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摘要 农村税费改革是党中央、国务院在农业发展新阶段为解决好农业、农村、农民问 题采取的一项重大举措。建国以来，在我国农村一直实行税费并存的运行体制。为了 克服这种体制的弊端，切实减轻农民负担，本文作者深入到营口市一部分乡( 镇) 、村 干部群众中进行调研，并与税务、农业主管部门的同志进行了座谈，了解隋况，征求 意见，研究了大量有关农村税费改革的文献资料，分析了税费改革的重要意义、税费 问题产生的原因和改革的难点，研究了安徽省税费改革的基本做法和主要成效，分析 了营口市税费改革的现状和国家有关政策，从保持税费改革的规范性、强化对税费改 革的监督管理、加大宣传力度、规范税费征管机构及管理范围和要积极稳步地推进税 费改革几个方面，提出了营i s l 市税费改革方案措施的的初步设想及应该注意的有关问 题。 关键词：税费改革；营口市：农村；农村税费 a b s t r a c t t h er e f o r mo ff e e sa n dt a x e si nr u r a la r e ai sa ni m p o r t a n ta c to fo u rc o u n t r yt or e s o l v e t h ep r o b l e m so na g r i c u l t u r e ，c o u n t r ya n d p e a s a n t r y s i n c et h en e w c h i n aw a sf o u n d e d ，b o t h f e e sa n dt a x e sh a v ea l w a y sb e e ni m p o s e di nr u r a la r e ao fc h i n a f o ro v e r c o m i n gt h e m a l p r a c t i c eo f t h i ss y s t e m ，l i g h t e n i n gt h eb u r d e no ft h ep e a s a n t s ，t h ea u t h o rh a sb e e nt o m a n yv i l l a g e s a n dt o w n so fy i n # o uc i t ya r e at om a k ea n o n - t h e s p o ti n v e s t i g a t i o n t h r o u g hd i s c u s s i o n sw i t hp e a s a n t sa n do f f i c i a l s a ta l ll e v e l si n c h a r g eo fa g r i c u l t u r ea n d t a x a t i o n ，s t u d y i n ga l lt h er e l a t e dd o c u m e n t a t i o n so nf e e sa n dt a x e sr e f o r mi nt h er u r a la r e a , t h ea u t h o ra n a l y z e st h ei m p o r t a n c e ，c a u s e sa n dt h ed i f f i c u l t i e so ft h ef e e sa n dt a x e sr e f o r m ， s t u d i e sb a s i cp r a c t i c e sa n dt h ee f f e c to f t r a n s f o r m i n ga d m i n i s t r a t i v ef e e si n t ot a x e si na n h u i p r o v i n c e ，t h ec u r r e n ts i t u a t i o no fy i n g k o uc i t ya r e aa n dt h er e l a t i v ep o l i c i e so ft h es t a t e i n t h i sa r t i c l e f r o m k e e p i n g f e e sa n dt a x e sr e f o r mt h en o r m a l n a t u r e ，s t r e n g t h e n i n g s u p e r v i s i o ni nf e e sa n d t a x e sr e f o r mm a n a g e m e n t ，i n c r e a s i n g p r o p a g a t i n g ，s t a n d a r d i z i n gf e e s a n dt a x e s l e v ya n dm a n a g eo r g a n i z a t i o na n dr a n g e ，a d v a n c i n gf e e sa n dt a x e sr e f o r m p o s i t i v e l ya n ds t e a d i l y , t h ea u t h o rp r o p o s e sat e n t a t i v ep l a na n dm e a s u r e so nt h ef e e sa n d t a x e sr e f o r mi ny i n g k o ha sw e l la si s s u e sn e e d i n ga t t e n t i o n k e yw o r d s ：f e e sa n dt a x e sr e f o r m ；y i n g k o uc i t y ；r u r a la r e a ；f e e sa n dt a x e si nr u r a l a r e a 营口市农村税费改革若干问题研究 0 前言 农村税费改革是党中央、国务院在农业发展新阶段为解决好农业、农村、农民问题 采取的一项重大举措。2 0 0 1 年2 月，在安徽召开的全国农村税费改革试点工作会议，则 是实施这一改革的重要战略部署，事关农村改革、发展和稳定的大局。实践证明，中央 关于进行农村税费改革的决策是完全正确的，符合我国农村的实际，得到了广大农民群 众和基层干部的拥护和支持。农村税费改革没有现存的经验可资借鉴，各地的情况千差 万别，改革的具体方案和操作方式、方法以及实施步骤，各地不可能一个模式，一种版 本，千篇一律，因此，必须以求真务实的精神，在实践中摸索，制定出符合本地实际的 实施方案。正如温家宝所指出的那样，推进农村税费改革，是当前农村工作的一项紧迫 任务，是进一步深化农村改革的重大步骤，是保护农民利益、增加农民收入的有效措施， 是推行依法治国，促进农村社会进步的重要途径，是保持农村长治久安的根本大计。 营口市农村税费改革若干问题研究 1 农村税费改革的重要意义 2 0 0 1 年7 月，朱总理在安徽省考察工作时指出，“进行农村税费改革是党中央、国务 院的一项重大决策，要从全局和战略的高度充分认识搞好这项改革的重大意义，同时又 要清醒地看到农村税费改革是一项十分艰巨和复杂的任务，必须积极而稳妥地推进”。 农村税费改革是新中国成立以来我国农村继土地改革、实行家庭联产承包经营以后 的又一次重大改革。推进农村税费改革，是保护农民合法权益、减轻农民负担的治本之 策，是农村一项重大的制度建设。对促进农村经济发展和社会稳定有着重要的意义。 1 1 有利于调动农民积极性增加农民收入 追求经济利益是人们进行一切社会活动的根本物质动因，这是马克思主义的基本观 点。恩格斯在卡尔马克思 一文中明确指出：“象一根红线贯穿着 党的一切文献”的“基本观点”是，人们的“每次行动”，都是“从直接的物质动因产生” ( 马克思恩格斯选集第2 卷，第1 1 8 页，人民出版社) 。人们在社会生产过程中的关 系，归根到底是一种经济利益关系。经济利益是生产关系的具体表现，恩格斯曾指出，“每 一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”( 马克思恩格斯选集第2 卷，第5 3 7 页，人民出版社) 。马克思更深刻指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关” ( 马克思恩格斯全集第1 卷，第8 2 页，人民出版社) 。人们从事生产活动，直接目的 就是为了经济利益，人们从事非生产性的其他活动，最终目的也是为了经济利益。 根据马克思主义的物质利益原理，农民从事生产经营活动，也是直接为了获得经济 利益。经济利益是农民进行生产和经营活动的物质动因。离开了经济利益，农民为生产 和经营所做出的一切奋斗，都将无法解释。因此，必须承认农民的物质利益，承认农民 一切经济利益。否定农民经济利益的存在，是不符合马克思主义的。 农村税费改革的基本出发点是，理顺农村经济收益分配关系，减轻农民负担，保护 农民的经济利益。从理论上讲，农民的经济利益是农民积极性的基础。只有切实保护和 保证农民的经济利益，才能调动农民的积极性和保护农民的积极性。如果农民的经济利 益得不到保障，得不到有效保护，甚至侵害农民的经济利益，则农民的积极性就会受到 挫伤。 农村税费政策就是保护农民经济利益和调动农民积极性的有效措施。首先，农村税 费改革的基本出发点是减轻农民负担，而农民负担的减轻，就是对农民经济利益的保护， 因此，农村税费改革有利于调动农民的生产经营积极性。其次，农村税费改革，理顺了 农村经济收益分配关系，正确处理了国家、集体和农民个人三者之间的利益关系，保证 了农民的经济利益，因而有利于调动农民的生产经营积极性。再次，通过农村税费改革， 理顺了农村的干群关系，有助于改变村干部及乡镇干部在广大群众中的形象，树立广大 农村干部为农民服务的新形象，广大农民群众与村干部的关系变为相互信任和相互支持 的关系，这也有助于调动广大农民群众的生产经营积极性。如上所述，农民生产经营积 极性的调动，是农业和农村经济顺利发展的基础。农业生产和农村经济发展了，农民的 收入自然就提高了。因此，农村税费改革，有利于推动农民收入的增加。 1 2 有利于减轻农民负担 所谓农民负担，是指农民在生产经营活动和收益分配过程中，所承担的向国家、集 体及社会有关部门缴纳税费、财物、提供劳务的总称。从理论上讲，农民负担的实质是 2 营口市农村税费改革若干问题研究 如何处理国家、集体、农民个人三者之间的经济利益关系问题，是农民创造的价值如何 在国家、集体和农民个人三者之间的分配和再分配的问题。农民负担尽管表现在农民身 上，但它是农业和农村经济关系的反映，是国家、集体和农民个人三者之间的经济利益 关系的集中反映。解决农民负担问题，实质上是解决国家、集体和农民个人三者之间的 经济利益关系问题。 长期以来，农民负担减不下来，或经常反弹，一个重要原因就是农村税费制度不规 范，缺乏一个有效的防止农民负担反弹的机制。地方和部门谁都可以向农民乱伸手，由 此，从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系及分配方式，将其纳入法制化轨道， 这是从根本上制止向农民乱收费、乱摊派、乱罚款，减轻农民负担的制度保障。 农村税费改革，从理论意义上讲，首先就是从制度上规范农村税费，从制度上规范 国家、集体和农民个人三者之间的分配关系及分配方式，从制度上规范农民所创造的价 值的分配和再分配的数量关系。一句话，就是建立规范的农村税费制度，使农村税费制 度进入法制化的轨道。安微省蚌埠郊区改革后，人均减负1 7 5 元，亩均减负1 7 1 3 元。 在规范的农村税费制度下，农民照章纳税，政府依法收税，双方的权利和义务有了明确 的界定。谁再巧立名目搞没有法律依据的乱收费，农民完全可以拒之不理。规范化的税 费制度还有一个好处，就是缴多少，如何缴，什么时候缴，干部群众心里都有一本 明白帐，透明度高，更有利于监督和管理。 1 3 有利于农村的经济发展和社会稳定 农村经济发展是整个国民经济发展的一个重要组成部分，是国民经济发展在农村地 区的表现。因此，农村经济发展在基本内涵上就应该遵从国民经济发展的总体要求。即： 农村经济发展是农村经济增长的基础上而出现的农村经济、社会结构的变化，这些变化 包括投入结构、产出结构、农村产业比重、收益分配状况、消费模式和结构、农村社会 福利等在内的变化。 我国农村经济的发展，同样基于农民的生产经营积极性。农民是农村经济发展的主 体，农民的积极性如何，直接关系到农村经济的发展状况和程度。只有充分调动农民的 积极性，才能实现农村经济的健康顺利发展。如前所述，农村税费改革能极大地减轻农 民负担，从机制上保证农民负担不再反弹，促进农民收入的增加和生活水平的提高，能 够有效地调动农民的生产经营积极性。因此，同样的道理，农村税费改革通过调动农民 的生产经营积极性，能促进农村经济更好更快地发展。从这个意义上讲，农村税费改革 是促进农村经济发展的重大政策措施。 农村的稳定直接关系整个社会的稳定。随着农村经济发展水平的不断提高，农村社 会发展重要性日益提升。农村经济发展与社会发展之间，需要保持一个协调的关系。如 果在农村经济发展的基础上农村社会不能有一个相应的发展，农村社会发展滞后，则农 村经济发展最终要受到影响。虽然农村社会不能脱离农村经济的发展而发展，但农村社 会发展对农村经济发展具有重要的反作用。可以说，农村社会发展是农村经济发展的重 要保障。农村社会发展的内容，有不少是属于上层建筑或具有上层建筑的属性。农村社 会发展，就是农村社会上层建筑的完善。因此，搞好农村税费改革对于农村党群关系的 改善和优化，加强农村基层政府转变职能，促进农村社会稳定。实现农村社会发展与农 村经济发展的协调，对于整个农村的健康发展，具有非常重要意义。 营r l 市农村税费改革若干问题研究 2 农村税费问题产生的原因 虽然我国市场经济体制已经初步建立，但与市场经济相适应的行政体制，仍处于襁 褓之中。整个行政体制的运行带有较浓的计划体制色彩。主要表现：一是政府职能转变， 一些地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营的事还较为普遍。二是行政 体制的运行，管理型色彩较浓，服务型色彩较弱，甚至一些服务型职能，往往也要通过 管理型方式去履行。三是政府行为不规范、部门权力无约束，各部门片面追求上下对口 的倾向，较为普遍。 2 1 行政体制改革严重滞后 目前这种行政体制，在实践中容易引发下列两方面的实际问题，成为导致农民负担 问题的重要原因。 ( 1 ) 政府机构膨胀快，运行费用消耗大。从政府运行的一般规律来看，由于公共服 务费用筹集的分散性和其利益分配的集中性，由于政府部门的工作性质，具有一定程度 的垄断性，政府部门往往具有较强的追求自我扩张的倾向。这种倾向如果不能得到有效 的抑制，必然导致政府机构膨胀，人员增加，“吃饭经费”消耗大。在全国范围内，机构 改革、精简人员的工作已经进行了好几轮。但每一轮改革之后，随之而来的往往是更大 幅度的机构扩张、人员反弹。 ( 2 ) 农村公共产品的供给，对需求的动态适应性不强，供给过剩和部分短缺现象并 存，供给成本较高、增长无序的现象难以避免。由于行政体制改革滞后，计划体制的色 彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村内部的需求，而是来自外 部自上而下的行政指令，如来自上级政府部门的收费和达标升级活动，供给决策程序基 本上是自上而下的。因此，政府部门强烈的自我扩张倾向的作用，往往导致农村公共产 品的供给以政府为主体，对来自民间方面的供给积极性调动不足。加之对于农村公共资 源的使用过程，往往缺乏得力的外部监督机制，因此，对于农村公共资源使用中的浪费， 政务冲击村务的现象，对于农村公共产品的生产和供给过程中，政府部门的逐利行为， 难以进行有效的制约。政府的运行费用和农村公共产品的供给成本，最终都是通过微观 主体群农民来承担，因此，最终必然导致农民负担的增加。 2 2 分税制改革不彻底 从1 9 9 4 年开始实行的分税制改革，是我国财政体制中的一项重大改革。经过几年的 运行，分税制改革取得了积极的成效，但是，它的不完善之处也是显而易见的。我国现 行的分税制改革，主要是在中央和省之间展开的，在省级以下的改革进展较慢。迄今为 止，此项改革在各级政府之间，较多地注意了划分收入，但在事权划分上管理体制仍很 混乱。由于分税制改革的不彻底，特别是在省级以下，现行财税体制的运行，仍然具有 财权与事权不对称、各部门自求平衡的特征，财税包干体制的痕迹依稀可见，甚至在某 些方面，财政包干体制的特征，还得到了进一步的强化。比如，在不少地方，各级政府 不仅层层下达了税费收取任务，还经常根据税费收取的一定比例，对乡村干部进行提成。 因而，在现行财政体制下，各级政府、甚至政府各部门，出于自身利益的需要，往往会 采取下列两方面的行为。这两方面的行为，都会成为推动农民负担增长的源泉。 ( 1 ) 尽可能地上收财权，下放事权。各级政府部门往往倾向于将那些收入多、增长 潜力大的税种收入，全部或高比例上收，将那些需要投入多、难度大的事，向基层下放。 4 蕾口市农村税费改革若干问题研究 其结果是，一方面，增加了乡村支出，削弱了乡村财力，增加了其开支缺口，另一方面， 导致在乡村两级，往往是有事权而无财权，只得向农民和乡镇企业伸入。 ( 2 ) 千方百计地广辟财源，自上而下层层自行出台了名目繁多的行政事业性收费， 以及政府性基金、集资、罚款等，以此来向农民伸手，实现“养人”和“建设”。在不少 地方，现有财政体制的运行，甚至进一步强化了各级地方政府追求财政“增收”的欲望。 为尽可能地提高本级财政的留成，各级政府部门都给其下级下达了不断增长的财政收入 目标和上缴任务。特别是在乡村两级，由于把这些任务的完成情况，同部门利益和乡村 干部的个人利益“捆”在了一起，乡村干部往往受到较强的激励，去关心税费的收取， 甚至不惜为此进行各种超常的努力，采取非常的手段。在有些地方、乡村如果能够超额 完成税费的收取任务，乡村主要领导人不仅能够得到相应的奖励，还有可能被提升，如 果不能如期完成任务，则往往被上级政府当作“政绩不好”，而都受到批评、甚至“降职” 处理。通常认为，农业税实行的是轻税政策，但是，实施分税制改革后，农业税、特产 税被划归地方税种，此举激发了地方政府在这些方面加强税收征管工作的积极性，以至 于加上地方税农业附加因素，广义农业税的实际征收税率，比分税制改革前，还有相当 幅度的提高。 2 3 农业税制改革滞后 现行的农业税制，基本上是几十年一贯制，已经越来越不适应农业和农村发展的需 要，甚至成为推动农民负担问题产生和发展的重要原因。主要表现是： ( 1 ) 农业税制老化，不适应农村经济发展和结构调整的需要。农业税的征收主要是 针对种植业，特别是粮食生产，导致农民从事种植业与从事林牧渔业相比，从事第一产 业与从事第二、第三产业相比，税收负担往往畸轻畸重。传统的粮食生产区相对于非粮 食主产区，税收负担过重的问题也比较突出。从严格意义上讲，农业特产税是农业税的 一部分，并不是一个独立的税种。当初设立此项税种的目的，在于调节农林特产收入， 平衡农林特产与粮食作物生产的负担，稳定粮食生产。随着短缺经济的消失，设立此项 税种的条件已经部分消失。从实践来看，农业特产税据实征收难、征收成本高的问题， 也比较突出，许多地方的农业特产税，大都用于平衡地方财政预算收支，没有返还于农 业，扶持粮食生产。现行农业特产税政策，不利于调整农业结构、提高农民收入。 ( 2 ) 计税土地与实际土地面积严重脱节，“有地无税”和“有税无地”现象日益严 重。计税常年产量一定几十年不变，使农业税实际上变成了包税制。增设农林特产税以 后，广义的农业税重复征收和漏征现象并存，问题比较突出，加之农业税和特产税性质 含混不清，不利于实现农业税赋的公平性、合理性，难以有效发挥税收对农业发展、农 业结构调整和农村收入分配的调节作用。 ( 3 ) 农业税计税常年产量，严重低于实际产量，地方政府通过农业税筹集的资金增 长乏力，不能满足农村公共支出迅速增长的需要，被迫转向在农业税之外，开拓新的税 费收取渠道。特别是在那些经济结构以农业为主、农业税成为地方财政主要收入来源的 地区。 2 。4 现行农村提留统筹制度和有关政策规定不合理 1 9 9 1 年1 2 月1 7 日由国务院发布的农民承担费用和劳务管理条例( 以下简称条 例) ，是一项具有法律效力的重要文件，旨在限制农民不合理负担的增加、保护农民利 益，把对农民负担的管理纳入法制化的轨道。制定该条例，动机是良好的，实旌该条例， 营口市表村税费改革若干问题研究 也取得了一系列积极的效果。但是，该条例本身的缺陷，也是相当明显的，它实际上把 现行提留统等制度，用法律的形式固定了下来，把本应由政府而不应由农民来承担的费 用，合理合法地让农民来承担，在客观上导致了农民的不合理负担合法化。该条例在一 定范围内，还为面向农民的税费收取，提供了方便。按照条例规定，农民的合理负 担，包括农民向国家缴纳的农业税，完成国家的农产品定购任务，依法承担的村提留、 乡统筹资和劳务( 农村义务工和劳动积累工) 以及其他费用，承担这些合理负担，是农 民应尽的义务。村提留和乡统筹费是农民直接向集体经济组织缴纳的。但是，自从2 0 世 纪8 0 年代初以来，大多数农村，乡村作为集体，都只是虚幻的，实际上是不存在的。因 此，设立村提留、乡统筹，实际上是对农民的超经济强制，变相地平调了农民的财产， 侵犯了农民的财产所有权。当前，在许多地方，从相当程度上讲，村民委员会名为自治 组织，实是乡镇政府的派出机构。村提留、特别是乡统筹，性质含混，是村级组织的运 行费用、村级公共建设费用的重要来源和对乡镇建设财力不足的重要补充。在一定程度 上讲，村提留、乡统筹费名为集体资金，实为“二税”性质，造成税费之间界限不清、 管理混乱，存在着诸多不合理、不公平因素。 2 5 农村缴税纳费主体分散 随着联产承包制的实行，农户成为我国农业生产的基本单位，也是我国农村数量最 多的微观经济主体。与此相对应农村经营和纳税主体高度分散，导致了农村税费收取过 程中，交易难度增加、交易成本提高。当前，农村税费收取过程中的“跑、冒、漓、漏” 现象，经常受到有关方面的批评，这些现象的发生，也增加了农村税费征收的交易成本。 目前，农村税费征收方式中的许多问题，如按人或按地均摊，按乡村、而不是农户人均 纯收入的一定比例计提，乘收取国家正税之机，搭车收费，委托乡村或粮站代收、代扣， 农民交粮过程中“户交村结”，诸如此类的措施，已经产生了一系列的负面效应，影响了 农村税费收取的合理性和公正性，为有关部门增加农民负担，提供了方便条件。 2 6 缺乏必要的监督和自我保护的机制 在当前以家庭小规模分散经营为主的体制，农户作为一个生产经营单位，基本上还 不是一个健全的市场主体。因而，一方面，在市场上它们难以实现与其他行为主体的公 平交易，另一方面，在分配上更不可能平等地与农村基层组织谈判，维护自身利益。农 户规模小、数量多的特点，还决定了要将农户组织起来，往往成本高、难度大。由此往 往进一步导致农民自我保护组织缺乏，农民合作组织、农民协会等发展严重不足，现有 的为数较少的这类组织，在保护农民利益的能力方面也较为薄弱。由于这些方面无论是 农民，还是各类农民组织，对有关部门增加农民负担的行为，都难以进行有效的监督和 抵制。这是导致现阶段农民负担增长的重要原因。 6 营口市农村税费改革若干问题研究 3 农村税费改革的难点 农村税费税改革涉及面广泛，具有紧迫性、艰巨性和复杂性，势必给税费改革工作 带来很多难点。 3 1 乡村负债积重难返 ( 1 ) 乡村负债积重难返，增加了农村税费改革的难度。在农村税费改革以前，乡村 负债可以通过农民上缴的村提留和乡统筹来消化，也可以在此之外，通过开辟名目繁多 的税费收取渠道，来向农民转嫁。但即便如此，乡村负债问题仍然越来越重。乡村负债 积重难返，不仅是增加农民负担、导致农村税费收取难的重要原因，也成为乡村干部的 精神包袱，牵扯了他们很大一部分精力，影响其从事乡村公益事业、促进乡村发展的积 极性，包括从事农村税费改革的积极性。 ( 2 ) 税费改革往往导致乡村可用财力迸一步减少，乡村组织的运转困难明显增大。 乡村收益增加，往往是增加农民负担行为的直接结果之一。鉴于乡村机构臃肿、运行费 用消耗大的问题，短期内难以根本解决，由农村税费改革所导致的乡村可用财力迅速减 少，必将进一步演化为乡村组织的运转困难。乡村可用财力的减少、乡村运转困难的增 加，可能会影响农村税费改革的顺利推进。减轻农民负担，进行税费改革，是党和政府 的一贯政策，也是广大农民的强烈要求。但是，这种政策与其他政策样，最终都要通 过乡村组织和乡村干部去落实。因此，乡村组织的正常运转，乡村干部的积极工作，是 保证税费改革顺利推进的基础。而乡村可用财力的减少，乡村组织运转困难的增大。在 农村税费改革中，乡村可用财力的迅速减少必将导致乡村债务的消化更加困难，使乡村 债务问题的负面影响更大。 3 2 改革试点模式有待完善 农村税费改革及与此相关的农民负担问题，早在几年前，就已经成为农村研究中的 热点问题。近年来，这方面的研究取得了重要进展，但是，迄今为止，基本上仍然是仁 者见仁、智者见智，改革意见分歧较大。当然，此项改革是个艰巨复杂的系统工程，不 同的研究者由于观察问题的角度不同，在改革的意见上出现分歧，本是正常的。不同意 见的存在及其相互碰撞，还可以为本项研究的进一步深化和改革方案的进一步科学化， 提供良好的基础。问题的关键在于，当前在农村税费改革问题的研究中，往往较多地关 注改革方案的提出，很少考虑方案的完善或实施，甚至有些方案的设计过于理想化，过 分强调改革的必要性，对于改革方案实旌的可行性和阶段性，则较少考虑，进而导致其 设计的方案往往难以付诸实践，甚至“中看不中用”。不同的意见之间，往往是鸣而不争， 缺乏有效的“兼容”和“取长补短机制，在一定程度上妨碍了研究的深化和改革方案 的完善。有关方面对于改革试点的态度往往存在科学性不足的问题，对改革试点方案的 取舍，往往难以进行科学、充分的论证，对试点工作的评估难以进行全面如实的分析和 坚持不懈的冷静跟踪。往往是对经验“高度总结”多，对问题“客观发现”少。“论证” 或“评估”流于形式，试点方案的取舍，主要取决于领导者的意志或方案提出者对于领 导者的影响能力。改革试点往往被当作领导者的政绩工程，决策者往往“忠言逆耳”不 愿听，只许“歌功颂德”，不准稍加批评。这些现象，还在相当程度上存在。而这些现象 的存在，就难免会引发系列相关问题。对于触及到领导者自身利益的改革，往往是“隔 靴搔痒”多，“头痛医脚”多。农村税费改革的根本巩固，取决于行政体制和财税体制的 7 营口市农村税费改革若干问题研究 改革，而行政体制和财税体制改革成果的根本巩固，又取决于宏观层面的改革。 基于上述问题，农村税费改革的试点往往存在难以避免模式单调和代表性不强的问 题，难以通过试点前的多方案筛选，试点中的多方案比较和不断总结完善，促进农村税 费改革研究的持续深化，及时地检验和修正对于改革方案的理论设计，以便更好地做到 对症下药。当前，一些地方的农村税费改革试点，在相关配套措施的选择上，往往过分 关注中微观层面的改革，轻视宏观改革的配套协调。 3 。3 配套改革复杂性强 农村税费改革的过程实际上是个与此相关的不同利益主体之间，进行利益调整和再 分配的过程。在此项改革的决策过程中，政府往往具有重要的驱动作用。但是，从路径 选择及其结果来看，农村税费改革绝不单是一个政府的事情，它其实是各种利益主体之 间，互相抗衡和妥协的过程。因此，研究农村税费改革，必须关注改革过程中相关利益 主体的行为和反映。 ( 1 ) 农村税费改革的过程，难以始终处于超常强化的组织领导之下。从近年来各地 农村税费改革的经验来看，税费改革的短期见效，与党政部门层超常强化的组织领导， 是息息相关的。事实上，农村税费改革无论是在何处进行，要长期处于超常强化的组织 领导之下，都是难以做到的。撇开其他因素不论，尽管从短期来看，增加农民收入和加 快推进农村税费改革，都是农村发展中亟待解决的迫切问题，但从长期来看，农民增收 问题却是一个比税费改革更为重要的问题。这些更为重要的长期问题，会引起一些政府 部门的高度重视，分散其组织领导税费改革的注意力。 ( 2 ) 不同利益集团之间力量对比关系的状况，导致了农村税费改革的过程，蕴藏着 出现异化的较大可能性。从集体行动理论来看，相对而言，农民集团是个大集团，乡村 组织和政府部门则是小集团。这些集团之间尽管在根本利益上是一致的，其具体利益的 差别也是明显的。基于这些利益差别，“较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其 共同利益，而大集团则通常做不到这一点”。因此，“特殊利益小集团，或者说既得利益 者，具有异乎寻常的力量，较小的集团常常能战胜大集团”。可见，如果不从根本上改革 现行行政体制，相对于农民集团，乡村组织和政府部门对于税费改革的影响力，最终将 强于前者。据此，我们不难预见，随着税费改革的推进，乡村组织和政府部门运用自身 资源，支解、异化税费改革的进程，也将呈现加快态势。一方面，每个试点方案，都是 在既掌握权力、又有很强的利益动机的地方政府，和有关部门的讨价还价基础上形成的， 另一方面，在方案的执行中，往往只能由各部门掌握标准具体操作，以至这项改革最终 因改革者对地方政府没有约束力，而成为一种“无规则游戏”。 ( 3 ) 配套改革的复杂性，增加了改革前景的不可预见性，为农村税费改革成果的巩 固，增加了新的障碍。税费改革是一项艰巨复杂的系统工程。在很大程度上取决于改革 的内容能不能得到相关配套措施的呼应和配合。 3 4 缺少对农民负担的监督 农村税费改革的成效，从根本上说，取决于税费改革及其配套改革的状况，也在相 当程度上取决于对农民税费负担的监督状况。对于农民税费负担的监督主体，主要来自 两个方面：农民( 组织) 和政府。农民负担是对农民现有利益的再分割。因而，农民之 间对于监督和抵制负担的增长，具有共同的利益。在此方面“监督”的改善、“抵制”的 增强，相当于针对农民的公共产品供给水平的增加。但是，在当前农户小规模家庭经营 营i z l 市农村税费改革若干问题研究 的体制下，作为农村缴税纳费主体的农户，不仅是高度分散的，也是小规模的。公共产 品生产的外部性，单个农户在此方面加强“监督抵制”的成本，与其所得的严重不对 称性，以及为数众多的分散农户之间较高的组织成本。往往导致农户缺乏足够的动力， 去进行这种监督与抵制。因而，在抵制和监督农民负担的增长方面，同样难以避免公共 产品生产中的“搭便车”问题。这种“搭便车”问题的存在，决定了农民对其负担增长 的监督和抵制，往往是严重不足的、低效的。 对于农民负担的增长，来自政府的监督和制约，往往也难以达到有效的实施。原因 很简单，主要有以下两点，第一，对于政府有关部门增加农民负担的行为，对于农民负 担的总体状况，政府主要领导人往往并不完全知晓。往往导致政府对其有关部门增加农 民负担的行为，难以进行有效的监督和制约。第二，近年来，农民负担越来越重，实际 上是一级级层层加码加出来的，从上到下层层搭车搭出来的。各级政府部门自行出台 的收费、集资项目和达标升级活动各种官办服务机构的强行服务收费，才是形成农民负 担的主要源头。在许多地方，乡村机构臃肿、乡村组织的搭车收费和乱收费，对于增加 农民负担，可能起到了推波助澜的作用。因此，靠来自政府的监督和制约，在减轻农民 负担、规范农村税费制度方面。取得明显的效果，是比较困难的。 9 营n 市农村税费改革若干问题研究 4 安徽省农村税费改革实例分析 2 0 0 0 年，中央选择安徽以省为单位进行农村税费改革试点。一年来，经过安徽省各 级干部和广大农民群众的共同努力，全省农村税费改革进展顺利，取得了明显的阶段性 成效果。 4 1 安徽省农村税费改革的基本做法 ( 1 ) 深入调研，统一尺度，严格执行中央精神确定改革试点方案。安徽省在深入基 层调查研究、广泛听取社会各阶层人士意见、以多种方案反复测算的基础上，经过1 5 次 重大修改，制定了安徽省农村税费改革试点方案。方案中明确规定试点的主要内容为 “三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，即：取消现行按农民上年人均纯收 入一定比例征收的乡统筹费；取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费 和政府性基金i 取消屠宰税；逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政 策，调整农业特产税政策；改革村提留征收和使用办法。 为合理确定农民负担水平，确保减负目标的实现，安徽省规定了三条硬性措施：一 是按照中央有关政策规定，将1 9 9 7 年农民的负担水平作为比较的最高上限，各地一律不 得突破。二是各地包括到村、到户的农业税率最高不得超过7 ，农业税及农业特产税附 加比例不得超过2 0 ；农业特产税税率严格执行省定税率。目前，从全省实际执行情况看， 全省农业税税率平均为6 9 6 ，附加比例平均为1 9 9 ；农业特产税附加比例平均为 1 2 6 4 。三是严格以二轮承包合同面积为农业税计税土地面积，统规定计税常产的计 算方式。 ( 2 ) 强化组织，全面培训，准确宣传农村税费改革政策。省里对1 7 个市、8 5 个县 ( 市、区) 财政、农委等部门计4 0 0 余名从事农村税费改革工作的干部进行了培训，各 县( 市、区) 对所辖乡镇财政所、农经站、粮站以及村委会主任等进行了专门的培训， 各级还通过以会代训形式，对县乡及参加督查工作的同志进行政策培训。全省参加各种 形式培训的达1 0 万人次。 ( 3 ) 健全制度，规范征管，积极探索符事安徽实际的农业税费征管方式。按现代税 制要求，安徽省决定，农业税和农业特产税及其两项附加，采取征收代金制并在定时 期保持相对稳定。同时规定农业税及附加、农业特产税及附加统一征收，使用财政部门 统一印制的专用票据，可由粮食、林业、供销等部门在收购农副产品时代扣代缴。农业 税、农业特产税纳入财政预算管理。农业税附加，农业特产税附加纳入乡镇政府财政专 户管理，实行村财乡管。 许多乡镇在村或村民组设立流动或固定征收网点，实行“定点、定时、定额”集中 缴纳、分户开票的“三定”征管方法。试点以来，各地税收征管透明度不断提高，许多 乡镇的农业税收征收机关能主动接受广大群众的监督，设立举报电话，做到公开政策， 公开政务，秉公办事，依法征管，文明执法。与往年相比，2 0 0 0 年全省农业税征收秩序 良好，在全省遭受严重旱涝灾害的情况下，入库率达到9 3 ，是近些年的最好水平。 试点期间，安徽省按照农业特产税税率略高于农业税税率、减少征收环节、农业税 和农业特产税不重复征收的原则，在农业特产税征管方面进行了积极的探索。一是简化 了征收环节，取消了部分应税品目两道环节征税，改为只在一道环节征税，提高了部 分农产品生产环节农业特产税税率。二是缩小农业特产税征收范围。三是结合山区、库 区特点，提出并经中央批准，开征了农业特产税附加。四是继续深化了以“普查建档， 1 0 营口市农村税费改革若干问题研究 据实征收”为主要内容的农业特产税征收管理改革。 ( 4 ) 完善体制，严格管理，基本保证基层组织正常运转。一是建立健全制度，理顺 县、乡政府事权和财政分配关系。结合农村税费改革后县乡财政体制出现的新变化，规 定了确定县乡财政体制的基本原则。同时根据乡镇事权，明确规定乡镇财政的收支范围。 二是采取积极措施，多渠道解决经费困难。一部分县采取了“五个一块”的办法，即“公 共财政改革补一块，精简机构减块，结构调整调一块，清理尾欠清一块，县级财政让 一块”，尽可能地减轻财力减少带来的压力。一些县提出了“发展经济，培植财源，精简 人员，减少支出，艰苦奋斗，自行消化”的“六句话”方针，确保改革成功。三是完善 乡镇财政预算管理，加强村级财务管理。许多乡镇将农村税费改革后农业税增收部分， 重新编制乡镇财政收支追加预算，提交乡镇人大讨论，完善了乡镇财政预算编制和审批 程序。四是采取有效措施，切实减轻村级负担。省委、省政府于2 0 0 0 年7 月印发了关 于减轻村级负担的若干规定，取消了所有涉及村集体和农民出钱、出物、出工的达标升 级活动，取消了村组干部参加学习、培训和会议的费用负担。严格规定干部下乡接待制 度，大力压缩村集体招待费开支。规定了村组于部人数和报酬标准。要求精减各类检查 评比，禁止向村集体摊派。通过一系列强有力的措施，大大减少了村级组织不必要的开 支，合理调整和优化了村集体资金的支出结构。 ( 5 ) 统盘谋划，全面推进，大力开展相关配套改革。一是明确乡镇政府职能，积极 开展乡镇机构改革。按照“精简、统一、效能”原则和社会主义市场经济要求，切实转 变乡镇政府职能，把工作重点由过去直接组织生产转移至政策引导、完善和创造投资环 境上来，区分政府职能和市场行为，改变基层政府包揽过多的状况。规定中心建制镇和 城关镇可设置3 个综合性办公室，其它乡镇原则上只设卜2 个综合性办公室或只设必要 的助理员，乡镇行政编制精简1 0 。在开展乡镇党政机构改革的同时，大力推进乡镇事业 机构改革。二是根据地域人口分布情况，积极开展乡村中小学教育布局调整和人事制度 改革。主要内容是，加强中小学编制管理、合理配置教育资源，因地制宜确定师生比例 和学校的布局；完善选配、任用办法，落实校长负责制；全面推行聘用制，建立充满生 机和活力的用人机制，坚决清退和调整不合格的教师；实行校内结构工资制，建立优劳 优酬的分配机制。 ( 6 ) 加强自治，一事一议，积极推进基层民主政治建设。一是尊重群众意愿，积极 开展村级规模调整工作。二是积极组织对村内生产公益性事业一事一议，明确议事范围 和规程，限定筹资标准。三是成立村民理财小组，实行民主管理、财务公开、村民监督、 上级审计的管理办法。 ( 7 ) 严肃纪律，加强督查，保证减负目标和各项改革政策落实到位。针对可能出现 的不规范行为，省政府提出“八到户”、“十不准”，并规定了具体的处罚措施。为全面推 进农村税费改革、减轻农民负责、巩固改革成果提供有力的保障。 4 2 安徽省农村税费改革的主要成效 安徽省农村税费改革经过两年的实践，初见成效，主要表现为： 一是大幅度减轻了农民负担。改革后全省农民总的税负3 7 6 亿元，比改革前同口径 负担4 9 3 亿元减少1 1 7 亿元，减幅为2 3 6 ；加上取消屠宰税和农村教育集资，农民税 负减少3 1 ：农民人均现金负担由1 0 9 4 元减少到7 5 5 元，人均减少3 3 9 元，同时全省 取消各种收费、集资、政府性基金和达标项目5 0 种，初步堵住了农民称之为“无底洞” 的“三乱”，减负效果明显。 营口市农村税费改革若干问题研究 二是初步规范了国家、集体、农民之间的分配关系。改革后，农业税和农业特产税 归政府，明确了“交足国家的”；农业两税附加以及“一事一议”筹资额属村集体，规范 了“留够集体的”；取消各种乱收费，保护了农民的合法利益，确保了“剩下都是农民自 己的”。由于实行依法征管，基层干部依法行政和农民依法纳税意识明显增强，许多地方 出现了农民排队争缴农业税的可喜现象。 三是带动了基层政权的职能转变，推动了乡镇全面改革。在农村税费改革的促进下， “减人、减事、减支”逐渐成为全省上下的共识，全省改革的意识空间高涨。乡镇机构 改革、人事制度改革和教育体制改革全面启动。有些市、县精简分流工作已经初见成效。 四是促进了农村基层民主政治建设。改革后村内兴办集体生产和公益事业实行一事 一议，由村民大会或村民代表大会讨论决定，扩大了村民自治的权力和范围，让农民自 己当家作主，实行大家事、大家议、大家定、大家管，调动了农民参与村民自治的积极 性。 五是改善了干群关系，维护了农村社会政治稳定。改革规范了征收行为，提高了征 管透昵度e 既从源头制约了不正之风的滋生蔓延，从制度上促进了基层的党风廉政建设， 又把乡村干部从催款催粮中解脱出来，有更多的精力为农民提供各种服务，减少了干群 之间的直接冲突和矛盾，密切了干群关系。 f f u 市农村税赞改革若干问题研究 5 营口市农村税费现状分析 与全国其他地区一样，营口市税费现状也存在很多问题。 5 1 营口市农民负担情况 营口市现有农村人口1 4 0 万人，共有9 1 6 个村、近4 0 万户。几年来，全市在减轻农 民负担，培植税源，加强税费管理等工作中，取得了明显的成效。自1 9 9 3 年以来，连续 8 年农民负担比例控制在上年纯收入5 以内。2 0 0 1 年全市农民负担预算总额为1 1 9 4 5 万 元，人均8 2 元，占上年人均纯收入的2 6 ，义务工3 0 0 万人，劳均6 个，劳动积累工 2 9 0 万人，劳均5 5 个。近5 年营口市农业税基本情况及减免情况见表5 一l 。 。 表5 - 1 营口市农业税基本情况及减免情况表( 单位：万元) t a b l e5 - 1t h es i t u a t i o nt a b l e o f y i n g k o ua g r i c u l t u r a lt a xa n dr e d u c e s ( u n i t ：t e nt h o u s a n dy u a n ) 自2 0 世纪9 0 年代初以来，营口市各级政府提高了对减轻农民负担工作的重视程度， 为此制定积采取了一系列较为有效的政策措施，经过各方面的努力，减轻农民负担工作 取得了积极成效，农民负担有所减轻，但是，农民负担问题的严重性丝毫没有减弱，具 体来说，农民负担问题有以下几方面： ( 1 ) 农民收入增长缓慢。营口市农业连续三年受灾，农民的承受能力相当脆弱。2 0 0 1 年，全市农业总产值2 8 5 亿元，增长达到7 ，而农民人均收入达到3 0 0 0 元，只能保持 上年水平，全市城乡消费品零售额达到5 7 6 5 亿元，而农村消费品零售额只有1 6 9 6 亿 元，仅占2 9 4 ，虽然在表面上看农民负担没有突破1 9 9 7 年预算额，但这几年纯农业户 农业生产上的收入并没有增加，有的还呈下降趋势，特别旱灾以来，水田严重缺水，致 使大部分水田绝产，农民收入明显减少，从而加重了农民的负担。 ( 2 ) 农民提留统筹费负担增幅较大。从总体上看，虽然没有突破1 9 9 7 年预算额， 但一些地方，由于人为抬高了农民人均收入，农民的人均提留统筹费早突破了人均收入 的5 ，一些政府部门转嫁农民负担，本来由政府承担的工作，却把任务分给村级，造成 村级负担加重，营口市东部的万福镇，有一个人均收入只6 0 0 元的千人小村，村级债务 高达4 0 万元。由于客观昀原因，一部分乡镇机构多，人员多，税源少，财政相当困难， 主要表现如乡路村修，