（工商管理专业论文）S县地方税务局公务员绩效考核体系研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 公务员是国家人力资源的重要组成部分，在不断深化政治体制改革、推 进干部人事制度改革的今天，公务员绩效考核已成为国家机关公务员管理的 一项重点和难点内容。 随着政府职能改革的不断深化，政府部门传统的人事行政管理正在向现 代人力资源管理转变。只有以科学的管理理念和方法为指导，公务员考核才 能取得预期的效果。西方发达国家公务员考绩制度的借鉴，我国现行公务员 考核制度和考核的发展趋势，以及企业界成熟的绩效考核理论，为本文的应 用研究提供了理论支持。 本文以s 县地方税务局为实例，在调查分析该局公务员绩效考核现状和 存在问题的基础上，用现代管理理论和系统的观点来研究绩效考核；本着基 于国家公务员法和现行公务员考核制度的原则，本着以定量考核得出定 性结果的理念，借鉴企业员工绩效考核方法技术，结合该局实际情况，采取 理论分析与实证分析相结合、定性分析与定量分析相结合的方法，设计构建 了s 县地税局公务员绩效考核体系。在此过程中，具体运用了多种绩效考核 方法和其他人力资源管理方法，并引入了决策分析中的层次分析法( a h p ) 来 设置绩效考核指标权重，运用数学和统计学的方法来建立绩效考核评价模型 等。本文还对该绩效考核体系的有效运行提出了建议。 本文的研究成果对促进国家机关公务员绩效考核的科学化、规范化具有 一定的借鉴意义；同时，在国家机关公务员绩效考核体系设计如何与国家现 行公务员考核制度相结合方面，本研究做出了有益的探索。 关键词：s 县地税局公务员绩效考核体系设计 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 i 页 a b s tr a c t t h ec i v i ls e r v a n ti sa l l i m p o r t a n tp a r to ft h en a t i o n a lh u m a nr e s o u r c e c o i n c i d e n t 、析t l lt h er e f o r mo fp o l i t i c a ls y s t e md e e p e n i n ga n dt h er e f o r mo f p e r s o n n e ls y s t e mb o o s t i n g ，t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fc i v i ls e r v a n th a sb e c o m e a l li m p o r t a n ta n dd i f f i c u l tp o 硫i nt h ec i v i ls e r v a n tm a n a g e m e n to fs t a t eo r g a n a st h ec o n s t a n t l yd e e p e n i n go ft h er e f o r mo fg o v e r n m e n tf u n c t i o n , t h e t r a d i t i o n a lp e r s o n n e la d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n to fg o v e r n m e n td e p a r t m e n ti s m a k i n gat r a n s f o r m a t i o nt o w a r d st h em o d e r nh u m a nr e s o u r c em a n a g e m e n t o n l y t a k es c i e n t i f i cm a n a g e m e n tp h i l o s o p h i e sa n dm e t h o d sa sg u i d a n c e , c a nt h ec i v i l s e r v a n te x a m i n a t i o no b t a i na n t i c i p a n tr e s u l t t h er e f e r e n c ef r o mt h ew e s t e r n d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，t h et r e n do fc u r r e n ta p p r a i s a lp o l i c yo fc i v i ls e r v a n ti no u r c o u n t r y , t h em t m - et h e o r yo ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a li nb u s i n e s sc i r c l e s p r o v i d et h e o r e t i c a ls u p p o r t sf o rt h et e x t u a la p p l i c a t i o n sa n dr e s e a r c h e s i tt a k e st h el o c a lt a x a t i o nb u r e a uo fsc o u n t yf o ri n s t a n c ea n du s e sm o d e r n m a n a g e m e n tt h e o r i e s a n ds y s t e m i c s t a n d p o i n t s t o s t u d yt h e c i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li nt h i sp a p e rb a s e d0 1 1t h ei n v e s t i g a t i o n sa n da n a l y z e so ft h e s t a t u sq u oa n dt h ee x i s t e n tm a t t e r so ft h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a li n t h i sb u r e a u o nt h eb a s i so fc i v i ls e r v i c el a wa n dt h ep r i n c i p l eo fc u r r e n tp o l i c y o fe x a m i n a t i o ns y s t e mo fc i v i ls e r v a n t , a n dt h ec o r et h a to b t a i n i n gq u a l i t a t i v e r e s u l t sf r o mq u a n t i t a t i v ee x a m i n a t i o n s ，c o n s i d e r i n gt h et e c h n i q u eo ft h ee m p l o y e e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a li nb u s i n e s sc i r c l e sa n dt h ec o n d i t i o no ft h i sb u r e a u , a d o p t i n gt h em e t h o dt h a tc o m b i n i n ga n a l y z e so nt h e o r i e sa n dp r a c t i c e s ，q u a n t i t i e s a n dq u a l i t i e s ，t h ew r i t e rd e s i g n sas y s t e mf o rt h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fc i v i l s e r v a n tf o rl o c a lt a x a t i o nb u r e a uo fsc o u n t y i nt h ep r o c e s s ，t h ew r i t e r sm a n a g e s d i f f e r e n tk i n d so fp e r f o r m a n c ea p p r a i s a lm e t h o d sa n do t h e rh u m a nr e s o u l c e s t e c h n i q u e s ，i n t r o d u c e st h ea n a l y t i ch i e r a r c h yp r o c e s s ( a h p ) i nd e c i s i o na n a l y s i s o nw e i g h to fi n d e x e s ，a n dd e s i g n st h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l se v a l u a t i v em o d e l 诵t l lm a t h e m a t i ca n ds t a t i s t i cm e t h o d s i na d d i t i o n ，i ta l s og i v e ss u g g e s t i o n sf o r 西南交通大学硕士研究生学位论文第l ii 页 e f f e c t i v em a n a g e m e n to ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l ss y s t e mi nt h i sp a p e r t h i sr e s e a r c hc a nb ear e f e r e n c eo n p r o m o t i n g s c i e n t i z a t i o na n d s t a n d a r d i z a t i o no ft h ec i v i ls e r v a n tp e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mo fs t a t eo r g a n i t a l s oc o n d u c t su s e f u lp r o b e so nt h ec o m b i n a t i o no fs y s t e md e s i g no nt h e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a lo fc i v i ls e r v a n ta n dn a t i o n a lc u r r e n tp o l i c yo fe x a m i n a t i o n s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t k e yw o r d s ：i o c a lt a x a t i o nb u r e a uo fsc o u n t y c i v i ls e r v a n t p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l s y s t e m d e s i g n 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位 论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密阢使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“”) 学位论文作者签名：簏嵇 日期：刎年乒月尸b 够，日 ，亏 ：妒 名年签g 师 缈柳加导期 指日 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作 所得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体， 均已在文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： l 、本文在建立公务员绩效考核评价模型时，首次提出了公务员绩效考核 结果同时包括：绩效考核分数、绩效考核等次和绩效系数等级的观点，并阐 明了三者之间的关系：绩效考核分数是划分绩效考核等次和绩效排名的依据， 绩效考核等次和绩效排名级别是确定绩效系数等级的的依据。实际操作中， 可以通过绩效考核等次和绩效系数等级来评价公务员的绩效水平。这有利于 区分属于“称职”等次的众多公务员之间的绩效水平，为考核结果的运用提 供更细分的依据。这对于发展公务员考核结果的确定，使考核结果的运用更 为具体化、更具操作性，更好地发挥绩效考核对公务员的激励功效方面，具 有重要的指导意义。 2 、本文提出在向公务员反馈绩效考核结果的同时，应重视、组织和开展 公务员对绩效考核的评价，并通过设计公务员绩效考核评价表反映了评价所 应包括的主要内容，且制定了评价工作的流程。这对于改变目前政府机关只 重视组织对个人的考核，而普遍忽略个人对机关考核的评价反馈这一现状， 以促进公务员绩效考核工作的改进、政府机关整体绩效水平的提升、提高公 务员在绩效考核中参与度等，具有积极的意义。 学位论文作者签名：尉 日期：9 留年妒月罗日 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章绪论 1 1 研究背景 公共部门在新公共管理思想与服务型政府的观念之下，孕育了绩效管理 的蓬勃发展。一般而言，绩效划分为三个层面：组织绩效、部门绩效、个体 绩效。人力资源管理一般关注的是个体绩效，并通过提高个体绩效，促进组 织目标的达成。本文基于我国公务员现行的考绩制度，以四川省s 县地方税 务局为实例，着重于公务员个体绩效考核的研究。 绩效管理是现代人力资源管理的核心内容之一，而绩效考核又是绩效管 理的重要环节，其理念和方法已广泛运用于我国各类企业组织。作为公共部 门的国家机关系统，它是以产生于社会、并凌驾于社会之上的、具有明显强 制性的公共权力为基础，其产出是维持社会存在和发展的公共物品、公共服 务、公共秩序与安全、社会价值的分配，并且公共部门不以盈利为目的。由 于国家机关与企业的性质和产出不同，国家机关组织绩效目标不同于企业， 在政府部门引入绩效管理机制时，不能照搬企业绩效管理的理念和绩效考核 的模式。公务员是国家人力资源的重要组成部分，2 0 0 6 年1 月1 日起，中 华人民共和国公务员法正式实施，以法律的形式对公务员的考核做出了基 本的规定。基于现行的公务员考核制度，我们有必要对公务员这一特殊而重 要群体的绩效考核进行研究。 根据公务员法第十四条，公务员职位类别按照公务员职位的性质、 特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。按 照国家机关的职能划分，地方税务局属于国家行政执法类机关，担负着为地 方政府组织财政收入的任务，它在组织绩效管理方面的一个显著特征是以实 现税收收入任务为基本导向的目标管理。那么，建立科学合理的公务员绩效 考核体系，发挥公务员考核制度的激励功能，将有利于充分调动公务员的积 极性，发挥其潜能，促进地税机关总绩效的达成。这就需要我们在对公务员 绩效考核进行研究的基础上，根据地税机关的性质和特点，进一步研究地税 局公务员的绩效考核。 国家“十一五 规划提出，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地 方可实行省级直接对县的管理体制 。到目前为止，全国已经有1 8 个省和4 个直辖市实行了省管县。2 0 0 7 年7 月，四川省对2 7 个县( 县级市) 实行“扩 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 权强县”工作，将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予试点县，通 过扩大县一级政府的权力，减少审批环节，提高办事效率，发展县域经济。 作为县级地税机关，不容置疑地在发展县域经济的过程中发挥重要作用。目 前，多数县级地税机关的绩效考核处在不完善阶段，对公务员的评估，严格 说仍属于传统的人事考核，忽视个体绩效，个体绩效与组织绩效脱钩，不利 于县级地税机关整体目标的达成。因此，县级地税机关的公务员绩效考核研 究十分重要。基于此，本文选取了四川省s 县( 该县为“扩权强县”试点县) 地方税务局的公务员绩效考核作为研究的课题来源。 1 2 国内外研究现状及问题提出 公共部门绩效评估的学术研究可以追溯到1 9 1 0 年。默里斯库克在“学 院和工业效率”的研究报告中提出了大学工作效率的评估方法，他建议设立 “学生学分制”作为衡量效率的单位，用以奖励那些注重效率的教授。公共 组织绩效评估的实践始于第二次世界大战以前。当时，美国“政府机构寻求 制定工作准则和业绩作衡量标准的初步技术已在几个机构中运用。各种专业 协会开发了评级制度以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始 的、不科学的方法为较复杂的客观的技术伴起了前奏 。从2 0 世纪7 0 年代 初期开始，大规模的绩效评估出现。公共组织绩效评估于8 0 年代受到极大的 重视和推广，其中，英国在这方面的发展较快。此外，新西兰、澳大利亚、 荷兰、挪威、日本等其他国家也开始重视绩效评估，并应用于政府等公共部 门。 绩效管理是2 l 世纪席卷西方社会的“新公共管理运动”经验的重要组成 部分。随着市场经济的发展，如何提升政府部门管理效能，以提高社会公共 服务的的质量和效率，满足社会公众的服务需求，已成为各国政府普遍关注 的问题。2 0 世纪末期，许多公共行政学者提倡公共部门的管理应通过市场化 走向公平、可靠、关心顾客和效率，这标志着以满足顾客需要为基础的市场 化导向迎来公共部门绩效管理的新思想。 西方国家新公共管理运动的成功实践促进了对公共部门绩效管理的研 究，更多的学者和政府高层管理者开始关注政府部门的组织绩效和公务员个 体绩效。西方国家学者关于公务员绩效考评的研究，为我国公务员考评制度 提供了借鉴。但是，由于中西方政治文化背景和法律渊源的差异，基于我国 公务员法的公务员绩效考评，不能照搬国外的研究成果，必须结合实际， 。吴琼思周光辉。魏娜，卢伟斯公共行政学北京大学出版社，2 0 0 6 年版第1 0 3 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 特别是结合不同类别公务员的特点来研究绩效考核。 我国公务员考核制度的理论研究始于2 0 世纪8 0 年代初，是在研究公务员 制度的基础上发展起来的。2 0 世纪9 0 年代以来，在西方新公共管理运动的推 动下，“绩效评估 概念在我国公共管理领域出现的频率越来越高。近年来， 国内一些学者关于公务员绩效考核方面的理论研究，主要致力于公务员考核 制度，公务员考核的发展趋势、考核指标的科学设置，绩效评估方法等方面， 以更加全面、客观、公正地评估公务员，提高公务员的个体绩效。还有一些 学者根据不同机关的实际状况，进行了公务员绩效考核方面的应用研究。但 总的来说，针对我国公务员绩效管理的专著并不多，对税务机关公务员的绩 效考核研究就更少，特别是2 0 0 6 年1 月1 日公务员法颁布实施以来。从某 种程度上看，地方税务机关公务员的绩效将影响地方政府的税收收入。比如： 由于地税局公务员的工作主动性、专业知识技能、业务政策水平、廉洁状况 等因素，可能会使国家税收流失。由此，我们有必要对地税机关公务员的绩 效考核作进一步研究。 本文在前人研究的基础之上，提出并将进行研究的问题是：如何结合县 级地税机关的实际，科学合理地设计公务员绩效考核体系? 在设计地税局公 务员绩效考核体系时，又如何将公务员的绩效考核体系与现行的公务员考核 制度相结合? 如何将公务员的个人绩效考核与地税局整体目标有机结合? 如何将公务员平时考核与年度考核相结合? 如何加强绩效考核结果的应用， 进一步发挥绩效考核对公务员的激励功能? 1 3 研究的意义 绩效考核是绩效管理的重要支撑点，也是现代人力资源管理中不可缺少 的重要组成部分，有效的绩效考核为我们的管理提供了前提和依据，并推进 管理理论的发展和完善。我国自秦朝以来，就拥有漫长的行政管理史。在不 断深化政治体制改革、推进干部人事制度改革的今天，现代人力资源管理理 念和方法正挑战传统的人事行政管理。我国政府部门的绩效考核与西方发达 国家相比，还存在着较大的差距。我国对公务员的考核依据主要是2 0 0 6 年1 月实施的公务员法和2 0 0 7 年1 月发布的公务员考核规定( 试行) 。尽 管我国的公务员考核制度，是在借鉴我国古代和国外的经验基础上，根据现 代政府机关工作的特点而建立起来的，已形成一套相对完整的体系。但是， 严格说来，我国公务员的考核制度还处于从传统考核向绩效考核过渡的阶 段，传统色彩还相当浓厚、制度框架还比较粗旷，尚未形成完整的公务员绩 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 效考核体系。而在实际操作中，对公务员的评估和衡量，多数是大而笼统的 主观评价，缺乏客观、定量的分析，对公务员的考核少有上升到绩效考核的 层面，因此，有待进一步研究和建立适应新时期干部人事管理需要的公务员 绩效考核体系。 s 县是四川省“扩权强县”试点县之一，也是不富裕的百万人口大县。s 县地方税务局是在1 9 9 4 年分设国税和地税系统的时候成立的，每年担负着组 织1 亿元以上财政收入的重要任务。s 县地方税务局有1 8 3 名公务员，人数较 多，占所属市局人数的1 3 。近年来，s 县地方税务局引入了目标管理机制， 连续4 年完成了上级下达的目标任务。但是，该局在人事管理方面基础比较 薄弱，将绩效考核与公务员考核分开进行，总体上处在绩效考核与传统的人 事考核相混合的阶段。特别是在对公务员的年度考核中，既没有与县局整体 目标相结合，也没有与平时绩效考核相结合，考核结果的运用主要局限于奖 金分配。随着政府职能改革的深化和“扩权强县一工作的推进，迫切需要改 革和完善现有的公务员绩效考核体系，以进一步发挥绩效考核的作用，推进 人事制度改革，提高组织整体绩效。 本文在基于公务员法和现行公务员考核制度的前提下，试图将地税 局公务员的绩效考核体系与现行的公务员考核制度相结合，将地税局的整体 目标与公务员的个人绩效考核相结合，将公务员平时考核与年度考核相结 合，重视和开展公务员对绩效考核的评价工作，以及加强绩效考核结果的应 用、提高公务员考核结果的激励功效，这对于我国公务员考核制度的研究具 有理论意义。 本文通过分析s 县地方税务局公务员绩效考核的现状，运用现代管理理 论方法和系统的观点，构建了该局公务员绩效考核体系，切实解决了s 县地 方税务局公务员绩效考核中存在的问题，规范了公务员的考核管理，以促进 税收管理绩效的进一步提高。同时，本研究对于国家政府机关，特别是基层 行政执法类机关强化人力资源管理，加强公务员绩效考核，充分调动公务员 的积极性和创造性，提高行政管理效能和行政执法效率也具有启发和指导的 实际意义。 1 4 研究的结构和方法 本论文由七个部分构成，各部分的主要内容和运用的方法如下： 第一部分：绪论。阐明了研究的背景，课题来源，国内外研究现状及问 题的提出，研究的理论意义和实际意义，研究的思路和方法等。 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 第二部分：公务员考核制度概述。包括我国公务员考核制度简介，西方 国家公务员考绩制度借鉴，我国公务员考核的发展趋势。 第三部分：绩效考核理论回顾。回顾了绩效与绩效考核的含义，绩效的 特点，公共部门绩效考核与企业绩效考核的差异，绩效考核指标体系的设计 方法，绩效考核的方法等相关理论。 第四部分：在充分调研的基础上，运用人力资源管理、公共行政管理、 绩效管理、组织行为学的理论知识，深入分析s 县地方税务局公务员绩效考 核的现状和存在的问题。 第五部分：s 县地方税务局公务员绩效考核体系的设计。这部分内容是论 文的重点和核心。运用了查阅法、头脑风暴法、专家咨询法来确定公务员的 考评指标及其内容，运用了层次分析法( a h p ) 设置考评指标权重，运用了 量表考评法、目标管理、关键绩效指标( k p i ) 法、关键事件法、3 6 0 0 考核 法、强制分布法等绩效考核方法，并运用数学和统计学的方法建立了绩效考 核评价模型。此外，还运用了绩效管理、公共行政管理、公务员法、人力资 源心理学等理论知识，研究了绩效考核体系与公务员现行考核制度的结合、 地税局整体目标与公务员个人绩效考核的结合，公务员平时考核与年度考核 的结合，重视和开展公务员对绩效考核的评价工作，以及加强公务员绩效考 核结果的应用、进一步提高考核结果的激励功效等内容。 第六部分：通过对s 县地税局公务员绩效考核体系有效运行的建议，阐 明了公务员绩效考核实施的几个重要的保障措施。 第七部分：结论。 本文研究的思路如图1 一l 所示。 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 图1 1 本文的研究思路结构图 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 第2 章公务员考核制度概述 公务员的性质不同于企业员工，国家对公务员的考核专门做出了相应的 规定。因此，对公务员的绩效考核必须以现行的国家公务员考核制度为基础， 不能与公务员法和现行的公务员考核制度相背离。为实现公务员绩效考 核体系与现行公务员考核制度相结合，我们应首先了解公务员的考绩制度。 2 1 我国公务员考核制度简介 依据我国现行 ：公务员法第二条规定，我国的公务员是指依法履行公 职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。由此可见， 公务员是国家依法定方式和程序任用，与国家之间存在着公务员法律关系， 依法执行国家公务的人员。 我国公务员的考核制度，即是指主管机关依据有关法律法规的规定，按 照管理权限，对公务员的思想品德、工作能力、工作态度、工作业绩和廉洁 情况进行考察和评价，以此作为对公务员进行奖惩、培训、辞退以及调整职 务、级别和工资福利待遇等的依据的制度。 我国公务员考核的原则包括：客观公正原则、公开民主原则、注重实绩 原则。 我国公务员的考核的基本方法：实行领导与群众相结合，平时与定期相 结合，定性与定量相结合的方法，按照规定的权限、条件、标准和程序进行。 我国公务员的考核的内容：根据 公务员法和公务员考核规定( 试 行) ，对公务员的考核，按照管理权限，以公务员的职位职责和所承担的工 作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉五个方面的内容，重点考 核工作实绩。 德：指公务员的思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面 的表现。 能：指公务员履行职责的业务素质和能力。它主要包括：专业知识、业 务技能、语言表达和文字写作能力、分析判断能力、应变适应能力、解决问 题的能力、计划预测能力、组织协调沟通能力、领导管理能力、创造力、以 及工作经验和身体状况等。 o 徐银华，石佑启，杨勇萍公务员法新论北京大学出版社，2 0 0 5 年版第1 0 7 1 0 8 页 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 勤：指公务员的责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。它主要包 括：敬业精神、工作责任心、主动性和积极性、工作是否踏实肯干、精益求 精，以及劳动纪律和出勤情况。 绩：指公务员完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。 廉：指公务员廉洁自律等方面的表现。根据国家公务员行为规范的 规定，廉主要体现在：克己奉公、秉公办事、遵守纪律、不徇私情、不以权 谋私、不贪赃枉法，淡泊名利、艰苦奋斗、勤俭节约、爱惜国家资财，勤奋 务实、艰苦朴素，反对败金主义、享乐主义等方面乜1 。 我国公务员的考核分为平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基 础。定期考核采取年度考核的方式，在每年年末或者翌年年初进行。定期考 核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，其中优秀等次的人 数，一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的1 5 以内，最多不超 过2 0 。公务员对年度考核定为不称职等次不服，可以按有关规定申请复核 和申诉。 依据公务员法第三十七条规定，我国公务员年度考核的结果作为调 整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。 2 2 西方国家公务员考绩制度借鉴 2 2 1 英国公务员的年度考核报告 现行英国公务员考绩制度，是1 9 7 2 年开始采用的。英国对公务员的考绩 并无特别法律规定，其考绩的依据是年度考核报告( a n n u a lr e p o r t ) ，而这 项报告是根据主管对所属职员所作的考评，予以核定成绩。考评方法主要是 使用两种考绩报告表：a 表和b 表。a 表适用于书记官以上副司处长以下的 文官；b 表适用于助理书记以下的职员。a 、b 两表内重要部分均统一加以规 定，但是允许各部在必要情形下酌情增订，以适应特殊需要。 英国公务员考绩着重职务、个人能力、学识和经验各项因素，这些因素 都与绩效及服务相关联；考绩项目可视机关需要弹性调整；考绩表可依据职 位层级而有所不同。 考绩结果分为5 个等次：a ( 杰出) 、b ( 优良) 、c ( 满意) 、d ( 普通) 、 e ( 不良) 。考绩评定过程中，主管人员与员工进行“品评面谈，共同讨论 评估的结果和改进绩效的方法。 1 9 9 0 年梅杰首相展开一波温和改革，考绩注重个人的绩效表现。新制实 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 施“绩效奖金制度”，重视绩效与报酬的关联性，以绩效结果作为报酬的参考 因素。因此，不再采取固定的奖励标准。薪俸水平视员工绩效表现而定，绩 效高则报酬相应就高，以发挥绩效的奖励功效。 2 2 2 美国公务员的绩效考核制 美国几年来为配合重视绩效导向的政府管理改革，人事管理局也修正相 关法规及命令，将法律中规定的考绩观念扩大，转而强调运用“绩效管理 概念办理考绩。依据机关目标拟定个人绩效目标与计划，并以绩效计划执行 情况评定公务员的工作表现，使考绩制度与绩效管理制度结合。 美国联邦公务员法规定绩效项目可区分为“关键因素一、“非关键因 素”、以及“附加绩效因素 三大类。联邦政府各机关绩效计划都应包含关键 因素，可以选择使用非关键因素及附加绩效因素( 任可怡，2 0 0 2 ) 。关键因素 是指决定该职位工作成效的最重要因素，通常是重要职责或主要职责。非关 键因素是指除关键因素以外的一些其他因素，其分数也要纳入公务员年终考 绩总分计算，但某一项非关键因素不合格，并不会使其年终考绩被评定为不 合格。附加绩效因素可以衡量个别公务员、团队及组织绩效，但并不纳入公 务员年终总分计算，也不会影响年终考绩等次。 对各项关键因素应达到的绩效标准，在程度上区分为5 等，分别为：“特 优( o u t s t a n d i n g ) 、“超过完全成功”( e x c e e df u l l ys u c c e s s f u l ) 、“完全成功一 ( f u l l ys u c c e s s f u l ) 、“最低满意 ( m i n i m a l l ys u c c e s s f u l ) 、“不及格刀 ( u n a c c e p t a b l e ) 。如对部属的考评低于或高于“完全成功时，应叙述事实 及理由。 美国公务员考绩制度以“绩效作为考绩评估的主要依据，。工作绩效一 是考绩的主要因素，包括工作数量、质量、程序、方法及实效等。考绩项目 的制定实行分权化，授权由各机关决定考绩制度的方式和等次，各机关依照 业务职能自行制定考绩的衡量项目，绩效标准强调弹性分权原则，可随着工 作性质、工作方法与程序、工作期望的不同，而作不同的制定。 美国公务员考绩制度还重视平时考核；重视公务员的参与，实施目标管 理，由管理者与被管理者共同制定绩效标准的关键因素；重视考评过程的反 馈；考核结果的运用也十分广泛。 2 2 3 日本公务员的勤务评定 日本称公务员的考核为勤务评定，考核主要目的在于促进公务员的工作 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 绩效。日本公务员考绩制度除了国家公务员法、人事院规则颁布考绩 基准等政令作原则性规定，各机关的实施方法可根据业务需要，与内阁总理 达成协议制定符合本机关的考评规则，因此其考评制度具有很大的分殊性， 不但能配合机关业务特色，也能符合机关实际需求。 勤务评定分为定期评定和特别评定两种。定期评定是针对附有条件任用 期以外的人员( 指常任公务员) ，于每年一定日期实行的评定。特别评定是针 对附有条件任用期间的职员，在期间中的一定日期实施的评定，也就是除定 期评定以外，特别实施的服务成绩的考核，其办理期间不固定。如使用人员 或机关长官认为有特殊需要，也可办理特别评定。 勤务评定的考核项目主要分为勤务实绩、性格、能力三项。勤务实绩包 括工作态度、工作速度、工作实绩等情况；性格包括积树消极、慎重轻浮、 认真无恒心、意志坚定意志薄弱、好辩沉默、从容 1 ) 急、开朗忧虑等因素； 能力包括知识技术、判断力、理解力、创造力、实行力、规划力、交涉力、 指导力、注意力、研究力等。各机关考评项目细则，依照机关业务性质、职 务层级、职责程度的不同而有不同的标准。 考评程序不论中央还是地方，大致可分为评定( 相当于初评) 、调整( 相 当于复审) 、确认三个步骤。评定等级分为：a ( 最优) 、b ( 优秀) 、c ( 普通) 、 d ( 劣) 等四级，并对a 等与b 等有定额限制，也容易发生轮流的现象。考 核结果作为晋俸、升级、调职、调整工作、降任、免职等人事决策的依据。 2 2 4 法国公务员的打分考核 法国公务员考绩的项目分为一般考绩和分类考绩两大类。一般考绩的内 容主要包括公务员的工作态度、工作方法、能力、身体状况等：分类考绩则 主要偏重于考察各类公务员的专业要求和职位要求。 考绩标准的具体内容包括：身体的适应性、专门的知识、守时执勤情况、 整洁与仪表状况、工作能力、合作精神、服务精神、积极性、工作速度、工 作方法、洞察力、组织能力、指挥监督能力、考察能力等。在以上1 4 个因素 中，对每一个职位公务员的考核，至少要选择6 个以上的因素作为考绩标准。 年度考核实行2 0 分制，即每项考核最低分得0 分，最高得2 0 分。然后 把各项考分相加，按照所得总分排列等级。考核总成绩分为a 、b 、c 、d 、 e 五等：a 等( 优异) 1 4 0 分、b 等( 优良) 1 2 5 分、c 等( 合乎标准) 1 0 0 分、d 等( 不合乎标准) 8 5 分、e 等( 低劣) 6 0 分。 法国公务员的考绩制度是公务员晋升的重要依据，法国公务员晋升的根 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 据有两条：一是服务年资，二是工作成绩。公务员在选拔晋升时，采取评分 和总评价的方法。考绩成绩合格即1 0 0 分者，以工资制度的规定予以加薪， 但不提高其待遇和地位，也不增加其责任；考核优良、优异即1 2 5 分以上者， 除照制度予以加薪外，参照以前的服务情形可给与缩短晋升期和升级的奖励。 考核不合格或低劣即8 5 分以下者，给予免职处分。 法国政府目前正积极研究探索公务员考绩的改革办法，改革方向是使考 核制度更加富有弹性、弱化学校式的打分方式；将考核标准定得更客观和专 业化；考核重点放在政绩考核、能力考核；评价出被考核人最适宜到那些岗 位工作；加强谈话和沟通，共同商定工作目标等。 2 3 我国公务员考核的发展趋势 2 3 1 变单纯的考核为绩效管理 我国政府机关的考核工作仍处于初级阶段，单纯为考核而考核、考核流 于形式的现象较为普遍。从考核对象的角度看，我国现行的公务员考核体系 可以近似地看作是人员导向和绩效导向的混合：“德 可以视为个性特征， “勤一、“绩”则是工作表现与绩效水平，“能 、“廉 可视为同个性特征和工 作表现均有联系n 1 。由于对考核内容和考核标准没有详细地说明，考核方法 过于简单，考核的主观性较强，因此，我国公务员的考核还没有上升到绩效 考核乃至绩效管理的阶段。公务员的考核应与“绩效”密切相联，应通过与 公务员共同制定绩效计划，明确努力方向；制定考评政策与标准应考虑公务 员实现自身价值的需要，鼓励公务员参与绩效标准的制定，增强绩效沟通反 馈，有助于落实组织目标和绩效的改进。应把公务员的自身需要、绩效提高、 潜能开发与个性发展引入考评目的中来，充分发挥绩效考核的激励功效。 2 3 2 实行分类分级的考核 我国现行的公务员考核体系，是用同一考核体系来满足所有的考核目 的，即：不同机关、不同级别的公务员都使用的是同样的考核体系，而且， 考核内容比较抽象，不够具体，标准过于笼统。由于机关性质类别不同，公 务员的工作和业务就有所不同，例如公安部门警察就与政府部门秘书的工作 性质和内容有较大的差别，因此，考核体系的设置应有所不同。同样，公务 员的职位高低不同、职务责任不同，考核的侧重点也会有所不同，把同一层 次的公务员放在一起考核，可以增加可比性。实行分类分级的考核，使考核 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 项目制定弹性化，重视考核项目的实用性，才能真实反映公务员的实际工作 绩效，做出正确的评估，从而增加绩效考核的有效性，提高绩效水平。 2 3 3 建立科学的考核指标体系 目前，我国公务员考核的内容是：德、能、勤、绩、廉五个方面，但其 确切内涵并没有被准确地界定，也无具体的考核标准。而且，公务员的工作 分析非常欠缺，职位说明书对于任职资格、责任大小、工作难易的规定仍显 模糊，不宜操作，政府机关部门也很少对各个职位制订全面详细的工作标准。 实践中，我国公务员的考核仍不得不以定性分析为主，定量考核难以实行。 建立科学的考核指标体系，应从实际情况出发，根据不同的考核目的、不同 的工作性质、不同的职级层次，从德、能、勤、绩、廉这五个方面，因地制 宜地设计合适的考核指标和具体的考核标准，做好定量与定性相结合，能够 量化的尽可能量化。同时，应完善职位分析工作，制定客观、全面、可衡量 的工作标准。完整的职位说明书中应明确各种职务的绩效标准，这一标准就 为考核提供了有说服力的依据，提高了绩效考核的客观性和公正性。 2 3 4 采取多元化考核方式 我国现行的公务员考核体系所采用的考核方法比较简单，主要采用的是 叙述法和强制分布法。叙述法几乎全部的定性描述，使得公务员之间缺乏客 观的的可比性指标；考核等次呈现出居中效应，往往是按照规定比例把“优 秀等次的名额用完，而“基本称职 和“不称职”等次的公务员却相当少， 绝大部分公务员都处于“称职一等次；考核主体也比较单一，主要以公务员 的直接主管作为考核人，尽管被考核人也要进行个人总结，但这同自我评估 的方法还是两码事。这些都造成难以对被考核人进行客观全面地评价，使考 核的作用大打折扣。建立多元化考核方式的考核制度，选择处于最了解公务 员工作表现的不同考核主体，将不同导向的考核方法结合使用，从多个角度、 多个标准去考核公务员的工作实绩以及完成工作的过程，并多方面分析未完 成工作的原因，这将有利于真实反映被考核人的工作绩效，提高考核的客观 性、可比性、有效性，避免考核的负面影响，真正发挥考核的作用。 2 3 5 提高考绩的发展性功能 考绩具备两种功能：行政功能和发展功能( 任可怡，2 0 0 2 ) 。行政功能是 指以绩效评估信息作为提高薪资、奖金等报酬资源分配的依据，以及作为工 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 3 页 作指派的参考；发展功能是指考核者企图通过考绩的评定，指出员工在其所 担任的各项工作项目中表现的优劣，以改善或增进员工将来的绩效，即重点 是注重未来工作绩效的改善1 。我国公务员考核制度相对更着重行政评估功 能，应增加考绩的发展功能，使考绩信息清楚反映每一位被考核人的优势和 弱点，通过考核者与被考核人的面谈和充分沟通，以提供明确的考绩回馈信 息，并作为员工未来生涯发展的参考。扩大考绩作为绩效管理、人力规划、 培训、增进员工潜能、协助员工建立发展目标等发展性功能，这样才能使考 绩成为激励公务员及提升行政绩效的策略工具。 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 第3 章绩效考核理论回顾 3 1 绩效与绩效考核概述 3 1 1 绩效的定义 绩效一词来源于英文的p e r f o r m a n c e 。除“绩效之外，中译文还包括“效 绩 、“业绩 、“表现、“作为”等。理论界从不同的角度出发，对绩效给出 了不同的定义。目前对于绩效的含义可以归纳为两种主要的认识：一种从工 作结果的角度进行定义，认为绩效是指工作主体在一定时间与条件下完成某 一任务所取得的业绩、成效、效果、效率和效益( 杨蓉，2 0 0 2 ：彭剑锋，2 0 0 3 ) ： 另一类则从行为角度来定义，认为绩效是人们所作出的，同组织目标相关的、 可观测的、或是可评价要素的行为( 张德，2 0 0 4 ) 。 以结果为导向的学者认为，绩效就是“完成工作任务 ，就是“工作的产 出一。如凯思( k a n e ，1 9 9 6 ) 认为，“绩效是一个人留下的东西，这种东西与 目的相对独立存在 ；伯纳丁等( b e m a r d i ne ta 1 ，1 9 9 5 ) 指出，“绩效应该定 义为工作的结果，因为这些工作结果与组织的战略目标、顾客满意度以及所 投入资金的关系最为密切 。 以行为为导向的绩效，是随着人们对绩效问题研究的不断深入而提出来 的，目前被普遍接受。c a m p b e l l ( 1 9 9 0 ) 指出，“绩效是行为，应该与结果分 开，因为结果会受到系统因素的影响”。他在1 9 9 3 年给绩效下的定义是，“绩 效是行为的同义词，它是人们实际的行为表现并是能观察到的。就定义而言， 它指包括与组织目标有关的行动或行为，能够用个人的熟练程度( 即贡献水 平) 来定等级( 测量) 。一m o t o w i d l o 等( 1 9 9 7 ) 通过辨析“行为 、“绩效 、 结果“的方式表达了他们的绩效行为观。他们指出：“行为是人们工作时的所 作所为；绩效是具有可评价要素的行为，这些行为对个人或组织效率具有积 极或者消极的作用；结果是因为绩效而改变的人或者事的状态或者条件并从 而有益于或者阻碍组织目标的实现”。b o r m a n & m o t o w i d l o 还将绩效区分为 任务绩效和周边绩效两方面，任务绩效指正式定义的工作的各个方面，周边 绩效指组织自发性或超职责的行为晦1 。 管理的实践证明，从多个角度出发，全面地理解绩效的含义，将有利于 充分发挥绩效管理的作用。因此，通常将绩效概括为：绩效是指