（公共管理专业论文）房地产市场宏观调控中土地供应制度研究.pdf

摘要 摘要 房地产业已经成为我国国民经济的支柱产业，促进房地产业持续健康发展，是提高居民住房水平， 改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费，扩大内需，拉动投资增长， 保持国民经济持续快速健康发展的有力措施；土地是宏观调控的闸门之一，土地供应是房地产业发展的 源头，运用土地政策参与国民经济宏观调控是中国社会主义土地制度的独特优势。本文分析了房地产业 宏观调控的背景，房地产市场存在的问题，探讨土地供应制度如何通过土地利用规划、土地供应计划、 供地方式、供地结构、土地储备、节约集约供地、供地审批等多个环节加强对房地产市场的调控，对房 地产市场宏观调控取得的成绩及存在问题进行了剖析，提出如何适应社会发展需要，与时俱进，改进土 地供应宏观调控措施，促进房地产可持续发展。 关键词：土地供应制度宏观调控房地产市场 a b s t r a c t r e a le s t a t ei n d u s t r yh a sb e c o m eap i l l a ri n d u s t r yo fo u rn a t i o n a le c o n o m y t os t i m u l a t e ac o n t i n u o u sa n dh e a l t h yd e v e l o p i n gr e a le s t a t ei n d u s t r yi st h eb a s i cr e q u i r e m e n tt oi m p r o v e t h eh o u s i n gl e v e l o fc i v i lr e s i d e n t sa sw e l la si n h a b i t a n tq u a l i t ya n dt om e e tt h e i r1 i v i n g d e m a n di nr e s p e c to fs u b s t a n c ea n dc u l t u r e t op r o m o t et h er e a le s t a t ei n d u s t r yt od e v e l o p c o n t i n u o u s l ya n dh e a l t h i l yi sa l s oam i g h t ys t e pt op r o m o t ec o n s u m p t i o n ，t oi n c r e a s et h ec i v i l d e m a n da n dt od r i v et h ei n c r e a s ei ni n v e s t m e n ts oa st ok e e pt h en a t i o n a le c o n o m yd e v e l o p i n g c o n t i n u o u s l y ，q u i c k l ya n dh e a l t h i l y l a n di so n es t r o b eo fm a c r o r e g u l a t i o na n dl a n ds u p p l y i st h eg u a r a n t e ef o rt h ed e v e l o p m e n to f r e a le s t a t ei n d u s t r y s ot ob r i n gl a n dp o l i c yi n t o e x e r c i s et op a r t i c i p a t ei nt h em a c r o - r e g u l a t i o no fo u rn a t i o n a le c o n o m yi sau n i q u ea d v a n t a g e i nc h i n a ss o c i a l i s tl a n ds y s t e m ，i nt h ep a p e r 。t h eb a c k g r o u n do f t h em a c r o - r e g u l a t i o no f r e a le s t a t ei n d u s t r ya n dt h ee x i s t i n g p r o b l e m si nr e a le s t a t em a r k e tw e r ea n a l y z e d i tw a s a l s od i s c u s s e d a n ds t u d i e di nt h ep a p e rh o wt om a k eu s eo fl a n ds u p p l ys y s t e mt oe n h a n c et h e r e g u l a t i o no fr e a le s t a t em a r k e ti nl a n du s ep l a n ，l a n ds u p p l yp l a n ，l a n ds u p p l ym a n n e r ，l a n d s u p p l ys t r u c t u r e ，l a n ds t o r a g e ，l a n ds u p p l ye x a m i n a t i o na n da p p r o v a la n db yw a yo fs u p p l y i n g l a n de c o n o m i c a l l ya n di n t e n s i v e l y m e a n w h i l e t h ea c h i e v e m e n t sa n de f f e c t i v er e s u l t so f m a c r o r e g u l a t i o no fr e a le s t a t em a r k e ta sw e l la st h ee x i s t i n gp r o b l e m sw e r ea n a l y z e d a sa r e s u l t ，h o wt oa d a p tt h es o c i a ld e v e l o p m e n ta n dt og e to nw e l lw i t hc u r r e n ts i t u a t i o nw e r e p r o p o s e d i tw a sa l s op o i n t e do u tt h a ti m p r o v i n gt h em a c r o r e g u l a t i n gm e a s u r e so fl a n ds u p p l y c a np r o m o t et h ec o n t i n u a b l ed e v e l o p m e n to fr e a le s t a t ei n d u s t r y k e yw o r d s ：l a n ds u p p l ys y s t e m ：m a c r o r e g u l a t i o n ：r e a le s t a t em a r k e t i i 东南大学学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知， 除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。也不包含 为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的复印件和电子文 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除 在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论 文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研究生院办理。 研究生签名：导师签名：日期： 绪论 0 1 研究背景 绪论 房地产业是指从事房地产开发、经营、管理和服务的行业，是国民经济的重要组成部分。它是任何 社会活动、特别是城市经济活动所必需的基础性的物质条件，它的健康发展，对整个国比经济起着先导 和基础作用。房地产业关联度高，带动性强，已经成为国民经济的支柱产业。促进房地产市场持续健康 发展，是提高居民住房水平，改善居住质量，满足人民群众物质文化生活需要的基本要求；是促进消费， 扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快速健康发展的有力措施：是充分发挥人力资源优势，扩 大社会就业的有效途径。对于全面建设小康社会，加快推进现代化建设具有重要意义。房地产由于与大 众关系密切，因此房地产业是受宏观政策影响较人的行业之一。 中国的房地产在住房制度改革的内在动力推进下，从1 9 9 8 年开始走向快速发展轨道，房地产业呈 现山跨跃式发展，极大地改善了人民住房条件，人均住房建筑面积从t 9 9 8 年的1 8 7 平方米，扩大到2 0 0 7 年人均住房建筑面积达到2 7 平方米。同时，房地产开发对于改变城市面貌，加速旧城改造步伐，扩大 内需，促进经济增长等方面都发挥了巨大作用。近些年来房地产业持续快速发艘，对经济和社会发展的 作用不断增大，房地产的发展将决定一段时期内的宏观经济运行。目前，我国房地产投资与销售基本协 调，总体供需两旺，态势良好，但随着市场经济的发展和各项改革的深入，房地产市场在发展中也存在 不少问题，当前我国房地产市场发展还不平衡，一些地区住房供求的结构性矛盾较为突出，房地产价格 和投资增长过快，较混乱，房地产市场服务体系尚不健全，住房消费还需拓展；房地产开发和交易行为 不够规范。从市场的发展看，供给结构严重地背离需求结构，在供应总量不足的情况下，就会产生结构 性泡沫。目前，我国房地产业相对其他行业是“暴利行业”，加之近几年房地产市场价格持续走高，社会 资金“逐利而来”。房地产投资过热。目前，国家有关部门对有关房地产政策的贯彻落实和房地产市场开 发经营管理的监控力度不够，政策本身也不全顽和不完善，如经济适用“价高质低”、销售违规，- 十地 出让出现“天价”等现象。从市场销售看，一方面，商品房的存量增加，房屋空置率增高，另一方面， 出现了部分楼盘开盘前就已售空或排队、摇号认购的情况，部分地区还出现了期房销售火爆、炒楼花和 市场冷热不均等现象。这说明。房地产市场供需结构严重失衡，市场消费需求对投资开发拉动没有发挥 作用或作用很小。房地产热相当令人注目。土地供给失控：高中档楼盘开发过多：企业开发行为不规范。 因此，在宏观经济需要紧缩调控的同时，房地产发展也需要紧缩调控。加强对房地产行业的调控，使其 沿着健康良性的轨道发展，就成为了我国当前构建社会主义和谐社会的重要内容。 o 2 房地产业相关问题的研究纵述 l 、国内学者对房地产业相关问题的研究 房地产业近年来在我国得到飞速发展，在改善产业结构、经济结构、拉动内需、扩大就业、提高人 民生活水平等方面起到了积极的作用。对房地产业相关问题的研究集中在以下一些方面： 一是研究房地产业的地位和作用问题。房地产业对我国的发展及其影响有目共睹，因此，主流的观 点充分肯定房地产业在国民经济中的基础性、先导性地位，房地产业作为国民经济的支柱产业和经济增 长点也得到普遍的认同。“房地产是城市经济发展的主导产业，是国民经济的先导产业，是国民经济的 支柱产业”( 王克忠，1 9 9 5 ) 。并且许多学者通过实证分析房地产业对国民经济的贡献率及两者的关系， 如( 皮舜，武康平，2 0 0 4 ) 通过基于p a n e l 数据的g r a n g e r 因果检验模型，发现1 9 9 4 到2 0 0 2 年间我国 区域房地产市场的发展与经济增长之间存在着双向因果关系。也有通过实证分析房地产政策对其它相关 产业及宏观经济的影响，如“房地产业对相关产业的带动效应研究”( 王国军，刘水杏，2 0 0 4 ) ，得出我 国房地产业带动效应的整体特征、地区差异及动态特征，并进行国际比较，从而得出房地产发展的目标 模式。中国社会科学院举行的“2 0 0 7 年中国房地产高峰论坛暨 房地产蓝皮书出版发布会”上，社 科院副院长高全立表示，在中国现阶段，房地产业是国民经济重要的支柱产业，房地产健康持续发展直 接关系到国民经济的发展。温家宝总理在十届全国人大五次会议政府上作报告中明确指出：“房地产业 对经济，改善人民群众住房条件有重大作用，必须促进房地产业持续健康发展”。 二是总结归纳房地产经济运行规律的房地产经济学理论的阐述。这是作为教科书的形式出现的部分 研究成果。虽然以“房( 地) 产( 住宅) 经济学( 概论) ”命名的教科书很多，但目前分析房地产业经 东南人学硕士学位论文 济运行规律的房地产经济学。绝大部分是对房地产开发运营的操作过程进行的介绍，从可行性分析、 投资决策、开发建设、项目营销到售后的物业管理，与 房地产开发经营没有本质的区别，缺乏真正 经济学意义上的微观市场供需分析。有些著作虽然有房地产( 住宅) 市场供需分析，但仅从总量上进行 静态分析，如 住宅经济学( 张泓铭，1 9 9 8 ) 、 房地产业宏观调控( 罗龙吕，1 9 9 9 ) 。而从宏观角度 则主要研究房地产景气周期的划分及其影响因素，房地产景气周期与国民经济周期波动的关系，以及介 绍国外研究房地产周期的经济模型，如“研究房地产周期的模型”( 张红，2 0 0 4 ) ，并且运用相应的模璎 对我国的房地产市场进行实证分析，从房地产业发展与国民经济发展相适应的角度，对房地产投资的适 度规模和增长速度做出了实证研究，分别对房地产业的供需结构和总量进行量化分析。 三是房地产业可持续发展问题的关注。由于城市规模扩大、农村城市化快速发展导致对房地产的需 求急增，加之一些地方政府对房地产高速增长的目标过分追求，在房地产开发中存在着大量短期行为， 对生态环境造成极大的破坏；由于当前城市十地的使用及管理存在着行政划拨及有偿出让双轨制，缺乏 科学的管理和长期的规划，致使房地产的开发失控，发展无序，总量性、结构性供求火衡：房屋的设计、 布局不合理，科技含量低等一系列问题，造成了资源的极大浪费和环境的严重恶化，影响着房地产业的 后继发展。上述问题的出现使得人们从仅仅关注房地产业与经济的关系转而重视对房地产业和社会、环 境以及资源关系，研究房地产业的可持续发展问题。骈永富( 2 0 0 3 ) 指出房地产业可持续发展的内涵， 应该包括形态的可持续发展、住宅功能的可持续发展、环境效益的可持续发展、人文特色的可持续发展 等。 四是研究房地产业宏观调控的措施。2 0 0 4 年以来，中央政府综合运用经济、法律和必要的行政 手段，以区别对待和循序渐进的方式，对房地产业连续出台了一系列宏观调控政策。总体来看，调控初 见成效。但房地产市场仍然存在住房供给结构不合理、部分城市房价上涨太快，中低收入居民住房难以 满足等问题。亟需在总结经验的基础上，继续加强和完善住宅的宏观调控政策。由于中国房地产市场与 金融市场是风险聚集的两个重要载体，而两个市场在经济运行中又具有再生性，因而必须防范建立健全 房地产与金融市场危机( 武康平等，2 0 0 4 ) 。吉林大学经济学院宋冬林教授也认为：“在住房信贷业务 日趋成熟的带动下，国内的房地产市场也呈现出繁荣的态势，随着房地产价格的日渐攀升，有专家产生 了房地产市场是否存在泡沫、是否会引发金融风险的担忧。”，运用以货币政策为主的各种金融手段调 控房地产市场的投资至为关键。当房地产市场投资不足，需予以扶持和鼓励时，应采取积极的货币政策， 银根放松；而当房地产市场投资过热时，应紧缩银根，减少货币资金在房产市场上的投放量除此之外， 还有部分专家学者认为还需加强房地产市场运行的预警预报j f = 作；在大力发展房地产市场时必须兼顾市 场的效率与公平问题；因而进一步完善我国的住房保障制度；以及调整房地产市场交易税收，税收对房 地产市场的调控必须以税法为依据，税收的种类、纳税主体、税率、税收优惠措施都必须通过税法规定， 通过对房地产市场纳税人课以或重或轻的税负，来调节他们的投资热情，引导资金流向。加强物业立法， 保障消费者合法权益等。 2 、国外学者对房地产业相关问题的研究 国外对房地产业的理论研究已有三百多年的历史。早在1 6 6 2 年，英国古典政治经济学的创始人威 廉配第在其著作赋税论中指出，劳动是财寓之父，士地是财富之母。之后，杜尔哥、弧当斯密和 大卫李嘉图等经济学家相继对土地经济问题及住房问题进行探讨。马克思在批判和继承资产阶级古典 经济学理论的基础上，创造了科学的地租价值理论体系，对地租构成、地价量化及建筑物地段地租做了 深入的研究。 1 9 2 4 年美国经济学家伊利、莫尔豪斯合著的l ：十地经济学原理出版，书中侧重于对用地制度的 分析研究，阐述了土地制度及课税、土地价值和利用等一系列问题，对农业用地进行了详细论述，是经 济学开始系统研究房地产的标志。1 9 4 5 年r u 拉特克利夫出版了其代表作城市土地经济学，分析 了城市土地的供需状况、土地市场的均衡模式、不动产市场结构等，可以认为是第一部比较系统地研究 房地产业发展规律的经济学著作。1 9 8 4 年，加拿大经济学家哥德伯格和p 钦洛依合作出版了 城市土 地经济学著作，这部著作除了研究土地供需、房地产市场、房地产金融市场以及住房等问题外，还研 究了1 二地利用控制、房地产政策调控、土地投机防治等市场调控问题。 2 0 世纪6 0 年代后人们开始从城市的住宅及其他建筑物和内部结构等方面研究房地产业的发展。区 域科学家阿朗索( 1 9 6 4 ) 提出了居住区位模式，引出了一系列的城市土地利用模式、房地产供需模式、 土地与住宅市场均衡模式等问题的研究。1 9 8 5 年，伊文思出版了城市经济学，比较系统地分析了住 宅区位、制造业区位、办事机构区位以及房地产市场等问题，是从区位角度对房地产业发展进行比较系 统研究的重要著作。 近期的研究大多侧重于房地产业实务性的分析。有针对房地产开发商进行的决策指导、市场分析、 投资运作、开发流程等方面的操作性介绍，如( m i l e s ，mee ta l ，2 0 0 4 ) 的“r e a le s t a t ed e v e l o p m e n t 2 绪论 p r i n c i p l e sa n dp r o c e s s ”。也有对房地产与经济活动关系的分析，从房地产投资占g d p 的比重进行直 观分析，指出“g d p 的1 0 1 5 与不动产业直接相关”( c h a r l e s ，h 霄，2 0 0 1 ) ；分析宏观经济对房地产 的影响则主要指出其影响因素；也有分析公共政策对房地产业的影响，如从政府干预的领域、政府的管 理手段方面分析公共政策对房地产的影响。 土地政策参与宏观调控，在经济发达国家，例如韩国、日本和美国，都是重要的宏观调控手段，特 别是在经济处于高涨时期，土地政策辅于货币、财政等手段来稳定经济发展能够发挥很大作用。1 9 9 8 年距洲金融危机后，世界许多国家的房地产发展迅猛，房地产价格疯狂上涨，房地产泡洙凸现。世界大 多数国家都对房地产进行了调控，主要针对低收入家庭的住房问题。比如，美国政府可以直接给低收入 家庭提供廉价住房，早在1 9 6 5 年，美国就设立了住房和城市发展部，2 0 0 5 年的预算为3 1 3 亿美元，重 点用于向低收入家庭提供住房补贴，或直接资助建设廉价房。美国政府鼓励房地产开发商建设廉价房， 由政府先把某块土地从私人手中买下，并以较低价格转批给房地产开发商，同时规定开发商必须建造一 定比例的廉价房。有时政府可以根据地块具体情况，允许开发商多造房子，以此鼓励开发商以较低价格 出售住房。美国在人口增加，经济发展过程中大量侵占了优质农地，著名“硅谷”曾经就是农业基地。 仅城市化就使美国优质农地以每年平均2 0 0 万英亩的速度减少，由此引发了一系列的经济、社会和环境 生态问题。为此，美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模，保护优质农地，使十地用途管 制内容成功转向控制城市规模和农地保护。由于十地利用规划与控制是地方政府的责任，因此各州政府 都颁布了各自的法案，通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和十地利用现状，划定城市增长 线，分期分批发展，建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模，保护优质农地。为遏制房价过快 上涨，法国政府大力推行廉租房制度，对房产所有者征收重税，并不断完善房屋租赁市场：日本土地大 多为私人所有，住房价格基本上由市场决定。但为使大多数人能够“居者有其屋”，日本历届政府遵循 “保低放高”的原则，采取了不少政策性调= 倒昔施，使不同社会层次的百姓都能住上与自己经济条件相 适应的住房，日本主要通过立法对地方政府兴建廉价住房等提供实物、金融和税收等方面的支持，以实 现改善国民居住条件的目的，为确保公共事业建设所需十地，日本制定了完整的计划，以确保土地开发 的顺利进行；为了缓和土地的供需矛盾，日本政府鼓励建设高层公共住宅；为能充分利用十地，政府也 鼓励合理开发地下空间，有效扩展城市容量，提高土地利用率。此外，日本还大力开发地下交通，发展 地铁体系，以此扩展十地经济的供给能力。新加坡是一个人口密度较高的城市型国家，新加坡政府坚持 以政府分配为主、市场出售为辅的原则，牢牢掌握了房地产市场的主动权，既解决了大部分国民的住房， 也有效平抑了房价。韩国早在1 9 7 1 年出台过长远住宅建设规划法、住宅建设促进法等土地政 策参与宏观调控，韩国增加住宅建设用地的土地供给；在旧城i 灭开发中，加大住宅建设的力度。新加坡 全国的所有土地划分为近千个小区，每一小区内都有详细土地规划。新加坡从自身国情出发，制定了依 托公积金制度，坚持建设小户型住房为主的房地产发展战略，该战略要求每套新建房屋面积在4 0 - 7 0 平 方米之间为宜，后米随着经济实力的不断提升面积有所增加，但大多数组屋仍控制在1 0 0 平方米以下，在 新加坡，居民一般都是卖掉旧房与购买新房同时进行，这促进了良性合理的梯度消费布局，政府也会补贴 年代较久的组屋进行该良更新，在最大程度上挖掘小户型的住宅潜力。在新加坡这个世界人口密度最高 的国家，9 0 以上的居民都已居者有其屋。作为亚洲四小龙之一，近些年韩国经济一直保持5 的速度稳 步增长，这也推动了房地产业的飞跃，韩国8 2 7 的私有房产掌握在5 的富人手中，火城市的房价上涨 幅度达到每年7 - 1 0 ，韩国政府及时发现了高危的房产风险，并频下重手进行治理，其中，为了抑制房 地产市场过热，韩国政府从2 0 0 6 年4 月开始对房地产加大税收力度：对居民拥有的第二套以上住宅征 收重税，将转让第二套以上住宅的交易税从9 至3 6 提高剑5 0 ；从2 0 0 7 年1 月1 日起，政府将对非 土地所有者臼住的土地的交易征收6 0 的交易税。放眼国外，在经济发达国家，特别在经济处于高涨时 期，土地政策辅于货币、财政等手段来稳定经济发展能够发挥很大作用。 0 3 研究目的与研究内容 我国从2 0 0 3 年国务院首次将士地作为宏观调控手段并赋予国土资源部宏观调控职能，2 0 0 4 年，国 务院把土地政策作为国家最重要的宏观经济管理手段之一，对国民经济特别是房地产市场产生了深远的 影响。我国土地实行公有制，土地是国家可调控的资源，这在客观上使国家具备了调节的能力。政府可 以通过不供地、从严供地、优惠供地等土地政策，来调整用地结构，最终调控宏观经济。由于土地资源 的有限性与不可再生性；土地或国十资源利用，关系剑国家的安全和国济民生；住房义是居民最必需的 消费资料。所以，国家必须加强对房地产业的调控和管理。由于我国十地的自然供给鼍有限，土地经济 供给受到很大制约，耕地资源供给已经成为我国社会发展长期的制约矛盾，城镇建设用地供需矛盾尖锐。 因此，在自然供给基本约束下，调节土地的经济供给的最为有效的办法就是有计划、有步骤的投放土地 3 东南大学硕上学位论文 资源。通过对其供应规模控制，可以直接决定社会经济发展的速度和方向，从而掌控社会经济发展速度 和方向，及时调整社会需求，十地供给方式的不同对于房地产业的发展存在明显的影响效果，调控十地 供应比较容易设定具体的政策目标，政府可以在批出土地的同时，在开发项目的类别上对发展商进行限 制。 土地是宏观调控的闸门之一，土地供应是房地产市场的源头，运用十地政策参与国民经济宏观调控 是中国社会主义土地制度的独特优势。中国实行城市- 七地国家所有、土地| i j 途管制、农地转用、建设用 地统一供应制度，使政府可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有 效地引导投资的方向和水平，实现调控经济运行的目标。 本文围绕如何促进房地产市场健康发展为目标，政府如何通过土地供应制度的设计加强房地产市场 宏观调控，主要研究分析房地产业发展的必然趋势及我国土地基本国情，如何采取严格的十地管理措施 调控房地产市场，针对房地产市场存在问题进行剖析，研究分析相关- 十地供应政策出台的背景、对房地 产市场调控的作用。比如，十地利 j 总体规划就是长期的土地供应政策。它在土地利用的方向、地区和 时间上都做了严格而科学的安排，在一般情况下，严格执行土地利用总体规划，就是在运用土地供应政 策。土地用途管制、农用地转用、十地利用年度计划和建设用地审批等制度，既是十地利用规划的具体 实施，也是土地供应政策在土地供应过程中各环节的具体体现。征地政策、集体建设用地入市政策和收 购储备政策，对土地供应的时段、规模、行业，特别是可控制程度的影响也很大。最后才是体现在不同 时期、不同地区、不同行业的十地供应餐政策。而这种最终供应量的确定，也还需要根据土地市场中的 价格信号进行判断。因此，要运用好士地供应政策，就必须对土地供应的全过程相关政策进行综合调节、 综合运用。提出土地供应政策需要在调控目标、手段、步骤及评价等需要不断完善的相关建议。 0 4 研究思路与方法 本文研究的大体思路是：通过查阅研究文献与最新资料相结合，查阅相关报纸、杂志、网站等资料， 了解国家历年来对房地产市场宏观调控的土地政策内容、具体做法，对房地产市场的影响，并对其进一 步的梳理、分析、归纳，使之服务于研究。通过江苏省扬州市城市房地产发展中十地供廊的具体调控措 施进行具体实践案例剖析，吸收公共管理基本理论，采用行政管理、行政伦理、科学发展观、政府与， 市场关系、中央与地方政府的职能等知识对土地供应制度进行分析评价，提出促进房地产市场可持续发 展的相关建议。 4 第一章房地产市场宏观调控的背景 第一章房地产市场宏观调控的背景 我国国民经济的快速发展对各类房地产业发展要求增加，随着我国人口规模的不断增加，人们生活 水平的提高，住房制度的改革，工业化、城市化进程的加快，房地产的需求呈上升趋势，但由于我国人 地矛盾十地，土地供给有限，国家采取严格的土地管理措施，房地产市场发展存在的问题需要加强房地 产市场的宏观调控。 1 1 房地产业与国民经济的关系分析 1 1 1 国民经济保持快速增长，经济总量跃居世界第四 2 0 0 3 年以来，我国经济进入新一轮快速增长期。从2 0 0 3 年到2 0 0 7 年，我国经济年均增长速度达 到1 0 6 ，年度之间波幅不超过1 个百分点，国民经济持续保持平稳快速发展，呈现出经济增k 较快、 质量效益提高、结构协调性增强、群众实惠增多的良好态势，避免了经济的人起大落。在此期间，我国 的经济增速不仅大大超过了世界经济平均增长4 9 的水平，在世界各国( 地区) 中也是少有的较快增速。 2 0 0 6 年，在国际货币基金组织统计的1 8 0 个国家和地区中，我国经济增长速度居第1 1 位。伴随着经济 的快速增长。我国的经济总量( g d p ) 迅速增加。2 0 0 3 - 2 0 0 6 年，随着我国经济总晕大幅增加，我国人均 国民总收入( p e r c a p i t ag n i ) 也逐年稳步提高。继2 0 0 2 年突破1 0 0 0 美元后，2 0 0 6 年突破了2 0 0 0 美元， 达剑2 0 1 0 美元，比2 0 0 2 年翻了一番；居世界的位次也由1 3 2 位上升到1 2 9 位。2 0 0 7 年，全年国内生 产总值2 4 6 6 1 9 亿元，比上年增长11 4 ，国民经济保持快速增长的势头。2 分产业看，第一产业增加值 2 8 9 1 0 亿元，增长3 7 ；第二产业增加值1 2 1 3 8 1 亿元，增长1 3 4 ；第三产业增加值9 6 3 2 8 亿元，增 长11 4 。第一产业增加值占国内生产总值的比重为1 1 7 ，与上年持平；第二产业增加值比重为4 9 2 ， 上升0 3 个百分点：第三产业增加值比重为3 9 1 ，下降o 3 个百分点。分季度看，一季度增长1 1 1 ， 二季度增长1 1 9 ，三季度增长1 1 5 ，四季度增长1 1 2 。山 3 奄o o o o 2 5 0 , 0 0 0 2 0 翻啪 1 5 0 h d o o l o o o 5 讲d 1 0 o o 圈12 0 , 0 3 - 2 0 0 7 年国内生产总值及其增长速度 亿元 2 0 0 32 0 0 42 0 0 52 0 0 6 2 7 1 2 5 1 2 o 1 1 5 1 1 o l o 5 l o o 9 5 g o 2 0 0 7 年国民经济和社会发展统计公报中华人民共和国国家统计局 资料来源：2 0 0 8 年0 1 月2 5 日人民网一人民日报 5 东南大学硕十学位论文 与此同时，我国人民生活水平和生活质量显著提高。2 0 0 6 年，城镇居民人均可支配收入比2 0 0 2 年 实际增长5 2 7 。房地产业有一个较快的发展。国民经济的高速增长促进了房地产业的发展，房地产业 的适度发展，可以为国民经济协调发展开辟一条新径，并能以多角度的拉动效应，为城乡经济和社会发 展创造良好的条件。 1 1 2 房地产业在国民经济中的地位和作用 房地产业在国民经济中处于主导性、基础性、支柱产业的地位。据联合国统计，世界各国以房地产 形式所形成的同定资产占同期形成的固定资产总值的5 0 以上。从积累财富看，英国的房地产价值占 该国财富的7 3 2 ，房地产价值占全国固定资产总值的2 3 。从日本情况看，住宅投资对g d p 增长的 贡献率高达2 0 、2 7 、8 0 、1 5 0 。从美国战后经济的发展历程看，房地产业与建筑业相结合为其 高速发展提供了强大物质保证，房地产业与建筑业一起成为美国的四大经济支柱之一。其增加值约占美 国国民生产总值的1 5 以上。( 1 ) 房地产业属于基础性产业，它所提供的产品和劳务，兼有基础性的 生活资料和生产资料的双重属性，房地产作为社会经济生活的物质要素贯穿于社会生产和再生产的各个 环节。( 2 ) 房地产业又是先导性产业，房地产作为物质载体和空间条件，与所有产业密切相关，在各 行各业的经济活动中，都必须率先从房地产开发开始，并以此为先导。( 3 ) 房地产业还具有支柱产业 的特征，由于其产业链长、产业关联度大，它的发展可以带动一系列相关产业的发展，促进国民经济增 长。 房地产业的上述地位，决定了它在国民经济中发挥着重大的积极作用。( 1 ) 推动城市开发，促进 现代化建设。房地产综合开发，既是城市开发的先导，又改变着城市面貌，推动城市开发，完善城市功 能。( 2 ) 带动相关产业发展，促进经济增长。由于房地产业具有产业链长、产业关联度大的特点，不 仅自身的发展为国民经济增长作出直接贡献，而且通过产业关联效应带动和促进相关产业和整个国民经 济的发展。( 3 ) 增加财政收入，为现代化建设积累资金。( 4 ) 加快社会主义文化发展，促进精神文明 建设。( 5 ) 改善居住条件，提高劳动者素质。房地产业的重要地位和作用，是国家制定房地产业政策 的客观依据。我国房地产占国民经济生产总值的份额巨大。据统计，全年国内生产总值2 4 6 6 1 9 亿元， 比上年增长1 1 4 。2 0 0 7 年全国全年房地产开发投资2 5 2 8 0 亿元，比上年增长3 0 2 。据国家统计局公 布的数据显示，房地产业增加值占我国国内生产总值( g d p ) 比重超过5 ，在国民经济发展中发挥了 支柱产业的重要作用。全国房地产开发企业2 0 0 7 年为6 3 万家，从业人员达1 7 2 万人；完成房地产开 发投资2 5 2 8 9 亿元，同比垮长3 0 2 。 1 1 3 房地产业与国民经济的相互关系 房地产业与国民经济之间存在着互相制约、互相促进的辩证关系。一方面，房地产业 是国民经济中的重要构成部分，国民经济的总体状况是房地产业得以存在和发展的宏观基 础，从经济发展水平和速度、增长质量、产业结构状况以及资源条件等多方面，制约和带 动房地产业发展。房地产作为一个重要产业，对众多关联产业有较强的拉动作用；房地产 业的重要特征之一是其关联性强，产业链长，它的发展直接或问接地影响或带动5 0 多个 产业的发展，根据它们与房地产业关联的不同，可以分为两大类：前向关联的产业和后向 关联的产业。房地产业的后向关联产业主要是指那些为房地产业提供产品和服务的行业， 如建材业、机械设备制造业等，房地产业对它们有拉动作用，而前向关联产业是指以房地 产业所提供的产品和服务作为投入进行生产的行业，房地产业对它们的发展起的则是推动 作用。其关系示意图如图2 ： 6 第一章房地产市场宏观调控的背景 金融业 建筑业 建材业 仪表业 后 建筑业 向 建筑机械业 - 一房地产业 建筑设备业 冶金工业 关 化学工业 联 机械二 业 森林工业 装潢业 家具业 家电业 家政业 中介服务业 金融业 旅游业 零售业 交通运输业 物业管理业 图2 房地产产业关联示意图 所以，房地产业的发展程度要与整个国民经济的发展状况相适虑和协调；另一方面，房地产业又是 先导性、基础性和支柱产业，在我国还是国民经济发展的新经济增长点，其发展规模和速度，也会制约 或促进国民经济增长和产业结构协调。主要体现在：l 、房地产开发投资增长速度持续快于全社会固定资 产投资和国内生产总值增长速度。2 、房地产开发投资占固定资本形成的比重不断上升。3 、房地产开发 投资对我国经济增长的贡献率逐步提高。1 9 9 7 年，扣除七地购置费厉的房地产开发投资占国内生产总 值的比重为3 9 ，2 0 0 4 年提高剑7 5 。1 9 9 7 - - 2 0 0 4 年间，扣除十地购置费后的房地产开发投资的增 量占g d p 增晕的比重达到1 1 6 ，即房地产开发投资对g d p 增k 速度的贡献率为1 1 6 ，其中，2 0 0 4 年达到1 3 。国民经济的快速稳定发展推动了房地产业的发展，房地产业的发展规模、发展方向与结 构等要与整个国民经济的发展状况相适应和协调，发展房地产业，是经济的一个新增长点，具有多重的 积极作用。既体现了改善人民居住条件，全面建设小康社会的要求，也是促进国民经济平稳较快发展的 客观需要。房地产投资作为固定资产投资的重要组成部分，对全社会投资和国民经济发展有着重要影响。 1 2 城市化对房地产业的推动 1 2 1 中国城市化的状况 城市化，是指由于社会生产力的发展而引起的城市数量增加及其规模扩大，变农村人口为城市人 口以及人口向城市集中的过程。广义的城市化也包括城市用地的扩展，城市建设水平的提高，城市居民 的生活方式和思想观念的演变和传播。城市化是当代世界各国社会经济发展的一个主要趋势，城市化水 平高低是衡量一个国家社会经济进步状况的重要标志。截至二o o 七年末，中国城镇化水平已达4 5 ， 全国的城市总数下调为六百五十六个，据预测，我国人口的高峰值将于2 0 3 0 年有可能达剑1 6 亿人左右， 届时，我国城镇化水平将在6 0 左右，城镇人口的下限将达到9 6 亿。剑2 0 5 0 年，中国政府要把中国 建设成为“较发达国家”，届时中国的城市人口占总人口的比例将达7 0 。按照“十一五”规划目标，2 0 1 0 年我国城镇人均住宅建筑面积将达剑3 0 平方米，同时参考部分发达国家上世纪9 0 年代初居住情况，到 2 0 3 0 年，我国人均住宅建筑面积将有可能达到3 5 4 0 平方米。中国的城市人口也增长迅速：从1 9 7 8 年 只占总入口的1 7 9 上升到了2 0 0 6 年的4 3 9 。按照普通住宅建筑容积率1 ：2 计算，则仅新增城镇人 口就将需新增用地7 0 0 0 _ 8 0 0 0 平方公里，这就意味着，未来一段时期，中国还将有3 2 亿左右的人口 将向城市集聚。城市化过程势必带来城市空间需求的剧增，作为城市社会经济活动的载体，房地产业的 发展空间是十分巨人的，同时作为一种复合的现象。城市化与房地产发展的关系是互为内生的。 宋丽敏中国人口城市化水平预测分析辽宁大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 7 年第3 5 卷第0 3 期 7 东南大学硕j 二学位论文 1 2 2 城市化促进城市用地规模的扩张 房地产业的发展，是伴随工业化、城市化的进程而发展的。城市的晟大持征，是它的聚集性。城市 的聚集作用，主要表现为人口、产业、经济、科学技术向一定的空问集中、城市土地面积扩大。据统计， 1 9 8 4 年，全国2 9 5 个城市市区土地面积占国土面积的7 6 ，上世纪8 0 年代以来的城镇化进程直接导致 了建设用地规模的不断扩大。有关部门统计，2 0 0 7 年底，全国城镇化率为4 4 9 4 ，比1 9 8 0 年的1 9 3 9 提高了2 5 0 5 个百分点，建设用地总规模由1 9 9 0 年的1 3 万平方公里扩大到4 9 1 亿亩。特别是1 9 9 6 年以来，城镇化率年均提高1 3 2 个百分点，是1 9 7 8 1 9 9 5 年间平均0 6 5 个百分点的2 倍。资料显示， 1 9 9 7 2 0 0 7 年全国新增各类建设删地6 5 5 0 3 万亩，年均新增5 9 5 5 万亩。新增建设用地占崩耕地3 4 1 8 9 万亩，年均占用耕地3 1 0 8 万亩。特别是占用耕地数晕由1 9 9 6 年的2 8 1 7 万亩增至2 0 0 7 年的4 7 8 万亩， 增加了1 9 6 3 万亩，增长了6 9 6 8 。城市的空间扩展、城市土地面积的扩大，意味着土地用途的改变， 这种改变是通过房地产业的经济活动( 土地开发和房屋的建设) 而逐步实现的。根据中国科学院地理科 学和资源研究所在1 4 5 个城市所做的调查，中国大中型城市中7 0 的新建筑都是在原可耕地上建成的， 在中国西部一些地区，这一比例则高达8 0 9 。中国目前拥有耕地1 2 1 8 亿公顷，1 9 9 6 年时这一数字是 1 3 0 亿公顷，在1 1 年的时间里中国由于城市化而丧失了6 4 的可耕地。 1 2 3 城市化促进房地产业平面结构的改善 房地产开发用地结构的变化直接表现为城市内部用地结构的变化。随着城市化进程的推进，传统城 市按居住、工作、游憩和交通四大功能进行简单机械分类的方式已不再适合快速城市化时期的房地产开 发模式。首先，快速城市化进程中产业结构的变化使城市原本简单的形态结构变得复杂起来。城市传统 工业发展缓慢并逐步衰退，而以计算机、通讯、金融为代表的新兴产业逐渐取得统治地位。新兴产业具 有不同的用地特点，这必然导致城市用地结构的改变。其次，随着城市化的演变，特别是在后工业化时 代，城市交通不再是影响城市布局和规划的先决条件，城市中信息网络的建设将大人影响城市形态。城 市化进程对房地产业开发的空间结构提出了新的要求，促使房地产开发用地结构的改善能够适应城市发 展的需要。这为城市房地产开发提供了现实的推动力。 1 2 4 城市化促进房地产业空间结构优化 城市化产生的集聚经济，使得城市的产业活动、人口、经济向城市空间集聚，因而对城市活动的空 间需求急剧增加，引致房地产的需求急剧增加，城市化到了一定程度后必然伴随着土地空间的立体利用。 这种土地利用深度的变化来源于城市化进程中的资本积累与技术突破。首先是现代技术革命使城市空间 立体化发展成为可能。2 0 世纪，现代交通运输工具的发展，建筑中新技术、新材料、新设备的应用， 成为推动城市向高空、地下发展的最大动力。高层建筑可以在相当程度上解决城市用地紧张问题。近年 来，高层建筑正迅速由沿海特大城市向全国大中城市发展，已有3 0 个以上的城市建成高度超过1 0 0 米 的建筑。城市的地卜空间是一个巨大而丰富的空间资源，如果得到合理开发，其节约土地的效果十分明 显。城市化带来的城市空间开发的迫切需求都将通过城市房地产开发得以实现。现在北京、上海、以及 南京、武汉等许多人城市修建地下商业街、地铁等就充分地说明了这一点。 1 2 5 城市化进程中人口集聚刺激房地产业需求 在城市化进程中，大批人口从农村进入城市，城市人口大幅增加，随着城市化进程中城市人口的快 速增加、城市规模的不断扩大及城市经济的迅猛发展，对房地产的需求急剧扩大。城市化将促使我国j f 业持续、健康、快速发展并迅速提高第三产业在国民经济中的比重。城市经济的发展，以及城市人口的 增加，将会带来办公楼、商业营业用房、工业用房、仓库等巨大需求。城市化过程的另一个特点是出现 大量流动人口，流动人口增长对住宅的巨大需求。以广州、上海和北京三大城市为例，务城市的外来人 口多达3 0 0 4 0 0 万人。大量的流动人口。成为这些城市房屋租赁市场的消费主体，为房屋租赁市场的发 展奠定了基础。 1 - 3 住房制度的改革促进房地产的发展 1 3 11 9 7 8 年以前的计划经济模式 改革之前，我国实行“统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。应该说，这种 制度模式在当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职： 的基本住房需求。那时候城市居民住房主要 依赖于政府提供的福利房，以及建设单位基本建设项目的附属生活项目安排住宅建设。在当时旧的福 8 第一章房地产市场宏观调控的背景 利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政 负担；房屋建设非常少