（工商管理专业论文）C市人口计生政策“执行难”问题剖析.pdf

摘要 人口和计划生育政策是我国的一项基本国策。这项制度对当代 中国的发展产生了巨大的影响，也改变了众多普通中国人的生活。 中国人口再生产类型实现了从高生育水平到低生育水平的历史性转 变。“十一五 时期，我国进入了稳定低生育水平的新时期。然而， 严峻的人口增长形势依然存在，各种人口结构矛盾不断显现。人口 计生管理与服务工作中还存在着许多问题。近年来，c 市出现的“执 行难 问题就是其中之一。“执行难问题存在于人口计生工作的许 多环节中，使人口计生工作在在一定程度上陷入了一种恶性循环中， 为稳定低生育水平带来了威胁，更给全面建设小康社会带来了阻力。 本文主要针对人口计生政策“执行难”问题进行分析。分析中， 采用系统思考的方式，以系统语言代替线性描述，深入观察人口计 生政策执行系统，绘制相应系统环路，分析“执行难 诸表现对系 统环路的影响和破坏机制。通过系统分析，发现“执行难 诸表现 通过产生和推动新的环路的方式，使政策设计的标本兼治的环路转 变成为“舍本逐末的环路。而c 市的一些为了解决“执行难 而 出台的新的执行措施，又产生了意想不到的效果，形成了“目标侵 蚀”等新的环路。同时，其他一些相关政策也对政策设计环路产生 了破坏作用。这些环路都无助于问题的解决，反而使“执行难 问 题变得错综复杂，难以化解。 本着以简驭繁的原则，本文着眼于整个执行环路的动态性复杂， 确定了化解“执行难 问题的思路：把握“见树又见林 的求解方 式，重点放在政策执行，以使政策执行环路趋近于设计环路为目标。 依据这样的求解思路，结合c 市人口计生工作实际，本文提出了化 解“执行难 问题的几点建议。 关键词：人口和计划生育“执行难一系统思考 a b s t r a c t t h e p o l i c yo fp o p u l a t i o n & f a m i l yp l a n n i n gi sab a s i cs t a t ep o l i c y mo u rc o u n t r y t h i ss y s t e mh a sah u g ei n f l u e n c et ot h ed e v e l o p m e n t0 f c h i n a ，a n dc h a n g et h ea c t i v i t yo fm a n yc h i n e s ep e o p l e t h eb i r t hr a t e h a db e e nc u td o w n t h e p o p u l a t i o np a t t e r nc h a r a c t e rh a db e e nc h a n g e d b u t p o p u l a t i o ni n c r e a s ei ss t i l li n h i g h s p e e d m a n y k i n d so f c o n t r a d i c t i o nh a v eb e e nd i s c o v e r e d t h e r ea r es om a n yp r o b l e m si nt h e p r a c t l c e i nt h e s ey e a r s ，t h e “d i f f i c u l t yi ne n f o r c e m e n t a p p e a r si nt h e p r o c e s so fc a r r y i n go u tt h ep o p u l a t i o nc o n t r o lp o l i c y i th i d e si n e v e r y l m k s ，a n dp u s ht h ep r o j e c to fp o p u l a t i o ni nav i c i o u sc i r c l e i tb r i n g s a b o u tt h ei n t e r f e r e n c et o s t a b i l i z et h el o wb i r t h r a t ea n db u i l da m o d e r a t e l yp r o s p e r o u ss o c i e t yi na l lr e s p e c t s t h e p r i o r i t yd i s c u s s i n gi nt h i st h e s i si st h e d i 施c u l t vi i l e n l o r c e m e n t i t a d o p t ss y s t e m st h i n k i n ga p p r o a c ha n du s e s s y s t e m i a n g u a g er e p l a c et h el i n e a rd e s c r i b ea n do b s e r v et h es y s t e mo ff a m i l v c o n t r o lp o l i c y d r a w i n gt h es y s t e ml o o p ，t h ea u t h o ra n a l y s e st h e i m p a c t a n d d a m a g eo ft h e d i f f i c u l t yi ne n f o r c e m e n t ”t h ep h e n o m e n o no f “d i f f i c u l t yi ne n f o r c e m e n t ”t u r n st h es y s t e mi n t oas y s t e m sa r c h e t y p eo f s h i f t i n gt h eb u r d e n ，b yp r o d u c i n ga n dp r o m o t i n gan e w1 0 0 p a tt h e s a m et i m e ，t h en e wm e a s u r e st oa d d r e s st h e “d i f f i c u l t yi ne n f o r c e m e n t ， p r o d u c e au n e x p e c t e dr e s u l tt h a ts o m en e w s y s t e m sa r c h e t y p e s s u c ha s g o a le r o s i o n ，s h i f t i n gt h eb u r d e ne t cw h i c h h a v eb e e nb r i n go u t i nt h e o t h e rh a n d ，s o m ed a m a g e st ot h es y s t e mc o m ef r o mt h ee 骶c t so fo t h e r r e j e r a n tp o li c i e sb yp r o m o t i n gan e w r e i n f o r c i n gf e e d b a c k t h e s en e w f e e d b a c ka r e h e l p l e s s t or e s o l v e t h e p r o b l e m t h e “d i f f i c u i t vi n e n f o r c e m e n t ”i s s u eh a sb e c o m e c o m p l i c a t e da n dd i 仟i c u l tt or e s 0 1 v e s i m p l e i s e v e r y t h i n g t h ep a p e rf o c u s e so nt h ed v n a m i c 1 c o m p l e x i t yo ft h es y s t e m ，a n dp u tf o r w a r dt h em e n t a l i t yt os o l v et h e p r o b l e m t h a ti sg r a s p i n gt h ew a yo f “s e ea l s ot r e ea n df o r e s t ”，f o c u s i n g o np o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n de n a b l i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y l o o pa p p r o a c hi nt h ed e s i g nl o o pa st h eg o a l a c c o r d i n gt ot h i sm e n t a l i t y , c o m b i n e dw i t ht h ep r a c t i c eo ff a m i l yp l a n n i n g ，f o u rp r o p o s a l sw a sp u t f o r w a r d k e y w o r d ：p o p u l a t i o n & f a m i l yp l a n n i n g “d i f f i c u l t y i n e n f o r c e m e n t s y s t e m st h i n k i n ga p p r o a c h 2 西南财经大学工商管理硕士( m b a ) 毕业报告( 学位论文) 原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的毕业报告( 学位论文) ，是本人独立进 行调查和研究工作所取得的成果。毕业报告( 学位论文) 中除正文 对于直接引用的文字、数据或事实资料已经加以注释外，本毕业报 告( 学位论文) 不包含他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包 含他人为获得西南财经大学或其他教育机构等的学位证书而使用过 的材料。对本毕业报告( 学位论文) 做出重要贡献的单位、团体、 企业和个人，均已在文中以明确方式表明。因本毕业报告( 学位论 文) 引起的知识产权纠纷概由本人负责，并承担由此引起的法律后 田 木0 本毕业报告( 学位论文) 成果归西南财经大学所有。 特此申明! 毕业报告( 学位论文) 作者签名： 年月日 _ 上- j 刖吾 我国自2 0 世纪7 0 年代实行计划生育政策以来，人口和计划生 育工作取得了举世瞩目的成就，人口再生产类型实现了历史性转变， 进入稳定低生育水平的新时期。人口计生政策也被制定为国家法律， 即人口与计划生育法。然而，这并不意味着人口和计划生育工作 进入了一条没有阻碍的航道。事实上，在人口计生管理与服务工作 中还存在着许多问题。近年来出现的“执行难 问题就是其中之一。 “执行难”问题存在于人口计生工作的许多环节中，成为困扰人口 计生工作者的一大难题，使人口计生工作在某些范围和某些地区遭 遇到了相当大的阻力，甚至陷入了一种恶性循环中，为稳定低生育 水平带来了威胁。本文将运用系统思考的方式，针对目前c 市人口 计生管理中出现的“执行难问题进行分析。 1 c 市人口形势与现行人口政策 c 市是我国西部大型城市，总人口超过1 0 0 0 万，人口计生工作 成绩显著。 1 、c 市人口形势分析 总体而言，c 市人口总体基数大，增长绝对数也大，其中自然 增长略小，但机械增长数庞大。 c 市人口计生部门曾以2 0 0 1 年人口统计数据为基数，假定三种 生育水平，对全市未来人口进行预测，其结果如下表所示。 ( 表一) 1 t f r = 1t f r = 1 2 t f r = 1 4 自然增自然增自然增 年份 总人口 出生率 总人口出生率总人口出生率 长率 长率长率 ( 人) ( ) ( )( 人)( )( )( 人)( )( ) 2 0 0 111 6 4 3 0 2 47 1 81 5 51 1 6 4 3 0 2 47 1 81 5 51 1 6 4 3 0 2 47 1 81 5 5 2 0 0 51 1 6 7 4 0 2 26 2 50 1 81 1 6 8 7 2 46 7 40 6 711 6 9 2 3 9 9 6 6 80 7 9 2 0 1 01 1 6 6 1 2 7 45 9 3 o 8 71 1 7 2 4 9 2 96 9 6o 1 81 1 7 4 0 8 4 27 2 10 4 4 2 0 1 511 5 5 0 3 4 04 9 02 6 51 1 6 7 3 0 3 35 8 21 6 61 1 7 1 8 0 6 76 5 2- 0 9 4 2 0 2 011 3 6 2 2 2 14 4 7- 4 0 91 1 5 3 7 3 9 65 2 9 - 3 1 61 1 6 3 3 6 3 46 1 22 2 6 2 0 2 511 0 9 2 2 4 3 3 ，8 9 - 5 6 51 1 3 1 9 2 3 24 7 74 5 91 1 4 6 4 3 0 45 5 63 6 9 2 0 3 01 0 7 1 4 0 1 83 1 58 0 71 0 9 9 7 1 8 94 1 8 石7 61 1 1 7 2 5 5 4 9 4 5 8 1 t f r t 总合生再翠 按照上表的三个方案预测，c 市将分别在2 0 0 7 、2 0 1 1 和2 0 1 2 年出现人口负增长。然而，事实上，2 0 0 5 、2 0 0 6 、2 0 0 7 年全市总人 口和自然增长率分别为1 0 8 1 万、0 5 5 ；1 1 0 2 万、1 4 5 ；1 1 2 1 万、 1 4 5 o 。不仅未在2 0 0 7 年实现负增长，而且已经突破了上表的预测 峰值。虽然总人口增长中有相当数量的迁移增长，但从逐年增加的 自然增长率中可以看出，人口自然增长所带来的对人口总数变动的 1 c 市人口发展战略研究报告集梓) ，第5 页 影响仍然还很巨大。 按照c 市人口控制目标，到2 0 0 8 年、2 0 0 9 年人口控制目标分 别为1 1 3 0 万和1 1 4 9 万。而2 0 0 7 年末总人口已达1 1 2 1 万，若按目 前的增长速度计算，到2 0 0 8 、2 0 0 9 年人口总数将突破控制目标。 综上，c 市人口增长形势仍然不容乐观，人口控制任务仍很艰 巨。 2 、对c 市人口计生政策的评估与预期 c 市人口计生政策主要遵循国家制定的人口计生法律法规。经 过近3 0 年的努力，取得了显著的成绩，但同时也带来了一些负面效 应。 2 1 c 市现行人口计生政策简介 我国现行人口计生政策大体由“一法三规一条例”构成。一法 是指自2 0 0 2 年9 月1 日起施行的人口与计划生育法。三规包括 流动人口计划生育工作管理办法、计划生育技术服务管理条 例、社会抚养费征收管理办法。一条例则是指各省、市、自治区 出台的人口与计划生育条例。 根据以上法律法规的规定，我国各地执行的具体人口计生政策 有细微的地区差异。但总的来说可以分为生育调节、计划生育技术 服务、奖励与社会保障和相应法律责任四个部分。其中生育调节、 奖励与社会保障和相应法律责任是主要的控制人口数量的措施。 根据人口与计划生育法和四川省人口与计划生育条例， 就c 市而言，具体生育政策可简要概括如下2 ： ( 1 ) 生育调节方面：提倡和鼓励公民晚婚、晚育，做到少生、 优生、优育。提倡和鼓励一对夫妻生育一个子女。对符合有关规定 的夫妻，可以申请生育第二个子女。 2 中华人民共和固人口与计划生育法第1 8 、2 7 、4 1 条 四川省人口与计划生育条列) 第1 3 、1 4 、1 5 、3 7 、4 3 条 3 ( 2 ) 奖励与社会保障方面： 凡取得独生子女父母光荣证者，可享受独生子女父母奖励 金每月5 元至1 0 元，从取得独生子女父母光荣证之月起发至子 女1 8 周岁止。奖励金由父母所在单位各负担5 0 。国家机关、社会 团体、事业单位在职人员的奖励金按有关规定开支；各类企业职工、 城镇个体工商户及其他经济组织人员的奖励金在经营成本中列支； 一方是国家机关、社会团体、企业事业单位在职人员，另一方为城 镇享受最低生活保障救济人员或者农村人口的，由在职一方所在单 位全额发给；夫妻双方均为农村人口和城镇享受最低生活保障救济 人员的奖励金在人口与计划生育奖励专项经费中列支。退休职工中 的独生子女父母，退休时加发5 的退休金。 ( 3 ) 相应法律责任 不符合法律法规规定生育子女的，按照规定计征社会抚养费。 根据不同的违法情况，社会抚养费按计征基数的6 倍至1 0 倍征收。 社会抚养费的计征基数分别以子女出生上一年或者发现违法生育行 为上一年农村人口所在县统计部门公布的人均纯收入或者城镇人口 所在市统计部门公布的人均可支配收入为标准；收入超过当地平均 水平的，超过部分按1 倍至2 倍征收。 2 2 评估及预期 人口总量作为一个时点数，受到多个因素的影响和控制。这些 因素大体可以分为增长因素和减少因素两类。主要的增长因素有： 出生人口和迁移流人人口。主要的减少因素则有：死亡人口和迁移 流出人口。受这四个主要因素的影响，人口总量始终处于不断变化 之中。 其中迁移流入人口和迁移流出人口又称为机械变动，出生人口 和死亡人口又称为自然变动。迁移流入和迁移流出主要由公民自主 选择决定，受当地自然条件、经济发展水平、社会面貌和人居环境 的影响较大。人口计生政策对迁移人口的影响基本可以忽略不计。 事实上，人口计生政策是通过对出生人口的调控，影响人口自然变 动，从而对总人口进行调节。 c 市执行的人口计生政策主要是提倡生育一个子女，奖励少生、 处罚多生。从多年的执行结果来看，人口计生政策基本起到了控制 人口自然增长的目标。根据该市人口计生部门的统计，c 市人口出 生率长期控制在7 左右。2 0 0 0 年第五次人口普查数据显示，c 市总 和生育率仅为0 9 。近年该指标受再生育政策影响，有所回升，预计 约为1 2 。 虽然c 市在人口数量控制上取得了不错的成果，但是也带来了 少儿人口系数偏低、老年人口系数偏高等负面影响，呈现出劳动力 老化、总人口抚养比升高等趋势。 现行人口计生政策是我国目前的基本国策，同时也是一个阶段 性的政策，必将受到社会发展和文明进步的影响而有所调整。但在 现阶段，人口增长压力仍然存在，国家尚未进行政策调整，仍然需 要将各项人口计生政策贯彻落实。 c 市人口计生政策执行措施 人口与计划生育法和四川省人口与计划生育条例给定 了人口计生方面的具体政策和措施。在实践中，形成了行政制约和 利益导向两套调节机制。所谓行政制约机制，是指政府和有关部门 运用政策和经济相结合形成的约束手段，推动人口和计划生育工作 健康发展。所谓利益导向机制，就是政府从人民群众根本利益出发， 引导人们实行计划生育，所采取的一系列政策措施。计划生育利益 导向机制是物质文明与精神文明相结合的全面导向，但在利益导向 机制中，物质利益导向有着十分重要的作用。行政制约机制的主要 体现是违法生育处理和征收社会抚养费。而利益导向机制的主要内 容包括了两个方面，一是奖励和社会保障，二是征收社会抚养费。 这两个方面相辅相成，构成利益导向机制的主体。实践中，我们通 常把社会抚养费征收作为行政制约手段进行运用和研究。 在人口和计划生育工作中，各市根据各自的特点，制定了相应 的执行措施和程序。c 市在利益导向机制方面的措施主要有：全面 落实独生子女父母奖励金，认真实行农村计划生育家庭奖励扶助制 度，积极探索独生子女死亡重残家庭奖励扶助制度。独生子女父母 奖励金按照四川省人口与计划生育条例规定进行发放。农村计 划生育家庭奖励扶助制度是2 0 0 4 年起国家人口计生委提出并逐步在 全国推行的对农村人口中实行计划生育的家庭进行养老扶助的制 度。根据该制度，年满6 0 周岁的只生育1 个子女或两个女儿的夫妇， 可以享受每年每人6 0 0 元的奖励扶助金。独生子女死亡重残家庭奖 励扶助制度是c 市仿效农村计划生育家庭奖励扶助制度，于近年推 出的新的奖励扶助制度。独生子女死亡、重残的计划生育家庭中， 夫妇年满5 0 周岁以后，可以享受到每人每年6 0 0 元的奖励扶助金， 年满6 0 周岁后，可以与农村计划生育家庭奖励扶助同时享受。 c 市在行政制约机制方面的措施主要有：严格规范违法生育处 理程序，实行社会抚养费征收考核制度。根据违法生育处理程序， 违法生育当事人主动或被告知到人口计生部门接受违法生育处理 后，区( 县) 一级人口计生部门委托街道办事处进行违法生育调查， 了解当时人违法生育时间、地点、家庭状况、婚育情况、个人收入 等信息，并取得当事人对这些情况的确认。区( 县) 人口计生部门 依法下达违法生育处理决定，并向当事人征收社会抚养费。社会抚 养费征收考核制度是2 0 0 6 年该市为加强违法生育处理工作而新出台 的管理制度。自2 0 0 6 年起，c 市将社会抚养费征收工作作为主要考 核指标，纳入了市、区( 县) 、乡( 街道) 各级政府的人口计生工作 目标考核，制定了一套完整的考核计算办法。根据考核办法，考核 的指标以连续近三年的平均社会抚养费征收率为依据。其计算公式 如下： 三年平均社会抚养费征收率= 前三年的年度社会抚养费征收率 6 的算术平均数 年度社会抚养费征收率= ( 实际已经收到的社会抚养费总额应 当征收的社会抚养费总额) * 1 0 0 应当征收的社会抚养费总额= 做出处理决定的违法生育所产生 的社会抚养费 2 c 市人口计生政策执行中的难点分析 从上文所述人口计生政策不难看出，人口计生部门在管理中的 主要手段可以简单称为奖励与征收社会抚养费。同时c 市也采取了 一系列的对应措施落实人口计生法律法规和政策。然而这两项主要 手段仍然显得力不从心，使法律的执行成为了一个难题。 1 、“执行难 诸表现 按照违法生育程序和计生奖励项目，人口计生政策“执行难 可以概括为以下5 个方面。 1 1 违法生育行为发现难 生育行为是一个公民自主的个人行为。只要不违反国家的生育 政策都是应当受到法律的保护。但一旦发生违法生育行为就应当受 到法律的制裁。然而在实际工作中，却存在着相当一部分违法生育 逃过了人口计生部门的眼睛，从而逃避了法律的制裁。 以c 市近年开展的清理行动为例。c 市2 0 0 7 年对孩龄为o 7 岁的以前未发现和处理的违法生育进行了集中清理。通常情况下， 人口计生部门发现违法生育的途径主要是各街道办事处接受群众个 人申报和公安部门办理入户手续时的告知。而此次清理采用了不同 于平常的工作方式，发动和组织各级计生干部开展入户访查，同时 开通有奖举报电话，吸引群众举报。这种工作方式的变化，使许多 多年沉积的违法生育浮出了水面。通过为期3 个月的清理，其结果 如下表。 ( 表二) 3 违法生育 2 0 0 7 2 0 0 62 0 0 52 0 0 42 0 0 3 2 0 0 22 0 0 12 0 0 0 时间 合计 时f a j ( 年) 不明 常住人口 6 8 9 9 0 77 9 36 1 25 5 35 0 24 3 32 9 22 24 8 0 3 外来流动 人口 1 1 62 3 21 6 48 77 0 5 6 4 0 1 717 8 3 合计8 0 51 1 3 99 5 76 9 96 2 35 5 84 7 33 0 92 35 5 8 6 由上表可以看出，长年积压的未发现的违法生育不在少数。违 法生育当年发现率仅为1 5 ，3 年内发现率在5 0 上下。究其成因， 便是违法生育当事人为了达到逃避处罚的目的，与人口计生部门展 开了长期的“周旋 。违法生育对象往往是你进他退，你找他藏，迂 回躲生，甚至利用打工之便长期滞留外地，给人口计生部门发现违 法生育带了相当大的阻力。同时也不能忽视人口计生部门自身在发 现违法生育中的措施不力和工作不到位。 事实上，2 0 多年来的人口和计划生育政策，已经培养出了一大 批超生游击队。他们并没有因为政策的人性化，而从中国的大舞台 上消失，相反他们的“隐蔽”手段越来越多，“隐蔽 的区域也越来 越大。随着社会对个人隐私尊重程度的提高，也为他们的“隐蔽” 提供了便利。 1 2 违法生育取证难 任何违法行为的认定都是以证据为基础的。违法生育行为的认 定也不例外。根据四川省计划生育行政执法程序，社会抚养费征收 前，县级人口计生部门或其委托的街道计生办应指派两名以上计划 生育行政执法人员进行调查取证。调查取证的主要内容包括：1 ) 查 清当事人是否属于立案范围规定的情况，即是否存在违法生育或其 他违法行为；2 ) 查清当事人违法的时间、地点和所生或所收养子女 的姓名、性别，现居住地与存活情况：3 ) 调查和掌握当事人的经济 收入情况，是否有收入超过当地平均水平的情况；4 ) 收集整理与本 3 数据来源：c 市人口计生委统计结果 9 案有关的书证、物证、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘察笔 录、现场笔录等证据材料。调查人在调查中必须按法律文书的有关 要求制作好调查笔录和其他形式的调查材料。所作笔录，应经被调 查人核对无误后签字、盖章或按手印。至此，调查取证工作结束， 进入处理阶段。 以上程序充分尊重了对个人隐私的保护，体现了计划生育以人 为本的服务理念。但在基层计生部门的实际操作中，却屡受阻碍。 调查内容中当事人违法的时间、地点和所生或所收养子女的姓名、 性别，现居住地与存活情况时计生部门于当事人纠缠的第一个关键 点。当事人本人不愿意提供相关证明，而其他知情人员碍于人情事 故也很难提供证人证言。当事人的经济收入情况是第二个纠缠的关 键点。经济收入情况的具体数字是计生部门征收社会抚养费的基础 数据，而对于一部份收入高于当地平均水平的当事人往往拒绝提供 具体数额，其他旁人往往不能知悉。而最为困难的是调查取得的笔 录等证据须经被调查人签字。如果被调查人是当事人，那么签字权 使其在违法生育处理程序中占据了有利的位置，拒绝签字成为他们 使处理搁浅的一大法宝。 q 区是该市人口计生工作的优秀区县。人口计生行政执法工作 在全市处于中游水平。据该市q 区人口计生部门统计，近年来因调 查取证搁浅而未下达处理决定书的违法生育占已发现违法生育的比 率约为3 5 。( 该数据不包括流动人口) ( 表三) 己发现违法生已下达处理决定 调查搁浅 年度 育( 例)例占比( )例占比( ) 2 0 0 54 02 66 5 1 4 3 5 2 0 0 63 5 2 36 61 23 4 2 0 0 74 73 0 6 41 73 6 而类似的情况在其他的区县也不同程度的存在。 1 3 社会抚养费征收难 对违反法律法规规定违法生育者征收社会抚养费是人口与计 划生育法所规定的法律责任。实际中社会抚养费的征收率一直不 尽人意。由于社会抚养费征收工作有较长的时间期限，因此工作中 往往采用前三年的平均征收率为衡量指标。 某市0 8 年统计的近三年来社会抚养费征收率 ( 表四) 2 0 0 4 年2 0 0 5 年2 0 0 6 年3 年平均 全市5 0 7 3 4 7 1 1 3 6 5 6 4 2 6 3 某市0 7 年统计的近三年来社会抚养费征收率 ( 表五) 2 0 0 3 年2 0 0 4 年2 0 0 5 年3 年平均 全市4 4 6 3 8 2 3 6 0 3 8 9 ( 以上数据均不包括流动入口) 由以上二表4 可以看出，某市近年来社会抚养费征收率总体水平 不高，绝对数值还很低，存在半数以上的未征收数额。对比表一和 表二，我们还可以发现，经过2 0 0 7 年度的征收，0 4 年、0 5 年的社 会抚养费征收率有了一些增加，但仍在5 0 左右徘徊。 之所以出现以上情况，是因为“有钱不怕罚，无钱罚不怕”现 象客观存在。所谓有钱不怕罚是指对于支付能力远超社会抚养费征 收额的当事人并不畏惧，其所希望的就是以交钱换取多生，通过合 法手段达到违法生育的目的；所谓“无钱罚不怕 是指支付能力远 低于社会抚养费征收额的当事人对于征收多少社会抚养费并不在 意，因为其不可能为此而支付金钱，往往选择拒绝缴纳。事实上， 对计生部门的处理决定书发出后拒绝交纳社会抚养费的当事人，人 口计生部门可以根据有关法律法规向当地法院申请强制执行。但对 于那些低收入者而言，除了基本生活用品和仅够维持基本生活的收 入以外，已经没有多少财产可以用以法院强制执行了。 4 数据引自c 市人i e i 计生部门社会抚养费工作情况通报 1 1 1 4 计生奖励与社会保障政策缺位 奖励与社会保障是人口与计划生育法所确定的执行计划生 育政策者所享有的权益。虽然近年来，计生奖励扶助政策正在不断 走向完善，但相对于建立覆盖大多数独生子女父母，具有相应激励 作用的奖励扶助制度的目标来说，还存在着政策部分缺位的现象。 从人口与计划生育法第四章“奖励与社会保障 的全文来 看，我国计划生育奖励政策主要是针对独生子女父母，主要形式是 发放独生子女父母奖励金。根据前文所述，四川当地的独生子女父 母奖励金标准为一对夫妇每月5 1 0 元。这个发放标准自1 9 8 7 年四 川省人口与计划生育条例出台以来，从未进行过调整。而时隔2 0 年，中国经济的发展已经取得了巨大的成就。1 9 8 9 年，四川城镇居 民人均可支配收入仅1 3 4 9 元，而2 0 0 7 年四川城镇居民人均可支配 收入已达1 1 0 9 8 元。在收入增长1 0 倍的前提下，原来确定的5 1 0 元的奖励标准，已经很难具有预想的刺激作用。 更为突出的矛盾还在于独生子女父母奖励金的发放渠道不畅。 条例规定，“国家机关、社会团体、事业单位在职人员的奖励金按有 关规定开支；各类企业职工、城镇个体工商户及其他经济组织人员 的奖励金在经营成本中列支；一方是国家机关、社会团体、企业事 业单位在职人员，另一方为城镇享受最低生活保障救济人员或者农 村人口的，由在职一方所在单位全额发给；夫妻双方均为农村人口 和城镇享受最低生活保障救济人员的奖励金在人口与计划生育奖励 专项经费中列支 。在这项规定中，无论何种户口性质、无论何种生 活来源的人，都可以享受到独生子女父母奖励金，并由对应的发放 和领取单位。事实上，国家机关、社会团体、事业单位和国有企业、 外资企业均能较好地执行计划生育奖励政策，为职工兑现独生子女 父母奖励金。但城镇个体工商户、民营企业的职工却往往不能领取 到这份奖励。城镇失业人员和依靠临时打工为生的人员也同样缺乏 对应的领取渠道。 自2 0 0 4 年起，国家在部分省、市推行了农村计划生育家庭奖励 扶助制度，四川省也是试点省份之一。这一政策为农村6 0 岁以上实 行计划生育政策的夫妇提供每人每年6 0 0 元的奖励扶助金，部分解 决了他们的养老困难，也弥补了计划生育政策在社会保障方面的一 些缺憾。可在城市化进程日益加快的今天，很多农民变成了市民。 他们的养老保障是按照c 市征地补偿安置办法来解决的。男性 年满6 0 周岁，女性年满5 0 周岁的农转非人员为退养安置对象。退 养安置对象经公证后，由征地单位将每人共计1 6 0 0 0 元的土地补偿 费、安置补助费一次性支付给个人。对于征地后农转非人员中实行 计划生育政策的夫妇，将不能享受到农村计划生育家庭奖励扶助制 度的优惠，同时也不能享受到城镇居民增发5 退休金( 养老费) 的 奖励。这一部分人群成为了奖励政策的空白点，随着城市化的进程， 这部分人群的数量还将不断增加。 在城区，城市低保家庭中也存在着上述类似的情况。四川省人 口与计划生育条例对领取退休费和养老金的人群有按比例增发的 奖励优惠。而对城市低保家庭中的独生子女父母却没有相应的条款。 他们在年龄达到法定领取养老金年龄后无法享受到与其它人平等的 奖励优惠。 1 5 相关政策的不配套问题 随着经济的发展，某市的城市化进程也在不断加剧。在这一场 轰轰烈烈的社会大变革中，人们的生活方式、思维方式也在发生着 转变。c 市城区周边农村土地面临被征收的状况。在这一土地征收 过程中，出现了当地居民突击生育小孩的情况。新婚夫妇突击生育， 违法生育大量出现。部分农村居民即使充分了解人口计生政策，也 会违法生育子女，知法而犯法。 其原因在于，在土地被国家征收后，当地居民按照拆迁补偿政 策进行补偿。而某市的补偿政策中有多项是按照家庭人数进行的。 根据c 市征地补偿安置办法，不满1 8 周岁的农转非人员，征地 单位可一次性发给生活补助费6 0 0 0 元；，被拆除房屋的农转非 人员，按每人3 5 平方米建筑面积( 含楼梯间，下同) 进行住房安置。 1 3 按照当地房屋市场平均价格4 0 0 0 元计算，仅房屋补偿这一项的经济 价值就在1 0 万元以上。而违法生育所支付的社会抚养费( 按农村标 准) 仅有3 万余元。在这巨大的经济价值差异下，对于一时意识局 限的农村人口来说，违法生育似乎是一项划算的买卖。而这部分人 往往主动要求人口计生部门处理，以期取得拆迁过程中的家庭人数 认可，从而获得更大的经济补偿。 2 、“执行难 问题的发展趋势及后果分析 “执行难 问题的客观存在使已经成功开展3 0 年的人口计生工 作遇到了前所未有的困难。如果“执行难 问题不能在较短的时期 内得到有效的遏制，将像一只在大洋彼岸振翅的蝴蝶，给当地人口、 经济、社会协调可持续发展带来巨大的冲击。 由上文，可以看出目前的“执行难”问题主要集中于违法生育 法律责任和奖励扶助环节，这仅仅只是整个人口计生政策的一个局 部。对于国家一贯坚持和法律也己确定的计划生育政策而言，还尚 未受到较大的冲击。以独生子女政策为主要目标导向的生育调节方 针和措施仍然得到了社会多数人的认可和支持。但“千里之堤溃于 蚁穴 ，局部“执行难”问题的深入持久和广泛流传，却终将把人口 计生政策带向全面执行难的更深更大的困境。 一方面，违法者难以得到公平有效的处罚。首先，违法生育发 现难、取证难和社会抚养费征收难将使违法者逍遥法外。我们以常 住人口为考察对象，假设2 0 0 7 年度违法生育清理未漏一例，按照3 年一个工作周期计算，3 年内违法生育发现率在5 0 上下，发现者 中处理( 未被调查搁浅) 率为6 5 ，社会抚养费征收率为4 3 。保 守估算，违法生育者中仅有不足1 5 的人受到了法律的制裁。其次， 由于其他相关政策引发的城市化进程中的“知法犯法 现象，使人 口计生政策成为部分人牟取国家补偿的途径，其法律地位被公然践 踏。 另一方面，守法者权益难以得到有效保护。计生奖励和社会保 障制度的缺位使大多数公民的法定权益难以保障，同时使他们缺乏 守法有奖励、有保障的认识。而违法者的逍遥法外也间接使守法者 的权益受到了破坏。 由此，人口与计划生育法的法律严肃性受到极大的挑战和威 胁。长此以往，必将使守法者无信心，违法者更加肆无忌惮。 “执行难 问题只是整个人口计生管理系统中“振翅的蝴蝶 。 它的力量是弱小的，但是透过整个人口资源环境系统的加乘作用， 它所能引发的后果却是不可小视的。 首先，导致人口计生政策行政制约和利益导向机制的崩溃。 1 9 9 5 年，原国家计生委在充分调研的基础上，针对计划生育工 作的实际，提出了人口和计划生育工作要实现工作思路和工作方法 “两个转变”的工作方针。“两个转变强调工作方法要由以社会制 约为主，向利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科 学管理相统一的机制转变。所谓社会制约，即行政制约机制。这一 机制在过去较长时间里发挥了重要作用。利益导向机制是9 0 年代随 着社会经济发展而产生的。它是物质文明与精神文明相结合的全面 导向，但在利益导向机制中，物质利益导向无疑是其主要的力量， 有着十分重要的作用。 违法生育发现难、取证难和社会抚养费征收难己经严重破坏了 行政制约机制，使政府的约束手段失效。而奖励和保障制度的缺位、 社会抚养费征收难都使利益导向成为了空口白话，缺乏可信度。由 此人口和计划生育工作的两个重要机制面l 临崩溃。 其次，使人口计生政策成为空中楼阁。 建立行政制约和利益导向相结合的工作机制，是社会主义市场 经济体制下人口计生工作的必然要求。人口问题既是一个社会问题， 也是一个经济问题。市场经济体制下的利益多元化，增强了人们的 利益导向意识，引起了人们是非评判标准的一系列变化，也使整个 社会心理具有了多层次性。反映在生育意愿上，也具有复杂性。将 人口计生工作和经济利益相结合，把激励少生和家庭致富相结合， 充分体现了市场经济条件下，人口计生工作的本质要求。因此，行 政制约机制和利益导向机制成为了新时期推动人口计生工作前进的 双腿。而行政制约和利益导向机制的崩溃将直接导致人口计生工作 方式失效，使人口计生政策成为空中楼阁。 再次，使人口出生率大幅上升。 2 0 0 0 年后，我国人口和计划生育工作进入了稳定低生育水平的 新时期。2 0 0 0 年中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳 定低生育水平的决定明确指出，未来十年，是稳定低生育水平的 关键时期。2 0 0 7 年中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育 工作统筹解决人口问题的决定再次指出，稳定低生育水平是新时 期人口和计划生育工作的首要任务，“十一五 期间是实现这一任务 的关键时期。由此可见，稳定低生育水平是当前人口计生工作的重 中之重。2 0 0 7 年中央决定还提出，综合分析我国经济社会和人 口发展趋势，到“十一五 期末，全国人口总量( 不含香港、澳门 特别行政区和台湾省) 要控制在1 3 6 亿人以内；到2 0 2 0 年，人口总 量要控制在1 4 5 亿人左右，总和生育率稳定在更替水平以下。 为此，必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇， 必须坚决确保低生育水平。而人口计生政策失效必然会带来人口出 生率大幅上升，对稳定低生育水平产生巨大冲击，使既定的人口控 制目标被突破。 第四，制约当地人口、资源、环境、经济、社会的发展。 人口问题从来就不是一个单一的问题，而是涵盖人口、资源、 环境、经济、社会协调可持续发展的全面问题。作为一个拥有1 0 0 0 万人口的特大城市，某市人口的激增必然给资源环境带来极大的承 载压力。 该市人口计生部门分别采用多目标决策分析、灰色预测法、多 元回归、层次分析法等四种不同的分析方法对2 0 2 0 年该市资源环境 最大人口承载力进行研究，其中多元回归预测中又细分为总体人口 规模预测合分圈层人口规模预测。在给各种预测结果确定权重后， 最终得出该市2 0 2 0 年最大人口承载力为1 4 6 9 2 2 万人。 ( 表六) 5 分析预测方法人口数( 万人)权重 多目标决策分析 1 4 5 2 4 4o 2 5 灰色预测法 1 3 1 5 8 90 0 5 多元回总体人口规模 1 4 0 8 6 6o 1 0 归 分圈层入口规模 1 4 8 3 5 00 2 0 层次分析法 1 5 0 6 8 80 4 0 截止2 0 0 7 年1 2 月3 1 日，c 市总人口已达1 1 2 1 万人。按照每 年2 0 万净迁移人口预测，2 0 2 0 年该市总人口约为1 4 0 0 万，逼近2 0 2 0 年最大人口承载力。届时，除水环境人口容量尚未被突破外，其余 各项环境资源容量指标均被突破，各种人口资源环境矛盾将被激发。 人地矛盾突出，耕地资源人口承载力仅为1 1 7 1 1 2 万人，将有2 0 0 余万人依靠外地粮食输入为生。水资源不足将成为该市经济可持续 发展的“瓶颈 ，按照人均水资源占有量2 4 3 4 4 5 1 m 3 的标准，水资 源人口承载力为1 2 4 9 1 5 万人，尚有1 5 0 万人的缺口存在。能源供给 紧张，能源的人口承载力在1 3 9 0 9 8 4 万人到1 4 2 8 6 1 2 2 2 万人间，勉 强能够满足需要。森林资源严重匮乏，森林资源人口承载力仅有 3 1 1 8 8 万人，所需木材大部分将依靠外地输入，该市将成为所在地 区森林资源消耗的大户。 人口资源环境向来是区域经济社会协调可持续发展的重要制约 因素。最大人口承载力，也是地区经济发展的重要制约性指标。而 人口总量激增所带来的资源环境矛盾必将对经济社会发展的各个层 面产生影响。综上，当地的人口总量将在不远的未来逼近甚至超过 最大人口承载力，将给当地的经济社会协调发展带来一定的阻碍。 第五，给城市公共管理带来巨大挑战。 人口资源环境矛盾在影响当地经济社会发展的同时，也对城市 公共管理提出了新的挑战，主要体现在以下几个方面。一是城乡人 口分布合理化调整需求迫切。由于“人地 关系紧张，自然资源有 限，城市化进程加快，城市用地激增，使人地矛盾非常突出，而农 业、农村发展也急需进行城乡人口分布合理化调整。二是充分就业 5 c 市人口发展战略研究报告集粹 1 7 压力巨大。总人口激增带来的劳动力的大量增加的，一方面给城市 发展提供了新鲜血液，另一方面也给充分就业工作增加了难度。三 是卫生、教育、交通、通讯等公共服务管理体系负荷沉重。人口总 量的增加对卫生医疗、教育、交通等公共产品和服务的需求量也大 规模增加，而城市的发展也使人们对于这些公共产品和服务的档次 和质量要求不断提高。这些都必然给该市的城市公共管理带来巨大 挑战。 综上，“执行难 问题的蔓延和发展将为全面建设小康社会带来 阻力。党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟奋斗目标。全面 建设小康社会是现代化建设第三个战略阶段中具有决定意义的发展 阶段。全面小康不同于小康，也不同于总体小康。衡量全面小康的 标准指标体系包括经济发展、生活水平、社会发展、生态环境四个 大类。其中经济发展的第一项指标，即人均g d p 。到2 0 2 0 年我国的 人均g d p 的奋斗目标是3 0 0 0 美元，按照现行汇率计算，相当于人 民币约2 1 0 0 0 元。而人均g d p 是受g d p 和总人口的共同影响。虽 然我国和c 市的g d p 增长迅速，但如果人口增长也同样迅速，将抵 消掉g d p 增长对人均g d p 的贡献。相反总人口的低增长却能对人 均g d p 的增