（行政管理专业论文）苏州工业园区政府创新研究.pdf

中国科学技术大学硕士学位论文 内容摘要 政府创新就是探索政府行政管理的新方法、新模式以适应新环境的变化和新 现实的挑战。其目的是制定较好的公共政策，尽可能提高政府的工作效率，为企 业和社会提供高质高效的政府服务。 苏州工业园区成立十一年来在政府创新方面相对与国内其他大多数开发区 而占走出了一条独特之路，本文通过对园区政府创新的介绍和分析，期待着能给 国内其他开发区或园区及中国其他地方政府创新带来一些有益的思索。 政府创新是和政府改革密不可分的，本文在第一章简要介绍了行政管理发展 历程，试图找寻行政改革的发展趋势及行政改革与政府创新之间的联系；并对政 府创新下了一个较为明确的定义，分析了政府创新的层次及各层次的关系。 苏州工业园区的创新是在国家政府创新乃至世界政府创新的大背景下孕育 产生的，第二章分别介绍了世界、中国和苏州工业园区政府创新的背景。 第三章介绍了苏州工业园区政府创新的具体内容。这是本文的重点，园区的 政府创新体现在园区政府管理中的各个方面，本章先对园区的政府创新做个总的 层次上的划分和第一章中的政府创新的层次有个对应，然后笔者重点选取了园区 在政府创新中最具特色的两个方面( 对外服务，对内管理) 进行了具体介绍，分 别是构建服务型政府建立新型“政府一企业”关系和政府无形成本控制，这两个 具体的做法有别于国内其他开发区，成为园区政府创新的最大亮点。 园区政府创新的一个重点特点是对新加坡经验的学习和借鉴，为什么园区的 借鉴可以成功，第四章笔者试图分析这其中的原因，寻找出园区政府创新成功的 根源。园区的政府创新工作是有条件的，这章同时也对园区政府创新工作继续丌 展的条件进行了分析。 最后，本文对苏州工业园区政府创新的特点进行了总结，园区的政府创新工 作现了政治和行政的高度融合，在政府高效行政的同时，还体现了顾客导向和服 务导向的政治价值观。本章还分别总结了园区新型“政府一企业”关系及政府无 形成本管理带给中国其他地方政府的启示，期待着能对中国其他地方政府的创新 工作有所帮助。同时，园区的发展也存在着一些挑战，笔者还对此做了一个简要 的分析，并给出了相关的对策建议，希望园区能够很好的应对外部环境长期健康 的发展下去。 中国科学技术大学硕士学位论文 a b s t r a c t i no r d e rt o a d a p tt ot h ec h a n g eo ft h en e we n v i r o n m e n ta n dt h en e wr e a l i t y s c h a l l e n g e ，w ee x p l o r en e w m e t h o d sa n dn e wm o d e st oa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t t h a ti sg o v e m m e n ti n n o v a t i o n ，w h o s ep u r p o s ei st om a k eb e t t e rp u b l i cp o l i c i e s ，t o i m p r o v e t h eg o v e r n m e n t sw o r k i n g e f f f i c i e n c ya sm u c h a sp o s s i b l ea n dt oo f f e rh i g h e f f i c i e n ta n dh i g hq u a l i t yg o v e r n m e n ts e r v i c et os o c i a lm a s s e s c o m p a r e d t om o s to t h e r d e v e l o p m e n tz o n e s ，s u z h o u i n d u s t r i a lp a r kh a sg o n eo u t o fau n i q u ew a yi ng o v e r n m e n ti n n o v a t i o ns i n c ei t se s t a b l i s h m e n te l e v e ny e a r sa g o t h r o u g h t h ei n t r o d u c t i o na n da n a l y s i so fi t sp a r kg o v e m m e n ti n n o v a t i o n ，t h ea u t h o r e x p e c t st ob r i n gs o m eb e n e f i c i a lt h o u g h t sa b o u tg o v e r n m e n ti n n o v a t i o nt ot h el o c a l g o v e r n m e n ta n d o t h e rd o m e s t i cd e v e l o p m e n tz o n e s g o v e r n m e n ti n n o v a t i o na n dg o v e r n m e n tr e f o r m a t i o na r e i n s e p a r a b l e ，s o i n c h a p t e r1 t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h ec o a r s eo fa d m i n i s t r a t i o nr e f o r m a t i o nb r i e f l ya n d 衄t os e e kf o rt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h et r e n do f a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m a t i o na n d g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n t h ei n n o v a t i o no fs u z h o ui n d u s t r i a lp a r ki su n d e rt h eb a c k g r o u n do fn a t i o n a l a n dw o r l d g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i nc h a p t e r2t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n d o f g o v e r n m e n t i n n o v a t i o ni nw o r l d ，i nc h i n aa n di ns u z h o ui n d u s t r i a lp a r k i d i o g r a p h i cc o n t e n t so fg o v e r n m e n ti n n o v a t i o ni n s u z h o ui n d u s t r i a l p a r ka r e p r e s e n t e di nc h a p t e r3 ，w h i c hi se m p h a s i s o f t h i sp a p e r p a r kg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i si n v o l v e di nm a n ya s p e c t so fp a r kg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，s ot h ea u t h o rf i r s t l y d i v i d e sg o v e m m e n ti n n o v a t i o nt o t a l l yi nl e v e l s i ti sc o r r e s p o n d e dt ot h el a y e r so f g o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i n c h a p t e r 1a n dt h ea u t h o rc h o o s e st os t a t et w om o s t c h a r a c t e r i s t i ca s p e c t sc o n c r e t e l y , s e r v i c eo u t s i d ea n dm a n a g e m e n ti n s i d e t h eb i g g e s t b r i g h tp o i n t so f s u z h o ui n d u s t r i a lp a r kg o v e r n m e n ti n n o v a t i o ni st oc o n t r o li n v i s i b l e c o s t sa n dt oc o n s t r u c ts e r v i n gt y p eg o v e r n m e n tt ob u i l dn e wr e l a t i o n s h i pb e t w e e n g o v e r n m e n t a n dc o r p o r a t i o n ，w h i c ha r ed i f f e r e n tf r o mo t h e rp a r kg o v e r n m e n t s s t u d y i n gt h ee x p e d e n c e s o fs i n g a p o r ea n du s i n gt h e mf o rr e f e r e n c ei sa i l i m p o r t a n tc h a r a c t e r i s t i co fp a r kg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n ，a n dt h ew a y i sd i s t i n c tf r o m o t h e rp a r k w ec a l ls e er e a s o n sw h yt h ep a r ki n n o v a t i o ns u c c e e d si nc h a p t e r4 ，a n d 2 中国科学技术大学硕士学位论文 t h ea u t h o ra n a l y s i st h ec o n d i t i o n so f c a r r y i n go n p a r kg o v e r n m e n ti n n o v a t i o n i nt h ee n do ft h i sp a p e r , t h ec h a r a c t e r i s t i c so fg o v e r n m e n ti n n o v a t i o ni ns u z h o u p a r ka r es u m m a r i z e d t h ej o bo f p a r kg o v e r n m e n t i n n o v a t i o ni n c a r n a t e s h i g h a m a l g a m a t i o n o fp o l i t ya n da d m i n i s t r a t i o n a tt h es a m et i m eo fh i g h e f f i c i e m g o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n ，i t a l s oi n c a r n a t e st h e c u s t o m e r - o r i e n t e da n d s e r v i c e o r i e n t e dg o v e r n m e n tv a l u e s i nt h i s c h a p t e r ，t h ea u t h o ra l s o c o n c l u d e st h e i n s p i r a t i o n s t oc h i n al o c a l g o v e r n m e n ta b o u tg o v e r n m e n t - c o r p o r a t i o nr e l a t i o n s h i p a n di n v i s i b l e g o v e r n m e n tc o s tm a n a g e m e n tb r o u g h tb ys u z h o ui n d u s t r i a lp a r k ， h o p i n gi th e l p st h ei n n o v a t i o nj o bo f c h i n al o c a lg o v e r n m e n t s o m ec h a l l e n g e sa l s o e x i s ti ns u z h o ui n d u s t r i a lp a r k ，s ot h ea u t h o rm a k e sab r i e fa n a l y s i st o t h i s ，a n d p r o v i d e sr e l e v a n tc o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n s ，i nh o p i n gt h a tp a r kw i l ld e v e l o p h e a l t h i l ya d a p t i n gt ot h ee n v i r o n m e n tf o r a l o n g t i m e 关键词 政府创新；苏州工业园区；理念创新：实践创新：服务型政府；政府无形成本 k e y w o r d s g o v e m m e n ti n n o v a t i o n ；s u z h o ui n d u s t r i a lp a r k ；i d e ai n n o v a t i o n ；p r a c t i c ei n n o v a t i o n ； s e r v i c eg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n ti n v i s i b l ec o s t ； 中国科学技术大学硕十学位论文 引言 在二十世纪九十年代兴起的新一轮改革大潮中，以总设计师邓小平同志的特 区开发思想为指引，一大批各级各类的开发区在我国如雨后春笋般涌现出来，成 为经济增长的“领头羊”和“动力源”。苏州工业园区就是其中一个光彩夺目的 亮点。 苏州工业园区是中国和新加坡两国政府的重要合作项目，丌创了中外经济技 术互利合作的新形式。1 9 9 4 年2 月1 1 日，国务院下达了开发建设苏州工业园 区有关问题的批复，在批复中要求：苏州工业园区应致力于发展高新技术为先 导，现代工业为主体，第三产业和社会公益事业相配套的现代化工业园区，并经 过积极探索和努力，既出物质文明成果，又出精神文明成果，进一步推动中新经 济合作和两国友好关系的发展。同年2 月2 6f j ，李岚清副总理和李光耀资政分 别代表中新两国政府在北京签署了合作开发建设苏州工业园区的协议。1 9 9 4 年5 月1 2 只，苏州工业园区破土启动。创造了两固政府之间合作进行土地成片开发 的先例，并由于协议中对借鉴新加坡公共管理经验的规定而使这次合作具有了非 嗣寻常的重大意义。苏州工业园区的建设目标是：把苏州工业园区建设成为具有 国际竞争力的高科技工业园区和现代化、园林化、国际化的新城区。 苏州工业园区的开发建设一直得到国家和地方各级政府的高度重视。十一年 来，在中新合作双方的共同努力下，园区开发建设快速推进，主要经济指标以年 均4 5 左右的速度快速增长，苏州工业园区已经成为了国内丌发速度较快、协调 发展较好、竞争力较强的开发区之一，这些成果的取得是和园区的政府创新工作 密不可分的。 笔者有幸于2 0 0 4 年2 月至3 月针对苏州工业园区的政府创新情况展开了为 期一个月的调研，掌握了园区相关政府创新的资料。本文以案例研究的形式，对 园区的政府创新进行深入的探讨与剖析，寻找中国地方政府改革和创新的可行方 案。苏州工业园区政府创新的个重要特点是“洋为中用”，借鉴新加坡公共管 理方面的有益经验，积极稳妥的开展一系列的政府创新活动，对外政府构建以“亲 商”为理念的服务型政府。为园区内的企业提供优质高效的服务，同时加强对社 区的管理：对内加强政府内部管理，重视政府成本，用建立电子政府和“高薪养 廉”的双重手段控制政府的无形成本。园区在政府管理方面走出了自己的独特之 路。应该看到，苏州工业园区一系列独具特色的政府创新工作是和世界政府改革、 中国科学技术大学硕士学位论文 以及中国政府行政改革的大背景紧密相关的，相比较国内其他的开发区和园区而 言，苏卅i 工业园区在政府对外对内的管理上都开创了自己独特方式，具有很强的 实践创新性。 本文旨在介绍苏州工业园区政府创新的具体做法，并分析园区政府创新得以 成功的内在根源和条件，期待着苏州工业园区的政府创新工作能给国内其他开发 区及中国其他地方政府的改革和创新工作带来一些有益的启示。 中国科学技术大学硕士学位论文 第一章政府创新的概念解析 第一节行政改革的历史回顾 在文章的开篇，我们先对行政改革的历史进行一个简要的回顾。这是因为政 府创新是和政府改革密不可分的。政府创新与政府改革的关系就是政府创新与政 府改革都是政府为适应变化所做的调整。政府创新是政府改革的一个有机组成部 分，是为政府改革服务的，是政府改革的具体落实。 一、行政管理改革的发展演变 行政管理的发展有一个漫长的历史，它与政府的概念和文明的兴起同步发 展，它大致可以划分为三个阶段：统治行政阶段、传统公共行政阶段、新公共管 理阶段。 1 、统治行政阶段。在奴隶制和封建制社会的国家中，特权和社会等级在民 众的观念里根深蒂固。国家是从属于最高统治者的，他们进行治理，完全是出j + 维护自己的阶级利益，是为了镇压人民服从帝国的统治。在这种环境下，其行政 系统是“个人性质的”、“非人格化的”，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为 基础的，因此我们把它称为“统治行政”。由于那时社会关系简单国家事务不复 杂因此行政管理还不可能成为一门独立的学科和一项独立的事务。 2 、传统公共行政阶段。资本主义革命胜利后，资产阶级所倡导的“天赋人 权”、“三权分立”、“自由的市场竞争”等一系列基本价值观念逐渐成为了国家制 度和运行机制的基础，由此实现了社会生活的公私二元分离，人类事务被区分为 私人事务和公共事务两个分离的领域，公共行政逐渐从政治统治的幕后走到社会 管理的台前，这种现象不仅仅是行政管理数量的增加和范围的扩展，而且还是行 政管理模式的改变。这种公共行政模式在目标指向上与统治行政有所不同，它更 多的指向服务于公共利益，并逐渐淡化了服务于政治统治的终极目的，拥有了更 多的公共性，逐渐成为渗透到社会之中一切领域的公共行政管理模式。传统公共 行政管理模式是在1 9 世纪末、2 0 世纪初随着西方诸国工业化的相继完成而最终 确立起来的，它主导了西方公共行政领域近一个世纪之久，其存续的时间之长， 足可见其在工业社会中的有效性。传统公共行政模式有时也被称为威尔逊一韦伯 模式。其最重要的特征是“政府一行政”二分法和科层制。 托马斯伍德罗威尔逊在1 8 8 7 年发表的行政之研究一文中，把“政治” 中国科学技术大学硕士学位论文 与“行政”界定为泾渭分明的两个领域，提出了“政府一行政”二分法，继他之 后古德诺在1 9 0 0 年出版的政治与行政一书中，将威尔逊的政治与行政二分 法进行了进一步的系统阐述：认为政治是民意的表现，亦是政策的制定；行政是 民意的执行，亦是政策的执行。同时必须把行政置于政治的控制之下，但政治控 制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就 会发生困难，执行也就没有效率了。“政治一行政”二分法的提出使公共行政逐 渐成为一个自觉的独立的研究领域。 传统的公共行政模式的另一个理论原则是韦伯的官僚制架构。韦伯的官僚制 具有以下几个主要内容：明确的分工、层级节制的权力体系、按规则办事的运作 机制、保存完好的书面文件、公正的人事管理制度、专业化的培训机制。由此可 见，韦伯的官僚制理论的核心特征就是等级制，或称科层制。科层制是最符合理 性的制度表达形式，科层制运转的结果必然是“非人格化”的，人的行动完全按 照官僚机器的指令，同时组织也不会因为某个人的离去而无法正常运转。也正因 为如此，才可以避免人们由于情感、价值观、态度等差异所带来的内部摩擦和损 耗，从而保证组织高效有序地运行。韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想， 与“政治行政”二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。 总结来看，传统的公共行政模式有以下几点特征：1 、政府按照严格的等级 制原则进行分工和组织，并不断地追求官僚制组织体系的自我完善。2 、政治中 立的公务员制度，使政府具有了管制和执行的社会价值趋向。3 、内向型的组织 效率观。不断完善和精细的等级制组织结构和纯工具理性的社会价值取向使政府 自然而然地认为高效率必然会产生于这一“最佳的组织方法”中。而这种效率观 也不可避免地产生一种只注重过程而忽视结果、产出的潜在问题。4 、政府对公 共事务管理的垄断性。正如休斯所说，政府一旦介入到某些政策领域内，它就可 以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者。古德诺也认为，政府就是 “公共服务的总体”，1 是公共物品的唯一提供者。 在发展比较稳定、公共事务比较简单的工业社会里，传统公共行政模式的确 是完美的，以至于在它的大部分历史中，既没有人怀疑它的原则和效率，也没有 人考虑公共组织形式的替代方法。尽管传统模式许多年来为政府的公共管理提供 了有效的服务，但是它仍然受到许多批评，它的理论和实践也不再被认为完全适 用于公共部门，毕竟它所生存的时代已经过去了。 【美j f j 一古德诺政治与行政 m i 王元译北京：华夏出版社，3 2 q 2 中国科学技术大学硕士学位论文 3 、新公共管理阶段。自2 0 世纪7 0 年代以来，随着西方世界由工业化社会 向后工业社会或信息社会的转变，传统公共行政模式在大多数发达国家都遭到了 非难。首先韦伯的官僚制已逐渐被证明是一种过时、僵化和无效率的政府体制模 式：它注重权威忽略民主、重行政过程轻视结果、压抑了创造性，阻碍了灵活性。 其次，“政治一行政”二分法也失去了其存在的现实土壤。很多学者认为，现代 社会是一个政治泛化的社会，在政府的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着 政治精神和政治理念，因此他们都对政府的价值中立表示了怀疑的态度。最后， 在传统的公共行政模式下，政府规模的扩张，经费的增加成为一个不可避免的趋 势，造成了许多诬方国家的严重财政赤字。 由于以上问题的出现，伴随着政治经济的迅速变化和公共问题的同益复杂， 在上个世纪七十年代末和八十年代初世界各国政府都可开始了新一轮的政治行 政改革。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家 和发展中国家。在这场政府改革运动中，一种新的管理方法在公共部门中崭露头 角。这种新的管理方法有许多名称：“管理主义”、“以市场为导向的公共行政”、 “后官僚制典范”或“企业型政府”。尽管名称各异，但基本上都是采取一种与 传统的公共行政模式截然不同的取向，即引入市场机制、民营化、缩减政府规模、 注重政府的服务取向顾客取向、追求政府部门工作的经济、效率和效益。一场声 势浩大的政府改革运动由此展开，并延续至今。特别指出的是英国在9 0 年代布 莱尔上台以后，明确的提出一条将自由市场经济与国家干预结合在一起的“第三 条道路”，寻找提高政府效率和追求社会公正、和谐的最佳平衡点，摒弃了严格 的“政府行政”二分法。他的改革代表了目前政府改革的新趋势，在世界上又 掀起新一轮改革浪潮。 中国政府也在上个世纪八十年代开始至今开展了四次大规模的政府行政改 革，取得了巨大的成绩。主要表现在以下几个方面：第一，推动了民主政治建设 的进程；第二，促进了社会主义市场经济的发展；第三，转变了政府职能，提高 了政府管理水平和行政效率；第四，提高了公务员素质，密切了政府与人民的关 系。但政府改革道路任重道远，我国在政府管理中还有许多方面有待提高改善。 二、政府改革和政府创新的关系界定 应该说政府创新是政府改革的重要组成部分，创新以改革为背景，改革又以 中国科学技术大学硕士学位论文 创新为动力。从影响面上来看，创新更容易从地方政府政府展开，向上推进地方 政府的创新经验。可以走一条由下至上、由下至下的推广道路：而改革更侧重于 由上至下的进行。再有，政府创新主要调整微观层面，对局部的变化做出快速的 反应有较明显的技术性。而政府改革主要调罄宏观层面，对涉及全局的较大的 变化做出全局性的政策、法规、体制、机构及重大事项的调整。对整体有影响的 创新可以上升为改革措施。也就是说，对政府改革有全局性影响的政府创新就是 政府改革。总的来说二者之间是包含促进的关系。 2 0 0 0 年中国政府设立了“中国地方政府创新奖”，改革开放以来，各级地 方党政机关在公共服务、行政改革、政治透明、基层民主、科学决策、公民参与、 法制建设和扶贫济困等诸多方面进行了许多大胆的创新。这些创新深受人民群众 的欢迎，密切了党和政府与人民群众的关系，有力地推动了社会主义政治文明建 设，促进了社会主义民主政治的发展。政府设立这个奖项也是为了更好了推广地 方经验，给国家的政府创新提供参考。本文就是针对地方政府创新的介绍，希望 这种介绍能给其他地方的政府创新工作带来一些思考。 第二节政府创新的概念介绍 一、创新的概念和发展演进 创新理论的产生和发展大致经过了两个阶段： l 、刨新理论的提出。2 0 世纪初，约阿熊彼特在边际效用和一般 均衡论的基础上提出了创新理论，他所阐述的创新内容包括产品创新、工艺创新、 市场创新、资源开发利用创新和体制管理的创新。熊彼特所提出的创新理论强调 新要素的引入是经济、社会发展的不竭源泉。 2 、创新理论的发展阶段。2 0 世纪7 0 年代，莫顿卡曼和南希施茨对技 术创新与市场结构的关系进行了探讨；保罗戴维提出了采用新技术的产业规模 起始点理论；而兰斯戴维斯和道格拉斯谌乐斯则研究了制度的变革过程，并 提出了戴维斯谌乐斯制度创新模式。2 创新不只是技术与经济之间的某种联系，而是在经济、科技、社会诸多领域 中都有广泛的意义。从全社会的广视角观察：创新是指由构想新概念到形成生产 力并成功进入市场的全过程。简单的说，创新是探索过程中智力活动的结晶，是 。熊彼特经济发展理论【m 】北京：商务印书馆1 9 9 8 1 2 5 5 2 李任初，居亚末西方经济学新发展【m 】南京：南京大学出版杜，1 9 8 9 ，2 2 1 - - 2 7 0 9 中国科学技术大学硕士学位论文 个人或组织主动适应变化的行为。创新的含义随着时代的进步有了新的发展。当 代的创新具有思维性、创造性、阶段性、风险性、效益性、周期性、社会性、国 际性等8 大基本特点。创新已不局限于某些个人、群体和社区，也不局限于工艺、 产品和市场等环节，而是在世界范围内运作一切生产要素和社会资源，进行广域 的技术创新、组织创新、制度创新和市场创新活动，为科技进步及经济发展提供 不竭的动力和源泉。创新带来新的意识、新的理念和新的实践。同时，创新是一 个复杂的体系和系统工程，各种创新具有各自的地位和范畴。“创新是一个民族 进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。1 今天，各国都在谋求通过持 续的创新提高综合国力和国际竞争力，使自己占有国际社会中的一席之。在这个 意义上，创新已成为一个国家在竞争加剧的国际环境中赖以生存和发展的基础， 是关系国家强弱盛衰的命脉，引起了各国界、产业界、管理界的高度重视。 二、政府创新的定义 政府创新是各种创新活动中的重要方面。政府创新是国家创新的核心部分， 是其他创新的前提条件和根本保证，政府创新在创新体系中具有极其重要的战略 地位。因为对于整个国家而言政府创新是深化经济体制改革的基础，是政府自身 发展的客观必然要求，也是政治体制改革的关键是立国之本、强国之路。政府 创新对国家经济发展和社会全面进步起着决定性的作用。 本文给出政府创新的概念是：政府创新就是政府主动探索政府行政管理的新 方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的挑战；就是通过探寻和建立较为 合理的政府运转模式从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保国家资本能 够更好的用于改善人民的生活，为社会和公众提供更高质高效的政府服务。可以 说政府的创新活动是现代政府增强自身生命力的特性、过程和方法。政府通过创 新，可以更快的实现职能转变、观念改进以及体制机制和管理服务方式的再设计 与建造，全面提高工作效率。 无论是追求市场化政府、参与式政府还是追求灵活的弹性化政府和解制型政 府等新型的政府运作模式，2 这些都是政府创新的具体表现模式。无论是哪种表 现形态都与传统韦伯官僚制的政府管理模式有着质的不同，这些模式的最大的特 点就是政府主动适应所处的内外部环境的变化，积极努力的为社会提供高质高效 的政府服务。 1 刘靖华等政府创新 m 】北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 1 一l 2 【美】b 盖伊彼得新政府未来的治理模式【h q 北京：人大出版社，2 0 0 2 ，2 3 2 3 1 0 中国科学技术大学硕士学位论文 第三节政府创新的层次分析 一、政府创新的层次表现 政府创新是一项艰巨的系统工程，政府需要的是全面的“综合创新”，而不 是孤军奋战，做某一方面的“单一创新”，也不能“毕其功于一役”，这需要多个 方面的共同组合，同是这也是一个长期的过程。政府的综合创新工作由政府理论 创新、政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新四个方面共同构成。1 1 、政府理论创新。政府理论创新主要是关于政府性质、政府目的、政府结 构、政府功能、政府发展等方面的知识。在政府创新的四个方面中，政府理论创 新最为重要、最为根本，它为政府制度创新、政府技术创新和政府实践创新指引 了方向，是政府制度创新、技术创新和实践创新的基础，并直接为后者提供理论 服务。政府理论创新也可称之为理念创新。 2 、政府制度创新，主要是关于政府民主制度、政府法律制度、政府经济制 度、政府文化制度以及政府体制、政府运行机制等方面的创新。政府制度创新比 较复杂、比较艰难，因为它牵涉到方方面面的关系，需要统筹兼顾、循序渐进和 不断强化。 3 、政府技术创新，主要是关于政府现代化的工具、技术、网络、手段、方 式、方法方面的创新。相比较前两个而言，政府技术创新较为容易、快捷，但由 于许多现代化的信息工具刚刚兴起不久，存在很多诸如网络安全、网上传输精确 度等方面的问题，仍需要不断探索、小心推进。 4 、政府实践创新，主要是关于政府公共管理活动中对国家事务、社会事务 以及自身内部事务运用新理论、新制度和新技术进行治理，解决公共问题，提供 公共服务，获得公众福祉最大化的行为创新。 二、政府创新层次之间的关系解析 四个方面的政府创新是一个有机的整体，缺一不可。相对于政府理论创新 来说，政府的制度创新、技术创新和实践创新可归结为实践创新范畴。政府理论 创新源于政府实践创新，而政府实践创新有赖于政府理论创新先行，政府实践创 新检验政府理论创新，推动和发展政府理论创新。政府理论创新的实现程度，取 决于政府实践对于政府理论创新的需要程度。也就是说政府创新最终可归结为政 府理论( 理念) 创新和政府实践创新两个大的方面。 徐湘林中国国情与制度创新【m 】北京：华夏出版社，2 0 0 4 ，8 3 , - 8 3 1 1 中国科学技术入学硕士学位论文 既然政府制度创新和政府技术创新属于政府实践创新的范畴，那么为什么要 将它们从政府实践创新中凸显出来呢? 这是因为，相对于政府理论创新和实践刨 新而言，政府制度创新和政府技术创新是介乎其中的桥梁和纽带。一方面，政府 理论创新不能直接作用于政府实践创新，只能以政府制度和技术创新为中介间接 的作用于政府实践创新。同样，政府理论创新可以作用于各种不同的政府制度创 新和政府技术创新，进而作用于不同的政府实践创新。 另一方面，政府制度和技术创新如果本身有缺陷，可能误导政府实践创新， 产生消极的负面影响，导致偏离政府公共管理实践的最初价值取向。因此，一旦 政府理论创新是正确的方向，能否有政府制度和政府技术创新及时跟上就有决定 性。换言之，我们不能仅仅停留在倡导和尽可能实现政府理论创新的层面，还要 努力通过政府制度和技术创新将理论创新贯彻到政府实践之中去，从而实现政府 实践创新。 除了政府理论创新和政府实践创新的关系，政府制度和技术创新介于政府理 论和实践创新之间的关系外，还有政府制度和政府技术创新之间的关系。简单的 说，政府制度创新不能超越政府技术创新、变迁的内在规律，政府技术创新依赖 于政府制度创新。 总之，一方面政府理论创新不能超越政府制度创新的内在规律，政府制度创 新不能超越政府技术创新的内在规律，政府技术创新不能超越政府实践创新的内 在规律：另一方面，政府实践及其创新依赖于政府技术创新，政府技术创新又依 赖于政府制度创新，政府制度创新依赖于政府理念创新。这四者之间是一种各个 依赖和限制的关系。 中国科学披求大学坝卜学旺论文 第二章苏州工业园区政府创新的背景分析 政府创新是有一定的环境背景的，在相关的背景之下，创新活动爿能产生和 发展。、t 该看到苏州工业园区的政府创新工作是和世界政府创新及中固政府创新 的大背景紧密相关。一定的背景构成政府创新的诱因，本章简要分析了世界政府 创新的背景、中国政府创新的背景和现状、及苏州工业园区政府创新的背景原因。 第一节世界范围内政府创新的背景分析 从2 0 世纪8 0 年代初开始，政府改革成为世界潮流，国际间以科学技术为基 础的综合国力的竞争目趋激烈，竞争的实质是经济实力的较量。随着信息、通讯 和互联网技术的革新，经济全球化己经成为无可争议的事实。这些都冲击着传统 的政治、经济和社会结构，同时对政府管理也提出了前所未有的挑战。在世界多 元化、经济全球化、社会复杂化、信息高度化、竞争激烈化的今天，世界各固郝 在寻求生存与持续发展的新路子，创新已经成为世界各国的热门话题。改革政府， 对政府的管理理论和实践进行创新以适应全球化时代，是全世界所有圜家政府的 当务之急。国家创新、区域创新、制度创新、企业创新、知识创新、技术刨新等 都已经受到各国的高度重视。建立一个与全球化时代相适应的新政府，使之具有 更高的行政效率和政府能力，从而使政府成为推动经济和社会发展的力量，己成 为各囤政府共同追求的目标，创新电正以其巨大的力量推动着经济和社会飞速发 展。 纵观历史世界上许多国家特别是西方发达国家的政府创新都有着深刻的社 会历史背景。政治经济环境的变化、全球化和信息技术革命都给政府创新运动提 快 j 萄3 j 1 与条件， 一、经济和政治因素是政府创新的决定性力量 7 0 年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国 家不堪重负，并面临一系列新的社会与政治问题，这是引发政府改革的直接原因。 按照奥斯本和盖布勒在改革政府一书中的说法，解决财政赤字问题从原则j ： 说有三种办法：一是限制开支和公共服务的终结；二是增加收入尤其是税收；i 是用较少的丌支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。但是，无论是减少福利 还是增加税收的改革行为，都会引起人们强烈的反抗。因此，在不降低社会公共 福利的前提下，如何建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的机制和方式 中国科学技术大学硕士学位论文 是各国政府改革和创新首当其冲的任务。 二、全球化进程的不断加快给传统管制型政府带来了极大的冲击和挑战 经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求，全球化趋势加强了各国政 府对综合国力竞争的重视。在一个经济竞争的世界中，政府的角色是确立国家竞 争优势的一个重要因素。如波特认为：政府的政策( 教育政策、税收政策等) 对 国家优势既有积极的作用也有消极的影响。公共服务工作的质量和国家经济绩效 之间存在着一定的联系，经济竞争“受到劳动力的健康、教育和训练、税收管理 的效率和鼓励小企业发展”等因素的影响，在大多数国家里，这些都是由公共服 务提供的。1 因此全球化给政府行政改革提出了挑战，要求政府的公共服务具有 更高的创造性和更强的竞争力。 三、技术变革和信息化为政府创新提供了一种新的推动力 技术变革促进了各种社会变革。随着信息技术的发展及“数字化生存”方式 的形成，2 0 世纪初设计的官僚制“完全不能在9 0 年代变化迅速、信息丰富、知 识密集的社会和经济中正常发挥功能”2 。正如奥斯本和盖布勒评价的那样：“它 就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵， 转向十分困难。”5 知识经济、信息社会的到来以及科学技术的日新月异对传统的 政府管理带来了重要影响。各种类型的信息和数据只需较低的费用收集和传递， 并且可以转化为绩效信息，其结果可导致管理实行分权。对于实行集权并使用原 始技术的管制型政府来说，这处情况本身就是可以导致政府实行重要的管理变 革。因此说，随着知识和信息成为社会的“中轴”主线，传统的官僚制赖以生 长的土壤也日益遭到侵蚀和破坏。在如此复杂的环境中原有的政府管理模式只益 显示出来的无能为力使公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，造成了 政府前所未有的管理危机和信任危机。正如华勒斯坦所言：“现在的人们通常是 既依赖政府( 帮助其克服困难) ，又指责政府邪恶、软弱无力，其政策无益于民”1 。 克林顿在1 9 9 3 年的一次改革演讲中也指出：“我们不仅面临着巨大的预算赤字 和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我 们解决这一问题，其他问题都无从解决”。5 综上所述，政府创新的背景是多方面的，面对变革了的政府管理环境和来自 1 澳】欧文e 体斯公共管理导论第二版，北京：中国人民大学出版社，2 0 0 1 ，1 9 1 9 2 美 奥斯本、盖布勒：改革政府一企业家精神如何改革着公营部门，上海译文出版社1 9 9 2 ，p 1 2 3 美 戴维- 奥斯本、特德盖布勒：改革政府一企业精神如何改造着公营部门，1 9 9 6 ，序言p 1 3 4 美 伊曼努匀 华勒斯坦自由主义的终结郝名玮、张凡译，北京社会科学文献出版社，2 0 0 2 年1 2 5 c l i n t o n wr c m a r k sa n daq u e s t i o n s - a n d a n s w e rs e s s i o no nt h en a t i o n a lp e r f o r m a n c er e v i e wi nh o u s t o n ， t e x t r 】w e e k l yc o m p i l a t i o n o f p m s i d c n t i a ld o c u m n t s z 1 9 9 3v 0 1 2 9 ，n o3 7 1 7 3 2 t 1 4 中国科学技术人学硕士学位论文 各方的危机与挑战，以韦伯的官僚制为基础的原有政府管理模式的缺陷与不足暴 露无遗，世界各国正是在上述因素的共同影响下开展了声势浩大且持久不衰的政 府改革和创新运动。 第二节中国政府创新的背景分析及表现形式 管理学泰斗彼得德鲁克曾说过“非创新，即死亡”。江泽民同志说过：“创新 是个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力。一个没有创新能力的民族 将难以屹立于世界先进民族之林。“所以创新能力日益成为各国竞争的核心，要 提高竞争力，首先必须进行政府创新。从中国1 9 7 8 年改革开放以来，中国政府 就在为实现管理现代化而努力着，如今面对新世纪和新环境中国政府更是遇到了 更多的挑战。笔者认为共有三点原因共同构成了中国政府创新的直接原因。 一、中国政府创新的背景分析 l 、经济和社会的发展迫切要求政府创新。 经济全球化是当今世界经济发展的客观趋势，它反映了生产力发展的内在要 求，是技术进步和经济发展水平提高的客观结果；同时也是不断强化国际经济规 则，提供制度保障和规则创新的结果。回应经济全球化潮流，必须重新思考新形 势下的政府作用，政府必须重塑再造和刨新。创新是我们改变政府传统作用，迎 接经济全球化挑战和抓住新世纪机遇，提高政府竞争力的惟一途径。我国经济和 世界经济的高速发展，社会的全面进步对我国政府的运作将产生重大影响。市场 经济的自由发展，越来越发挥着市场的主导作用，市场对资源的有效配簧效果 一 分明显，同时，市场对政府提出了很高的要求，政府必须培育一个有效率的市场 环境，政府既不能代替市场，又必须干预市场，行使好调控、培育、维护、监督 和服务职能。政府必须对市场的要素、运行规律等进行认真的分析研究，对市场 的管理内容、方式和手段进行创新，才能恰当有效地行使好这些职能，所以创新 是政府经济职能的客观必然要求。随着社会民主化进程日益加快，社会的法制化 程度越来越高，社会对保障体制的依赖越来越突出，社会对政府提出了越来越高 的要求，政府对社会不能再做主观政府、人治政府和不为政府，政府必须通过创 新进行深度改革，加强自身的建设与发展，努力提高社会自治能力，以适应社会 对政府新的需要。 2 、政府行政环境变化要求政府创新。 刘靖华等政府创新i m l 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 ，1 一 中国科学技术大学硕士学位论文 我国政治体制改革、经济体制改革进一步深化，社会结构等各个方面的发展 变化十分明显，所以，政府不但要迅速适应各种变化，而且要能够对这些变化进 行超前协调与指导，要求政府必须进行深度改革和根本性变革，加快改革步伐， 也就是政府创新。国际政治正向多极化方向发展，国际交往日益频繁，国际间的 距离大为缩短，各国政府间合作与协作已成为本国政府的一大重要职能和内容。 政府只有通过创新，才能正确面对国际政治、经济气候的变化和影响，很好履行 本国政府职能，树立本国政府形象，为本国经济发展和社会全面进步做出最大贡 献。 3 、中国加入w