、直辖市以及单列市实行分税制财政管理体制。分税制 的主要内容包括三方面： 一是中央与地方的收入划分。根据事权与财权结合的原则，按税种划分中 央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必须的税种划分为中央税： 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管 的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两 套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征 收地方税。 二是中央与地方的事权和支出划分。根据现行中央政府与地方政府事权的 划分，中央则政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整 国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管 理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及 本地区经济、社会事业发展所需支出。 三是政府问则政转移支付制度。分税制在重新划分中央财政收入与地方财 政收入的基础上，相应地调整了政g j ：l s j 财政转移支付数量和形式，除保留原体 制下中央财政列地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定 收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返 还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收 入返还给地方使用。 1 9 9 4 年的分税制改革采取了中央不卸包袱，保地方既得利益和中央财政取 之有度等渐进的、比较温和的改革方式，从而避免了由于大幅度调整利益格局 硕士学位论文 第1 章导论 而对社会经济带来的大规模的震荡0 3 。从实践看，现行财政管理体制的基本导向 是与社会主义市场经济体制的内在要求基本相适应的，并在近年来的运行过程 中显现出良好的效应。 ( 1 ) 基本确立了分级财政管理体制的总体框架； ( 2 ) 逐步建立财政收入稳定增长机制： ( 3 ) 确立了中央财政的主导地位； ( 4 ) 促进了资源优化配置和产业结构调整； ( 5 ) 促进了财政资金供给范围合理调整和财政支出结构优化； ( 6 ) 中央对地方政府间的转移支付制度改革初见成效； ( 7 ) 逐步形成了省以下相对规范的财政转移支付体系。 在肯定分税制改革成就的同时，由于这一制度本身还依然保留着诸多不规 范的东西，再加上历史遗留的因素和发展中遇到的新问题，因此暴露出了一些 与形势发展不相适应的问题。比较突出的问题有： ( i ) 中央政府与地方政府的事权划分不够清楚，收支范围的划分不合理。 深层次的原因是：我国的经济体制改革尚未到位，现代企业制度尚未建立，政企 关系没有真正理顺；政府职能的转换也没有到位“。 ( 2 ) 企业所得税仍按企业被管辖的行政隶属关系在政府之问划分收入，不 是真正的“分税制”m ，。 ( 3 ) 在地方政府的收入中，“共享税”收入所占的比重太高，占6 0 左右， 不利于地方之间的公平竞争。 ( 4 ) 财政转移支付制度尚需进一步健全，尤其是政府专项投资，在效率、公 平和稳定之间的关系没有协调好“1 。 一个财政体制是否科学、合理，可以从其运行的效应来衡量，通过系统全 面的研究这种财政体制的成效与不足，进而推动其更好的发展。本文以省以下 分税制为研究重点，将湖南省分税制作为研究对象，对其运行现状进行分析研 究，加以改造创新，从而为湖南省分税制改革提供科学依据。 1 2 国内外的研究现状 1 2 1 国外的研究现状 许多国家的分税制经过了二百年的历史，已发展成为一种比较完善、比 较成熟的制度，中外学者对此也进行了长时问的深入的理论研究。 硕士学位论文第】章导论 在对如何划分国家支出范围进行研究时，现代西方财政理论是从分析公共 产品入手的。这种分析的意义，并不仅仅在于引申了政府财政活动的必要性， 同时也在于为进一步划分各级政府职责和协调政府问财政关系提供了理论依 据。 英国学者巴斯特布尔( c f b a s t a b l e ) 曾提出了几个重要的原则：首先是 技术原则，凡属复杂的支出项目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行 监督的支出项目划归地方财政”1 ；其次是利益原则，即凡属事关国家范围内的整 体利益的支出，应划归中央，而与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政 府；第三是行动原则，即行动需要一致的项目归中央，需因地制宜安排的项目 归地方财政。 美国经济学家阿图埃克斯坦( 0 e c k s t e ir 1 ) 在其公共财政学一书中 更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较，地方政府通过一项决策程 序所需的时问更短一些。中央决策本来即使是科学的，也常常会因为决策程序 过长发生变化。并且，地方政府决策更能够符合本地居民的利益，体现居民的 偏好和习惯，因而主张除国防、外交、国家管理等项目支出需由中央财政承担 之外，其他支出主要由地方财政负责。他还把公共产品的层次性问题看作是公 共财政的重要内容，认为公共财政经济学最具有意义的问题之一，是确定哪一 级政府最适合与处理哪一项公共劳务0 1 。 美国著名的财政学家赛力格曼( s e l i g m a n ) 在财政研究等著作中除了 强调以效率为标准划分支出，还提出规模较大的支出归中央财政，规模较小的 支出归地方财政。美国另一位财政学家赞雪( r o n a l dc f i s h e r ) 在分析地方 财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共产品，包括基础设施、警察、 消防等更适合于地方政府提供”。 1 2 2 国内的研究现状 由于9 4 年我国实施的分税制仅仅是朝着理顺政府问财政关系的方向所采取 的一个步骤，这一制度本身还依然保留这诸多不规范的东西。随着经济体制改 革的深化和社会经济事业的发展，我固现行分税制出现了与社会发展不相适应 的地方。与i l h l , 司时，财政理论界和实际工作者也开始了新一轮的研究。 丛树海主编的公共支出分析”一书，在运用财政学前沿理论的基础上， 强调以事实为依掘，描述和剖析中国公共支出的基本情况，诊断中国公共支出 中存在的各种问题，注重国际比较，并在实证分析和国际比较的基础上，对我 硕士学位论文第1 章导论 国公共支出政策进行可能的分析和建议。他主编的财政支出学依据政府财 政支出理论，分1 8 章，四个部分对支出政策和制度进行系统分析和研究，从财 政工作的一个基本侧面详细地论述支出理论和实践。 杨丹芳所著的财政支出经济分析“”系“中国经济和管理实证研究”系 列一种。本书结合我国的经济改革的国情，运用西方成熟的财政理论分析论述 发展中国家合理的公共财政政策。从公共财政政策的公平原则出发，对我国财 政支出的现状、对策、政策取向、效率分析逐作出理论阐述和实证研究。 齐守印所著的财经改革与发展论“”以当时经济或财政领域紧迫而重要 的改革或发展问题为选题，运用了实证的方法，深入分析财经改革与发展问题 的因果联系；对财经改革与发展方面的利弊得失作出价值判断，提出了关于对 财政支出管理进行系统改革的观点。但是其关于在现代市场经济中市场机制与 政府调控在社会资源配置中的作用何者为主导等问题上，还有待于深入地研究。 贾康、阎坤主编中国财政：转轨与变革“”对我国财政体制的变革做了 详细的论述，提出了现行分税制改革的构想。 孙开、彭健编写的财政管理体制创新研究“，是关于中国财政运行体 制研究的理论专著。全书联系建国以来特别是改革开放以来我国的实际，结合 发达国家的成功经验，对我国财政管理体制、财政支出和税收划分办法、财政 转移支付体制建立、分税制改革、地方财政管理体制改革、预算管理制度改革 等财政运转体制中一系列深层次问题进行探讨、分析，并相应提出了改革创新 建议。这对我国构建适应中国特色社会主义市场经济的财政运行体制，将是一 个理论贡献。 焦国华在分税制存在的问题与对策一文中，通过对我国分税制存在问 题的研究，提出了按照公共财政体制的要求转变政府职能的构想，应对政府职 能加以明确界定，并以法律的形势加以规范化。 李爱鸽在改革我国现行分税制需要解决的几个问题“”一文中，认为： 政企分离是分税制改革的切入点，适当分权是分税制改革的关键，完善地方税 体系是分税制改革的保障。 张筱风在政府问转移支付制度的效率评价“7 1 一文中指出，中央政府给 予地方政府转移支付的意义在于，从财力上支持那些收入不足的地方政府，以 满足其最低水平的支出需要。对此。政府问转移支付的效率问题就成为这种财 政政策关注的重点。文章通过对政府间转移存在的两个理论依据出发，具体分 翌主堂垡堡茎 笙! 童量鱼 析在这两种情况下，如何实现效率的提高和资源的优化配覆。 论文的研究内容及研究方法 1 3 1 预期研究目标 通过对分税制相关理论的分析，根据湖南省分税制的运作情况，阐述取得 的效应，揭示目前湖南省分税制财政体制中存在的问题，分析其存在的原因。 在借鉴国际上通行的有效做法的基础上，设计出新的分税制运行模式，为湖南 省分税制体制改革提供科学依据。 1 3 2 拟采用的研究方法 本文将理论研究与实证研究方法结合起来，在系统的理论研究的基础上， 辅以丰富的调查数据和具体的模式设计相支持。 1 3 3 本文的框架结构 首先，本文介绍了1 9 9 4 年我国分税制财政体制改革有关内容，阐述了取得 的良好效应和存在的较为突出的问题，并对国内外有关分税制研究现状进行系 统的分析，论述了本文研究的理论价值和现实意义，提出了论文的总体研究思 路和研究方法。 其次，对分税制内容的三个主要方面，即事权和支出范围划分、收入划分 ( 主要是税收的划分) 、财政转移支付进行系统的理论分析，阐述了支出和收入 的划分原则。 接着，对湖南省分税制运行的现状进行深入的分析，详细介绍了湖南省自 9 4 年分税制改革以来的财政经济基本情况，阐述了湖南省分税制改革取得的积 极效应，揭示运行中表现出的问题，对产生的原因加以分析。 然后，对国外分税制财政管理体制进行研究，分别以美国、法国、日本为 典型，分析他们的特点，总结经验，并提出可以借鉴的方面。 在前面分析、总结的基础上，充分考虑国家分税制改革的导向，对湖南省 分税制财政体制重新定位，从支出的合理划分、收入的合理划分、规范转移支 4 t 制度三个方面入手，设计出适合湖南省自身发展的分税制运行模式，并提出 与之相配套的措施和保障机制。 最后，对湖南省分税制运行模式进行分析，作出评价体系。框架如图l l 所示。 硕士学位论文第1 章导论 进行相关理论 分析 提出研究目的、意义 介绍国内外研究现状 对湖南省现行分 税制进行效应 重构思路，提出 改造与创 提出新模式实施 对策，进行效应 图l 一1 本文的框架结构 与国内外分税制 进行比较分 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 第2 章分税制的相关理论分析 财政体制作为确定中央与地方政府问分配关系的基本制度，是政府制定和 实施财政政策的重要依托，并列+ 政府职能的有效行使和政府运作效率有着深刻 的影响。在我国经济转型时期，如何构筑一个既能够有助于中央政府进行宏观 经济调控，又能够激发地方政府理财积极性的责权利相结合的财政体制，是当 今我国则政部门面临的一项重要课题。因此，首先必须要深入研究财政体制的 理论和学说，才能有助于达到既定的研究目标。 2 1 实行分税制的必要性 1 9 9 3 年1 2 月1 5 日，国务院下发国发【1 9 9 3 】8 5 号文件，决定从1 9 9 4 年 起，对各省、自治区、直辖市和计划单列市全面实行分税制财政管理体制。之 所以要进行改革，是因为： 1 财政包干体制已经不能适应建立社会主义市场经济体制的需要。 1 9 8 8 年至1 9 9 3 年，我国各地区实行多种形式的财政包干体制。每一次改革 都适应了当时社会经济发展的客观要求，对发挥地方增收节支的积极性，促进 地方经济的发展，起到了较大的作用。同时，也不可避免地带有某些局限性。 ( 1 ) 包干体制按企业隶属关系划分中央和地方的收入，并在一定的时期内 把中央和地方的分配关系固定下来，助长了盲目投资和地区经济封锁，不利于 全国统一市场的形成，不利于社会资源的优化配置和产业结构的合理调整。 ( 2 ) 包干体制强化了政府与企业的关系，不利于政企分离和把企业推向市 场，不利于企业经营机制的转换和政府职能的转换，不利于按市场经济规律的 要求，用经济手段管理经济。 ( 3 ) 包干体制与不规范的税收管理体制相互作用、相互影响，从财政包干 到税收包干，甚至随意减免税收，“藏富于地方、藏富于企业”，导致财政宏观 调控手段功能弱化，经济秩序紊乱，不利于企业问公平竞争，同时也造成国家 财政收入的大量流失。 ( 4 ) 在包干体制运行过程中，困家财力偏于分散，特别是中央财政收入比 重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力，甚至不能保证国防、外交、救 灾和重点建设等方面的基本需要。 另外，财政包干体制种类较多，计算复杂，加之认为因素的影响，造成地 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 区之间苦乐不均，不利于地方经济的均衡发展。 因此无论从建立完善的市场经济体系、合理配置社会资源考虑，还是从保 证中央财政收入的合理增长、提高中央财政的宏观调控能力，建立规范、合理 的财政管理体制考虑，都应该对财政包干体制进行改革。 2 分税制财政管理体制是社会主义市场经济发展的客观要求。 分税制是根据事权与财权相统一的原则，按税种划分财政收入，以确定中 央和地方政府问财政分配关系的种财政管理体制。同财政包干制相比较，分 税制具有以下优点： ( 1 ) 有利于促进财政收入的合理增长。一方面，分税制按各种合理划分中 央和地方的收入范围，能够有效地调动地方发展经济培养财源地积极性：另一 方面实行分税制后，中央、地方分别设置税务机构，分别收税，严格控制税收 减免，将大大减少财源的流失。 ( 2 ) 有利于提高中央财政收入的比重。分税制通过对政府间财政分配关系 的调整，形成保证中央收入正常增长的良性机制，从而有利于逐步提高中央财 政的宏观调控能力。 ( 3 ) 有利于规范政府间的财政分配关系。一方面，分税制明确划定乐中央 和地方的利益边界，可避免出现中央地方之间互相挤占收入等现象；另一方面， 通过建立和完善统一、规范的忠言对地方收入转移支付制度，可以逐步减少中 央对地方拨款的随意性，促进财政分配向公平、合理、高效的方向发展。 ( 4 ) 分税制用分税取代按企业隶属关系划分收入的办法，有利于政府职能 的转变和把企业推向市场；有利于充分发挥财政的宏观调控职能，促进社会资 源的优化配置和产业结构的合理调整。 2 2 政府问事权和支出范围划分的理论分析 2 2 1 公共产品学说的基本观点 ( t ) 公共产品的特征 首先从与公共产品相对应的私人产品入手。对于私人产品的生产者来说， 只有当全部边际成本得到补偿之后，才会向支付生产费用的人提供私人产品并 使之受益。这说明私人产品的所有权，产权所有者拥有享用该私人产品的权利， 并且能够将他人排除在外：二是消费上的竞争性，随着消费私人产品的人数的 增加，该私人产品的边际成本也相应地增加。由于私人产品的价格是由边际成 本决定的，并且产品通过市场引导，由追逐利润最大化的企业自主生产，往往 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 就有助于达到资源的有效配置和充分利用，而不需要政府的过多干预，更不需 要政府的直接生产和提供。 与私人产品相对应的公共产品，如国防、公共基础设施等，是为整体意义 上的社会成员而生产和提供的“。诸如国防之类的纯公共产品，一旦被生产出 来，所有社会成员均能够从消费这一产品中受益。如果把某一个人排除在享用 公共产品的先列之外的话，那么，这利，排除的成本和代价是相当高昂的。由此 可见公共产一 f ，具有以下两个特征：一是供给上的非排他性：二是消费上的非竞 争性，即新增加人口消费这一产品并未相应增加其边际成本。 公共产品的这两个特征体现了它本身质的规定性，严格意义上的公共产品 应该同时具备这两个方面的特征，二者缺一不可。然而，在现实生活中，同时 集这两个特征于一身的公共产品并不很多，具有消费上的非竞争性的公共产品 并不一定就具有非排他性，并且，各种特征在不同公共产品上的表现程度也有 着强弱之分。因此，可以把完全具备非排他性和消费上的非竞争性特征产品称 为纯公共产品，而所峭准公共产品，则不会同时集这两种特征于一身。 从公共产品的第一个特征来看，人们在消费公共产品时，之所以无法同时 排除他人消费这种产品，是由两个因素决定的。首先，在技术上不具有可行性， 很难排除免费搭车的问题。以典型的公共产品国防为例，在某一地域( 国 家) 内，如采要想将此地域内的某一个人排除在国防保护之外，这几乎是无法 做到的。另一个有非排他性特征的纯公共产品适例是海上航标灯。显然，灯塔 对附近所有的船只具有导航作用，而不可能专门将某一船只排除在外。其次， 即使排除他人消费在技术上是可行的，但由于费用极其昂贵，甚至在经济上远 远超出了所得到的回报，所以使排他失去了意义。以城市立交桥为例，在上下 班的高峰时问里，从理论上讲，可以按照排他性的原则收取过桥费。但这样做 要付出很高的代价，即造成上下班期间的交通堵塞。这利排他显然不能现实地 加以运用，所以就是无意义的，于是便有了事实上的非排他性。 公共产品的第二个特征，主要表现为消费人数变动对边际成本的影响。当 新增加一个人消费某一公共产品的边际成本为零( 即实现上并未相应地增加其 边际成本) 时，则该公共产品在消费上就具有非竞争性。非竞争性是由公共产 品的不可分割性决定的，每增加一个消费者并不会减小任何他人对该公共产品 的消费。 因此类公共产品的投资，难以通过定价的方式迅速地予以收回。从而 按照市场经济的法则，追求利润最大化的企业是很难成为严格意义上的提供公 共产品的主体。 ( 2 ) 公共产品的有效提供 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 通过对私人产品排他性和消费上的竞争性的分析，可以表明，如果由企业 自主生产就能够达到私人产品的最佳供给的话，就无须政府的过多干预，更不 需要政府的直接生产和经营。这在很大程度上是由于这种最佳供给实际上已经 与帕累托效率状态联系起来了。然而对于公共产品而言，假设公共产品也可以 由企业来生产和提供。由于部分社会成员经过权衡之后，无须做出任何缴纳， 便可以享用公共产品和服务，于是便产生了所谓“免费搭车”( 即坐享其成) 的 问题，提供公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。对于追求盈利最大 化的企业来说，它可以提供公共产品，但这必须以相当大的效率牺牲为代价。 如果这时任凭市场机制调节的话，就很容易使企业投资游离于公共产品和服务 之外，无法满足日益增长的公共需求，以至于这会产生公共产品的短缺。 公共产品及其外部性的存在，是导致市场失灵的重要原因，它为政府干预 和调节经济提供了依据。归结起来，公共产品的非排他性和非竞争性、免费搭 车和交易成本诸因素的共同存在决定着，企业这一市场主体提供公共产品是低 效性的，也是不可行性的。因此，为了满足日益增长的公共需求，政府是提供 公共产品的责任主体。它能够以社会利益代表者的身份，通过强制性地征税来 弥补“生产”公共产品所消耗的成本。不过，这并不说政府经济行为本身是完 美无缺的。 从理论和实践的结合上讲，只有表明政府可以比追求利润最大化的企业更 有效地提供公共产品时，才能够印证政府介入的必要性和必然性。这就对政府 经济行为的科学性和合理性提出了相当高的要求。拿税收来说，税款的足额和 及时上缴，是政府赖以生存并提供公共产品的财力条件，政府征税行为本来是 天经地义的事情。但税收主要来源于社会经济中的基本生产经营单位，聚财过 程中应该体现公平和效率的相结合的原则，既要严格征税，保证满足政府的财 力需要，又应取之有度，积极地涵养税源。在公共支出方面，各级政府提供的 具有不同受益范围的公共产品和服务，无论在质量上还是在数量上，都应该以 尽量满足居民的消费偏好为基本目标，并力求控制“费用”和“成本”。 2 2 2 公共产品的受益范围 公共产品具有一定的层次性，研究公共产品的层次性，实际上就是研究公 共产品的受益范围。根据地理和空间因素的影响，可以划分为全国性公共产品 和地方性公共产品。这两者既密切联系又相互区别。 从理论意义上讲，全国公共产品具有三个方面的突出特征。特征之一：公 共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内，无论国土面积大小，都是如 此。特征之二：公共产品的受益在整个国家的疆域内散布得相当均匀，无论何 0 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 种内容的公共产品及国土面积的大小，也都是如此。特征之三：全国性公共产 品的提供者只能是中央政府，而不可能是某个地方政府。如果进一步把公共产 品的内涵与政府职责联系起来，那么中央政府的职责主要包括：( 1 ) 从全国角 度来配置资源；( 2 ) 进行收入再分配；( 3 ) 调节经济运行。具体表现为：提供 基础设施，资助基础性科学研究：运用经济、法律等手段，对过渡竞争行为进 行调节；制定和实施国家的产业政策，保证社会资源的配置符合国家发展战略； 通过转移支付等手段对收入进行调节，以求公平目标实现；运用财政政策和货 币政策的配合，从总体上调节宏观经济i 重 t 7 和促进经济增长“”“2 “。 与全国性公共产品相对应的地方公共产品，是指由各级地方政府提供、只 能满足某一特定区域( 而非全国) 范围内居民公共消费需求的产品和服务。”o ”。 地方性公共产品理论是公共产品理论的一个分支，地方性公共产品是公共产品 的重要组成部分。地方性公共产品的特征主要表现在三个方面：一是地方性公 共产品的提供者是各级地方政府，而不应该是中央政府；二是受益范围基本上 被限定在某一个区域之内，并且这种受益在本区域内散布得相当均匀；三是这 类公共产品的受益者主要是本辖区内的居民。地方性公共产品之所以应该由地 方政府提供，是因为从行为目标上分析，各地方政府是代表本地区居民利益的， 它在了解本地居民的偏好方面处于较优的地位，这就有利于地方政府更好的执 行地方性经济政策和提供区域性公共产品，已期达到以下两个目标：一是区域 内资源的合理配簧，提供健全而有效的区域公共基础设施；二是通过地方区域 性调控，达到地方经济的协调，有序发展。 地方公共产品【乜有“纯”与“准”之分”“。并且，准公共产品的成分在地 方政府提f j t f l j 整个公k 产品量中所占f i j 比重并不算小。尽管准地方性公共产品 在总体上仍然是竞争性的，但进一步的分析表明，辖区内居民总数与每位居民 所享受到的这种准公共产品益处之问是负相关的。若当地居民人数较少，那么， 准区域性公共产品对每位居民所带来的利益就比较多。然而，随着辖区内人数 的增加，这种准公共产品在消费j ；l t o l t l 挤就会相应地扩大，它对每位居民所产 生的利益以及每位居民所分担的该公共产品成本便呈现出递减的趋势。比较一 下气象预报与公共安全系统这两种公共产品，可以清晰地看出“纯”与“准” 公共产品之问的差异。气象预报( 通过电视、电台和报纸等新闻媒介传播) 提 供给当地居民的利益具有非竞争性，每位居民从当地气象预报中所获得的利益 并不会因为其他地区居民的大量移入而相应地减少或受损，所以，这种气象预 报是一种较为典型的纯公共产品。相比较之下，地方性的公共安全系统的情况 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 则完全不同。如果更多的居民移入本地，则势必产生诸多治安问题，造成警力 分散，原有公安系统对当地原有居民所产生的利益便会减少。除了地方公共安 全系统之外，还可以举出排水系统、公立学校等类似的适例。通过上述分析可 以得出，区分和判断“纯”与“准”地方性公共产品，关键是看这种公共产品 的消费是否会因居民人数的增加而产生拥挤，以及拥挤程度如何。 2 2 3 支出结构分析 为了便于进行支出划分的比较，确有必要对有关支出结构和地方公共产品 有效供给问题作理论上的分析。 当代西方经济学者在研究支出分类时，更多的是按照支出是否能在经济上 获得等价补偿而把支出划分为资源消耗性支出( 简称消耗性支出) 和转移性支 出这两大类。”“”。”。消耗性支出代表着政府公共部门的消费与投资性支出； 而转移性支出则代表着各种补贴、往来拨款、资本转移和债务利息等支出。 ( 1 ) 消耗性支出 无论对于中央政府还是各级地方政府而言，消耗性支出均在其财政支出结 构中占据着重要地位。消耗性支出亦称为购买支出，它是政府用税收收入在商 品和劳务市场上采购并消耗商品和劳务过程中所产生的支出。通常，该支出的 数额可以用消耗数量乘以单位价格来表示。政府所采购并消耗的商品和劳务， 主要包括劳动力、消费品以及其他生产要素。 在内容上，消耗性支出主要包括政府用于国防、行政管理、教育、太空、 基础设施、邮政、水利等许多方面的开支。公共部门所消耗的资源可能会用于 其他部门，而公共部门对经济资源的消耗，显然具有排除其他部门消耗这种资 源的特征。换句话说，公共部门对经济资源消耗的机会成本，是这部分支出不 会被用于私人部门的耗费。 ( 2 ) 转移性支出 转移性支出的实质是一种补助。然而，补助一词本身的涵义并不是单一而 明确的，它在不同的情形之下有着特定的内容。从补助的主体与客体间的关系 的视角来看，有政府给予企业的补助、政府给予个人的补助和上级政府给予下 级政府的补助( 政府间的财政转移支付) 等多种形式。从一般现象上看，各种 补助均表现为财力和资金的转移支付，补助的主体并不直接消耗社会经济资源， 并且这种转移支付具有无偿性的特征，补助的主体不以直接换取任何回报为目 的，受补助者的经济状况会因收入增加而有所改善。因此应该说，补助与转移 支付二词在有些情况下是可以相互通用的。 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 在研究和分析各个国家的各级政府财政支出时，有必要将消耗性和转移性 支出区别开来。这是因为，这两种支出的含义及其对经济所产生的影响是各不 相同的。由于政府通过消耗性支出直接采购并消耗了真实的经济资源，而转移 性支付仅仅是把政府财政资金的一部分无偿地转移给居民和企业，所以二者对 国民生产总量形成所起的作用也各不相同。在许多西方国家的国民经济核算中 当以支出法( 或最终产品法) 计算国民生产总值时，政府财政的消耗性支出通 常被直接作为国民生产总值的构成部分而计入，但转移性支出则被排除在外。 在西方经济理论和实践中，政府则政的消耗性支出可以直接全部地作为当期社 会总需求的一个组成部分列入平衡，而转移性支出则间接、部分地被列入当期 社会总需求。这是由于，居民和企业接受了政府财政的转移性支出之后，并不 一定会全部或立即用于当期的采购和消耗。因此，其中隐含了一个储蓄倾向的 问题。 消耗性支出和转移性支出的特点，可用表2 一l 进行比较和分析。 表2 1两种支出的特点比较 消耗性支出转移性支出 l 、具有有偿性 l 、具有无偿性 2 、政府消耗了真实的经济资源 2 、政府财政资金的一部分无偿地转移给居 3 、直接全部地作为当期社会总需求 民和企业 3 、问接、部分地被列入当期社会总需求 4 、影响国民生产总量 4 、不影响国民生产总量 2 2 4 事权和支出划分的原则 现代西方财政理论是从分析公共产品入手的。这种分析的意义，并不仅仅 在于引申出了政府财政活动的必要性，同时也在于为进一步划分各级政府职责 和协调政府问财政关系提供了理论依据。西方财政理论界普遍承认，政府具有 资源配置、收人分配和经济稳定与发展这三大职能，并把事关国家全局利益的 收人分配职能和稳定经济职能主要赋予中央政府，主张地方政府在行使地域性 较强的资源配饿职能方面可能会发挥更大的作用。 关于划分中央与地方财政支出的问题，出生于爱尔兰的学者巴斯特布尔( c f b a s t a b l e ) 曾经提出了几个重要的原则：首先是技术原则，l i p j , l 属复杂的支出项 目应划归中央财政，一般性的而又需要适时进行监督的支出项目归地方财政； 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 其次是利益原则，即凡属事关国家范围内的整体利益的支出，应划归中央，而 与地方利益有直接关系的支出则应划归地方政府；第三是行动原则，即行动需 要一致的项目归中央，需因地制宜安排的支出归地方财政。美国经济学者阿 图埃克斯坦( o e c k s t e i n ) 更重视决策程序问题，认为与中央政府决策相比较， 地方政府通过一项决策程序所需的时间更短一些。中央决策本来即使是科学的， 也常常会因为决策程序过长而时过境迁。并且，地方政府决策更能够符合本地 居民的利益，体现居民的偏好和习惯，因而主张除国防、外交、国家管理等项 支出需由中央财政承担之外，其他支出应主要由地方财政负责。埃克斯坦还把 公共产品的层次性问题看作是公共财政的重要内容，认为公共财政经济学最具 有意义的问题之一，是确定哪一级政府最适合于处理哪一项公共劳务。美国经 济学者赛力格曼( s e l i g m a n ) 在强调以效率为标准划分支出的同时，还提出规模 较大的支出归中央财政，规模较小的支出归地方财政。美国财政学者费雪( r o n a l d c f i s h e r ) 在分析地方财政支出时认为，外溢性较小和地方性较强的公共产品， 包括基础设施、警察、消防等，更适合于由地方政府提供。这些观点，极大地 影响了西方各国财政支出的实践，使得各级政府的财政支出与其职责范围之间 形成了密切的对应关系。 在较长时期里，我国财政理论中的各级政府间财政支出范围，是纳人财政 管理体制这一框架之内进行划分的。财政管理体制建设( 其中包括事权和财政 支出划分) 的理论中，一直强调三个方面的原则，一是统一领导、分级管理； 二是财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应；三是财权与事 权统一、权责结合。其中，坚持统一领导、分级管理，就是着力处理好中央集 权与地方分权的关系。这里，财政管理体制上的集权和分权，就是确定财政管 理权限是大一些还是小一些，机动财力是多一些还是少一些。集权和分权是一 对矛盾，这种矛盾应根据发展的要求和客观情况的变化加以解决。一般地说， 凡是关系国家全局的管理权限要集中到中央，以保证中央的统一领导；凡是需 要由地方因地制宜的管理权限，要放给地方，而不能统得过死，以充分调动地 方的积极性。所谓财政管理体制与国家政权结构和国家经济管理体制相适应的 原则，首先是指财政管理体制必须确定分为几级管理，财政的分级管理必须与 国家政权结构和行政区划相一致。因为一级政权及相应的行政管理机构承担着 它们职权范围内的经济和社会事权方面的权力和责任，必须赋予相应的管理财 政收支的权力和财力，才能保证其职能的实现。其次，财政管理体制是整个国 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 民经济管理体制的一个重要组成部分，这样，财政管理体制就必须随着国民经 济管理体制的发展变化而变化。关于财权与事权统一、权责结合的原则，是指 各级政府有什么样的职权，什么样的办事的事权，那么，就要有相应的财权。 要实现财权与事权的统一，就需要权与责之问的结合，反映在财政体制上，就 是要使各级财政都有各自的收入来源和支出范围，并且把财政支出同财政收入 尽量挂起钩米： 结合财政支出划分的理论与实践，在通常情况下，应该按照如下思路来指 导各级政府问的财政支出划分： 第一，对于全国性的公共产品，应该由中央政府出面提供。这些全国性的 公共产品和服务般包括国防、外交、全国性的立法和司法、中央银行、中央 税的征管等。宏观经济稳定是一种特殊的全国性公共产品，与此有关的支出责 任应由中央政府承担。 第二，由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。这些地方 公共产品和服务主要包括具有区域性受益特征的基础设施( 如道路、交通、电 力、电信、自来水、下水道、路灯垃圾收集与处理、管道煤气，乃至港口、机 场、车站) 、社会服务( 如基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利气象预报、 消防、公园) 、文化与传播媒介( 如广播、电视、报纸、杂志出版、图书馆、文 化艺术馆、博物馆、表演团体、文物与文化遗产的发掘) ，以及社会管理等。在 分级财政的条件下，地方财政既是上级财政的某种程度的延伸，同时也是一级 相对独立的主体，地方政府事权是各级政府事权的基础环节。因此，科学合理 地确定地方政府的事权范围尤其重要。 第三，对于具有跨地区“外部性”的公共工程和项目，如跨地区的公路、 铁路、水陆运输、邮l b 等，中央政府应在一定程度上参与。此外，还有一些项 目，如机场、环保、教育等，虽然位于某一个地区之内，但其收益却并非仅仅 局限于某一个区域之内。在这种情况下，也需要中央政府进行必要的参与。 第四，则于收入分配差异问题，在很大程度上由较高级次的政府出面进行 调节，从而为绵小收入差距和提高调节效果创造有利的条件。 第五，坚持事权和支出划分的法律化原则1 2 引。事权是支出范围划分的前提， 同时也是分级则政体制协调过程中的基础环节，要用法律的形式将事权划分和 支出划分加以规范，从而对各级政府有效地行使职责创造良好的条件。与此同 时，各级政府事权和支出范围的调整，也需要通过法律的程序加以规范。 硕士学位论文第2 章分税制的相关理论分析 在正常条件下，一个国家的中央和地方政府的事权范围至少还受到另外两 个因素的影响：一是经济体制因素，经济体制由分散型向集中型转变或者由集 中型向分散型过渡，均可能使中央与地方政府的职责范围发生变化：二是政治 体制因素，如行政组织结构和行政区划的变动，设置或增减行政组织机构中间 层次等，也会引起各级政府职责范围的相应变化。总之，公共产品的特征和层 次性与经济、政治诸因素一道，为科学合理地划分各级政府的事权，确定其应 有的职责提供了外部参数。 2 3 税收划分的理论分析 2 3 i 税收结构分析 税制结构是指由若干不同性质和功能的税种组成的具有某种作用的税收 体系，它反映着一个国家在一定历史时期内税收制度的总体布局及其内部构造。 以税制结构内部税种的多少为标准，可以分为单一税制和复合税制。在仅仅课 征一种税的单一税制条件下，虽然商品生产和流通会较少地受到税收的制约， 分析并且税收征纳也相当简便，但它的缺陷在于税源单一、税负不均，有失普 遍和公平的原则，也极易引起单方面的经济变化和波动。更重要的是，单一税 制缺乏弹性，难以为各级政府分别提供不同层次的公共产品准备充裕的财力。 在这种情况下，几乎谈不上税收在各级政府之间的严格意义上的划分，而只能 说是对一种税收收入在各级政府之间按比例地进行简单的分割。在两种以上的 税共同存在、相互协调、长短互补的情况下，严格意义上和税收划分便有了可 能。 在税制体系中，除了关税和财产税似乎已经分别成为人们所公认的中央税 和地方税之外，对其他税种尚难以恰当地判断其归属。所得税被许多人看成为 属于中央财政的税种，其理由是它有利于中央政府用来调节企业和个人收入的 差异。然而，这里存在着两个方面的问题：一方面，来自一些国家和地区的情 况表明，各级地方政府财政收入中相当多的一部分为各种所得税，而中国1 9 9 4 年开始实行的分税制改革更是将个人所得税全划归地方政府所有。从另一