（工商管理专业论文）金州区网上行政审批系统应用的研究.pdf

摘要 随着经济体制改革的深入和中国加入帅，政府的职能由管理型向管理服务型转变， 传统的管理方式发生了巨大变化，如何利用飞速发展的计算机技术、通信技术以及互联 网技术，进行电子政务建设，从而提高政府工作效率，更加有效地向公众提供服务已成 为当前各级政府普遍关注和亟待解决的问题，以公众服务为核心( p s ) 的网上行政审批系 统作为电子政务的重要组成部分，对提高政府部门的管理能力、决策能力、公共服务能 力起到至关重要的作用。由于行政审批业务具有的复杂性、多变性等问题。网上行政审 批的分析、建模、规划、建设、运行的研究成为一件有理论和实践意义的课题。这课 题的研究成果对电子政务其他两个部分：面向领导的决策支持系统( d s s ) 和面向公务员的 内部办公管理系统( e 0 ) 的建设也有很大的参考价值。 在论文中，作者以大连市金州区网上行政审批系统的建设为例，首先对政府组织结 构和行政审批业务进行分析，抽象出行政审批的相关模型，分析传统行政审批的弊端及 产生原因；其次，对建设网上行政审批应考虑的问题进行了描述，运用相关模型提出相 应解决方案；最后用所得的结论指导金州区网上行政审批系统的规划和建设，并总结金 州区网上行政审批系统的建设经验。 本文的主要特色和创新主要表现在：是通过对政府组织结构、审批流程的分析， 抽象出行政审批业务状态模型、岗位节点模型、事务流模型和矩阵模型。二是提出网上 审批系统建设中要考虑岗位模拟、审批流程再造、网上政府结构重构以及系统复杂陛、 多变性等问题。三是提出建立角色、统一门户、项目关联和开发平台等网上行政审批解 决方案。四是理论与实践相结合，对金州区网上行政审批系统建设进行了规划。 关键词：电子政务；行政审批；网上行政审批 a b s t r a c t a st h ee c o l l o m t cs y s t e mr e f o r m a t i o nd e v e l o p e da n dc h i n a 朗t e r 。dw t o t h el o c a l g o v e r n m e n tc h a n g e d t h e i rf u n c t i o n sf r o mm a n a g e m e n tm o d e lt os e r v i c em o d e l h o wt og i v e c i t i z e nh i g hq u a l i t ys e r v i c ea n dh o wt om a k et h el o c a l g o v e a r a r n tm o r e e i 氮j e n ta n de f f e c t i v e b e c o m eav e r yi m p o r t a n ti s s u e 吐l a ta l ll e v e l sg o v c m r n c n i sf o c u s e do n a d m i n i s t r a t i o np e r m i t s o n l i n e , l v i c es y s t e mi sav e r yi m p o r t a n tp a r to fe - g o v e r n m e n ti ti sav i t a lf a c t o rt h a tw i l l i m p r o v eg o v e r n m e n t sn m n a g e n a c n ta b i l i t y , d e c i s i o n - m a k i n ga b i l i t ya n dp u b f i cs e r v i c ea b i l i t y a d m i n i s t r a t i o np e r m i t ss y s t e mi ss oc o m p l e xa n dv a r i a b l e 1 1 1 es y s t e ma n a l y z i n g m o d e l d e s i g n i n g , s y s t e mp l 砌如g a n d b u i l d i n gb e o o r l l ev e r yi m p o r t a n ti nt h e o r ya n di np r a c t i c e n e r e s e a r c h i sa l s o v e r y i m p o a a n t f o r d s sa n d e o h tt 1 1 et h e s i s t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ec a s eo f j i n z h o ua d m i n i s t r a t i o np e r m i t so n l i n es e r v i c e s y s t e m h m f l y , i t i st h e a n a l y s i so f t h eg o v l m c n t s t r u c t u r ea n da d m i n i s t r a t i o n p e r m i t sf l o w h e s u m m a l i z 船t h em o d e l sa n dt h ei p _ a s o l l st h a tb n n gt h et r a d i t i o n a la d m i n i s t r a t i o np e r m i t s s y s t e m s p r o b l e m s s e c o n d l y , t h e a u t h o rt a l k sa b o u th o wt o a p p l y t h en e t w o r k t 茂, b n o l o g y a n d i n f o r m a t i o n t e c h n o l o g y ( r 1 3 的b u i l dt h ea d m i n i s t r a t i o np e r m i t so n l i n es e r v i c es y s t e m a tl a s t , h e s u l l l m a l i z e st h ee x p e r i e n c e st h a tc o m ef r o mj i n z h o ud i s t r i c tm d i n ea d m i n i s t r a t i o n p e r m i t s s e r v i c es y s t e m b u i l d i n g r n l em a i ni n n o v a t i o n sa n dc h a r a c t e r i s t i c sl i ei n ：a tf i r s t , i ta n a l y z e st h e g o v e r n m e n t s t r u c i n t e a n dt h ea d m i n i s u a t i o np e r m i t so p e l 血i o nf l o w , s u m m a r i z e st h eo p e r a t i o ns l a t em o d e l ，t h e p o s i t i o nn o d em o d e l ，t h eo p e r a 6 0 f lf l o wm o d e l a n dt h em a t r i xm o d e l t h es e c o n d ，i t 伽s p e o p l e t h a tt h e yn e e dt h i n ka b o u tt h ep o s i t i o ns i m u l a t i o n ，g o v e r n m e n tr e c o n s t r u c t i o n ，o p e x a t i o nf l o w m f o r g e r a n dt h e s y s t e mc o m p l e x i t yt ob u i l d t h eo i l l i n es y s t e n m1 t l e 吐f i r d i ti st h ea d m i n i s t r a t i o n p e r m i t so n l i n es e r v i c es y s t e m sr e s o l v 朗lt h er o l e sb u i l d i n g t h es 珊t i cs e r v i c ew i n d o w , t h e p r o j e c tc o n j u n c t i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i o np e m l i t sp r o 鲫ns y s t e mw e r ee m p h a s i sh e m t h e f o u r t h ，i tp l a n st h ej i n z h o ud i s t r i c to l l l i n ea d m i n i s l r a l i o np e r m i t ss e r v i c es y s t e m i ta l s o c o n c l u d e s t h ee ) 【p e r l 蝴o f t h e o n l i l 舱s y s t e m k e yw o r d ：e - g o v e r m a e n t ；a d m i n i s t r a t i o np e r m i t s ；o n l i n ea d m i n i s t r a t i o np e r m i t s s e r v i c es y s t e m 大连理工大学m b a 学位论文 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下开展研究工作所取得 戎果。除文中特另, j ) j i l 以标注和致谢的地方外，论文中不包含任阿划也个 、或集体已经 袤或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理工大学或其他教育机构的学位或证书而 生的成果( 如学位论文等) 。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体均已在文中以明 疗式表明。本人完全意识到本声明的法律后果，并_ 愿为此承担一切法律责任。 学位敝作者擞：参扒 日期：码年尸月弘日 金州区网上行政审批系统应用的研究 1 引言 1 1 选题背景 信息技术的发展，特别是网络技术的发展，正在改变着人们几千年来形成的 信息传递方式、人际问的沟通方式和社会管理的组织方式，并深刻地影响着社会 生活和政府运作的方式。如何通过信息化手段提高政府的行政效能、行政管理水 平和决策准确性，更科学、更有效地为社会、企业和公众服务，已成为各国政府 越来越紧迫的一项工作任务，并正在发展成为当代信息化最重要的领域之一。2 0 世纪9 0 年代以来，随着互联网技术的发展及其在政府管理中的应用。电子政务 成为各国普遍关注的一个焦点。从国内外电子政务建设发展的趋势看，利用信息 网络技术智能化、联结性和超时空等基本特征，转变政府自身职能，以方便民 众为原则，组织政府信息，通过互联网为公众、企业提供包括行政审批服务在内 的“一站式”服务，成为电子政务的核心内容。 行政审批作为国家干预市场、管理社会、对社会公共事务进行规范管理的 一种重要手段，无论过去、现在、将来都有其存在的必然性、合理性。我国加入 w t o 以后。要求政府认真履行的基本原则和所有承诺要具有符合国际通行做法 的健全、规范的法律法规体系和具有较高透明度、可预见性和稳定性的政策。因 此，与时俱进地进行行政审批制度改革，是提高依法行政水平的关键环节，是从 源头遏制腐败、加强廉政建设的重要举措，同时也是营造良好的经济发展环境的 迫切需要，是适应加入w t o 新形势的必然要求。“1 行政审批制度改革一方面要求 减少不必要的审批项目，调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、 强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有 效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度；另一方面要求政府转变职 能，提高服务效率和质量，更好地为公众服务。”1 顺应“服务型”政府的需要，行政审批“站式”服务体制这一新生事物 应运而生。行政审批“一站式”服务体制是指由行政审批部门派代表组成联合办 公机构，同时为申请人提供服务，符合条件的申请人一次就能获得所有相关部门 的审批结果的行政审批程序制度。“1 网上行政审批是以网络为核心的信息技术与 行政体制“一站式”服务体制相结合的产物。它突破了传统的“一站式”政府 办公模式( 即把相关职能部门集中在一个大厅进行行政审批) ，通过计算机网络， 将分散办公的职能部门联接起来。形成虚拟的集中办公环境，实现“站式”服 务。 西方发达国家如美国、加拿大等很早就实行了网上审批。如加拿大通过政府 金州区尉上行政审批系统应用的研究 网站( c a n a d a g o v c a ) ，已建立了一个统一的对9 1 1 艮务窗口( 政府综合门户网站) ， 基本满足公民从出生、成长、教育、工作、医疗保险、社会福利、贸易往来和世 界沟通等各个方面和各个层次的需要，包括了从出生到死亡的全过程服务。m 我 国的网上行政审批开展得比较晚，但是发展的比较快。北京、上海、广州等发达 城市都分别开展了网上行政审批系统的开发与研究。北京市“电子政务网上审批” 试点工程被列为国家信息化工作办公室的试点项目，北京市计委等1 5 个政府职 能部门作为第一批试点单位开始试行网上行政审批，涉及到5 7 个审批项目。”1 金州区网上行政审批系统从2 0 0 1 年开始进行业务分析、模型建立、网上行 政审批系统规划，2 0 0 2 年3 月开始网上行政审批系统的开发、建设与测试，2 0 0 2 年8 月试运行2 0 0 3 年3 月正式投入使用，经过了长时间广泛而深入地研究和反 复的应用实践，最终取得很好的效果。系统的应用得到了国务院行政审批制度改 革工作领导小组的通报表扬。辽宁省政府、省信息产业厅正在积极推广建设经验。 1 2 建设网上行政审批系统的意义 1 2 1 电子政务建设的需要 电子政务建设是今后一个时期我国信息化工作的重点，政府先行，带动国民 经济和社会发展信息化对于应对加入世界贸易组织后的挑战，加快政府职能转 变，提高行政质量和效率，增强政府监管和服务能力，促进社会监督，实施信息 化带动工业化的发展战略，具有十分重要的意义。0 1 目前，我国的电子政务建设已取得了阶段性成果，各地基本上都是建设了一 整套比较完善的硬件网络设施。网络建设完毕后，应用成了当务之急。电子政务 业务主要分为三大类；面向领导的决策支持系统( d s s ) 、面向公务员的内部办公 管理系统( e 0 ) 和面向公众服务的网上行政审批系统( p s ) 。建设网上行政审批系 统，充分利用各个审批部门连接在党政网上的，将审批业务在党政网上予以实现， 不仅节省和减少了投资兴建“一站式”服务大厅所需的费用及将相关部门集中起 来所带来的众多不便，而且还有利于为领导提供全面的信息，实现决策支持，有 利于规范公务员行政行为，提高工作质量，提高办事效率。 1 2 2 为公众提供高效服务 政府进行网上行政审批系统建设有利于拓展为社会公众服务的渠道，改善公 共服务的质量。从而高效率、低耗费地实现“为人民服务”。通过网络进行行政 审批，不仅可以减少审批的中间环节，而且避免了传统行政审批多门受理，互不 相知，公众要费尽周折一个个部门跑审批现象的发生，提高了审批效率。具备上 网条件的企业或个人，在家就可直接将所有项目审批所需的材料经互联网传送给 金州区网上行政审批系统应用的研究 审批部门，办事。不具备条件的企业或个人可以到任一个政府服务机构，通过 统一的“服务门户”，都可得到相关的服务。”3 信息技术的使用会在一定程度上减弱人为因素对审批过程的影响与审批相 关的监督也会进一步加强。网上行政审批系统建设，不仅可以使行政审批规程规 范、公开，而且会扩大公众对政府行政管理的参与和监督，有助于提高政府工作 的透明度，解决公众抱怨的政务暗箱操作问题，有助于树立勤政务实、廉洁公正 和公开透明的“阳光政府”形象，增加公众满意度。” 1 2 3 促进政府行政改革 进行网上行政审批系统建设是加快政府职能转变，建设“服务型政府”的重 要举措，在行政审批中运用信息技术，将促使政府机构的业务模式、管理模式和 服务方式更进一步的优化和扩展，传统的文本呈送和集中办公的传统工作模式和 议事程序被彻底改变，取而代之的是以分布和集中相结合的数据传输和信息共享 模式，从而大大提高政府机关的科学决策水平和办事效率。“” 信息技术的使用也有助于促进政府行政流程简单化和科学化，使项目审批的 相关职能部门能够协调统一地进行工作，提高政府办事效率，降低政府决策风险， 从而提高政府决策质量和公共管理服务水平。“” 进行网上行政审批系统建设优化了行政管理的组织结构，提高了信息传递的 速度和效率，促使行政运作成本遵循边际成本递减规律，有利于降低政府管理运 行成本。 1 3 论文框架 本文共分五个部分。在引言部分，作者通过对电子政务的发展情况介绍以 及中国入世后对行政审批制度改革的迫切要求，引出建设网上行政审批系统的重 要意义。第二部分，以金州区为例，对政府组织结构和行政审批流程进行分析， 抽象出行政审批业务状态模型、岗位节点模型、事务流模型和行政审批矩阵模型， 并分析传统行政审批系统效率低下、缺乏监管、公众办事难三大弊端产生的原因。 第三部分。阐述了网上行政审批系统建设的前提，提出网上审批系统建设中要考 虑的岗位模拟、审批流程再造、网上政府结构重构以及系统复杂性、多变性等问 题，进而提出相对应的建立角色、统一门户、项目关联和开发平台等网上行政审 批解决方案。第四部分，介绍金州区网上行政审批系统的建设规划，总结金州区 网上行政审批的建设经验、取得的效果、存在问题和下步打算。最后。得出结论。 金州区网上行政审批系统应用的研究 政府组织 引言 传统行政审；| e 系统分析 0 网上行政审批建设前提 上 网上行政审批要考虑的问题 网上行政审批解决方案 金州区网上行政审批建设基础 金州区网上行政审批系统设计 上 金州区网上行政审批建设经验 0 结论 图1 1 论文结构 f i 9 1 1t h i st h e s i ss t r u g t u r e 4 务分析 金州区网上行政审批系统应用的研究 2 传统行政审批系统分析 行政审批即行政许可，是指行政主体和法律授权的组织根据公民、法人或其 他组织的申请，以书面证照等方式允许其从事某种活动、确认某种权力、授予某 种资格的行政行为，主要包括审核、批准、备案等。1 传统的行政审批是由具有行政审批权的部门自行设置审批条件、审批程序等 事项。自行组织行政审批活动。要对传统行政审批系统进行分析，必须了解政府 的组织结构和行政审批业务。 2 1 政府的组织结构 政府的组织结构是指政府存在的形式，是政府系统各构成部分和各组成要素 间有机结合、整体运行的方式。组织结构涉及到组织内部各构成部分和人员的具 体分工和职能划分问题，它决定组织系统的整体性、各种机构和人员之间纵横交 错的权责关系、工作分工、协调、沟通的具体方法。 2 1 1 政府的构成 从本质上讲。政府是一个按照一定目的和意图构成的复杂的组织，具有程序 化的结构和相应的特性。首先，它必须在其内部确立等级制度和领导机制，其次 要确立分工协作的运行机制，它涉及到组织中的管理层次和控制幅度、组织的结 构类型以及权责关系、上下级关系、沟通渠道等与组织特性有关的问题。“” 我国政府的构成通常表现为纵的层级制和和横的职能制等形式。“8 1 政府的层级制是指在纵向上划分为若干层级，各层级的业务性质和职能范围 基本相同，不同层级的管理范围自上而下逐级缩小，各层级分别对上一级负责， 从而形成的政府结构。层级制结构主要指中央、省( 自治区) 、市、县( 县级市、 区) 、镇( 乡) 五级政府。 政府的职能制结构形式是指政府由横的若干部门构成，甲部门不对乙部门负 责，每一部门均直接对管理对象实施管理，每一部门行使不同的且多是单一和专 门的管理职能。从而使每一部门在全国范围内均构成一个相对独立的系统，在系 统内部实施垂直领导。 政府层级、职能结构决定了上下级政府之间必须建立等级森严的金字塔式的 管理系统。在金字塔的内部单个具体的政府机关是由“条条”和“块块”结构所 组成的。“条条”机构职能的配合与管理，“块块”机构职能的配合与管理，以 及“条”与“块”之间的相互关系，构成了政府条块结构的主要内容。 金州区阕上行政审批系统应用的研究 图2 1 ：政府的屡级条块结构 f i 9 2 1 t h ec h i n ag o v e r n m e n t ss t r u c t u r e 2 1 1 1 “条条”结构 “条条”是指不同层级的地方政府之间上下贯通的职能部门或机构，“条条” 的设置，一般是以上下级地方政府各自事权的不可替代行为动因。以上级业务主 管部门的总要延伸为架构，以直线授权，业务主管部门负责工作为特征。“条条” 中的各级部门和机构管理强调的是政令的上下一致和畅通。“” 在我国，“条条”中的政府部门组织结构是可以看作是直线式，一种类似烟 囱式的垂直领导的结构形式“”：领域和领域之间是独立的，没有责任关系。在每 个领域间各级机构沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构都只有一个直 接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机 构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事 6 金州区网上行政审批系统应用的研究 务有关信息沿着垂直线上下传递。直线结构形式领导单一，结构简单，上下级 的权责关系易于确定，指挥与命令统一决策快，领导效率高。但不适于在组织 规模较大、分工较细、内部协调任务复杂的环境。 图2 2 “条条”中的直线( 烟固) 式结构 f i 9 2 2t h e b e e l i n es t r u c t u r eb e t w e e n s t a t e 。c i t y , d i s t r i c ta n d t o w n 2 1 1 2 “块块”结构 “块块”则是指每一级地方政府内部按照管理内容划分的不同部门或机构。 一级地方政府所需要管理的事务是方方面面的，针对众多而复杂的管理任务，地 方政府一般在内部设置数十个机构和部门，分门别类配置职能，实行对口专业化 管理。“块块”管理强调的是一级政府的独立与完整。以及内部各部门之阊协调 与配合。1 地方政府中“块块”的组织结构基本形式是直线一参谋式结构。直线一参谋 式结构是一种垂直领导和水平领导有机结合的结构形式。各级机构既有纵向( 实 线表示) 的垂直领导隶属关系和权责关系，又有横向( 虚线表示) 的水平领导隶 属关系和权责关系。在直线一参谋结构形式中，直线结构形式是基础，直线管理 者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关的职能工 作方面受到参谋机构的限制。参谋结构形式起一种辅助性的作用，参谋机构或职 能部门设在较高的领导层次上，和直线机构或人员之间没有直接的领导关系，它 们虽无指挥权，但在其职能范围内有一定的决策权和监督权。它们和直线机构或 人员之间的关系是通过共同的上级发生的间接的领导关系。它们向最高管理者提 出各种决策方案和行动计划，经过晟高管理者批准后下达给直线管理部门具体执 行，有关信息按直线参谋机构的权责关系在地方政府中上下传递。在直线一参 谋结构形式中，直线或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一 的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。直线一参谋结构的缺点是容易在两 金州区网上行政审批系统应用的研究 者之间出现某些矛盾。一方面，参谋机构人员的权限如果过于集中，会干扰、限 制直线管理者的正常工作；另一方面，直线管理者的权限如果过大，将使参谋机 构及其管理者置于可有可无的地位上，削弱组织的整体领导和统一指挥。另外， 在直线一参谋结构形式中，各专业分工的参谋机构或职能部门之间的横向联系较 差容易产生脱节和冲突。使直线管理工作陷于矛盾和混乱之中。 圈2 3 “块块”中的直线一参课式结构 f i 9 2 3t h eb e e li n ea n db r a i n m a ns t r u c t u r ei nad i s t r i c t 行政审批是政府非常重要的业务之一涉及的部门既有“条条”部门，又有 “块块”部门，几乎所有的委办局都有- n 多项审批项目。在政府的统一组织 下各审批职能部门分别受理各自的审批项目，对需要其他部门配合的，则提出 本部门的行政审批的前置条件，然后根据具体情况，决定是否进行审批或不予审 批。 2 1 2 政府的岗位设置 政府是一个复杂的组织系统，层级结构( 管理层次和控制幅度) 、结构形式 和特性等都是对组织的整体结构的描述。岗位设置则是根据组织目标及职能范围 在组织内部进行分工的结果，是组织按体结构的存在基础和具体体现。 作为一个复杂的社会组织系统和组织有机体，政府像任何组织一样，是由多 种岗位所组成的。他们分别具有不同的职责。在将政府作为一个整体对象进行分 析时，岗位设置可以被归纳为五种类型1 ： ( 1 ) 领导岗位，往往以一种领导班子的形式出现，是位于政府系统最高层的 核心，是整个组织的首脑。他们的职责是决策、协调和监督的活动。 ( 2 ) 执行岗位，是政府中“行动的”主体。职责是把总体目标和决策分解为 各种具体目标和行动方案，按照一定的规则贯彻执行领导决策和指令，直接管理 金州区两上行政审批系统应用的研究 和处理各种社会公共事务。 ( 3 ) 参谋辅助岗位，不参与直接的社会公共事务管理工作。职责是向领导决 策机构提供决策信息、依据、方案，助其做出最佳决策、进行最佳指挥、指导、 协调和帮助各执行机关工作活动以及进行政府内部事务管理。他们有专门的职责 和分工，像计划、财务、人事、机关事务管理等部门以及各种政策研究室、办公 室、秘书厅、顾问组、“智囊团”等人员都属于这种类型。 ( 4 ) 监督岗位，是在政府内部建立制衡机制的重要组成部分。职责是根据领 导决策机构的决定及各种政策规定对各种行政机构及其活动进行监督检查，督促 催办。像政府中监察机构、审计机构的人员等等都属于这种类型。 ( 5 ) 信息反馈岗位，是负责了解组织运行状况，收集、整理、分析与组织活 动及效果有关的各种信息的情报职务岗位。其形式主要有统计局、信息中心、资 料室、档案室、情报室等等。信息反馈岗位处于组织系统内部各种信息传递、沟 通的中心位置上，它的职责是采用先进的信息收集和处理手段，进行筛选、整理、 分类、汇编、统计和分析，及时将其反馈到决策中心和各级有关机构，以便完成 或修正最高决策和各种具体计划方案。 政府的规模庞大复杂，五种岗位类型只是对不同工作职责的抽象的划分，在 实际工作中，每种岗位类型中都包括若干个具体的岗位，在每个具体的岗位上都 有若干个具体办事人员。政府的活动是在这些岗位办事人员和谐一致的基础上进 行的，他们是构成政府金字塔的基石。 2 1 3 金州区政府的组织结构 金州区是大连市下属的一个县区级政府，是大连市最大的行政区，下辖1 0 个乡镇，6 个街道。金州区人民政府承担着贯彻中央、省、市的方针、政策，领 导下属乡镇、街道，为辖区4 9 万人民群众进行行政管理、提供公共服务，促进 经济发展的重任。 金州区“条条”结构的单位主要是各自系统上级部门的派出机构或分支机构 组成a 其行政管理与业务均由上级部门统管，由于其主要业务对象是金州区的市 民和企业，因此他们的活动是金州区行政审批的重要组成部分。“条条”结构的 单位主要包括：工商分局、国税局、地税分局、技术监督局、气象局、药品监督 管理局、邮政分局、电信分局、供电局、自来水集团金十1 1 分公司、自来水集团给 水金州分公司等。 金州区“块块”结构单位直接受本级政府领导，上级对口部门和机构对其业 务工作起辅助指导作用。金州区“块块”结构单位主要包括：政府办、财政局、 金州区网上行政审批系统应用的研究 人事局、监察局、民政局、农村经济发展局、对外贸易经济局、海洋与渔业局、 审计局、统计局、发展计划局、规划与国土资源局、城乡建设管理局、交通局、 司法局、教育局、科学技术局、卫生局、计划生育局、文化体育局、环境保护局、 公安分局、经济发展局、劳动和社会保障局等。除了区直属的2 4 个职能局外， 区政府下属的事业单位也承担着提供社会公共产品的任务，主要包括：农机管理 服务中心、蔬菜管理服务中心、果树管理服务中心、粮油管理服务中心、畜牧管 理总站、电视管理服务中心、信息中心、档案局、工业国有资产管理中心、工业 配套园管委会、清欠办、金元集团公司、供销集团公司、物资总公司、粮食总公 司、金州开发区管委会、旅游管理服务中心、大黑山风景区开发管理中心、金渤 海岸旅游度假区管委会、经济技术协作公司等。 区政府下属的1 0 个乡镇政府，6 个街道办事处直接面对广大人民群众。 金州区涉及行政审批的单位主要包括2 5 个“块块”职能局和工商局，共有 3 3 1 项审批、审核、核准与各案项目。 2 2 行政审批业务分析 行政审批业务集中反映为行政审批信息的流程。行政审批信息流向呈放射状 的，它包括发送和接收两个方面，与岗位和组织结构密切相关。o ” 2 2 1 行政审批业务流程 典型的传统行政审批业务一般流程如下图所示： 4 i u 公 表格填写，材料准备、报送 - _ 一 众 宙 、 批 企材料审核。组织看点 部 业 门 审批结果查询 项 目 宙 批 图2 4 ：行政审批业务流程 f i 9 2 4t h eo p e r a t i o nf i o wo fa d m i n is t r a t i o np e r m i t 行政审批业务包括： ( 1 ) 项目申报、业务咨询，领取表格。公众和企业到相关部门申请办理行政 审批事务。由于行政审批业务比较复杂，公众和企业( 企业、个人) 在办一件行 政审批事务时开始一般并不知道如何去办因此采取电话或现场询问的方式了解 办事的流程。大部分行政审批事项都需要公众和企业填写事先制订好的具有固定 1 0 金州区同上行政审批系统应用的研究 l 竺兰耋竺! il 竺兰耋竺! il 领导堂位，ir 磊丽 荆i 三耄皇j 型墨 竺掣逊壶r 迹b 韦 丁冷事件f 工1 件1 一l = 二；竺 事件m 纠掣厶。攀掣匝霉 执行岗位k 卜_ 叫执行岗位l 事件m事件m 事件m 图2 ，5 ：行政审批业务美联关系 f i 9 2 5t h er e i a t i o n s h i db e t w e e nc s s e sa n dd e p a r t m e n t s 金州区网上行政审批系统应用的研究 2 2 3 行政审批业务实例 比如注册一个经营范围是“食品加工与生产、种予经营”企业，必须先由 卫生局执行岗位人员发放“卫生许可证”，由农业发展局执行岗位人员核发“种 子经营许可证”，然后才可以由工商局执行岗位人员核发其“工商营业执照”。 按传统审批流程则该企业办事人员首先到工商局登记注册。然后在工商局工 作人员的指导下分别到卫生局和农业厅办理相关审批项目，哪一天项目能审批， 审批过程中是否需要补充材料等等企业都不知道，只好由专人负责和相关审批部 门联系如果审批人员不在或领导出差在外则审批流程就会因此搁浅，而一个部 门的拖后也会影响其他部门的办事效率。即使按照正常的流程审批，办事人员也 需要多次穿梭于各审批部门之间，填表、送材料、改材料再送材料、交费、取证 书、取批文等。前置部门审批后还要将相关证书、批文送到后置部门，此时后置 部门才开始项目的办理。 2 3 行政审批模型 2 3 1 行政审批业务状态模型 根据行政审批业务流程，我们可以抽象出行政审批业务状态模型： ( 1 ) 项目申报状态。公众提交项目后，该申请项目自动处于项目申报状态。 ( 2 ) 项目预审状态。在项目提交和项目受理之间的状态称为项目预审状态。 在这期间审批人员将对公众提交的材料进行核对。如果材料不全或填写的内容有 问题，则审核人员将会提出自己的意见，公众参照修改后，重新提交材料。 ( 3 ) 项目审批状态。经过审批人员的核对认为申请人所提交的材料完整并 完全符合要求时，则项目审批人员可以受理该项目，将该项目改为审批状态，并 于受理当日起，开始相应的后续审批过程。一旦受理日期确定，则项目规定完成 日期也完全确定下来了。 ( 4 ) 项目结束状态。项目审批过程结束并产生了最终结论，则该项目所处的 状态为结束状态。 圈2 6 ：行政审批业务状态模型 f i 9 2 6t h ea d m i n i s t r a t i o np e r m i t so p e r a t i o ns t a t em d e 金州区嘲上行政审批系统应用的研究 2 3 2 行政审批业务岗位节点模型 在行政审批中，不同的工作岗位有不同的职责，要按照预先规定的规程和权 限对行政审批事务进行一系列的操作。每个岗位在行政审批工作中可能承担多个 审批项目中不同审批环节的工作，可以看成是对多个审批项目进行微操作的集 合。构成 图2 7 行政审批岗位节点模型 f i 9 2 7t h ep o s i t i o nn o d er o d e io fa d m i n is t r a t i d np e r m i t s 2 3 3 行政审批业务事务流模型 2 3 3 1 事务流模型 从行政审批业务关联关系中，我们可以抽象出行政审批事务流模型：将一个 审批项目的办事过程分解为如干个审批环节，每个审批环节可以被看成事务流的 一个流节点，对应于相关职能局相应岗位按照一定的审批规则执行一项或多项审 批操作。行政审批业务的有关信息( 文档、许可证、操作信息) 根据一系列的过 程规则在各岗位间按照并联、串联及混合关系流动，被传递并执行。若干流节点 组成的处理过程构成了行政审批项目的事务流。 图2 ，8 ：行政审批业务事务流横琶 f i 9 2 8t h ea d m i n i s t r a t i o np e r m i t so p e r a t i o nf l o wm o d e l z 3 3 2 事务流流程模式 由于审批项目内容的不同，行政审批事务流的流程模式有很大的区别，基本 可分为独立、并联、串联和混合审批四种模式： 金州区网上行政审批系统应用的研究 ( 1 ) 独立审批是指有的项目在本部门内通过审阅申报的材料或审阅申报的 材料加现场看点就可完成。 ( 2 ) 并联审批就是客户办一件事需要多个审批部门的多个岗位联合审批，而 这些审批岗位之间没有前后置的相互制约关系。 图2 9 ：并联审批流程模式 f i 9 2 9t h ep a r a ii e ic o n n e c t i o nf i o wp a t t e r n ( 3 ) 串联审批就是客户办一件事需要多个部门协同工作，但审批部门之间有 相互制约、审批先后的关系，一个部门的审批结果是另一个部门审批的依据。 图2 1 0 ：串联审批流程模式 f i 9 2 1 0t h ei ns e ri e sf i o wp a t t e r n ( 4 ) 混合审批实际上是并联审批和串联审批的结合的模式，即部分部门之间 的审批可同时进行，而其他部门之间则存在前置、后置关系。混合审批模式是实 际审批中使用最多的模式。 图2 1 混台审批流程模式 f i 9 2 1 1t h em ixf l o wp a t t e r n 2 3 4 行政审批业务矩阵模型 从行政审批业务关联关系中，我们还可以抽象出行政审批矩阵模型： ( 1 ) 某一职能局按照职能划分，负责多个行政审批事项某一个或几个环节的 操作。 t 4 金州区网上行政审批系统应用的研究 ( 2 ) 对某一行政审批项目审批过程，是把各个分散的职能局的行政审批人员 集中在一起办公，形成专门处理这一审批项目的事务流专项小组。 职能局1 领导岗位l 职能局2 领导岗位2 职能局n 领导岗位n 审批项目a l 一执行岗位a ll 一执行岗位a 2 上一执行岗位a 3 审批项目bl _ j 执行岗位b ll j 执行岗位b 2l _ j 执行岗位b 3 图2 8 行政审批矩阵模型 f i 9 2 8t h ea d m i n i s t r e t i o np e r m i t sm a t r i xm o d e i 2 4 行政审批弊端及产生原因 通过对政府组织结构和对传统行政审批业务的分析，不难发现传统行政审批 业务效率低下、缺乏监管和公众和企业办事困难三大弊端产生的原因。 2 4 1 效率低下 ( 1 ) 传统政府部门之间界限分明的组织结构，导致行政审批过程中的部门 林立、条块分割、等级森严、职能重叠交叉、责权不明等现象的发生，直接导致 政府工作效率的低下。 通过对政府组织结构的分析，不难看出传统政府组织结构是按层次型功能框 架建立的，是一个刚性化的机械式组织，有固定的职位、严格的层级关系和层层 传递的信息渠道：领导权威建立在组织框架中的职能、级别和各种规定的基础上。 权力比较集中：组织机构多以功能导向为主，组织职责明确、边界清晰又相对封闭 组织之间静态连接、缺乏互动，工作时需要花费很大的精力和时间进行协调。这 种部门林立、条块分割结构类似于烟囱式的结构：一个管理者( 区长) 领导几个 执行管理者( 副区长) ，由一个执行管理者领导各个职能领域( 各职能局) 。领域 和领域之间是独立的，没有责任关系，他们的主要责任对象是执行管理者然后 由最高管理者负责协调。随着工作从一个领域转移到另一个领域，出现了许多交 接环节，这就很容易导致了延迟和错误。每一个部门只对和自己有关的职能负责， “抛过了墙就是他人的责任”，因此完成一个行政审批工作周期所需要的时间要 远远超过实际需要的时闻。特剐是有些工作“陷入这些部门的夹缝”时，没有人 能知道它已去了那里，出了问题后领导者也不知道“卡壳”责任到底应归于哪 个部门。如果一项工作横跨了这些各自独立的政府部门之间，那么情况就更糟了， 金州区用上行政审批系统应用的研究 卡壳和延时将被成倍放大。 ( 2 ) 信息流程不畅是导致政府工作效率下降的另个原因。 通过对行政审批流程的分析可以看出政府各部门在进行行政审批时既有 向上级部门和本级政府领导间的垂直纵向联系，又有和本级地方政府其他部门的 横向联系，这种联系的畅通程度。往往决定了行政审批的效率和效果。在传统的 行政审批流程中，一方面信息的传递与沟通有着明晰的范围和界限，导致各部门 的信息很难实现交互和共享；另一方面在政府的上下级之间，信息沿着组织结构 所规定的沟通渠道按部就班地垂直历时逐级传递，不仅要有很长的周期而且可 能因为中间层次的繁多导致信息传递失真。1 2 4 2 缺乏监管 ( 1 ) 参与行政审批过程的政府岗位类型有限。 我国现行行政审批事项设定权限不明确，导致一些行政机关随意设置审批事 项，利用行政审批制度谋取利益。由于行政审批事项设定的随意性，不可能建立 科学、严谨、完备的行政审批程序。许多行政审批事项没有规定行政管理相对人 应当具备哪些条件及如何提出申情，也没有明确规定行政机关应该如何对申情进 行审查与核实，更缺少行政机关对行政管理相对人提出的申请，不依法及时、按 期予以办理应承担何种责任的规定。”与审批程序的不健全，审批条件和标准的 不统一，行政机关具体实施审批行为的混乱局面相对应的是受信息传递手段的限 制，政府内部难以对审批行为进行监管。在政府的五种岗位类型中只有执行岗位 负责行政审批工作，领导岗位参与部分行政审批工作，其它岗位难以发挥作用， 这导致批程序导致审批权力高度集中、缺乏透明度和规范性，难以行使有效的监 督。 ( 2 ) 公众面对“暗箱操作”。 由于行政审批信息难以共享，公众和企业很难及时了解行政审批相关规定和 行政审批项目的办理情况，行政审批成为“暗箱操作”。导致行政审批成为政府 腐败的孳生地，权钱交易不时产生。“ 2 4 3 公众办事难 在传统行政审批中，由于信息沟通方面的原因，政府与公众之间是一种不平 等关系：公众是政府信息的被动接受者，政府是公众行为的单向控制者。这种信 息的不对称性，使政府的工作更多的以自身职能为核心而不是以公众的需要为核 心开展。直接导致公众服务办事难。 在现有条件下，政府进行行政审批是由几十个职能部门面对成千上万的公 t 6 金州区网上行政审批系统应用的研究 众由于政府内部信息沟通不畅。难以做到为每个公众提供“上门”服务。因此， 尽管公众和企业对审批的依据、条件和程序不清楚，但还需要他们准备大量的重 复的书面报告，一个一个部门的跑，一个一个审批部门等结果，这样不仅增加了 政府行政管理人员的额外负担，降低了办事效率而且浪费了公众和企业大量的 时间和金钱。使获取政府服务变得很麻烦，导致公众对政府满意度的下降。 1 7 金州区喇上行政审批系统应用的研究 3 网上行政审批系统分析 通过对传统行政审批业务分析，可以看出产生弊端的根本原因在于政府结构 的条块分割，信息流通不畅，共享困难。 网上行政审批以网络为载体，将信息技术引入行政审批工作中，打破了传统 政府部门之间的界限，不仅使政府组织结构再造和行政审批工作流程的重组优 化得以实现，而且可以超越时间、空间和部门分隔的制约，更好地为公众提供服 务n ”。同时，利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学 化，使政府部门效率提高，使社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与服 务，促进行政审批业务公开，加强群众监督，从而很好地解决传统行政审批系统 的痼疾，全方位提高政府的行政效能和服务水平。1 3 1 网上行政审批建设前提 规范的行政审批程序、先进的信息技术和网络技术是进行网上行政审批系统 建设的前提条件。 3 1 1 规范行政审批业务 清理审批事项、削减项目、简化程序、提高工作时限，是进行网上行政审批 制度改革的第一步。 推行网上