（公共管理专业论文）城市住房保障政策模式研究——以淄博市为例.pdf

摘要 住房是人类的基本权利和需要，“居者有其屋”是人类的共同愿望。 住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化与工业化的产物。伴随着产业经济 的发展，城市经济形成了地区差异和行业差异，出现了社会阶层分化现象，城市中出 现了相当数量的低收入家庭；而城市作为经济效益的集聚地，工业和人口在城市高度 集中，产生了对城市土地和住房供给的巨大需求，使住房供应短缺，住房价格上涨。 两方面因素导致城市低收入家庭住房困难，产生了住房问题。 世界各国在工业化加速发展时期都产生过收入分化和住房问题等社会问题。面对 r 益尖锐的社会矛盾，各国政府根据本国的社会制度、经济体制和文化背景不同，在 不同的时期分别采取了不同的公共住房政策，建立了不同模式的住房保障制度，并把 解决住房问题作为政府的一项基本职能。 改革开放后，随着经济发展和住房制度改革，中国也出现了住房问题，城市中有 相当数量的低收入家庭住房困难。完善城市住房保障制度，解决城市低收入家庭住房 困难，应是政府公共服务的一项重要职责。 本文基于中国目前的社会经济背景，通过对国外公共住房政策特征的分析总结， 以及对我国住房保障政策发展的历史回顾，剖析了目前我国住房保障政策模式的运行 情况及存在问题；并以淄博为例，分析了经济适用房和廉租房两种住房保障政策模式 在不同的住房发展阶段的不同作用，各城市应根据本地区经济发展水平以及居民的居 住情况和居住水平，建立和选择不同的住房保障政策模式和途径，从而实现政策目标。 现阶段，淄博市城市保障住房供给应选择以廉租房为重点的政策模式，并以货币 化补贴为主要手段。同时通过住房的过滤效应和政策引导，建立多层次的城市住房供 给结构以及买卖和租赁并重的住房市场，实现房屋的梯次消费，解决低收入家庭住房 困难问题。 关键词：住房问题；政策模式；经济适用房；廉租房 a b s t r a c t h o u s i n gi st h eb a s i cr i g h ta n dn e e do fh u m a n ；”h o m eo w n e r s h i p ”i st h ec o m m o n a s p i r a t i o no ft h em a n k i n d h o u s i n gi s o n eo ft h es o c i a lp r o b l e m so fm o d e mc i t i e s a n di st h ep r o d u c to f u r b a n i z a t i o na n di n d u s t r i a l i z a t i o n w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m y , t h e r ea r er e g i o n a l d i f f e r e n c e sa n dt r a d ed i f f e r e n c e si nc i t ye c o n o m y , a n dt h e r ei sad i v i s i o no fs o c i a ls t r a t a , a n d t h e r ea r eac o n s i d e r a b l en u m b e ro fl o w i n c o m ef a m i l i e si nc i t y ；t h ei n d u s t r ya n dt h e p o p u l a t i o nc o n c e n t r a t ei nu r b a n ，t h ec i t yh a sh u g ed e m a n df o rl a n da n dh o u s i n g ，w h i c hl e a d t ot h es h o r t a g eo ft h eh o u s i n ga n dt h ep r i c eu p s o ，t h eh o u s i n gp r o b l e mi sc o m i n g t h ec o u n t r i e si nt h ew o r l da l lf a c e ds u c hs o c i a lp r o b l e m sa si n c o m ed i f f e r e n c ea n d a c c o m m o d a t i o np r o b l e md u r i n gt h et i m eo fi n d u s t r i a l i z a t i o n sa c c e l e r a t i o n f a c e dw i t ht h e i n c r e a s i n g l ys o c i a lc o n f l i c t s m a n yc o u n t r i e sb a s e st h e i ro w n s o c i a ls y s t e m 。e c o n o m i cs y s t e m a n dc u l t u r a lb a c k g r o u n d ，t h eg o v e m m e n t sh a dt a k e nd i f f e r e n tp u b l i ch o u s i n gp o l i c i e sa n d b u i l td i f f e r e n tm o d e l so fh o u s i n gs e c u r i t ys y s t e md u r i n gd i f f e r e n tp e r i o d s ，a n dm a d es o l v i n g h o u s i n gp r o b l e ma sab a s i cg o v e r n m e n tf u n c t i o n a f t e rt h e r e f o r n la n do p e n i n gu p ，w i t ht h ed e v e l o p m e n to ft h ee c o n o m i ca n dt h e h o u s i n gr e f o r m ，c h i n aa l s oh a s ah o u s i n gp r o b l e m ，a n dac o n s i d e r a b l en u m b e ro f l o w i n c o m ef a m i l i e sh a v eb e e ni nh o u s i n gd i f f i c u l t i e s t os o l v et h eh o u s i n gd i 伍c u l t i e s s h o u l db ea ni m p o r t a n td u t yo fg o v e r n m e n t s t h ep a p e r , b a s e do nc h i n a sc u r r e n ts o c i o e c o n o m i cb a c k g r o u n d s ，a n a l y z e st h e c h a r a c t e r i s t i c so ft h ef o r e i g np o l i c yo np u b l i ch o u s i n g ，a n dr e c a l l sc h i n e s eh o u s i n gs e c u r i t y p o l i c i e s ，a n da n a l y z e st h ec u r r e n tm o d e lo fc h i n e s eh o u s i n gs e c u r i t yp o l i c i e sa n de x i s t i n g p r o b l e m s f o re x a m p l eo fz i b oc i t y , t h ep a p e rc o n c l u d e dt h ed i f f e r e n tr o l e so ft w oh o u s i n g s e c u r i t yp o l i c i e s s u c ha se c o n o m i c a l s u i t a b l e h o u s ea n dl o wr e n th o u s e e a c hc i t ys h o u l d e s t a b l i s ha n dc h o o s ed i f f e r e n th o u s i n gs e c u r i t yp o l i c ym o d e l sa n dm e a n st oa c h i e v ep o l i c y o b j e c t i v e s ，o nt h el e v e lo ft h er e g i o ne c o n o m i cd e v e l o p m e n ta n dt h er e s i d e n t s l i v i n g s t a n d a r d s n o w , z i b oc i t ys h o u l dc h o o s et h ep o l i c ym o d e l ，t h ef o c n so fw h i c hi sl o w r e n th o u s e ， a n dm a k ec u r r e n c ys u b s i d i e sa st h em a i nm e a n st og u a r a n t e et h es u p p l yo fh o u s i n g a tt h e s a m et i m e ，b yt h ef i l t e ro fh o u s i n ga n dp o l i c yg u i d a n c e ，i ts h o u l de a t a b l i s ham u l t i - l e v e l u r b a nh o u s i n gs u p p l ys t r u c t u r ea n dt h eh o u s i n gm a r k e to ft h es a l ea n dl e a s i n gt os o l v e h o u s i n gd i 珩c u l t i e sa n dp r o b l e m so fl o w i n c o m ef a m i l i e s k e y w o r d s ：h o u s i n gp r o b l e m ；p o l i c ym o d e l ；e c o n o m i c a l - s u i t a b l e - h o u s e ；l o wr e n t h o u s e 青岛人学m p a 硕士学位论文 学位论文独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文系本人在导师指导下独立完成的研究成果。文中 依法引用他人的成果，均已做出明确标注或得到许可。论文内容未包含法律意义上 已属于他人的任何形式的研究成果，也不包含本人已用于其他学位申请的论文或成 果。 本人如违反上述声明，愿意承担由此引发的一切责任和后果。 论文作者签名：枷口缓 日期：乃巷年厂月；u 日 学位论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的学位论文及相关的职务作品，知识产权归属学校。 学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请专利等权利。本人离校 后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，署名单位仍然为 青岛大学。 本学位论文属于： 保密口，在年解密后适用于本声明。 不保密瓯 ( 请在以上方框内打“ 论文作者签名：锄驴 导师签名： 日期：6 嘞年3 月5u 日 n卜 日期：翮年月j r 日 ( 本声明的版权归青岛大学所有，未经许可，任何单位及任何个人不得擅自使用) 6 1 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 研究的目的和意义 号l 吉 ji 口 ( 1 ) 住房是人类的基本权利和需要 “居者有其屋 ，住房是人类生存最基本的生活要素之一。联合国在1 9 9 6 伊 斯坦布尔人居宣言中提出了全球住区目标：“人人享有适当的住房和日益城市化的 进程中人类住区的可持续发展”。u 1 中国改革开放以来，尤其经过二十多年的住房制度改革，住宅建设事业发展同 新月异，住房整体水平和住房条件都得到了很大提高和改善，到2 0 0 3 年底，全国城 镇人均住房面积达到了2 3 7 平方米。珏1 虽然如此，中国作为一个发展中国家，目前的住房总体水平、城市化水平还比 较低，与发达国家相比中国的住房事业发展仍将是一个长期的任务。 同时，由于改革开放后经济发展的地区差异，不同所有制经济的发展，出现了 社会分化，中低收入人群凸现，尤其在城市中，形成了相当数量的低收入家庭，他 们穷其一生的收入，都无力购买一套满足其基本生活需要的商品住宅。如果长期不 解决这部分家庭的住房问题，就会形成社会问题，成为影响社会和谐和社会稳定的 潜在因素。党的十七大报告在第八部分“加快推进以改善民生为重点的社会建设” 中也明确提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”。 因此构筑和完善城市住房保障制度，研究、设计和选择符合实际情况的保障性 住房供给模式，涉及经济发展、社会稳定，对实现我国全面建设小康社会的战略目 标，具有重要意义。 ( 2 ) 我国目前城市保障性住房供给模式及存在问题 我国的城镇住房制度改革从上个世纪八十年代起步，至今已走过二十多年的发 展历程，在改善城镇人民居住水平方面，取得了令人瞩目的成就。在住房供给模式 上，目前采用多层次的市场或政府模式，即对不同收入的家庭实行不同的住房供应 政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中、低收入家庭购买经济 适用住房；其他收入高的家庭购买或租赁市场渠道提供的商品住宅。口3 我国针对中低收入家庭的住房保障制度，是在经济体制改革过程中，随着居民 【1 】伊斯坦布尔人居宣言，w w w c i n g o v c n h a b i t a t f i l e l h t m ：2 0 0 3 年3 月 2 1 中华人民共和国新闻办公室中国的 ：会保障状况和政策白皮h 人l 心h 报f n ，2 0 0 4 0 9 0 8 ( 6 ) 【3 1 国务院关丁进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知1 国发 1 9 9 8 1 2 3 号 l 引言 收入水平的分化和住宅制度改革不断深入的背景下逐步得以明确和形成的。目前城 市保障性住房供给模式主要有两种：一是经济适用房供给模式；二是廉租房供给模 式( 包括发放住房补贴及实物配租) 。 多年来，住房保障制度在改善中低收入家庭的住房问题上，发挥了重要的积极 作用；但是由于住房保障问题提出时间相对较短，在住房保障体系建设实践方面， 也缺乏经验积累，我国目前还没有形成完整的住房保障制度，以往的住房保障制度 也存在明显缺陷： 保障对象模糊、宽泛 目前我国住房保障对象为中低收入家庭，而“中低收入本身是一个模糊的宽 泛的概念，这种定位给保障对象的界定带来困难，同时其宽泛性也加大了政府的财 政负担。 保障标准趋高 一般来说，市场经济国家和地区对低收入户住宅消费保障的标准都不高，大体 上满足其基本生存即可，如香港的“居屋每套建筑面积仅4 0 - _ 6 5 平方米，日本的 公务员宿舍面积大多在6 0 平方米等。我国现行住宅保障的标准过高，一直以来实行 的经济适用房政策住房面积较大，建设标准较高，加大了政府的财政负担，与社会 保障的性质也不相符。 保障途径重复 西方国家对中低收入者的住房保障政策是简单易行的，要么减免租金，要么降 低贷款利率或者减免有关费税，对低收入者提供重点保护是普遍做法。而我国则是 多重保障，既从住宅的供给上提供保障( 经济适用房、廉租房) ，也有从提高中低收 入者的需求能力和购买支付能力上提供保障( t t 房补贴、公积金制度) ，既从流通过 程中提供保障( 减免交易中的税费) ，也从消费领域中提供保障( 廉租房的租金补贴 或减免、公房低收入户的租金减免) 。此外，还有对危旧房改造政策等方面的保底保 障等。保障途径的重复性分散了国家的保障资金，也使住房保障政策的保障对象难 分重点。 保障制度与市场机制有冲突 经济适用房的社会保障功能与市场供给体制造成冲突。按照国家政策，经济适 用房既有社会保障性质，同时又有商品房属性，这种双重性使经济适用房政策在实 践层面非常混乱。 政策实施的结果与初衷错位 我国众多房改政策，在其制定之初的主要目的是解决中低收入家庭的住房困难 问题，但政策运行的结果却与初衷错位。经济适用房政策本来是为解决中低收入家 青岛人学m p a 硕+ 学位论文 庭的住房问题而设定的，但实际结果是较高收入家庭享受了政策优惠；住房公积金 本来也是为中低收入家庭增加购房的资金积累和提供购房贷款支持而设定的，属于 住房互助性质，但实际运行的结果是大量低收入住房困难家庭因收入较低，单位和 国家补贴公积金很少，一些困难企业甚至没有住房公积金和住房补贴；而高收入者 因工资高，国家和单位的补贴更高，因此公积金政策运行的结果是高收入者享受了 住房补贴和低息贷款，低收入群体在存贷两方面基本处于空白状态。 因此，住房保障的政策缺陷使政策运行效率低下甚至失效，其结果是异化了社 会保障的本质。 ( 3 ) 完善城市住房保障制度，建立适应地方特点的住房保障模式，解决低收入 者住房困难问题。 国务院总理温家宝在2 0 0 7 年访问新加坡时说：“如果提起人民生活，我最关注 的是住房问题”。因此，住房问题是重大的民生问题，着力保障和改善民生，扩大公 共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，按照全面建设小康社会和构建社会主 义和谐社会的目标要求，完善城市住房保障体系，解决城市低收入家庭住房困难， 应是政府公共服务的一项重要职责。对推动建设和谐社会，使全体人民住有所居具 有重要意义。 我国的城市保障性住房供给模式在不同历史发展阶段、不同地区有不同的选择。 几种模式在运行过程中体现了各自的优势和缺陷。根据不同的历史发展阶段以及不 同地区的经济和社会发展情况，研究适合不同地区的政策模式，可以有效利用社会 资源，切实保障低收入家庭住房问题，建立适应地方特点的住房保障模式，促进社 会和地区经济可持续发展。 2 目前国内外的研究现状 城市保障性住房是社会保障制度的重要组成部分，也是一项重要的国家公共政 策。由于社会制度和经济发展水平的差异，各个国家在住房保障上采取了不同的政 策模式，国内外的有关专家学者在此领域也进行了深入的理论研究，这些理论研究 和政策模式对完善我国的城市住房保障政策具有重要的借鉴意义。 ( 1 ) 国外的研究动态 由于集聚经济等因素导致工业化进程加快，更是促进了城市化进程。历史上， 西方国家在工业化加速发展时期都产生过住房供应短缺问题。面对日益尖锐的社会 矛盾，各国政府根据本国的社会制度、经济体制和文化背景，在不同的时期分别采 取了不同的住房公共政策，建立了不同模式的住房保障制度；西方国家一些学者也 引言 作了相关的理论研究，主要有第一需求理论、需要层次理论、福利经济学理论及过 滤理论等。 马克思的第一需求理论 马克思从满足人类生存需要、国民收入分配和再分配角度深刻地阐述了第一需 要理论。他用十分确定的语言，把人的衣、食、住称为人的第一需要，并指出，当 第一需要满足之后，“己经得到满足的第一需要本身，满足需要的活动和己经获得 的为满足需要用的工具又引起新的需要”；马克思指出，“满足人的需要是社会主 义的生产目的”。我国社会主义生产的主要目的就是满足人们日益增长的物质文 化需要。住宅是每个人生活的基本物质资料，是人们的生存需要，解决和改善居民 的住宅问题是人民生活水平提高的重要标志。马克思的第一需要理论为社会主义国 家建立住宅保障制度提供了理论支持。 马斯洛的需要层次理论 在2 0 世纪4 0 年代，美国心理学家马斯洛( a m a s l o w ) 发表了动机与人格，论 述了作为人的动机基础的需要层次理论。他把人的需要分为五类：生理需要、安全 需要、社会交往需要、尊重需要和自我实现的需要。他认为；要尽可能在客观许可 的情况下，针对不同的人对不同层次的需要的追求使其得到满足，只有这样才能解 决现实社会的矛盾。他指出生理需要，其中包括了食品、住宅等，是人类最原始最 基本的需要，如果不能满足就会有生命危险。因此，不论是政府还是社会团体，都 应最大程度地满足个人低层次的需要，维护社会稳定，促进社会的全面发展。【2 1 福利经济学 福利经济学是西方经济学从福利观点出发对经济体系的运行予以社会评价的经 济学，福利经济学以j 边沁的功利主义原则为哲学基础，v 帕雷托的“最优状态” 和a 马歇尔的“消费者剩余”为福利经济学的重要分析工具。1 9 2 0 年，英国经济学 家a c 庇古出版的福利经济学一书，标志着福利经济学的产生。庇古的基本观 点之一就是收入均等化，即认为一个人的收入越多，货币收入的边际效用就越少； 反之，收入越少，货币收入的边际效用就越大。庇古认为收入转移的途径就是政府 向富人征税，补贴给穷人。补贴的方法可以采取建立各种社会服务设施、养老金、 失业保险、医疗保险和保障性住宅供给等。福利经济学理论的演变和发展，为城市 住房保障制度的建立奠定了理论基础。口1 凯恩斯主义认为，市场机制并不象古典经济学所说的那样，是一架运转良好、 能够自动调节的机器，市场的解决办法并不总是最优的。政府干预应该纠正市场机 i l l 马克思恩格斯全集( 第一卷) 【m 北京：人氏出版社，1 9 7 2 ：3 5 3 【2 1 美】马斯洛动机与人格 m 】一匕京：华夏 j ：版社，1 9 8 7 ：4 5 【3 1 英】庇占朱泱、张胜纪、吴良健译福利经济学 m j 匕京：商务出版社，2 0 0 6 ：4 5 4 青岛大学m p a 硕十学位论文 制的缺陷，这些缺陷是传统的完全竞争模型的假设和实际情况之间的差异造成的。 如垄断、外部性、公共产品、信息不完全以及规模经济的存在和出现，完全竞争模 型并没有把这些情况纳入它的分析框架。因此，他们提出国家应当更多地担负起纠 正市场机制缺陷、使社会资源得到最优配置的责任，强调国家干预。住房市场本 身也是一个不完全竞争的市场，政府介入住房市场，解决低收入群体的住房困难， 是政府的重要责任。凯恩斯提出的政府干预经济、扩大社会福利开支等理论为为政 府介入住房市场，建立城市住房保障制度提供了理论依据。 住房“过滤”是均衡住房市场中普遍存在的一种自然现象。“过滤”理论最 早是由美国城市经济学家伯吉斯( b u r g e s s ) 在2 0 世纪2 0 年代初期解释芝加哥住宅 格局时提出的。但直到2 0 世纪6 0 年代，经济学家劳瑞( l o w r y ) 对过滤现象作了概 念性的解释。他指出，过滤的主体是住宅，过滤产生的原因在于住宅的老化及新建。 简单地说，过滤就是住宅本身市场价值的变化。具有理论和实际价值的过滤模型出 现在2 0 世纪7 0 年代中期及以后。近年来，过滤模型主要偏重住宅福利的研究，h n a s 等人1 9 9 7 年运用“典型芝加哥住宅市场模型”来研究收入税、财产税、住房补贴的 作用。“过滤理论 描述了住房生命周期的使用特征，为政府利用住房的过滤作用， 解决住房保障问题指出了有效途径。口1 贝弗利奇计划。英国伦敦经济学院教授w c 贝弗利奇是现代社会保障的 先驱者，他起草的社会保险和有关福利问题研究报告被称为贝弗利奇计划。贝 弗利奇在报告中建议社会保障计划应包括“社会保险、社会救济和自愿保险 三种 社会保障立法。贝弗利奇还提出了社会保障六项原则，即统一的收益代率、统一的 缴费率、统一的行政管理、受益的适当性、综合性和区别对待的原则。贝弗利奇计 划体现了两个基本观点：一是社会保障以保证居民拥有维持生存所必需的生活资料 为最低限度；二是社会保障应当体现“全面和普遍”的原则，应顾及全体居民及各 种不同的社会阶层，社会保障应是全民的全面保障。贝弗利奇在社会救济计划中提 到的特殊情况，包括了那些因老、弱、病、残等社会低收入群体住宅的意外丧失。盥1 贝弗利奇的理论为英国建立住宅保障制度奠定了重要的理论基础，同样也是当今社 会主义国家建立住房保障制度的理论来源。 ( 2 ) 国内的研究动态 国内的学者对城市保障性住宅的研究，主要是针对现阶段我国城市保障性住宅 采用的两种主要政策模式一m - - - - 经济适用住房模式和廉租房模式，从住房分配货币化 【1 1 高鸿业两方经济学【m 】j 匕京：中国经济f f j 版朴，1 9 9 8 ：7 9 6 【2 1 宋博通、黄渝祥、陈j 俊国外住房过滤模型的研究现状与启示【j 】中外房地产导报，2 0 0 0 ( 2 3 ) ：3 0 - 3 l 【3 】陈晓律英国福利制度的由来与发展 m ，南京：南京人学出版社，1 9 9 6 ：1 1 1 5 引言 角度，对实施的必要性、实施中积累的经验、存在的问题等，进行了研究分析，阐 明了各自的观点。 从博弈论角度。经济适用房政策自出台以来解决了许多中低收入家庭的住房 难问题，但随着改革的深化，经济适用房出现了严重的供应对象失控问题，导致真正 的中低收入家庭无法购得经济适用房。中南财经政法大学李钰教授运用博弈的方法 对这一现象进行了剖析，并对解决这一问题的方案进行了论证，提出应重新界定经 济适用房的购买对象，并加强监督等。 n 1 从梯度消费理论视角。不同收入的消费者，购买不同的住房，因此，住房供 应不仅要考虑一级市场，更应考虑二级市场。孟勉，通过对住房改革以来中低收入 阶层房价比变化情况的分析，指出将经济适用住房作为现阶段城市保障性住宅主要 供给模式的缺陷，并根据四象限理论，论证了将存量市场作为中低收入者住房主要 供给源的合理性，并构建了中低收入者家庭住房供给模型。心， 从过滤模型视角。过滤原理是西方发达国家用于住房政策分析的有效和常用 的方法，可在住房一二级市场联动的条件下，考虑不同收入阶层和不同等级住房间 的供求关系，较好地从微观机理上反映住房市场运行的内在规律。住房过滤，是指 新建住宅经过一段时间的使用和磨损，住宅会过滤给另一收入阶层居住，过滤理论 描述了住房在其整个生命周期中使用的全过程。深圳大学宋博通博士通过过滤理论， 对现阶段城市保障性住宅三种模式即公共住房兴建政策模式、开发商建设补贴政策 模式及房租补贴政策模式进行了定性的分析比较，指出通过增加低收入阶层住房消 费的货币补贴政策，利用住房过滤作用，解决住房保障问题，从政府成本角度及市 场运行效率方面进行衡量，会比直接为低收入阶层兴建住房的政策更为有效。口， 从社会保障理论视角。不论何种社会保障理论，均认为政府要对社会保障负 有一定的责任，只是程度和形式不同。吉林大学哲学社会学院孙蕾教授通过对我国 社会保障制度中政府责任变迁和住房制度改革的历史发展研究，指出由于改革目标 单一化、政府责任不到位等出现了很多社会问题，包括住房问题。政府出台的经济 适用房、廉租房等政策都是为了解决单一的改革目标带来的问题而采取的修订措施， 以保障社会公平。但同时却伴生了制度分割、社会排斥等问题。同时，也从市场建 设、制度建设和机构建设三个方面论述了政府在社会保障中的责任实现，以弥补政 策不足。m 供给和需求效用角度。上海立信会计学院朱亚兵教授通过对经济适用房提供 李钰关于解决经济适h j 聘供府对象失控问题的博弈分析 j 】商场现代化，2 0 0 5 ( 1 0 ) ：9 叫孟勉谈中低收入阶层住房供给问题【j 城f 订开发，2 0 0 4 ( 7 ) ：5 8 6 1 【3 】宋博通三种典型住房补| 贴政策的过滤研究【j 】城乡建设，2 0 0 2 ( 8 ) ：2 7 2 9 4 1 孙蕾中国城_ 仃住虏政策选择一住房保障中的政府责任问题 j 】科教文汇，2 0 0 7 ( 2 ) ：1 7 3 1 7 4 6 青岛大学m p a 硕士学位论文 方式、房地产市场的有效需求、不同收入阶层对房地产的需求效用等进行了分析， 指出由于信息不对称，当前所采取的通过收入的确认来确定经济适用房供应对象的 做法是缺乏效率的，导致经济适用房并没有真正提供给中低收入家庭，从而影响了 政策目标的实现。要实现政策目标，在借助市场机制的基础上，最有效率的做法是 从供给和需求两方面着手进行机制设计，分离高收入阶层，供给低收入阶层，实现 政策目标。n 1 尽管有众多的学者、专家从不同的理论视角对现行的城市住房保障问题进行了 研究分析，但与实际情况相联系的个案研究较少。本文从公共管理的角度，研究分 析和比较了城市保障性住房供给模式，指出应根据不同时期、不同地区、不同的经 济发展水平采取不同的政策模式。并结合淄博市的个案研究，指出廉租房模式结合 住房补贴更适合当前中国大多数中小城市。 3 论文的主要内容 论文从我国城市保障性住房政策特点及政策出台背景，以及对国外住房保障政 策的特点分析，阐述了城市住房保障作为社会保障的重要组成部分，没有政府支持， 单凭市场自发调节，很难解决好城市低收入者的住房问题，政府应该介入住房问题， 明确了在保障性住房建设中的政府责任。同时，对现阶段我国城市保障性住房几种 政策模式进行分析比较，合理选择适合地方特点的政策模式，是本论文研究的中心 内容。 整篇论文共包括中、英文摘要与关键词、正文、参考文献、致谢等内容。其中， 正文共分为四章，各章主要内容如下： 论文第l 章，详细阐述了城市保障性住房的定义及特征，介绍了住房保障制度 的发展与演变，并对城市保障性住房政策实施的背景进行了详细地分析和说明。阐 述了政府干预住房市场的理论依据和局限性，对政府干预住房市场、实施城市住房 保障政策进行了充分的说明。 论文第2 章，详细介绍了美国、日本、瑞典、新加坡等四个国家住房保障制度 的建立和发展，分析了这些国家和地区的住房保障政策在不同发展阶段的主要特征， 从中总结并提取了一些对我国的住房保障制度建设有借鉴作用的启示。 论文第3 章，论述了我国住房保障制度形成的历史背景和发展过程，分析了目 前我国住房保障制度框架内的的几种政策模式的运行现状和效果，并对其中存在的 问题进行了剖析，指出了几种模式各自的利弊。 h 】朱弧兵经济适川房供给机制设计研究 j 基建管理优化，2 0 0 4 ( 1 ) ：8 1 4 7 论文第4 章，以淄博为例，分析了淄博市目前的住房状况和淄博市的住房保障 政策实施情况：并通过对淄博市的社会经济发展情况、房地产业发展情况以及居民 的居住状况分析，阐述了基于我国住房保障制度框架下，淄博市应选择廉租房和发 放住房补贴为作为住房保障政策模式，并提出了政策实施的相关建议。 4 研究方法 论文主要采用定性与定量分析相结合的方法，对存在的问题主要作定性分析， 提出其存在问题的原因；对现有的国民经济与社会统计数据用定性与定量相结合的 办法进行微观研究；并从公共管理角度，结合大量图表，对我国住房保障政策几种 模式进行详细分析。 在资料搜集方法上，一是文献查询，包括正式出版的书刊、杂志、网络资料， 查取地方部门的统计、文字、图表资料和典型材料；二是进行典型案例的社会调查， 通过入户调查等形式获取信息，积累资料。 在对淄博市房地产发展和住房水平分析上，采用定量分析方法，通过对历史数 据的分析归纳，将研究结果与淄博本地情况相结合，力求找出适合本地经济发展和 地区特点的住房保障政策模式，以期对淄博的住房保障制度完善、提高住房保障水 平起到建设性作用。 5 本文创新之处 ( 1 ) 研究视角的创新：现有的研究主要关注经济适用房和廉租房运行过程中出 现的问题，侧重分析政策缺陷，以及如何完善政策，实现政策目标。缺乏不同住房 发展阶段，住房保障政策模式的不同作用研究。从历史发展的视角出发，可以得出 不同于其他视角的认识成果，从而可从纵横两方面把握问题全貌，提出完善政策建 议。 ( 2 ) 研究方法的创新：选择住房保障政策模式涉及地区社会经济特点、地区经 济发展水平、房地产发展水平以及居民居住水平等。中国地大物博，人口众多，地 区发展极不平衡，住房问题在不同的地区呈现不同的特点。现有的研究侧重政策实 施中的现象分析及政策机制本身的问题分析，缺乏实际数据的支撑。本文以淄博为 例，通过大量的统计数据和实际调查数据，分析了房地产市场的发展水平和居民实 际的居住水平，这是住房保障政策模式设计和选择的根本依据。 青岛大学m p a 硕士学位论文 1 1 住房及其特征 第1 章城市保障性住房 1 1 1 内涵 衣、食、住、行是人类生活的四大基本问题。人类的住房条件随着经济和社会 文化的发展而不断发展和完善，远古时代的人们用石器挖“穴”和用树枝搭“巢 ， 今天，人们拥有舒适、宽敞的住宅。马克思恩格斯在德意志意识形态中指出： “我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这 个前提就是：人们为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先就需 要衣、食、住以及其他东西。 人必须首先解决好吃、喝、住、穿的问题，然后才 能从事政治、科学、艺术、哲学、宗教等活动。 因此，住房是人们在其中居住、用于满足居住需要的物质场所，同时，住房作 为居民生活的基本消费资料，是人们立足之地、栖生之所，是人类生存和发展的基 本要素之一。 1 1 2 特征 住房是用于居住的房地产，是按照用途划分的房地产的重要组成部分。住房具 有不可移动性、耐用性和异质性等自然属性，同时，住房还具有社会属性，即商品 属性。住宅作为商品，具有商品的共性特征，如住房可用于交换、住房的市场价格 遵循价值规律原理、住房的市场价格围绕价值上下波动等。乜 住房同时又是特殊商品，具有特殊属性。具体表现在： ( 1 ) 高价值：住宅的价值远高于一般商品，住宅是绝大多数家庭中价值最大的财 产。 ( 2 ) 供给有限性：住宅产品的基本依托一土地是不可再生的，建筑材料在一定时 期内也是有限的，决定了住宅产品具有供给有限性的特点。 ( 3 ) 长期性：住宅产品从建设到流通、消费，全寿命周期达几十年甚至上百年， 过程之长，鲜有其他商品可以比拟。 ( 4 ) 兼具投资与消费的双重性：住宅是每个人生活的基本物质资料，是生活耐用 品，不可或缺。同时，由于住宅的供给有限性、高价值性及长期性，决定了住宅的 长期投资属性。 【1 】马克思思格斯全集( 第三卷) 【m j 匕京：人民出版社，1 9 7 2 ：9 1 2 l 包宗华住宅与房地产【m 一匕京：中国建筑i ：业出版社，2 0 0 2 ：1 5 9 第1 章城市保障性住房 1 1 3 住房问题 通常所说的住房问题，是指住房缺乏和不足，也就是指现代社会中没有住房和 住房困难的现象。 早期的住房问题产生的原因主要来源于两个方面：一是自然界的灾难，二十人 类文明程度不高。在大工业迅速发展时期，人口向城市集中从而大大加剧了城市住 房的紧张。恩格斯认为住房缺乏现象是大工业迅速发展所导致的必然结果，是城市 化进程的副产品，是大工业时代住房问题产生的直接原因。窿3 过去几十年来，世界 各国遭遇的住房问题也证明了这一点。我国城市化进程起步较晚，但随着经济的发 展，城市化水平的提高，住房问题也越来越严重。此外，人口快速增长是住房问题 产生的另一个原因。 但是，从本质上讲，住房问题是人们对居住这一人类基本需求在质量和数量两 个方面的满足状况。在以市场配置为基础的住房分配和供应体系中，人们获取住房 的满足程度取决于其对住房的支付能力，因此，住房的价格和居民的支付能力始终 是住房问题的核心。正是因为部分居民的住房支付能力不足，才出现了部分居民没 有住房或住房困难的现象，产生了住房问题。 住房问题既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题。住宅建设在经 济发展中的地位相当重要，住宅产业与其他产业的关联度大，其繁荣对其他产业的 发展有巨大的带动作用；住宅产业也常常是一个国家或地区经济发展的支柱产业。 同时，住房制度是社会经济制度的重要组成部分。解决好住房问题，政治繁荣，社 会稳定，人们安居乐业，社会和谐发展；反之，住房问题严重，无家可归者大量出 现，就会产生不安定因素，犯罪猖獗，社会动荡，产生严重的社会问题，危害整个 社会的经济发展和政治稳定。 1 2 城市保障性住房 1 2 1 内涵 住房问题的核心是居民住房消费支付能力不足。这个观点隐含了这样一个事实， 即大量中低收入家庭的支付能力与具有适宜标准的住房价格之间存在着巨大的差 距，这是住房问题的症结所在，也是公共住房产生的根本原因。口1 因此，世界各国 政府几乎无一例外地都在不同程度上为中低收入阶层解决住房问题提供帮助，住房 保障也是世界各国社会保障体系的重要内容之一。 【i 】包宗华住宅与房地产【m 一匕京：中国建筑：i ：业出版社，2 0 0 2 ：1 3 【：1 姚玲珍中国公共住房政策模式研究 m 上海：上海财经人学出版社，2 0 0 3 ：1 0 【3 1 姚玲珍中国公共住房政策模式研究 m 上海：上海财经人学出版社，2 0 0 3 ：1 2 1 0 青岛大学m p a 硕十学位论文 国外的住房供应体系大致分为两个部分：市场商品化交易部分和政府保障部分。 西欧、北美及亚洲的一些发达国家经过多年探索，已经建立了相对成熟的住房保障 制度，亦即公共住房制度，在公共住房建设、分配以及管理等方面积累了丰富的经 验。 因此，公共住房可以这样定义：公共住房是为了解决中低收入阶层居民居住问 题，由政府投资建造或由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设， 并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房。n 3 1 2 2 特征 概括起来，保障性住房的特征主要表现在： ( 1 ) 政府的干预性。从供应者角度说，保障性住房是指政府为体现公平原则， 以政府投资为主，由政府或其委托的机构兴建或购买，并以较低的价格或租金向中 低收入家庭出售或出租。这是政府以实物或补助、补贴形式进行社会再分配的一种 方式。因此，在保障性住房的建设、分配、使用和管理的过程中，都有政府的介入。 ( 2 ) 需求对象的有限性。从需求者角度，保障性住房主要供应中低收入阶层，各 国各政府对社会保障性住房的供应对象具有比较明确的标准。 ( 3 ) 经营目的的非营利性。从保障性住房的资金运营角度看，其建设和经营不 以赢利为目的，在实际运行中，只是回收成本甚至进行财政补贴。 ( 4 ) 分配标准的复杂性。保障性住房的分配主要以家庭收入、家庭人口规模、 家庭特征、家庭资产及家庭居住状况为主要依据，保证分配的公平公开和公正，切 实保证真正的住房困难家庭获得保障性住房。其分配过程与购买商品房相比要复杂 得多。 ( 5 ) 价格的低廉性。保障性住房出售和出租的价格低于一般的市场价，差价主 要来源于政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性补贴。政府对保障性住房的 进入和退出都有相应的制度机制。 1 3 政府对住房市场的干预 1 3 1 政府干预住房市场的理论与实践 虽然市场是配置资源的有效方法，但是市场也会存在失灵现象。根据西方经济 学的理论，市场只有在完全竞争、信息充分既没有外部效应的前提下，才能实现帕 累托最优；凯恩斯主义认为，市场的解决办法并不总是最优的。政府干预应该纠正 1 1 姚玲珍中国公共住房政策模式研究 m 】上海：上海财经人学出版社，2 0 0 3 ：1 5 l l 第1 苹城市保障性住房 3 市场机制的缺陷，这些缺陷是传统的完全竞争模型的假设和实际情况之间的差异造 成的。如垄断、外部性、公共产品、信息不完全以及规模经济的存在和出现，完全 竞争模型并没有把这些情况纳入它的分析框架。因此，他们提出国家应当更多地担 负起纠正市场机制缺陷、使社会资源得到最优配置的责任，强调国家干预。 由于住宅固有的特性，如不可移动性、多样性、资源稀缺性等，决定了住房市 场是一个不完全竞争的市场，仅靠市场调节和配置，无法发达到帕累托最优，会产 生市场失灵现象，需要政府干预；同时住房作为一种特殊商品，具有价值大、使用 期限长等特点，它既有一般商品的经济属性，又有不同于其他商品的社会属性，这 种双重属性决定了许多家庭，特别是中低收入家庭，不可能通过市场来解决其住房 问题，而需要政府的介入，为其提供适宜的住房，保障其基本生活需求。因此，各 国政府都把住房保障制度建设作为社会保障体系建设的重要内容，把解决中低收入 家庭的住房问题，作为政府的重要责任和基本职能之一。 事实上，西方国家在工业化发展时期，由于比较优势、规模经济和集聚经济等 因素，工业化进程加快，促进了城市化的发展，而住房短缺正是城市化的产物。工 业发展、人口快速聚集产生了对工业用地、生活居住用地的大量需求，致使土地供 应紧张，住房供应绝对短缺。在十九世纪及其以前，世界各国居民的住房供应，主 要由市场自发调节，各国政府都不介入住房问题。而十九世纪以后，西方国家进入 了城市化高速发展时期，大批农民涌入城市打工，住房问题日趋严重，在这种经济 发展和社会矛盾的巨大压力下，各国政府开始介入居民的住房问题，并把解决住房 问题作为政府的一项基本职能。例如，瑞典从1 9 4 6 年起就明确规定“享有良好的 居住环境和宽敞的住房条件是国民的社会权利，是政府的社会责任，政府要为保障 国民的这一权利而不断努力”。美国杜鲁门总统在致国会的咨文中就强调“国家有 责任保证向我国全体人民提供像样的住房，我们应以低收入家庭支付得起的租金提 供简单适宜的住房 。几十年来，美国通过制定住房政策、政府适度投入、住房 分类供应等措施，较好地解决了中低收入家庭的住房问题。 因此，城市住房矛盾问题、住房保障制度建立问题等，伴随工业化和城市化而 来，这对正处于大规模工业化和城市化的我国来说，政府干预住房市场，建立和完 善保障性住房供应机制应是政府的一项长期任务；探讨住房保障制度，选择适宜的 住房政策模式事关经济发展和政府效率，意义重大而深远。 1 3 2 政府干预住房市场的局限 ， 政府干预住房市场的目的是为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵，优化社会资源 配置，帮助中低收入家庭解决住房问题，实现社会公平和经济持续发展。但是， 曹国安、曹明曲方国家的住房保障体制及其启示【j 中国房地产，2 0