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上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 i 信访制度困境及其改革研究 摘 要 信访制度作为我国基本的民意表达制度， 也是党和政府密切联系 群众的重要渠道，是一种具有中国特色的制度设计。自新中国成立的 50 多年以来，信访制度在表达群众意见，维护群众合法权益，化解 人民内部矛盾，实施民主监督等方面发挥了不可替代的作用。 近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，社会经济政治结构 发生了深刻变化，我国社会正处于转型期。这种转型，不仅是生产方 式的转型，也是上层建筑的转型，同样也是公域治理模式的转型。国 家管理逐渐拓展为公共管理。在这样的大变革、大发展的背景下，从 中央到地方各级社会矛盾不断增多，有的争纷激剧，并出现了“信访 洪峰” 。 信访制度陷入困境。 严峻的形势使信访成为各方关注的焦点。 基于信访制度困境的信访存废之争在学界喧嚣一时。 本文从信访的历史渊源和当代信访制度的发展入手， 分析了信访 制度的存在有着深厚的理论基础、政治背景和制度基础，认为我国信 访制度发端之初，其功能是定位于收集和传达民意的机制，是公民参 与管理和监督的一种特殊形式， 并在当时法律不完善的情况下被赋予 了一定的补充性指导权利救济功能。 但历史的演进越来越多地赋予它 权利救济的功能。 社会的发展和制度的变迁使信访逾越了其预设的功 能范围，承载了本不该由其担当的功能，并形成了一系列的问题。本 文通过结合信访实务，分析了当前制度困境下的信访特点和走向，认 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 ii 为信访困境的产生既有外部原因，又有内部原因。在此基础上，提出 相应的对策，即信访制度有其存在的价值和意义，但需要合理界定其 功能。信访制度应进一步予以完善，并强化在公民参与方面的定位和 价值， 逐步弱化直至取消权利救济方面的功能。 最后结合我国的实际， 提出了今后信访制度改革的路径选择。 关键词：信访制度，困境，改革 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 iii dillema and reform: a study on the letters and visits system abstract letters and visits system as a public expression of our countrys basic system is a system with chinese characteristics design, is the partys close ties with the masses and the government are important channels. for more than 50 years, the letters and visits system in the expression of the opinions of the masses, safeguarding the legitimate rights and resolve contradictions among the people, the implementation of democratic supervision, and played an irreplaceable role. in recent years, with the socialist market economy and the continuing development of social, economic, political structure has undergone profound changes, our society is in a transition period. this transition is not only the restructuring of production, but also the transformation of the superstructure, the same pattern is the public domain management 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 iv restructuring. state management gradually expanded to public management. in such a big change, and development background, from the central to local levels, the increasing social conflicts, and some strife stimulated drama, and the emergence of a petition peak. grim situation petition to become the focus of attention of all parties. letters and visits system based on the retention or abolition of the plight of the petition dispute in the academic community is very lively. from the letters and visits of the contemporary history of the letters and visits system and the development of start of the letters and visits system and the functions of the position that the originator of the beginning of chinas letters and visits system, is positioned to collect and convey public opinions of the mechanism, is the citizen to participate in the management and supervision of a special form, and then the imperfect legal under certain circumstances the right to guide relief complementary functions. the existence of the letters and visits system also have a profound political background, the institutional basis and theoretical basis. but the historical evolution of more and more rights conferred upon it the function of relief. social development and changes in the system so that its pre-petition outside the scope of the function, this should not be carrying the play of its functions, and formed a series of problems. in this paper, through a combination of letters and visits of practice, analysis of the current characteristics and to letters and visits 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 v that the dilemma of letters and visits have both external reasons, also internal factors. based on this, the countermeasures proposed that the letters and visits system is the existence of the value and meaning, but need a reasonable definition of its functions. letters and visits system should be further improved, and to strengthen citizen participation in the location and value, and gradually weakened until the cancellation of his right to relief functions. finally, chinas reality, put forward the letters and visits system in the future choose the path of reform. keywords: letters and visits system, dillema, reform 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本 文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：张立炜 日期： 年 月 日 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。 本人授权上海交通大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：张立炜 指导教师签名：胡伟 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 1 第一章 绪 论 第一节 研究背景 信访制度作为我国基本的民意表达制度， 是党和政府密切联系群众的重要渠 道，也是一种具有中国特色的制度设计。自新中国成立的 50 多年以来，信访制 度在表达群众意见，维护群众合法权益，化解人民内部矛盾，实施民主监督等方 面发挥了不可替代的作用。 近年来，随着社会主义市场经济的不断发展，社会经济政治结构发生了深刻 变化，我国社会正处于转型期。这种转型，不仅是生产方式的转型，也是上层建 筑的转型，同样也是公域治理模式的转型。国家管理逐渐拓展为公共管理。在这 样的大变革、大发展的背景下，从中央到地方各级社会矛盾不断增多，有的争纷 激剧，出现了“信访洪峰” 。信访制度陷入困境。严峻的形势使信访成为举国上 下关注的焦点。基于信访制度困境的信访存废之争在学界喧嚣一时。 作为一名在信访第一线的实务工作者， 我较为深入地了解了当前信访制度的 现状，觉得十分困惑：一方面，各级政府对于信访问题不可谓不重视，为解决信 访难题也已经付出了高昂的成本； 信访干部以及各级公务人员对此也不可谓不尽 心尽力，想方设法，却仍没有化解“信访洪峰” ，摆脱信访制度困境。2005 年国 家新修订的信访条例的实施，为构建良好的信访秩序提供了制度保证，但问 题依然存在。 这其中是否有值得我们追问和反思的其他内容呢？信访的作用价值 到底在哪里？信访制度是不是还有存在的必要？ 为此，我决定将我的研究方向定位在研究信访制度上，希望通过结合自己学 到的公共管理理论知识和工作体会，发现信访制度的价值及存在的问题，并进一 步探索解决的对策。 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 2 第二节 研究内容 本文在吸收以往理论成果的基础上，从信访的发端、发展和功能定位角度对 信访制度进行理论分析。同时关注其现存的问题及解决之道。在具体分析信访制 度困境形成的深层原因的基础上，提出了自己的一些拙见。 笔者认为，信访发端之初，是定位于收集和传达民意的机制，是公民参与管 理和监督的一种特殊形式。但历史的演进越来越多地赋予它权利救济的功能。社 会的发展和制度的变迁使信访逾越了其预设的功能范围， 承载了本不该由其担当 的功能，并形成了一系列的问题。笔者认为，信访制度有其存在的价值和意义， 但需要合理界定其功能。信访制度应强化其在公民参与方面的定位和价值，逐步 弱化直至取消权利救济方面的功能。 这样才能让信访制度真正在社会管理领域发 挥其应有的作用。 第三节 研究意义 一、理论意义 中华人民共和国宪法第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国 家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工 作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但 是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关 国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。因此，信访权 实质上就是批评、建议、申诉、控告、检举权，这是宪法赋予公民的的权利。信 访有其存在的价值和必要。探索如何完善和落实宪法规定的公民权利，发挥信访 制度的价值作用，将具有十分积极的理论意义。 二、现实意义 本文的研究具有较强的现实意义。第一，有利于发展社会主义民主政治。当 前群众参与政治生活的途径还不是很多，表达诉求的方式也比较有限。信访是我 国社会主义民主政治制度特有形式之一，是党和政府联系人民群众的桥梁与纽 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 3 带，也是群众参政议政的重要渠道和窗口。在社会主义市场经济条件下，公民参 与的意识不断增强。强化信访制度的公民参与功能，将社会信息系统整合起来， 使国家了解当前的主要矛盾，国家政策的执行情况，检验政策的实际效果，并及 时制定、调整和完善政策，使之更符合民情民意，也可以使公民参与得到实效， 从而进一步发扬社会主义民主。 第二，有利于巩固社会主义法治权威。我国的法治化进程是渐进的过程。在 既没有行政诉讼， 也没有行政复议的时代， 信访制度长期发挥了权利救济的功能。 但随着法制的完善，这种逾越信访本源功能的现象（特别是个案救济，尤为法律 人士所诟病） ，显然空置了司法资源、消解了社会主义法治权威。本文探索信访 制度回归其公民参与管理和监督的功能范围，弱化直至取消权利救济，也有助于 维护和巩固社会主义法治。 第三，有利于构建社会主义和谐社会。当前，我国正处在大变革、大发展时 期，随着经济社会各项事业的进一步发展，一些深层次的矛盾和问题也随之突显 出来：经济发展和社会利益分配的不均衡，使利益冲突明显加剧；受经济发展水 平和政策的限制，各类社会群体的不同利益诉求难以得到完全满足，不断形成新 的矛盾和问题。这些矛盾很多都通过信访渠道寻求表达。实践证明，信访中反映 的突出问题和群体性矛盾，反映了一种社会利益的冲突，是一种不和谐的因素， 客观上具有预警的作用，需要我们高度重视。这些矛盾实际上也为党和国家体恤 民情，调整政策提供了时机，以利于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本 利益。社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、 安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会稳定是和谐社会问题中应有之义和基 本特征之一。因此，充分发挥信访工作在及时化解矛盾、平衡社会利益方面的作 用，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的要求。 第四，有利于实现善治。信访制度本身就是善治理念的初级变现形态。 1改 革信访制度，进一步畅通公民参与的渠道，保障公民依法提出建议、意见和申诉 的权利，把执政党和“一府两院”自觉置于人民的监督之下，就是最大限度保障 公民参与，保证治理公正。 1金国华，汤啸天.信访制度改革研究m.北京:法律出版社,2007.328. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 4 第四节 研究方法 一、多学科分析方法 本文在充分了解研究动态、查阅相关参考文献的基础上，综合运用政治学、 社会学、历史学、管理学等学科，多角度多层次地对信访制度进行系统分析研究 和探索。 二、比较分析方法 本文运用比较分析的方法，对信访的发端、历史和现实进行了考察，从而分 析现行信访制度的历史根源和价值，在动态种形成对信访制度的全面认识。 三、文献资料研究方法 本文充分利用期刊、报纸、网络、书籍等媒体，利用搜索引擎收集相关资料。 在分析目前信访现状的基础上， 结合相关理论和资料进行综合分析从而形成新的 认识，提出一些制度性的建议。 第五节 文献综述 面对中国目前的信访制度困境，学界引发了一场信访制度存废之争，可以说 是百家争鸣。主要有以下观点： 一、弱化甚至撤销信访，依靠法律解决问题 比如， 中国社会科学院农村发展研究所主任于建嵘博士主持的课题组在针对 中国的信访制度进行了为期半年的专项调查研究后出台的 信访制度性缺失及其 政治后果报告中即阐述了这样的结论：信访制度作为历史产物已无法适用于当 前，相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革，将会产生十分严重的政治后 果。”报告认为，现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是 收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了 老百姓最后一种救济方式， 而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最 后一根救命稻草。”报告同时认为，信访制度在 1979 至 1982 年间发挥了值得肯 定的价值。当时出现的“党员之家”实际就是一个信访机构。“当年主要是平反 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 5 冤假错案，政治问题当然需要政治手段来解决，今天的信访主要反映的是合 法权益受到侵害的问题， 法律问题只能由法律机构来解决， 如果还在用政治方式， 那一定是出了问题。”该份调查报告分析认为，信访功能错位带来的直接后果有 两个：一是信访机构承受了太大的社会责任。但由于信访部门并不具有解决这些 问题的实际权力，这样就势必导致了信访部门和信访群众的诉求错位；另一个严 重后果是国家的司法权威遭到消解。于博士认为，克服司法腐败远远要比克服信 访造成的危害容易得多， “我们最终需要的是法治，不是清官和领导批条，与其 投入人力、物力加强信访，不如拿这些精力去加强司法。 ” 2 而黄钟的观点更为鲜明： “信访制度到了该废除的时候了” 3。他认为， “信 访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大，强行政、甚至一度是无 司法无人大强行政的环境相适应的。 ”“不能迷信强化信访制度是比切实推进司法 独立更好的选择。 ” 类似观点获得了很多法律人士的支持。 二、强化信访，赋予信访职权 比如国家信访局副局长张彭发认为， “现行信访制度的确存在很大问题，信 访部门权力有限就是其中之一。应该强化信访，加强现行信访部门的权力。” 4 又如学者康晓光等人，他们认为中国是一个以行政主导的国家，加强信访机 构的权力来解决社会问题是亲民和仁政的重要表现。 傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良， 他认为由于现行信访条例没有 涵盖立法、 司法机构及其工作人员， 才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。 因此，首先要在法律上完善信访制度，甚至可以设立信访法庭，专门用以处理 信访案件。 更为激进的是，“有些人士已经建议出台信访法，甚至效仿法院两审终 审制，确定两访终访制，用以保证有限度的上访，将其纳入法制化轨道。” 5 此类观点主要认为， 信访机构原有的有限职能已不适应社会转轨时期的新形 势，亟需强化信访权力。 2赵凌.国内首份信访报告获高层重视n. 南方周末 2004114（10）. 3黄钟.争鸣：信访制度该废除了.新华网发展论坛，2004. 4赵凌. 国内首份信访报告获高层重视n. 南方周末 2004114（10）. 5赵凌. 国内首份信访报告获高层重视n. 南方周末 2004114（10）. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 6 三、渐进改革信访 此外，陈柏峰的缠讼、信访与新中国法律传统法律转型期的缠讼问题 、 朱孔武和谐社会视野外中的信访制度 、王薇丹新时期我国信访制度的结构 探析等文章主张渐进改革的道路。他们认为：走出信访困境，如果只着眼于取 消信访，在各方面政治关心还没有理顺的情况下，公民利益诉求就会受到限制， 很容易激化社会矛盾。如果着眼于信访权力，很容易构成对司法功能的消解，有 悖于依法治国的原则， 也不符合现代政治发展的根本要求。 因此必须渐进地改革， 把信访改革和整个社会体制的改革联系起来，采取渐进的制度变迁方式，在政治 体制改革的大背景下理顺政治系统的内部关系， 让信访在正常的政治运行中自然 萎缩才是改革的根本。 总之，学界都以自己独特的视角关注信访制度的现实和理论的问题，并取得 了重大的成果。 本文主张信访制度在当前的中国有存在的价值和必要性，但需要变革，方式 是强化信访的公民参与功能，弱化直至取消权利救济功能。信访制度从其制度产 生的本源来说，是中国特色的公民参与的一项制度，并在法律缺位的情况下成为 补充性的权利救济方式。但随着信访制度的发展，其公民参与的作用趋于弱化， 信访成为相当部分民众权利救济的主要手段，甚至成为“最后一根救命稻草” 。 这使信访制度运行过程中直接或间接形成了一股对法治建设的抵消力， 这显然不 符合现代法治的基本原则，也使政府和民众两方面都陷入了困境。这已经在当前 的信访现状中得到了反映。 而强化信访的公民参与功能也就是信访制度的真正价 值所在。本文还提出了一些配套性的具体设想，以利于更好地发挥信访的公民参 与功能。本文认为，在完善信访制度建设的基础上，充分发挥信访的公民参与功 能，弱化直至取消信访的权利救济功能是解决信访制度困境的可行之道。 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 7 第二章 信访制度的理论分析 引发信访制度存废的论争， 关键是对信访制度的功能和作用的认识理解有差 异和偏颇。如何认识和理解信访制度的功能和作用，本文认为，仅以目前信访工 作的效果来认识是有局限的，我们有必要考察信访的历史演进和发展，将其置入 国家机器的整体，用历史、政治等的视角理性分析信访制度的功能和作用、价值 和地位。 第一节 信访的历史沿革 一、信访的历史渊源 我们经常可以在文学作品这样的场景： 庶民进京击鼓鸣冤、 遇钦差拦轿喊冤。 这就是我国古代常见的信访活动了。实际上，信访作为一种社会现象，在我国可 谓历史悠久，上可一直追溯至尧、舜时代 6，尧置“进善之旌” ，立木为表，使民 书政之得失。舜置“敢谏之鼓” ，使谏者击之以自闻；禹置鼓、钟、罄、铎、革 召以待四方之士， “教寡人以道者击鼓，谕以义者击钟，告以事者振铎，语以忧 者击罄，有狱讼者击革召。 ” 7周代便有击鼓陈情、立石伸冤的记载。8在春秋战 国时代，各路仁人志士、百家诸子正是通过周游列国，面见国君直陈己见，来一 展理想抱负。而历代封建王朝都设有受理臣民信访的机构和人员，如秦汉时期的 御史大夫即有职责受理吏民之上书。在唐初，朝堂两侧设有肺石和登闻鼓，有立 石或击鼓者，左右监门卫必须立即奏报，否则将受处罚。 唐律疏议斗讼有 6史记.五帝本纪第一记载，帝舜任命“龙”为纳言官，其职责是“听下言纳于上，受上言宣于下” ，这 可视为我国最古老的接访人员。 7周作翰，张英洪.当代中国农民的信访权j.当代世界与社会主义，2006，1：32. 8周礼.夏官.太仆记载，周时曾悬鼓于大寝门外，置御仆接待击鼓的百姓，并将百姓所言之事报告太仆， 由太仆上报周天子。 周还设大司寇， 并在朝外设置 “肺石” （红色石头， 寓意像人的声音发于肺腑那样鸣冤） ， “大司寇以肺石达穷民，凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者（有冤屈要申诉而有关官吏不处理） ， 立于肺石三日，仕听其词，以告于王而罪其长（报告周王并追究当地长官责任） ” 。 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 8 载： “挝登闻鼓主司即须为受，不即受者，加罪一等。 ”自此申冤进谏的平民 百姓越来越多。后武则天时代设立了匦院制，据旧唐书.职官志记载，武则 天时朝堂置有铜匦（铜盒子） ，凡有“怀才抱器，希于闻达者”或“怀冤受屈， 无辜受刑者” ，均可投书于铜匦中，由知匦使启封铜匦，呈送皇帝。匦院制标志 着我国受理信访的机构已经专门化。及至明代，太祖朱元璋总结元朝灭亡的主要 原因是言路堵塞，下情不能上达天听，人君不能恭览庶政，大臣得以专权自恣。 他谕示中书省，凡天下臣民上书言事者，都要密封直送他本人。后朱元璋又设通 政司，以通达下情为首任。他还对“通政司”之名作了解释，认为： “政犹水也， 欲其常通，故以通政名官” 。 9 可见，我国历代封建王朝为巩固其专制皇权统治的需要，都比较重视通过信 访的形式来察民情、解民怨，通过对百姓信访行为的容许和信访机制的运作，客 观上能够了解到部分的真实民情， 把采集民间的意见和不满作为其统治理论的重 要实现形式；也能够使一些不法官吏受到惩治，使部分民冤得以昭雪，甚至有些 被统治者通过此种渠道获得了最大的利益保护。 但封建时期的信访归根到底是为 维护封建专制皇权为目的的，而不是以维护人民群众的根本利益为依归的，所以 这种信访机制仍然只是实施封建统治的手段而已，而非当代意义上的信访制度。 然而另一方面也反映出，通过信访的形式来表达诉求，在中国具有极深的历史渊 源，并长期积淀于民众心中，及至今日依然在广大群众中有着深厚基础。一旦遇 到问题，相当部分民众首先想到的是信访。 二、当代信访制度的发展 当代意义上的信访制度的形式萌芽于中国古代传统信访活动， 但其实质是中 国革命实践经验的总结，是党“全心全意为人民服务”的群众路线与群众观点的 具体体现。中国革命的理论与实践源于苏俄的启示与指导。列宁认为，处理人民 来信与接待群众上访是社会主义国家发挥群众积极性、创造性，反对官僚主义， 加强对执政党和国家机关监督的最为有效的办法，并且身体力行，亲自处理群众 信件、接待群众上访。中国共产党在建党初期就已注意到群众意见的重要性，鼓 励人们用多种方式向党表达意见。 中华苏维埃政权时期的苏区各级政府便设有工 农检查委员会，下设控告局，负责处理群众对苏维埃政府的各级机关违反政府政 9中国行政管理学会信访分会编著.信访学概论m.北京:中国方正出版社,2005.36. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 9 策、侵害工农利益、官僚腐化行为的控告。当时许多来信都是中央领导人亲自批 阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。 10延安时期，毛泽东同志也经常亲自 阅批群众来信，还常邀请乡亲到枣园谈话。有许多重要的政策正是基于通过信访 活动了解到了基层和群众的实际困难，并针对实际问题及时研究出台的 11，从而 较好地解决了群众的困难，维护了群众的利益，密切了党群关系，保证了革命战 争的胜利。 但是当代信访制度的真正确立是在建国以后。1951 年 5 月 16 日，毛泽东同 志在中央办公厅秘书室关于处理群众来信问题的报告上批示： “必须重视人 民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成 是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理 的官僚主义的态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门 机关或专门的人，处理这些信件。 ” 12 1953 年 3 月，政务院秘书厅成立群众信件组，这是新中国第一个专职信访 机构，从此， “信访工作成为党和国家实施有效管理的一项经常性、专业性的公 务活动。 ” 13此后各地县以上人民政府均设立了专门处理来信来访事务的机构或人 员，信访工作开始成为党和国家日常工作的组成部分。1954 年 11 月 5 日，毛泽 东同志在中共中央办公厅 关于北京各中央机关接见群众工作的问题向中央的报 告上作批示，对处理群众信访问题提出了五条原则，即： “群众的正当要求应 当负责解决； 凡不能解决的问题， 应耐心解释； 中央专管部门已经解决了的问题， 如无原则错误一般应当维持原议；对无理取闹者应分别处理；对来京上访人的招 待、路费等问题，应有统一处理原则。 ”1957 年 11 月 19 日，周恩来同志签发了 关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示 ，明确指出： “处理人民来 信和接待人民来访， 是各级国家机关一项经常性的重要政治任务。 ” “文革” 时期， 各方面的工作都受到了很大破坏，信访工作也未能幸免。林彪、四人帮集团千方 10高武平.信访制度存废辨兼谈中国信访制度的变革之道 eb/ol.http:/www.law- 11如 1942 年，因国民党对陕甘宁边区实行封锁，解放区物质生活极为困难，群众给毛泽东同志写信，反映 公粮负担太重。随后党中央根据毛泽东同志的建议，决定在解放区开展大生产运动。又如，开明绅士李鼎 铭根据当地实际情况，写信给毛泽东，提出精兵简政，被中央采纳。 12刘絮、聂玉春.信访工作手册m.北京:高等教育出版社,1988.26. 13金国华，汤啸天.信访制度改革研究m.北京:法律出版社,2007.16. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 10 百计欲阻断信访部门作为沟通地方和中央的重要信息渠道。在极其困难的处境 下，周恩来同志仍然十分支持信访工作，还成立了“总理亲启信办理小组” ，及 时掌握重要信息，并通过报送的信息及时采取措施保护了一批老干部。1972 年 12 月 22 日，在周恩来的主持下，中共中央转发了关于加强信访工作和维护首 都治安的报告 ，该报告将来信来访正式提炼成“信访”一词，此后成为党 和政府工作的专门术语。 “文革”结束后，信访工作在党的领导下重新走入正轨，对信访工作在理论 上有了更深的认识，实践中日益规范有序。1982 年 2 月召开的第三次全国信访 工作会议通过当前信访工作的形势和今后的任务 ，指出： “人民群众向各级党 委和政府写信、上访是宪法规定的一项民主权利，也是人民群众参与管理和监督 国家各项工作，监督国家工作人员的一种方式。 ”1989 年，江泽民同志在中办国 办信访局关于信访工作情况和存在的问题报告上批示： “信访工作是我们党 和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道各级党委和政府要切实加 强对信访工作的领导，使其在加强社会主义民主与法制的建设、密切党和政府与 人民群众的关系中，发挥更大的作用” 。1995 年 10 月 28 日，国务院颁布信访 条例 ，这是我国信访工作法制化的重要标志，朱镕基同志在当月召开的第四次 全国信访工作会议上指出： “信访工作是我们党，特别是党的高级干部联系人民 群众的一个天然渠道、天然桥梁或者说是天然纽带。 ”1996 年 5 月，中国行政管 理学会信访分会（中国信访学会）在京成立。 14 随着形势的发展， 2005 年 1 月 10 日，国务院又颁布了新的信访条例 ， 旨在进一步畅通信访渠道，创新信访机制，规范信访行为，强化信访责任。2007 年 5 月，温家宝同志在接见第六次全国信访工作会议全体与会人员时，要求信访 工作者和信访部门要做到“热情要对来信来访群众满腔热情，依法信访 工作要依法办事，负责对人民群众负责，对党和政府负责，奉献信访工 作人员要有无私奉献的精神” 15。 14中国行政管理学会信访分会编著.信访学概论m.北京:中国方正出版社,2005.1023.69. 15上海宣传通讯编辑部.上海宣传通讯j.上海,2007,10:6. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 11 第二节 当代信访制度存在的基础 信访制度作为是党和国家密切联系群众的桥梁和纽带， 民意表达的重要渠道 和窗口，是人民直接参与制度的一个组成部分，有其存在的制度、法律、政治和 理论方面的基础。 一、理论基础 （一）人民内部矛盾理论 1957 年毛泽东同志明确指出如何正确处理人民内部矛盾的问题，他强调： “凡属思想性质的问题， 凡属于人民内部的争论问题， 只能用民主的方法去解决， 只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制、压服 的方法去解决。” 2004 年 9 月 19 日，中共十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执 政能力建设的决定 中， 把妥善协调各方面的利益关系， 正确处理人民内部矛盾， 提到议事日程，并提出要“健全正处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作 责任制度，综合运用政策、法律、经济等手段和教育、协商、调解等方法，依法 及时合理地处理群众反映的问题。建立健全全社会协调机制，引导群众以理性合 法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。” 党的十七大报告也指出， “社会稳定是人民群众的共同心愿，是改革发展的 重要前提。要妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护 群众权益机制，最大限度激发社会创造活力。最大限度增加和谐因素，最大限度 减少不和谐因素。” 正确处理新形势下的人民内部矛盾，是我国政治生活的主题，也是信访工作 面临的重大课题。首先，这是由信访工作的性质、任务和作用所决定的。新形势 下的信访工作仍然是一项群众工作和政治工作，是党和政府工作的重要组成部 分。其次，实践充分证明，新形势下的信访工作是人民内部矛盾集中显露的一个 重要窗口。因此，正确认识和处理新形势下人民内部矛盾，协助党政领导同志， 协同有关部门和单位， 把容易酿成或已经发生的矛盾尽可能控制在一定范围和限 度内，及时予以缓解和化解，消除不安定因素，确保社会稳定，进一步密切党和 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 12 政府同人民群众的联系，充分调动人民群众参与改革和建设的积极性，促进各项 事业的顺利发展，已经摆在信访工作者面前的重大课题。 （二）社会安全阀理论 美国学者 l科塞的著名的社会安全阀理论（safety valve theory）是指 在社会中用来为敌意和被群体压抑的一般内驱力提供制度化出口的制度， 它是为 进行冲突而又不导致中断群体内的关系提供社会认可的框架。 16 安全阀制度的使用会导致对行为者目标的替代， 他不再需要将目标放在令人 不满意的状况上，而仅仅是要释放由此所产生的敌意。安全阀制度无论对于个人 还是对于社会机构，都具有积极意义。安全阀制度为社会系统提供排泄敌对和进 攻性情绪的渠道，透过阻止其他方面可能的冲突，或减轻其破坏性的影响而有助 于维护整个系统的平衡。 17 信访的社会安全阀作用迎合了中国传统文化中的“息讼”、 “非讼”的心理。 把信访比作“社会安全阀”，是因为信访能起到化解纠纷、宣泄愤懑的作用。信 访主体包括信访人、信访机关和被信访人。信访人向信访机关反映问题，而不直 接与被信访人发生碰撞，这是一种替代性冲突。如果信访机构采取积极、热情的 态度应对，信访人的激动情绪往往会得到有效控制，信访人情绪的稳定将有助于 问题的最终解决；如果信访人的要求不合理或者理由不充分，而信访机关通过耐 心解释和劝说， 将能够使新方人息诉罢访； 如果信访人的要求既合法又合情合理， 而信访机构通过协调督促工作，帮助他解决了问题，则矛盾会彻底消除，社会不 安定因素也会随之减少。由此可见，信访确实起到了社会安全阀的作用。 （三）善治理论 自 20 世纪 70 年代以来，“治理”理念成为人们所关注的焦点，并由此引发 出关于“善治”的治理观。根据现代治理理念，人民是国家的主人，政府手中的 权利是人民赋予的，人民与政府之间是合作的关系。政府必须依法行政。如果政 府的行为严重偏离人民的授权，人民就有权选择能够代表人民利益的政府。治理 与统治的本质区别是主体的不同，统治的主体是政府，是单一的权威，而治理的 主体是公共机构和私人机构，或是二者的合作，是多元的主体。由此可推导出： “善治”要求国家与社会合作，政治权力向公民社会回归，要求扩大公民对公共 16美l科塞.社会冲突的功能m.北京:华夏出版社,1989.2526. 17g.morgan.images of organization,beverly,c.a:1994.58. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 13 事务的管理的直接参与，强调政府职能由管理向服务转变，以实现公共权力的社 会化和公共利益的最大化。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的 本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理， 是政治国家与公民社会 的一种新颖关系。是两者的最佳状态。一位法国的银行家说，善治的构成有以下 四个要素： “ （1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司 法独立、亦即法治来实现； （2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行 有效的行政管理； （3） 政治领导人对其行为向人民负责， 亦即实行职责和责任制； （4）信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。” 18 目前，我国的法治建设刚刚起步，整体上的经济水平较低，公民的法制意识 和国家意识都比较薄弱。面对这样的国情，信访制度作为一种听取民意、疏导民 怨、集纳民智的制度安排，对于维护群众利益，化解社会矛盾，纠正基层组织或 行政职能部门的违法违纪来说是必要而又合理的。 可以说， 信访工作是化解矛盾、 解决问题、凝聚人心、巩固执政基础的工作。信访制度本身就是善治理念的初级 表现。 二、政治背景 “一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”是我们党在长期 革命斗争和社会主义建设实践中创造和发展起来的群众路线， 是我们党的力量所 在，是克敌制胜的法宝，是夺取革命胜利、巩固政权和取得建设事业成功的基石 和有力保证。群众路线就是基层民众反映自己的要求和意见、表达自身的利益, 从而实现领导和群众的经常性沟通并在一定的范围内对领导的决策和执行加以 检验、监督、纠正的民主机制。群众路线是马列主义基本原理同中国革命具体实 践相结合的产物。它既是无产阶级政党的根本政治路线和组织路线,也是无产阶 级政党根本的领导方法和工作方法。正如毛泽东指出的: “我们共产党人区别于 其他任何一个政党的又一个显著标志， 就是和最广大的人民群众取得最密切的联 系。全心全意为人民服务,一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发, 而不是 从个人或小集团的利益出发；向人民负责和向党的领导机关负责的一致性是；这 就是我们的出发点。 ” 19 18俞可平.治 理 和 善 治 eb/ol. 19毛泽东选集第 3 卷c.北京:人民出版社，1991.238. 上海交通大学 mpa 学位论文 信访制度困境及其改革研究 14 就其本质而言，信访工作就是党和政府的群众工作。建立信访制度是党的群 众路线的贯彻要求。党的群众路线依据的是马克思主义群众观点，其实质是承认 人民在国家中的主体地位和主人地位，人民群众的利益是人类的最根本利益,党 的活动必须从人民的利益出发；人民群众中蕴涵着巨大的精神力量,人民群众是 党的力量源泉和胜利之本。 因而,党的路线、 政策,只有从群众的实践中总结出来, 才能代表群众的利益和要求,只有贯彻到群众的实践中,才能检验其正确与否。 信访制度就是一种党和政府与人民群众进行政治沟通和交流的制度安排,一 方面,群众通过信访活动反映自己的要求,提出意见和建议；另一方面，党和政府 把群众的意见、建议、要求汇集起来,这既是对以前的政策的检验,同时也为将来 的决策提供了依据,这样就能够更好的实现人民群众的利益。信访制度正是执政 党发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道,是贯彻和实践群众路线的具体体 现,是党对群众路线具体内容在新的历史条件下的制度化,信访制度的实施使党 和政府在新的历史时期拥有更为广泛的牢固的群众基础。 三、制度基础 我国是社会主义民主国家。社会主义民主的本质是人民当家作主。国家的一 切权利属于人民，这是我国国家制度的核心内容和根本准则。人民代表大会制度 是体现我国“一切权力属于人民”这一社