（公共管理专业论文）高新区建设与管理中的政府角色定位研究.pdf

iii 摘摘 要要 高新区在新经济时代发挥着越来越重要的作用。我国现有国家级高新区 53 个， 虽不能与世界一流高新区相比，也取得了令人瞩目的成绩。但不少高新区步履维艰， 甚至名存实亡也是不争的事实。其主要原因之一是各级政府角色定位不当，导致政 府经济职能发挥失常，影响了高新区的健康和可持续发展。因此，研究政府角色在 高新区建设与管理中的合理定位具有深远的理论和现实意义。 本论文将在已有研究基础上，采取比较研究和案例研究的方法，拟对这一问题 作比较系统和深入地研究，以阐明我国政府在高新区建设与管理中的角色定位问题。 首先，概述了学术界关于高新区管理的研究现状，然后从政府角色出发，阐述政府 角色定位对于高新区建设的意义，随后对有代表性的硅谷、筑波、新竹三个高新区 的政府角色定位情况及发展状况进行比较研究。在此基础上，根据我国高新区建设 和发展所取得的成就和面临的困境，分析我国政府的角色定位失当和不合理的行政 干预。通过上述研究，论文认为：政府在高新区建设与管理中应当定位于廉价、有 限、有效、能干的角色。最后，本文以中关村高科技园区为例，采用案例研究的方 式，论述了中央政府及北京市政府的角色定位情况，以支持本论文的结论。 关键词：关键词： 高新区 政府角色 定位 iv abstract the hi-tech park is playing a more and more important role in the new economic era. there are 53 national-level hi-tech parks in china, though incomparable with the top-level hi-tech parks, which obtained remarkable achievements in the past. but it is an indisputable fact that many hi-tech parks have difficulties. the major cause is the improper orientation of the government role, which led to the abnormal performance of economic function of government, and affected the sound and continuable development of the hi-tech parks. so it is of far-reaching theoretical and practical significance to study the rational orientation of the government role in the construction and management of the hi-tech parks. in order to illustrate the orientation problem of the government role, on the basis of previous studies, this paper, which takes comparative research and case research method, makes systematical and thorough study on it. first of all, we summarize the current research situation about the management of hi-tech park around academia, and then proceeding from the government role, we explain the significance of the government role orientation in the construction and management of hi-tech park. afterwards, we analyze the situation of the government role orientation and development of the three representative hi-tech parks such as silicon valley, zhubo and qsingzhu, on this basis, according to the achievements and difficulties of hi-tech parks of china, we study the improper role orientation and the unreasonable administrative interference of our government. through the above research, we draw the conclusion: the government should play an economical, limited, effective, v competent role in the construction and management of the hi-tech parks. finally, taking hi-tech park of zhongguancun as an example, we throw light on the fact of the roles orientation of the central government and beijing municipal government, in order to support the conclusion of the paper. keywords: hi-tech park government role orientation 1 绪绪 言言 自斯密经济学说诞生以来，政府角色如何定位就成为经济学界、管理学界一 个普遍关注的问题。在现代市场经济条件下，政府与市场是两个互为补充的资源 配置方式。充分发挥政府对市场机制“拾遗补缺”的作用，是现代市场经济健康 发展的内在要求。高新区的建设和发展，有赖于市场机制的发展和完善，也离不 开政府的引导与扶持，但又不能片面夸大政府在经济发展中的作用，政府同样存 在着局限性。在我国高新区建设与发展过程中，政府角色定位适当与否，直接关 系到政府经济职能在高新区建设与发展中的发挥，对高新区建设与发展的成败， 意义重大。 关于政府角色在高新区建设与发展中的合理定位，许多学者从不同的角度， 不同的层次作了大量的论述，提出了许多有价值的观点，为我国的高新区的建设 与发展提供了有力的理论指导。如温路平从技术创新的角度出发，指出政府应致 力于营造有利于企业技术创新的经济环境。 1余斌从体制创新的角度论述了政府应 着力于转变职能，规范政府行为。 2孟庆琳、刘宏宇则认为我国高新区与国外成功 的高新区相比，最重要的差距在于制度的差距，认为政府必须为我国高新区的发 展营造一个使人力资本充分发挥积极性和创造力的制度。 3这些学者所提出来的观 点，极大地丰富了我国高新区建设和发展中的政府角色定位理论，为进一步地研 究奠定了基础，但综观学术界的研究，却罕有学者对这一问题进行深入地、系统 地理论探讨。本文试图通过对世界各高新区的发展模式和营运状况的比较研究， 来探讨我国政府角色在高新区建设和发展中的合理定位问题，以供有关方面参考。 2 1 政府角色及其意义政府角色及其意义 1.1 政府角色政府角色 政府指的是国家权力的执行机关，即国家行政机关，在我国指的是国务院和 各级地方人民政府。在现代社会，政府承担重要的政治和经济职能，本文论述所 涉及到的是政府在经济行为方面所承担的职能。而政府的经济职能的发挥取决于 政府角色的定位。学术界目前对政府角色大致有如下四种观点，即计划经济时代 的政府万能论，新古典主义的最小政府论，凯恩斯主义的政府积极干预论和社会 转型时期的政府主导论。四种观点分别代表了政府承担的四种不同的经济角色。 1.2 政府角色的演变政府角色的演变 政府的角色不是一成不变的，自政府产生以来，政府的角色就随着政治、经 济、社会的发展而演变。在封建社会高度集权的大一统的政治体制下，皇帝为国 家的最高主宰，政府对经济实行全面干预和控制，扮演的是一种专权型的经济角 色。在资本主义社会，立法、行政、司法三权分立，由于有发达的市场、自主经 营的企业和完善的社会中介组织，政府对于经济的影响只限于制定经济政策和利 用经济杠杆进行宏观调控，不干预微观经济活动，扮演的是一种分权型的经济角 色，这一角色最早以亚当斯密所提出的“守夜人”角色为代表，即政府只应当 负责治安、保卫、立法的职责。随资本主义的发展，守夜人的角色演变为凯恩斯 主义的积极干预经济的角色。我国社会主义成立之初，在计划经济体制下，政府 承担全职全能型的经济角色，如同一个管家婆一样事无巨细包揽了社会全部经济 事务。现在我国正处于由计划经济向社会主义市场经济转型时期，政府的角色也 相应地向“小政府、大社会”的方向转变。 3 1.3 政府角色在社会经济活动中的意义政府角色在社会经济活动中的意义 政府角色在社会经济活动中具有重要意义，我们可以从如下几个方面来阐述： 其一，政府角色是社会经济体制的实现形式。政府角色是从属于一定的生产 关系，为巩固一定的经济体制服务的。高度集中的计划经济体制要求政府拥有绝 对的权力来配置一切经济资源，安排一切经济活动和包揽一切经济事务，也即扮 演全职全能型的经济角色。在市场经济体制下，社会资源配置由市场机制决定， 政府应当退出微观经济活动领域，不干预企业内部事务，尊重市场机制在资源配 置方面的基础性作用，而主要发挥宏观调控、社会保障、提供公共产品等方面的 作用，扮演分权型的经济角色。不同的经济体制对于政府角色具有不同的具体要 求，政府角色的变迁内在地构成了经济体制的核心内容、关键条件和表现特征。 其次，政府角色影响政府工作效率。政府工作效率一般可以从两个方面来考 察：一是考察政府职能成本，二是考察政府职能绩效。政府角色越是全能化、集 权化，所管理的事务越多，所需的人力、财力、物力投入也越多，而且也容易产 生官僚主义，这样政府职能成本就会相应增加，导致工作效能降低。 再次，政府角色配置影响社会事业发展。政府是由人组成的，政府的财政能 力和行政能力都是有限的。如果政府把时间都放在事无巨细的经济事务管理上， 则必然忽视乃至放弃社会保障、环境保护等工作，从而导致社会事业发展的滞后。 1.4 政府失灵政府失灵 市场有失灵之处，故而需要政府来补充和矫正。然而政府对市场失灵的矫正 并不都是成功和有效的，实际情况是政府同样也存在失误和失灵之处。萨缪尔森 曾指出，“应当认识到，既存在市场失灵，也存在政府失灵当政府政策或集 体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可以接受的收入分配时，政府失 灵便产生了。”4政府失灵的表现是多种多样的，诸如决策失误、效率低下、外部 4 负效应增大、政府人员以权谋私等等。造成政府失灵的主要原因有 4 个方面： “政 府职能目标与社会公共利益之间存在的差距，政府机构工作效率低下问题，不完 全信息与经济政策的局限和政府行为派生的外在性问题。” 5这 4 个方面的原因都 将不可避免的导致政府在发挥经济职能时出现政府失灵。 5 2 世界高新区管理中的政府角色及比较分析世界高新区管理中的政府角色及比较分析 2.1 高新区发展历史、现状及作用高新区发展历史、现状及作用 高新区是一种新的产业空间，在新经济时代发挥着重要作用。世界上第一个 高新区是在美国西海岸加州斯坦福大学诞生的，既斯坦福工业院，它是形成今日 硅谷的基础。随着高新区对科技进步和经济发展诸方面效应的显现，以及全球新 技术革命和产业结构的调整和升级，世界各国兴起了大办高新区的热潮。目前， 世界大约有 15002000 个科技工业园，其中包括几百个大学研究园和几百个孵 化器。如美国的硅谷，英国的剑桥科技园，日本的筑波科技城，我国台湾的新竹 科技园以及我国的中关村等等，不胜枚举。实践证明，高新区作为发展高新技术 的基地，有力的推动了科技创新、科技成果转化和高新技术产业的发展。特别是 对于发展中国家而言，高新区在推动科技与经济结合、实现经济增长方式转变、 培育新的经济增长点以及推动高新技术成果的商品化、产业化、国际化，促进高 新技术产业发展等方面发挥了重要作用。 2.2 世界各高新区的管理模式世界各高新区的管理模式 在众多的世界高新区中，真正对本国和世界经济发展、促进世界科技进步作 出贡献的只有为数不多的几个著名的高新区，如硅谷、新竹等。而其他很多的高 新区由于各方面的原因，成绩并不理想，比如英国剑桥科学园区，尽管剑桥大学 是世界一流的大学，以物理，计算机和电子领域的领先技术而闻名。但自 1970 年 剑桥高新区建立以来，除去貌似成功以外，剑桥的创业者们并没有建立商业上大 获成功的企业或创建一个有助于高新技术企业成长的地区环境。再如日本的筑波 科学城，筑波是在八十年代出名的，但在其建设和发展过程中，从来都没有出现 过生机勃勃的景象。 诚然，世界各高新区的建设和发展离不开其所在国的制度和文化环境，但我 6 们深入研究和探讨高新区的营运模式和管理方式，却可以从中发现一个基本的规 律，即政府在高新区建设与发展中的职能发挥对高新区建设的成败和可持续发展 至关重要。政府职能发挥适当，就可以为高新区的发展创造良好的环境和条件； 反之，政府职能发挥失误，就会产生政府失灵，阻碍高新区的建设和可持续发展。 而政府职能的发挥，则由政府角色定位来决定，所以政府角色在高新区建设与发 展中的合理定位，成为影响一国高新区建设和可持续发展的重要因素，下文中将 采取比较研究的方法，分析高新区建设和发展过程中的不同的政府角色定位及其 所导致的不同发展结果。 各国政府对高新区的管理方式根植于当地的文化背景、经济背景和体制背景， 故具有不同的特点。纵观世界各高新区的管理营运模式，大致可分为政府直接运 作型、协作管治型和公司运作型三种，在这三种模式中政府的角色定位是不同的， 从而导致了政府在高新区中的职能发挥和干预程度的不同，对高新区的发展也产 生了不同的影响。政府直接运作型大多分布在亚洲国家和地区，如台湾的新竹科 学工业园，日本的筑波科学城，协作管治型则以美国硅谷为代表，政府和非政府 组织共同参与对高新区的管理，公司运作型则以新加坡科技工业区为代表。 2.2.1 政府直接运作型政府直接运作型 这种高新区由政府设立园区的管理机构，全面负责园区的基础设施建设、土 地开发、招商引资和社会管理等开发区运转中的一切活动。如新竹科学工业园的 管理机构为园区管理局，隶属于台湾当局的国家科学委员会（以下简称国科会）， 全面负责土地规划与开发、营运管理及提供厂房等各项服务。凡是园区内所有企 业的设立、吸引外资、产品检验、进出口查验、护照签发，厂房或住房兴建及销 售均由管理局统一管辖。海关、税务、邮电、金融、警察、土地及水电等公共事 业在园区设立的分支机构，均受管理局指导、监督。日本的筑波则是一个十足的 官办官营的高新区，政府更是包揽了高新区内一切事务。 2.2.2 协作管治型协作管治型 这种类型以硅谷为代表，就是现在学术界所说的硅谷模式。这类园区没有特 7 定的范围，是自发形成的高新区，不存在专门的园区管理机构，但并不意味着政 府不参与园区的建设和管理，而是由政府和非政府组织对园区实施共同管治。硅 谷虽没有一个统一的政府管理机构，但硅谷所在的旧金山湾区有一个大都市区联 合政府组织，即旧金山湾区政府协会。该协会的功能是规划湾区的共同未来，协 调湾区土地利用、住宅环境质量和经济发展中的各种问题。由于美国地方政府管 理权限十分有限，非政府组织就扮演了非常重要的角色，发挥了积极的作用，其 作用主要是推动立法解决交通、住宅、环境和教育等开发区内企业面临的共同问 题。 2.2.3 开发公司运作型开发公司运作型 这种类型的高新区由政府给予开发公司各种有利于开发区发展的权限，在政 府发展战略和规划指导下，由公司进行基础设施的规划建设、土地开发等活动。 裕廊开发公司（jtc）是新加坡贸易和工业部 9 个半独立的法定委员会之一，有国 会颁布的法令为设立依据，拥有法律赋予的有关土地开发的行政权力，同时，裕 廊开发公司又是独立核算，自负盈亏的企业法人，设有董事会，分别由政府、企 业家、金融界、学术界、工会代表组成，董事会是决策机构，下设局长、副局长， 主持日常工作，向董事会负责。裕廊开发公司由于拥有法律赋予的行政权力，所 以它实质上是新加坡政府机构的延伸，可以称之为“半政府机构”，其基本职责 是负责开发建设新加坡 20 多个工业区，专职执行贸工部高质量的土地开发和基础 设施建设规划，提供熟地和标准厂房，并按照行业要求提供特殊园区。 上述三种高新区管理模式，是世界各高新区的主要建设和发展模式。三种模 式中，政府角色即政府经济职能的发挥各不相同，行政干预的力度也互有区别。 采用这三种模式进行建设、发展、管理的各高新区，其发展状况也各不相同。其 原因在于政府的职能发挥几乎涉及到高新区建设发展的方方面面。政府不论是定 位于全职全能型角色，有限政府角色，还是半政府型角色，在它发挥自己的经济 职能的时候，必须充分尊重市场机制，处理好诸如风险投资、人才流动、政企关 系、技术创新、公共产品提供等方方面面的关系，是一个复杂的系统工程，任何 8 一个方面出现失误，势必会引起连锁反应，导致高新区建设和发展中出现不可避 免的停滞，并最终导致失败。 2.3 世界高新区发展之比较研究世界高新区发展之比较研究 目前世界上知名的高新区，有硅谷、新竹、剑桥、筑波、美国 128 公路、中 国中关村等等，这些高新区的发展背景各不相同，政府干预程度也有很大差异， 导致其发展状况的巨大差异。通过对这些高新区的建设和发展状况进行比较研究， 可以从中总结出政府角色的合理定位和政府职能适当发挥的程度，为我国的高新 区的建设和发展提供有益的经验和教训。 2.3.1 硅谷的成功硅谷的成功 硅谷， 众所周知的全球高新区最成功的例子，其发展可追溯到 1951 年成立的 斯坦福研究园。硅谷是自发形成的高新区，没有政府的刻意推动和强力干预。经 过 50 余年的聚集发展，硅谷取得了举世瞩目的成功，成为世界上最有活力和最具 影响力的高技术产业中心，已经成为当今高新技术产业的象征而名噪于世。硅谷 的成功，不仅使美国经济保持持续增长，而且还引发了全球信息技术革命。 硅谷的成功得益于它的特有的硅谷文化和产业体系的灵活性。硅谷文化指的 是创业文化，即鼓励承担风险、容忍失败的文化。而硅谷的产业体系则基于地区 文化及广泛的社会关系网络而保持了其健康和可持续发展的活力。美国学者提出 了一套完整的指标体系来评价高新区健康和可持续发展所应当具备的基本条件， 这套指标体系由 8 项评价指标构成，可以概括为：完善的科技人才流动体系， 科研与公司间转化及其相互组织，风险投资体系，在发展母子公司中企业 家精神的发挥，园区基础设施和环境质量。地方政府的支持程度，用于研 究的公共财政支持程度，公司和园区的国际开放程度。6 从中我们可以发现美 国地方政府的支持是其中一个不可缺少的条件。 美国地方政府的作用是有限的。硅谷由于本身并不是一个完整的行政区域， 而是一个跨地域的结构，因而地方政府的职能发挥显得更加有限，其角色只能定 9 位于有限政府角色。但政府对硅谷的发展并不是毫无建树可言，正是因为政府的 角色定位准确，尊重市场机制，适度介入硅谷园区管理，才造就了今日硅谷的显 赫成就。美国政府并没有为高新区设立专门的管理委员会，而是通过制定环境政 策来促进高新区的技术创新活动，具体体现在：一是通过立法、司法及行政手段 为市场提供一个平等竞争环境；二是推动行业标准化促进企业的技术创新；三是 通过政府采购来促进技术研究和产业化。在硅谷园区，园区政府以精干的“小政 府”而著称，以简化明了的办事机构和处处为投资者着想的服务规范，真正实现 了“大服务”，赢得了投资者的普遍赞誉。政府与硅谷中的大学、企业、创业者 建立了一种完全平等的关系；各具特色的创新型大学都在走自己的路，有充分的 办学自主权；创新型企业不会轻易听从政府的“号召”或“指令”；政府也很明 智，不随便插手大学、企业的事务，更不去干涉个人的创新活动。在硅谷发展的 全过程中，政府始终定位于有限政府角色，把自己小政府角色的经济职能发挥得 恰到好处而又淋漓尽致，极大地促进了硅谷的高速发展。 2.3.2 筑波的困境筑波的困境 筑波是日本政府第一个尝试建立的科学城，完全由日本中央政府资助，以基 础科研为主，是国家级的研究中心。日本政府在此处的角色定位为全职全能型。 筑波的形成和发展，完全靠政府指令，从规划、审批、选址到科研等整个过程和 运行，完全是政府决策，连科研机构和科研人员也完全由政府从东京搬来，并且 分属各个行政部门，各种设施都需经过行政审批配备。如筑波现有国家级研究与 教育所 48 个，分别属多个政府部门和机构，如通产省 10 家，科技厅 7 家，文部 省 6 家，环境厅、厚生省、农村水产省、交通省、建筑省、外务省等部门也都有 下设机构。另外有 8 家公共公司也设在筑波。而私人公司在这里发展缓慢， 且私 人研究机构也只能充当研究的辅助力量。 自 80 年代以来，日本全国 30%的国际研究机构和 40%的研究人员都聚集在 筑波，国家研究预算的 50%左右投资在这里，10 多年来国家在这里投下的资金已 达 2 兆日元7，但由于筑波技术创新和产品开发都受行政干预，一项科研从立项、 10 审批，研究、论证到出成果，一般需 10 年时间，而且筑波的科研不讲究与工业界 联系，不追求其成果的商业化和产业化，巨大的投入并没有带来巨额的产出，科 学城被视为远离人类社会的孤岛。 作为一个官僚科学城，筑波的创新只能体现在政府意志之中，筑波的科学家 们研究的目的更多地是为了满足个人研究成果的发表，很少考虑让科技产品向商 品化转化。由于筑波长期以来躺在政府怀里，根本没有风险竞争意识，投资靠国 家，吃饭靠政府，自我感觉良好，造就了今日筑波死气沉沉的局面。在筑波科学 园区建设中日本政府所承担的管家婆似的角色，扼杀了筑波健康发展的可能性， 所以人们认为它是“科技乌托邦”，必将因无所作为而陷入困境。 硅谷和筑波同为发达国家高新区， 尽管存在着东西方不同的文化传统的影响， 但由于政府角色定位差异和政府干预力度的不同而产生的两种截然不同的结果， 已是不争的事实。硅谷成为世人公认的高新技术产业的圣地，成为现代高科技的 代名词，而筑波则是全职全能型政府指令计划的高科技试验田，其建设发展 30 多 年所取得的成果根本不可能与硅谷同日而语，甚至落后于高新区的后起之秀 新竹高科技园。究其原因，我们不难发现，政府主导还是市场主导是决定硅谷和 筑波成功与失败的重要因素之一。筑波在园区的建设发展条件上与硅谷有许多相 似之处，比喻它同硅谷一样，拥有大量科技人才和许多研究机构，研究经费也很 充足，而他之所以失败就在于日本政府角色定位的不当，日本政府包办了筑波科 学城的一切事务，完全忽视市场机制在高新区建设中的资源配置作用，是一种在 市场经济很发达条件下的计划经济模式，行政干预的色彩浓厚，一切都按计划办 事，因而导致了筑波远远落后于硅谷的结果。 2.3.3 新竹高新区新竹高新区 新竹科技园区是世界高新区的后起之秀。作为一个工业进程时间比较短，还 不能自发地向高科技产业升级的发展中地区，台湾政府把发展高新区作为实现产 业结构调整的宏观战略中发展高科技的一项政策措施。受全球高科技发展的影响， 台湾当局希望加快高科技产业发展步伐，并在高科技领域缩小和发达国家之间的 11 差距，通过对新竹高新区的开发，来实现投资先导性的发展计划，以确保台湾在 高科技发展中的地位。因此台湾政府在新竹高新区发展过程中扮演了非常重要的 角色。 新竹科学工业园于 1980 年设立，经过 20 多年的努力，跻身于世界著名的高 新科技园区行列，有台湾硅谷之称。最近美国的 site selection 杂志评选新竹 科学园区为全球十大发展最快园区中的第一名。目前新竹科技园区总面积为 480 公顷，共有高新科技企业 272 家，80%是台湾企业。产品销售总额达 4550 亿元新 台币（约合人民币 1000 多亿元）。园区内劳动生产率是台湾制造业的 2.7 倍，新 竹有十几种科技产品销售量居世界第一，电脑硬件成为世界第三大产地。8 新竹科技园区之所以在短短二十年的发展中取得成功， 与台湾政府在高新区 建设中的合理角色定位是分不开的。新竹园区的管理机构为“园区管理局”，隶 属于台湾当局的国科会，而且国科会为了增强管理局的管理力度，还设有非常设 机构“园区指导委员会”，由各部委高层人员组成，主要是协调解决园区发展中 出现的重大问题。还设有专家委员会作为智囊团，聘请科技专家参与有关园区的 规划设计，政策制定以及如何组织生产、科研、如何使产、学、研相结合等。园 区管理局不仅是园区的整体组织和管理者，是园区安全和效率的保障，而且是园 区开发与经营的直接参与者，是园区经济发展与升级的直接动力。 台湾是在市场经济比较发达的条件下建设新竹园区的，在这样的情况下，园 区管理局角色定位准确，立足于台湾实际，着眼于世界市场的发展趋势，充分尊 重市场机制在配置资源方面的基础性作用，适当地发挥自己的经济职能，真正做 到了有所为和有所不为，恰如其分地处理好了诸如风险投资，人才流动，政企关 系，技术创新，公共产品提供等各方面的关系，从而促进和保持了新竹科学园区 的健康和可持续发展。我们可以从以下七个方面来描述园区管理局在新竹高新区 建设与发展中的职能发挥。 1）选址十分恰当。台湾行政当局对科技园区的选址充分考虑到了新竹独特的 地利、人才优势。这里自然环境优美、气候宜人、交通便利。智力资源相当丰富， 这里有台湾著名的清华大学、交通大学、中华工学院、工业技术研究园等众多高 12 校和科研机构，附近地区还有中央大学、中原大学、中山科学研究院、中正理工 学院等。此外，园区附近有电子、机电、玻璃、纺织、机构及石化等较好的工业 基础，这些工业部门技术水平比较高，基础设施也比较完善。 2） 规划科学合理。 园区管理局在新竹园区建立之初就确立了科学化、 学院化、 国际化的建区方针，为园区选择了电子计算机及外围设备、精密仪器机械、生物 工程、集成电路、通用机电等具有广阔前景的六大高科技领域。新竹科学园区的 兴建是经过周密筹划的，整个科学园区的完成大体分为三个阶段：第一阶段以引 进发展技术密集型工业所需的整套技术、科技，人员及管理经验为主；第二阶段， 以扩展在国际市场的竞争力为目标；第三阶段，以带动、促进企业家踊跃投资高 新技术产业为目标。 3）管理规范有序。新竹园区管理局十分重视园区的规范管理，先后制定了一 系列的规章制度。1986 年到 1990 年，新竹科学园区管理局借鉴国内外经验，在大 量调查研究的基础上，先后制定了 11 个规定，并制定通过了科学工业园区促进 产业升级条例。政策的不断完善，使新竹科学园区的管理很快走向科学化，规 范化的轨道。 4）制定优惠政策。为了吸引厂商进入园区和保证园区技术高水平发展，园区 管理局制定了一系列鼓励和刺激投资的法规和制度，比如税收优惠、资金扶持和 便宜的土地厂房,这些优惠政策吸引了大批的投资者进入园区投资开发。 5）营造良好的投资环境。园区管理局很重视为园区营造良好的服务环境。首 先是集中高效的行政管理，园区的行政管理由园区指导委员会和园区管理局共同 筹划，指导委员会负责有关园区宏观问题的决策，并对园区建设和运行事宜进行 沟通和处理。管理局则负责具体规划和日常业务管理。其次是良好的基础设施建 设，提供优质价廉的厂房和高质量的公共产品；其三是完善的服务保障，园区管 理局按照“厂商服务、区内完成”的原则，在园区内设有整套服务机构，为园区 厂商提供全方位、多功能服务。 6）大力引进培养人才。园区管理局对高学历、高科技人才采取来者不拒的移 民政策，注重人才的吸纳和培养。如允许科技人员利用其专利权或专业技术作为 13 股份投资；大力培养本土人才；举办各种研讨会，以提高企业高层主管的经营管 理能力；促进园区企业同当地高等院校、科研机构合作；重视人力资源管理等。 7）风险基金与政府资助并重。新竹的风险基金比较活跃，但园区管理局认为 新竹高新区的发展不能仅仅依靠风险投资，还要依靠政府设立的科技资助资金来 帮助企业进行技术创新。园区管理局的资助主要通过财政支出的无偿性和低息的 方式，资金的回收则采取在被资助企业通过科技创新后实现大量利润的税收形式。 但新竹园区并没有忽视风险投资的作用，专门出台了组织风险基金的公司法。风 险基金企业完全按照市场规律进行操作，政府不作任何干预。 园区指导委员会和园区管理局在上述七个方面的职能发挥，是新竹科学园区 取得成功的重要原因，对我们建立自己的高新区大有值得借鉴之处。 14 3 我国高新区发展的背景与现状及存在的问题我国高新区发展的背景与现状及存在的问题 3.1 背景背景 我国作为一个发展中国家，市场经济尚不完善，发展高新区的动力主要来自 于城市产业结构调整和在高科技领域中赶超发达国家的迫且愿望，源于一种危机 意识，是受国家发展战略推动的。其发展背景可归纳为以下四个方面：（1）城市 工业化程度较低，总体经济实力不强，基础设施建设还相当薄弱。（2）科学技术 虽然是在加速发展，但离能支持产业的不断创新还有一定的距离。（3）工业化程 度虽然不高，传统产业尤其是国有大中型企业已开始衰退，传统工业城市不景气， 城市污染严重，与现代化城市发展越来越不合拍。（4）市场经济正在成长发育之 中，市场经济的不完善直接影响为高科技产业和整个社会提供服务的第三产业的 发展，如金融业，法律事务服务业，商业、保险业、信息业，邮电通讯业、交通 运输业等，无不直接构成高科技产业发展的硬件和软件。在这样国情下发展高新 区，必须充分意识到自己的起点和现有条件，才能在建设过程中有计划、有步骤 地去主动创造条件，弥补先天的不足，使园区健康成长，因此政府的角色定位更 加重要。 3.2 历史及现状历史及现状 我国高新区面世较晚，从酝酿、起步到今天才十几年的时间，但发展十分迅 速。1985 年 7 月中科院和深圳市政府联合创办了我国第一个高科技开发区深 圳科技工业区。1988 年 3 月，国务院关于深化科学技术体制改革的若干问题的决 定中，进一步明确“智力密集的大城市可以积极地创造条件，试办新技术产业开 发区，并制定相应的扶持政策”，1988 年 5 月，北京市批准建立了北京市新技术 开发实验区，并制定了 10 条优惠政策，从而奠定了我国高新技术产业开发区发展 的基础。1988 年 8 月国务院批准实施的“火炬计划”对全国高新技术开发区的创 15 办起了重要推动作用。到 2000 年底，经国务院批准，国家高新技术开发区已达 53 个，遍及北京、上海、天津、河北、山东、湖北、浙江等省，国家高新区内的高 新技术企业已达 20796 家，从业人员达 251 万人，年技、工、贸总收入达 9209 亿 元，实际上缴税费达 460 亿元，出口创汇 186 亿美元。9 实践表明，我国高新区在 推动科技与经济的结合，实现经济增长方式的转变，培养新的经济增长点以及推 动高技术产业成果的商品化、产业化、国际化，促进高新技术产业发展等方面发 挥了重要作用。但我国的科技园区的发展不论是在建设的数量还是质量上都与世 界一流的硅谷科技园区和新竹科技园区有相当的差距。如果以第六届世界科技工 业园大会所提出的规范化、网络化、国际化三大标准来考核我国的科技园区的建 设的话，即使是中国最具规模的科学城中关村科技园区，也存在一系列诸如 政策、人才、资金、环境、资源等问题。中关村聚集了中国最为著名的高等学府， 拥有大量的专业技术人才,但却没有创造出硅谷和新竹所取得的辉煌成就（见表 一）。 表 1 硅谷、新竹、中关村基本指标比较 10 名称 指标 硅谷 新竹 中关村 技术人员 30 万 8 万 50 万 全球性 领先科技 很多 一些 极少* 高新领域 领先性企业 很多 有 无 企业数量 8000 多家 272 家 8000 余家 年营业额 2000 亿美元 4550 亿台币 1679 亿元（rmb） （2000 年数据） *原表中为无 从上表中我们不难看出拥有大量技术人员的中关村， 其发展状况远远落后于硅谷 和新竹 , 其所创造的财富和对国家经济的推动方面,是无法与硅谷和新竹相比拟的。 16 3.3 我国高新区所面临的主要问题我国高新区所面临的主要问题 我国正处于社会转型时期，正在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转 变，这个转变客观上要求政府转变角色，转变政府职能。但由于转型的过程是一 个长期的探索、试错过程，政府角色的转变必然存在一个相对混乱的时期。在我 国的高新区建设中，我国政府角色定位和职能发挥正由包办一切的保姆型向“小 政府，大社会”角色转化，但转化过程中的政府角色定位不一定准确，导致在高 新区建设中政府职能发挥失当，影响了我国高新区的健康和可持续发展。目前我 国高新区主要存在如下六个方面的问题，对这六个方面的问题进行分析，可以发 现，每个问题都与政府角色定位失当息息相关。 3.3.1 高新区自身方面的问题高新区自身方面的问题 首先，高新区的名称和体制不一，目前有的称为工业园、密集园，有的称为 产业园、试验区，有的称为示范区、高新区，名称之间的差异，给高科技企业入 区发展带来了不必要的阻碍；其次，高新区的体制带有明显的行政色彩，我国现 有 53 个国家级高新技术开发区，在各个地方又有地方的技术开发区，由此导致开 发区的行政级别和规模千差万别，优惠措施也各不相同；再次，高新区管理体制 不明确，高新区管理当局的职能在法律上不明确，主要表现为没有理清高新区的 管理机构是相当于某一级政府，行使所有的行政权，还是相当于一个管理机构， 仅有权确定企业是否具备资格，享受开发区提供的优惠政策。 3.3.2 高新区的基础设施建设方面存在的问题高新区的基础设施建设方面存在的问题 在我国，高新区的差异非常大。例如园区的面积，小的不足 1/4 公顷，大的一 般超过 10 平方公里，有的甚至以乡镇或城市的行政区域为基础，面积达 100 多平 方公里。因此，在高新区的道路，供（排）水、通讯等基础设施方面问题比较突 出。此外，由于在人口比较密集的地区集中建造高新区，极易造成电子污染，因 此一般将高新区建在偏远的地方，这就要求在交通、能源等方面投入较多的基本 建设基金。就现有的财政能力和融资能力而言，是难以满足基础建设方面庞大的 17 资金需求的，目前，基础建设方面的瓶颈问题已经开始大量显现，例如中关村由 于缺乏园区环境整体规划，污染严重，交通堵塞等情况比较突出，已经影响了中 关村的进一步发展。 3.3.3 高新区内企业技术创新方面存在的问题高新区内企业技术创新方面存在的问题 首先，高新区内产权问题没有理顺。高新区中多数企业由科技人员、企业、 科研院所和公共机构创办，国有经济约占 20%左右，在没有健全的控股制度的情 况下，许多高新技术企业都有产权归属问题，产权归属不明，导致创新主体模糊。 其次，高新区中许多企业特别是民营企业规模比较小，采用家族式管理的企业也 很常见，因此在市场竞争中常常处于劣势，不愿在技术创新中投入更多的资金和 人力。就整个高新区内的创新体系而言，其创新体系还是政府主导型的，企业的 所有创新计划几乎都纳入到政府计划之中，从实际上看并未达到预期的效果，而 且政府导向的科研体制与市场导向的企业需要之间的分离，最终使得技术转让率 很低 。这同时也是我国高新区内真正高科技企业并不多的主要原因。 3.3.4 风险投资机制方面存在的问题风险投资机制方面存在的问题 风险投资是伴随高新区的发展而蓬勃发展起来的，很难想象一个没有风险投 资基金的高新区会取得成功。我国高新区的建设与发展就缺乏风险投资的支持。 由于高新技术的高风险性以及体制方面的原因，我国的风险投资仍处于初期阶段， 即使在中关村，至今也只有两家风险投资公司。而且目前我国屈指可数的几家风 险投资公司，在运营中的效果并不理想，其中绝大多数都背离了设立的初衷，成 为了普通的非银行金融机构，更有一些机构由于严重违规经营和炒作房产、证券 失败而陷入困境。中国目前风险投资所面临主要问题有如下二点：即“官办官营” 和不成熟的外部环境。风险投资是一种风险极大的特殊投资活动，采用国有企业 的模式进行风险投资公司的经营和管理，其结果只能是失败，而由僵化的金融体 制、短缺的风险资本、稀薄的创新氛围和不健全的退出渠道构成的不成熟的外部 环境，则极大制约了针对高科技企业的风险投资。 18 3.3.5 知识产权保护制度方面存在的问题知识产权保护制度方面存在的问题 我国目前的知识产权保护，特别是专利保护方面尚有许多不完善之处。对于 高新区的创业者而言，由于科技创新成本高、风险大，如果不能有效防止搭便车 的现象，防止侵权或者被侵权后得不到合理的赔偿的话，创业者的利益将受到严 重危害，从而刺伤创业人员的创新积极性。同时，专利费的支付加大了知识技术 成果的传播成本，从而在一定程度上限制了创新成果的扩展。因此，加强对知识 产权的保护，完善知识产权法规，寻求保护创新人员积极性和促进创新成果快速 传播二者之间的合理平衡，是促进我国高科技产业发展函待解决的一个瓶颈问题。 3.3.6 创新型高素质人才的培养和管理方面存在的问题创新型高素质人才的培养和管理方面存在的问题 没有高素质的科研人才，高新区的发展就成为一句空话。我国建国五十余来， 可以说是培养了大量的高科技人才，但在如何管理好这批共和国聚集下来的宝贵 财富方面却做得不尽人意。我国数以百万计的专业技术力量被束缚在行政单位、 事业单位办企业的旧体制下，大量的高智力人才的创业积极性被扼杀，许多大学 和科研院所大办企业，削弱了科研和教学的本业，已经导致我国一些高等院校毕 业生素质下降和研究院所的科学技术储备不足的后果，以致一些高级软件要拿到 印度去做。 以上六个方面的论述，基本上概括了我国高新区在建设发展中面临的主要问 题，之所以出现这样的情况，很大程度上在于我国政府，包括中央政府和地方政 府，在对待高新区建设这样一个悠关国家竞争力的重大问题的决策和管理上，其 职能发挥不到位，出现了政府失灵，即许多该管的没管起来或没管好，不该管的 却又横加干涉， 直接影响到我国高新区的健康和可持续发展。那么，我国政府在 我国高新区发展中又该如何定位，如何去发挥自己的经济职能呢？下文将针对上 述六个方面的问题，就政府角色合理定位作进一步研究。 19 4 我国高新区管理中政府角色定位分析我国高新区管理中政府角色定位分析 4.1 政府角色错位的表现政府角色错位的表现 通过对我国高新区建设和发展所面临问题的分析，对我国政府角色定位可以 得出这样一个结论，即在转型时期政府在高新区建设和管理中的角色定位错位。 政府的角色在高新区建设和发展中包括两个方面，即微观角色和宏观角色，政府 相应的经济职能涉及到高新区建设与发展的方方面面，而角色错位则导致了许多 不该由政府管的微观事务被政府包揽，而许多应由政府管理的宏观事务却没有被 政府管起来或没有很好地管起来。具体表现如下： 4.1.1 微观管制过多微观管制过多 在微观方面，我国政府在相当程度上对高新区建设履行的是一种“积极规则” 的职能，即政府通过行政指令和计划控制的方式，规定企业应该干什么和怎么干， 直接插手微观经济活动。特别是目前政府仍然拥有大量的经济资源，政府代替企 业成为了高技术研究开发和创新的主体，政府可以直接左右微观经济个体的经营 决策。这种政府既当运动员又当裁判员的积极规则的管理方式与高新区的发展要 求是格格不入的。不仅压抑了企业的创新积极性，而且将政府大部分精力牵扯到 微观经济领域，对宏观调控则无暇顾及，造成政府“不该管的管的过多，该管的 又管不好”。 4.1.2 宏观调控不力宏观调控不力 在宏观方面，我国政府采取了一系列调控政策，如制定许多科技发展规划， 对高新区给予许多优惠政策等，但从总体而言，我国政府对高新区的发展的调控 政策比较分散，没有形成合力，从而大大影响了政府宏观调控的力度。如我国政 府对高科技成果转化的投资力度有限，政府的资金投入与发达国家相比处于比较 低的水平，且大部分用于应用研究上，以致对一些关键性技术、共性技术以及基 20 础性的技术的研究开发无力顾及，无法满足社会需求。政府对于企业产权界定、 知识产权保护、风险投资的发展、科教体制的设计、社会文化的引导等方面的制 度供给还不尽完善，也影响到高新区的可持续发展。 4.1.3 产业政策的单一化、零散化产业政策的单一化、零散化 我国对高新区实施的一系列优惠政策主要集中于财政、税收及金融等方面， 缺乏对高新区发展的全方位支持；对高新区的种种调控政策散布于各地方、各部 门颁布的各种行政性法规中，政策随意性较大，不能形成政策聚焦和合力，各地 出于招商引资的目的，又纷纷进行“政策竞赛”，使政府对高新区的优惠政策趋 于普惠化和软化，失去其应有的吸引力。 4.2 政府角色错位的原因政府角色错位的原因 我国政府角色在高新区建设中的定位错位，是长期以来的计划经济向市场经 济转型中出现的必然结果。导致我国政府角色错位的原因，可以归纳为如下三个 方面。 4.2.1 体制上的束缚体制上的束缚 这是产生错位现象的客观背景，是最深层次的原因。在计划经济体制下，我 国政府定位于全能型角色，职能全元配置、机构庞大臃肿、行政费用不堪重负、 三乱屡禁不止、管理效率低下是其突出特征。在转轨时期，新体制没有完全形成， 旧体制还在继续运行，产权不明，政企不分，政府直接干预高科技企业就成为必 然；统一的大市场没有形成，市场机制的作用受到限制，政府依靠行政力量介入 高新区的资源配置就有客观存在的条件；非政府组织发展滞后，政府在高新区社 会事务中的作用还不会很快消失。因此，当前的转型时期的体制决定了政府还会 用旧的格局与行为方式来影响高新区的建设。 4.2.2 认识上的偏差认识上的偏差 这是产生错位现象的内在的主观因素。政府四面出击