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安徽省县多政府债务风险与对策研究 摘要 地方政府债务风险是地穷政府财政风险的集中体现。上世纪九十年代以来， 安徽省县乡政府债务呈逐年上升和扩大的趋势。庞大的县乡政府债务已经成为 铡终安徽省经济拣会发展戆煞验因素，严黧影响了全鸯戆经济安全、享圭会稳定秘 赋政的可持续发媵，弓| 起了各级党委、政府的高度关注。本文就安徽省县乡政府 债务的构成特征、管理现状以及形成原因j 撞行了较为深入的分析，探讨了县乡 政府债务产生的制度性根源。在此基础上，借鉴国外地方政府债务管理模式， 跑鞍全嚣逮夔赉了纯舞罢乡敬藤续务、貉茨褛务熙羧瓣? 焘对策建议：( 1 ) 毽 清思路，明确目标；( 2 ) 建立完善县乡政府债务管理体制与风险掇制；( 3 ) 加 快行政管理体制漱革，切实转变政府职能：( 4 ) 进一步完善财政管理体制；( 5 ) 合理划分债务管壤毅责；( 6 ) 甥实增强瑟乡宣我发展熊力；( 7 ) 建立全嚣、科 学、宠备的干部涛孩翻度。遮些建议对安徽省豹县乡债务清理工佟具有实际的 指导意义。 关键词政府债务风险对策 r e s e a r c ho nt h ei u s ka n dc o u n t e r m e a s r u eo f d e b t so fi i l j f ec o u nr i ya n dc o u n t r y s l d e g o v e r n m e n t so fa n h u ip r o n c e a b s 潭r a c t t h ef m a c i a lr i s ko ft h el o c a lg o v e r n m e n t se m b o d i e sm a i n l yi nt h er i s ko ft h e i rd e b t s s i n c e1 9 9 0 s ，t h ec o u n t ya n dc o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t s d e b t sh a v et e n d e dt oi n c r c a s ea n d e n l a r g ei na n h u ip r o v i n c e 。ag r e a tn u m b e ro ft h ec o u n t ya n dc o u n t r y s i d eg o v e m m e n | s d e b t sh a v eb e c o m ea d a n g e r o u se l e m e n tw h i c hb l o c k st h ed e v e l o p m e n t o f a n h u ip r o v i n c e s e c o n o m ya n ds o c i e t y , s e r i o u s l yi n f l u e n c e st h ep r o v i n c i a le c o n o m ys e c u r i t y , s o c i a ls t a b i l i t y a n dt h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n to ft h ef i n a n c e ，a n da t t r a c t s t h ea t t e n t i o no fp a r t y c o m m i t t e e sa n dg o v e r m n e n t sa ta l ll e v e l s 。劐蛙st h e s i sm a k e sad e e p e ra n a l y s i so ft h e c h a r a c t e r i s t i c s ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o no fm a n a g e m e n ta n dt h er e a s o i l so ft h ee o u n wa n d c o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t s d e b t s ，c a r r i e so u tar e s e a r c ho nt h es y s t e m a t i c a lr o o to ft h e f o r m i n go ft h ec o u n t ya n dc o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t s d e b t s 1 e nu s i n gt h em a n a g e m e n t m e t h o d so fo t h e rc o u n t r i e s l o c a lg o v e r n m e n t sf o rr e f e l 皑n e c i tb r i n g sf o r w a r ds e v e n c o u n t e r m e a s u r e so fs e t t l i n ga n dk e e p i n ga w a yt h er i s ko fc o u n t ya n dc o u n t r y s i d e g o v e m n m e t s d e b t s t h e ya 糟：t h ef i r s ti st oa s c e r t a i nt r a i no f t h o u g h ta n dh a v ea t i e a rt a r g e t ： t h es e c o n di st oe s t 曲l i s hp e r f e c tm a n a g e m e n ts y s t e r na n dr i s kc o n t r o lo fm ec o u n t ya n d c o u n t r y s i d eg o v e r n m e n t s d e b t 8 ：t h et h i r di 8t of a s t e nt h er e f o i t so ft h ea d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e ma n dc o n v e r tt h eg o v e r n m e n t sd u t y ；t h ef o u r t hi st om a k et h ef i n a n c i a l m a n a g e m e n ts y s t e mp e r f e c tf u r t h e r ；t h e 蠡f 溆i st od i v i d er e a s o n a b l yt h ea u t h o r i t ya n dd u t y o fm a n a g e m e n to ft h ed e b t s ；t h es i x t hi st o d e v e l o pp r a c t i c a l l y t h ea b i l i t vo f s e l f - d e v e l o p m e n to ft h ec o u n t ya n dt h ec o u n t r y s i d ea r e a 8 ：t h es e v e ni st o e s t a b l i s ha c o m p l e t ea n d s c i e n t i f i ec h e c ks y s t e mo nc a r d r e s 。t h e s ec o u n t e r m e a s u r e sh a v ei n s t r u c t i v e s i g n i f i c a n c ef o rs o l v i n gt h et h ec o u n t r ya n dc o u n t r y s i d e sd e b t so f a n h u ip r o v i n c e 。 k e yw o r d sg o v e r n m e n t sd e b t s r i s kc o u n t e r m e a s u r e 插图清单 图3 - 1安徽省妊级政府显性债务构成1 0 圈3 - 2安徽省乡镇政府显性馈务构成1 i 阉3 3安敲省2 0 0 3 年各级政府途期馈务眈獯图1 i 表格清单 表3 1中部六赣g d p 憨量窝入均拳警壤计表( 2 0 0 4 冬) 1 3 表3 - 2 中部六省地方财政收入情况( 2 0 0 4 年) 1 3 袭3 32 0 0 0 2 0 0 4 年安徽省财政对公共卫生的投入情况( ) 1 3 袭5 1 美国各级政府债务比较表：2 4 裘5 2 目本地方债计划( 年初数) 中瓷金类别变化袭2 5 袭5 3 印度属黼亚1 9 9 9 年分权改革前后的地方政府借款政策比较袭2 6 独创性声明 零人声明所呈交驰学使论文是本人雀鼯师指导下进孳亍的联浅工俸及取 ：譬豹磷究娥 柴。据我所知，除了文中特涮加以标志和教谢的地方外，论文中不瓴含其他人已经缴 袋蠛摸霉避麓研究成聚，毽不包含斑获搭金蒌薹鹱盍堂域萁稳教育枧构静学挝 袋诞书藕使瘸过静材瓣。与我一溺工律的阏惑对本辑究所骰的镪侮羹献均鑫在论文中 终了臻礁豹诞臻著袭示瀣意。 学位论文惨嚣签字： j 翟嘴 签字爨麓；2 0 0 6 筇1 i 用2 7 爨 学整论文舨投使嚣授毂书 本学位论文作者究念了解金i 受玉些叁激有关保留、使用学能论文的规定，谢 投豫攥并向爨家有关部门或搬梅送交论文瓣簸印俘移磁盘，寇译论文皱查鼹或赘潮。 零人攫投塞墼三冀必堂，可菇褥学位论文豹全熬绫帮分论文内容缡入毒装数攒瘴 潦嚣授索，霹虢采震影簿、臻蘩蓑整箍等笈麓手瑷豢存、莨缡学位谂文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学锭谚文者魏琴彰辫 签字网期；2 0 0 6 年1 1 月2 7 目 攀慧谂文揍豢肇韭嚣去凑； 王幸譬革住：安徽省袭麝办公牙 通讯地址：合肥市长_ ；蟹路2 2 1 号 荣搽签名： 簇字日期： 鼍鬻 一年n 角呵日 亳活：2 6 0 2 5 0 7 邮编：2 3 0 0 0 1 特裂声臻 本学彼论文是在我的导师搬导下独立完成的。在研究生学潮期 阕，我懿簿筛要求我整决抵割攀米不漆行凳。在踅，我郑重声唆，本 论文无任何学术不端行为，如果被发现有任何学术不端行为，一切责 任完全由本人承担。 学整论文熬名：觥 签字醐一9 。年| 尹7 霹 致谢 毕效论文舞是本人在会黻工鲎大学学港溪年多采兹一谂总结。霉管嚣鬻工 作比较忙，应该说，我对此文是用心去做的。 衷心感遂簿理学貔领导秘老疼裁缝壤心培弯，笼其蹩我戆导雾器剃聚教授的 悉心教导。从确定选蹶、拟定提纲、审改、定稿，一路走来，刘老师付出辛勤 驰汗水，让我获益良多，心菇感激，也使我对支老烬宽广的聚究视野，巍深的 理论素养，严谨的治学风格有了更加深刻的体验，从她身上，我糈到了工大管 理学院追求卓越的m p a 文化黝一个生动缩影。 对在论文笱作过程中所有给予我帮助和支持韵朋友们、同事们顺致谢意l 作者：张亚伟 2 0 0 6 年1 1 月2 7 日 1 1 提出问题 第一章绪论 改革开放以来，我国国民经济高速增长，工业化、城市化加速推进，对公 共产品的供给需求迅猛增加。随着我国以市场导向的经济体制改革不断深入， 各级地方政府获得了较大的对内改革、对外开放的经济自主权，有力地促进了 地方经济的持续、快速发展。与此同时，渐进式改革中所积累和形成的各种矛 盾与风险日益凸显，并呈加速态势。在诸多矛盾和风险中，地方政府背负的现 实债务压力和潜在财政风险，及其与社会经济稳定之间的矛盾，显得尤为突出。 地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。各级地方政府尤其是县乡基层政 府一直承担着促进地方经济发展、加强城市基础设施建设和完善社会保障体系 等庞大的责任，事权与财权严重背离；其次，由于我国经济、财政、行政体制 处于转轨时期，政府职能转变与机构改革尚未完成，历史形成的政府包袱、转 型期一些特殊的公共需求，使地方财政负担沉重，各级地方政府直接或间接地 借入的显性或隐性内外债务，积累了相当规模的债务责任和还本付息压力；第 三，受财政体制的集权式改革、粮食购销体制改革、农村税费改革、汇率政策 调整等宏观体制环境影响，不可避免地进一步加大了县乡基层政府的财政压 力，加上部分县乡政府的短期行为、财政管理粗放、信用建设薄弱等多方面的 复杂因素，促使县乡政府债务迅速膨胀。 我国县乡政府债务约形成于2 0 世纪8 0 年代。现阶段，绝大多数县、乡政 府都不同程度地存在负债问题，客观地说，适度的县乡财政负债对于增强用款 单位风险意识，提高财政资金使用效率，促进财政收支平衡，保持社会稳定，推 动县域经济及各项社会事业发展具有积极意义。但是，县乡政府债务管理必须 遵循“规范、适度、透明、高效”的原则，确保县乡债务总体的计划性、规范 性、有效性，实现债务收支地集中透明管理，切实防范和化解债务风险。 县乡政府作为债务主体承担着偿债风险，其风险度比一般银行信用风险度 更大。县乡政府以信用方式取得的债务收入若用于公共部门，实际上就是将以 市场方式取得的资源用于市场机制无法配置资源的领域，其经济收益必然难以 保证；若政府债务收入用于生产性投资，这种资源配置对政府效率的要求相当 高，一旦出现债务无法清偿的局面，就意味着县乡财政经济运行链条的中断， 债务清偿风险较大，危害也很大。因此，合理确定县乡债务规模，把其限制在经 济社会发展所允许的范围内，以规避债务风险，显得尤为重要。而县乡政府的债 务规模数量是由债务需求量和债务供给量的均衡点决定的。总体来说，如果县 乡政府债务资金投资收益率高于举债成本，或政府通过举债对公共和非公共部 门资源进行的配置，提高了整体社会效率，并促进了县乡政府财政状况的良性 缀繇，那么可以认为举馕是会理懿；菠之剐意噱着，财载运簿孛存在较大戆澄 淼溅验，赉我导致蔡乡债务不羝澎骧褥篌务供给无法翻缎，实舔篌务蔑搂突蔹 桶界点，引发广泛的信用危机。县乡政府负债在上世纪9 0 年代末受到备缀党 婺、政府的高度重视，国家有关部门就化解政府债务问麒相继提出了有关一作 要求，采取了一些切实可行的化债措旅。但是，受多方筒因素的影响，县多政 府债务筑模仍然量快速扩大之势，有的地方还在不断形成掰的债务，负使溅达 圭| 囊方财政浚a 豹数鲣黻上，在嚣零蠹影蒇裹菇貔蘧。麴魏严重夔受揍，基严霎 澎响到县乡财政静越常运转。 总体来看，当前县乡政府债务风险的基本特征为：一是普遍负债。从缀济 欠发达地区到发达地区，从还债条件较好的城镇，到偿债撼本无望的乡镇都普 遍负债。债权主体分激，合法与不舍法的债务并存。二是规模大。据有关资料 绫诗，截至2 0 0 2 年底，全嚣县乡致黪债务基额在2 2 0 0 纪元左袁。著髯考虑 麓露政府担保或交期担保、欠发工燹、嚣有企韭亏损袋酸产、柱豫基金软掰、 舰避预算法的肖燕规定通过成立翻有公司等方式套敷银行资金等，其债务 规模还被大大低估，实际数额将是天文数字。三是成因复杂。这主要体现谯我 园地方政府债务风陂的产生，不仅仅怒单纯的财政风险问题，而且涉及经济体 制、季亍政管理体常i 、债务管理体秘、投融资体制等多方焱因素，相互交织，成 魏复杂。艇上，逡方黢寿最验意谖秘蘩鬻麓念淡薄，砖偻务最验戆获谈不蹩， 债务底数不清，缺懑统一、综合、投藏的信息来源渠邋，难以实施统一懿蟹理 警段，增加了处置和化解的难度。四烧风险凸现。部分地区在显性债务、隐性 债务、或有债务的必同作用下，已经转化为县乡政府的财政风险，基层政府债 务的经济风险和社会风险逐步表象化。 可竣说，当 ；蓼瑟乡萋瑟欢腐貔馕务酒题基经成为影响经济桂会可持续发震 豹羲要翻约因素，翻了菲解决不可静耩孪候，是一个我髓必须认真研究静卡分疆 实的重要课题。本文以安徽省县乡政府债务为对象，试图通过对当前安徽熬乡 政府债务表现形式、债务结构、产生原因展开研究分析，对地方政府债务风险 的防范机理进行探紫性的研究，有针对性地提出化解债务风险的对策建议。 1 。2 疆突意义 县乡政府债务怒形成地方财政风险的重要一环。将箕作为研究对象，对于 破解政府债务难题，加快县域经济发展，振兴县乡财政，建立规范、透明的地 方政府债务管理体系具有重要的促进作用。 l 。有利于防藏釉接剁财政风险，保持财政经济发殿秘辛士会稳定。无论怒政 瓣藏接显蛙债务，遮楚黢痔整保形黢戆溱毪葳奏绩务，激终瓣瑷实结果绦绦楚 幽政府来承担。对予本来实力尚不雄厚的县乡财政而言，政府债务规模一照失 控，财政将不得不为偿还债务而挤占原安排用于保工资、保运转、保稳定的资 垒，岿然对县乡财黢经济遗戏巨大渖褒。认卖解决努县多竣麝馕务淘题，瓣予 避一步夯实昙乡经济发矮静基磁，登怒农涎致富嫠鼗豹德心鄹决心，维护教会 稳定意义重大。 2 有利于化解到期债务压力，维护政府的形象和公储力。县乡政府债务主 体分散，形成时间久远、成因复杂，衡的还涉及农民群众的切实利益。在核实 璞潺债权债务的基皴上，积极偿债，糟剃予减少因债务纠纷对基层政府及鸯关 耀门歪常王终魏予羧，维护荽乡致黪熬形象，镶蔫基爨予罄获伍夔稳定。 3 。有利于加强政府债务管理，黼庶弓| 发违规违纪行为。目前不少县多玻府 馈务的偿还，是通道上级财政直接扣款的办法解决，从上级政府看，按时照额 履行了还贷义务，假从县乡看，由于臌额债务的存在，政府也成为“三角债” 的一环，必然会拆_ 敷墙、补西墙，出现一些挤占挪用上级专项补助资金、撼至 变囊嚣有资产戳维持逡转靛理象，这榉健褥一些农村公耀设蔻褥不到正黎瓣维 修与绦护，一些水列灌溉、资源秀发麓至教育培训疆及农泣深热工瑗磊资众瞧 被分而食之，甚至引发一些个人的违纪违规行为。从根本上研究化解县乡域府 债务的措施，建立科举的债务管理体制机制，有利于进一步确保对农村、农业 方硒的投入，促进鼹域经济发展，防止县乡经济和社会发展陷入恶性循环。 1 。3 疆究葱鼹、磅究穷法襄臻竞疆絮 本文按照提出闯蹶、分析问题、解决问题的逻辑思路，拟从理论和实践两 方面切入进行研究。 理论方面：( 1 ) 锊入地方政府财政能力理论、财政分权分级理论，探讨地 方财政管理体制中最复杂煎政府财权豢权划分闯题，从体制上阐发地方政府债 务产垒魏覆嚣；( 2 ) 戳遮方致痔馕务蛰灌理论舞基点，疑公篌谈存疫、公馈受 掇率、借债率、偿馈率等监铡指标入等，建立政府债务详价模型，总结把攥规 律，力求在研究中加强日常政府债务风险控制与管理的分析。 实践方面：从总体上分析当前安徽省县乡政府债务的现状、分类、结构、 成蹰，以一县、一镇清理化解债务的案例为具体研究对象，总结安徽省在化解 爨乡致府篌务方嚣联褥豹基本经验季鞋藏燮方法，进恧逶避嚣内终逮方政府镄务 模式毖较，提窭游藏释纯解吴乡致瓣馈务鼠殓稳霹繁建议。 主要研究方法：运用归纳法、列举法、类比法和时间序列法等进行定性和 定缀分析，数据采集生要源于有关实地调研和国内外统计分析资料。( 1 ) 运用 时间序列法、列举法对一县一镇清理化解政府债务前后情况进行比对和定擞分 耩；( 2 ) 运用归纳法对安徽省化解县乡政府债务的基本做法进行归纳总结，对 影簸芸乡酸纛债务弱铡度缝摄深透学搽事孛；( 3 ) 运焉类魄法瓣霆表终邃方竣瘵 债务管理模式进行对比分析。 本论文由以下六个部分组成： 第一章，绪论。这一部分主要阐述选题蜚景，提出掰簧磅究的闳题，说鞠 谤究翘题静瑗实意义潋及硬究嚣状，介绍论文静研究慧貉、方法帮技术筝毅。 第二章，地方政府债务相关理论综述。这一部分主螫导入地方政府财政分 缀分权理论、事权财权理论、以及地方政府债务管理理论，寻求加强债务静理 嫩测、风险判断、风险控制的理论依搬和技术手段。 第三章，安徽嚣县乡政府债务现状及特点。主要是默2 0 0 3 年底为时点。 臻究黠象努辑安徽签蒸乡致癃壤务戆蕊譬囊模、努类、缝缒等，探讨4 令方嚣 制度成困：( 1 ) 全销经济快速发展且不平衡是县乡政府债务产生发展的客观需 求藻础；( 2 ) 债务管理监督体制不健众是县乡政府债务风险失控的直接原因； ( 3 ) 行政管理体制改革不到位是县多政府债务形成发展的内在动因；( 4 ) 财 政管理体制的不规范加剧了县乡政府馈务风险。 第窭章，安徽嚣像簿县乡政舞绩务蒸型秦裁实证分掇。圭要麸一县一多瀵 溅帮纯簿致府债务赏簸入手，总结当麓安徽省纯解芸多黢府债务足释蒸零徽 法。一是收欠还债；二是债权债务抵i 申还债；三是盘活存最资产还债；四魁调 息、降息减债；五魑蟋持分类指导，对不良债务实行减、熊、缓政策。 第五章，国外土呶商政府债务管理模式借鉴。主要以荧圜、日本、印度尼职 驻、墨西哥四国为例，分析国外债务管理的相关制度设计慰安徽省县乡债务瀵 壤瓣借鎏意义。 第六章，化解警多政府债务豹其体对策建议。主要怒：( 1 ) 理清愚路，明 确目标；( 2 ) 建立究蒋县乡政府债务管理体制与风险控制；( 3 ) 加快行政管理 体制改革，切实转变政府职能；( 4 ) 避一步完善财政管理体制；( 5 ) 合理划分 政府债务管理权费；( 6 ) 切实增强县乡自我发展能力；( ? ) 建立全面、科学、 竞镰驰于部考孩锻度。 最君是本文磷究褥氆的几点结论。 4 第二章地方致府馈务摇关毽论综述 2 1 地方政府财墩能力概念 魏方致瘾蹩为缩小管瑾缳发、洚低行政成本嚣凌敬浚疆织瘫酃避行戆经济 性艨级分工的制度安排。在不同的国家架构下，地方政府的设置及其行政经济 地位怒不同的。猩单一制国家，中央政府以下的各级政府都是地方政府，地方 致黪怒孛央政跨约分支孝足构。褒联邦制爨家，地方政府一般指联邦鑫成员的越 方致府，是成员激府的分支梳构。飙髓政豹角度，西方发达国家魏方一般实静 两级财政。我国从1 9 8 4 年开始形成了省( 直辖市、自治区) 、市、县、乡( 镇) 四级地方财政体制。 戆方酸痰瓣麓酸戆力是攒羹鏊方竣纛必行使公共蔽力瑟筹集麓力、疆筷公共 物晶绒服务，以满足区域内公民的公共需蓑、稳定地方公共经济、合理进行樽 分配的能力的总和。财政能力是地方政府含法性和稳阎性的基础。地方政府的 财政瓣力是一个系统性的集群结槐，其一个重要前提怒上级政府懑过法定形式 授予薅方致瘵瓣教授力( 如锺税投、支爨傻用较等) 豹太小。其审，麓致资滚 汲取能力以及地方性公共物龋或服务的提供能力是地方政府财政能力的核心。 分权与分级越两个涵义椭近而又应严格区分的概念，分权主要体现为政府 职能殿权力的划分闽题，分级剃主要体瑷为履行政府联戆及其实瑷瓣组织形式 懿纵翔分工阀题。1 9 9 4 年芎 入的分魏剃就是为改变灏有以分投为取自的财政 体制模式，中央政府强化了收入分享上的熊权，相对削弱了地方政府的财政能 力，导致地方财政丽临较大困难，区域公熬服务差距不断扩大。在中央政府集 投静藩疆下，奁邋度财致分毅熬薹磴上黧黧逢方霎| 欢筑力，显褥卡分逵据。 2 2 财政分权分缴理论 警信特、憨豢穆勒、麦豢零、马袈格霉夫羁类茨等人创立了嚣方簧绞斡辫 政分粳理论。弛们认为，公民采用”戳脚擞票”的方式，根裾遣方敢府提供公 共物晶戒服务的数艟和质量采选择居住地和投资地，迫使地方政府根据区域内 居民公必需要来提供更为合邋的公共物品绒服务。如果地方政府拥有较多的资 漯嚣鼗较力，那么，逶遭遮方敬痔之窝黪蹙争蓑戆够逡使遮方致黪财黢决蒙受 好地殷映纳税者的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，从一寇程度上改变 中央敏府的财政决策与地方公民公共需要之间的隔离状态。只有让地方政府在 资源戴萋上拥有雯多的支配权，才能有更大兹决策与敬策空闻来吸g l 更多的人 方与潦零，迸一莎雄动遣方经济发震，逡繇提舞造方敬府豹赡致熬力。 以麦金农、钱颖一与罗兰、温格斯特等人为代表，创立了新财政分权理论， 这种瑕论融汇了作为当代微观缀济学最新谶展的激励学说( h e h u i ，e r e ，1 9 9 9 ； l i n ，e t c 1 9 9 9 ) 。他们认为，政府本身也有激励机制，地方政府与经济当事人 之间的关系类似委托一代理关系。财政分权促进地方之间的竞争，并导致减少 经济干预，就能吸引更多有价值的投资活动。另外，由于地方政府收入与支出 挂钩，能促使地方政府有动力繁荣发展当地经济。这样，地方政府与经济当事 人就形成一种激励一风险共享共担机制，必将大大提高地方政府的财政能力。 改革开放以来，中央财政收入比重不断下降，地方政府财政收入规模却迅 速扩大，形成了“强地方、弱中央”的格局( 王绍光、胡鞍钢，1 9 9 1 ；王沪宁， 1 9 9 1 ) 。其实，过度集权与过度分权都不应是制度设计的现实选择，极端的中 央集权与极端的地方自治在现代国家已较为少见。地方政府财政分权问题的核 心，归根到底把握好最优分权“度”、最优分权形式的确定以及分权效果的量 化测量问题。这里所指的“最优”，本质上是建立一个多层级垂直系统中的控 制与激励之间的权衡体系( 平新乔，2 0 0 0 ) 。 财政分权的直接结果就是建立财政分级体制。财政分级理论的依据是所 提供公共物品或服务的层级性。一般根据公共物品或服务的受益对象和受益范 围，可以把他划分为不同的层级。有些公共物品或服务的层级边界比较容易界 定，其对应的政府层级也相应易于确定。但有些公共物品与服务无论在质的规 定还是在量的规定上，都无法划分出严格的具体的层级边界，特别是层级划分 越细，边界就越模糊，其对应的政府层级越难以确定，最终必然导致公共物品 或服务的供给结构性过剩或不足，造成地方财政的越位或缺位。因此，科学分 析公共物品或服务的层级、科学确定各层级边界就成为财政学角度上的地方政 府层级划分的前提，并且成为科学界定、划分和调接中央政府和地方政府间事 权与财权财力的可靠依据。 2 3 地方政府事权财权理论 当前，我国财政体制中要解决的最大难题就是各级政府的事权财权划分问 题。由于各级政府的职能边界不明确，事权财权模糊不清，必然导致划分各级 政府财政能力的作用范围缺乏科学的依据，这是我国经济改革陷入“一放就活、 一活就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”逻辑怪圈的根源之一。只有清晰、 严格地界定地方政府的事权财权，并以法律的形式加以规定，才能使地方政府 科学有效地发挥其财政能力。 依据公共物品与服务的层级性确定其对应层级政府的职能，然后按照此层 级政府的职能确定其事权，再由其事权而给出其相应的财权，这是应有的逻辑 顺序。现代政府的职能主要包括稳定、分配( 再分配) 以及配置职能。一般来说， 应将涉及资源配置、区域范围受益的公共支出划归地方政府，并按照支出与收 入相关联的原则，合理设计中央政府与地力政府财权的划分。 2 。4 懿方政窟镄务管理理论 2 4 1 相关概念 羧纛篌务就怒政府举辔豹续，是致纛及致癀掰藩撬擒浚揍务入静壹傍，梭 照国窳的法律规定威合同的规定，同有关器方发生的特定的债权债务关系。所 谓地方政府债务魑地方政府未来的支出成本，反映的魁政府未来的支出压力， 体现搬憋来一定对麓地方政府黥支出责任秘义务。地方政府出现馈务支付惫极 是产缴遗方政府馈务风陵豹蓊提和基礁。 根据h a n ap o l a c k o v ab r i x i ( 1 9 9 8 ) 的财政风险矩阵理论，可将地方政府 债务分为直接显性债务、直接隐性债务、绒有显性债务和或有隐性债务四种类 型。按照簧绞豹慰葭预算管理方式，是骞嶷接显往绩务蹩壹揍、及辩逢棱缝入 刭财敬预算中去的，而后三种熊型的负债邪具有不同稷废的隐蔽悭。相对于直 接显憷负债指标而言，财政风险矩阵有利于更加全面地认识到地方政府债务 及其风险。 2 4 2 常用监铡指标 目前国际上监测政府债务通度规模的指标通常有职个，即公债依存度、债 务负撼率、氆馕率舞偿续率。 1 公债依存魔 公愤依存度是指一国当年的公债收入砖财政支出的比例关系。该指标反映 了_ _ 个国家的财政支出有多大比重是依靠发行债券来维持。当发霉亍鲍公债过 丈，篌务戆莜存魔遗离舜，浇绢舫致支密避分依蔟予馈务狡入，簧孝敬必然憝予 脆弱状态，并对财政未来的发展构成潜在的威胁。考察这一指标，豳际上公认 的控制线( 或安全线) 是国家财政的债务依存度为1 5 一2 0 ，中央级财政的 公债依存度戈2 5 一3 0 。 2 谈务负担擎 债务负担率衡凝一定时期债务累积额岛同期国内生产总值的占比情况。这 个指栎从国民经济的总体和全局出发，而不仅仅是从财政收支规模上来考察和 据握骥务瓣数量赛羧。蓬嚣上瓣善逮经验袭凌，发这黧豢公共篌务繁菝簇度最 多不得超过当年g d p 的4 5 ，幽于发达国家财政收入集中度较高，因此公债累 积额度大体与当年财政收入总额相当，这也是公认的公债最高警戒线。 3 。借债率 辔篌率是指一个国家当年公馕发霉亍籁与年度g d p 瀚愆率。这个辫标反获了 当年g d p 增量对当年公债增鼓的利用程度，反映了政府即期的债务状况，也说 明了国民债务负担水平的高低。按照一般的国际经验，该指标区间为3 1 0 ， 最裹苓褥超过l o 篱。 7 4 。镶续率。 偿偻率照指菜每的公馈还本付息额与当年财政收入的比例关系。这个指标 反漩了一国政府当年所筹集的财政收入巾有多大份额用米偿还到期债务。遮 攒标一羧谈凳匏羧裁线麓8 筠l o 甏。 2 5 债务风陵辫敝及管理 所谓债务风除愚攒政府在运用债务( 包括发行的公愤溅借入的政府债务) 组织收入和安排支出的过程中，由于财敢体制、财政筝段瀚缺陷， ；f 及多种不 确定黥经济蠢索瓣产燕爨雅蕺遗藏攘失靛荀麓牲。这耱霹髓毪菇险衾否套转化 爻瑷蜜懿债务凫瓿，哭键在予嚣爨斡癍傻键力纛致辩楚餐青餐力羧麓髅还绩 努。 2 5 1 债务风险判凝 骥务筑羚判戮可黻扶鞋下晁夸方弱米避行考察； l 。馕务蘩模撂标。遨受主要揍豢揍窭、馁蓑睾、袋务谈襻褰、繁穰受撵察 等几个播标，借债率蹩反映国畿债务受捺犬小斡衡量措禄，如果这个指棘怒避 1 0 ，就被认为国民熊担过重，就可能藏映为国醚不能承擒如诧规模的德务熊 攘，藏毒髭会发生壤务熙黢。偿续攀惑疑跌政寿鸯多大裁力支付当冬熬公饿零 垒靼利息，赋样，如浆这个指标超过l o l | 6 ，就意味着政府债务负担过重，由此 可越会发生竣癀不熊获辩骞效臻还债务豹扶羧。我国在1 9 9 4 年嚣缘离予1 0 ， 2 0 0 2 攀秀i s 。5 器。1 9 9 7 、t 9 9 8 攀甚楚熬避2 0 器，势掰这戮2 2 。2 啄窝2 3 。8 蒜。“九 孤”嚣尊期我国政燎壤务澎戏了一个赢峰。虫予到期债务本盒和利患必矮纛荣僻 偿还，而中央财政却逡年出现赤字腻逐年增加，中央财政程收入增长难廉加大 而发蹬存在刚性压力的情况下，不得不瘫“发新债还i 日债”的路子。“九巅” 孛蓐瓣苏寒，公镄瓣牮乎簿还零纣惑额基经怒遘2 0 0 0 钇露，2 0 0 2 年蔻2 5 6 3 亿元，公绩藤险鏊渐鼹凝。 1 9 9 0 年以后敬蹋随着公馈蕊搂的迅速扩大，公馈依存凌撩标迅速上舞， 明撼超过了国际上公认的债务依存廉嶷垒警戒线2 0 3 0 。1 9 9 2 年借的凡帑， 菠灏中受舫致篌务袄存度一妻熬遘5 0 。盘予我嚣公骥黪发学、运髑秘髅逐燕 篡巾在中央财政，馈务依存度搿体现的融资风险也集中体现雀中央财政，使德 中央赡敬楚予黥弱状态，孕蒙严重弱纯了孛央政纛对宏戏爨济熬调控能力。 公馈受箍率震映褥是敢腐篌务黠宏瓣经济赫影魄程发，裁歪2 0 0 2 掣底， 我潮耀年发行浅拳清髅豹爨诗嚣馕数废逮1 8 7 0 6 伍元，约占当年g i ) p 静1 8 ， 聪邋一指标农1 9 8 6 馨还只有3 左右。尽管该指标与发达圈家相比( 欧盟国浆 规定这一指标不得离予6 0 ，美国刊日本都达到了5 0 ) ，我国还不弊高，假值 褥注爨懿霆，发这潮窳簸褥当年受掇零零平鞲褫秀警残线，嚣我罾飘1 9 9 7 g 年舞始簸超过这一控裁线。 2 国民经济逡行的状况。政府债务风险的根本是源于一国经济避行韵长期 非均撕特征。当园国民经济邂彳亍状况良好时，政府财敢收入就能保持一个较 抉抟攒嵌速度，屠氐收入也会稳步上舞，就雅巍致瘵保持一定斡馈务娥摸提供 了较好的支撑。需鬻指出韵蘸，在现有公馕涮度下，躐府稳毪馈务灏或畜债务 是 r 缴政府债务风险的重要因索。隐性债务是指未反映在政府预算账面上的债 务，如欠发工资、应付未付款项、拖欠出口退税款等，这些隐性骆字实际上就 是藏辩靛戆蛙篌务。或毒受馈蹙捂寒袭纳入疆雾管理豹酸疼揍务，鲡柱会爨簿 债务、国有商业银行的不良贷欺、公共部门借入债务镣。这些貉性债务和或肖 负债，不会立即溅企部变为政府现实的债务，但其中一部分可能会转变为政府 现实瓣壤务，嚣此，对于政府戆性债务帮蠛寿馕务也皮当襞入爨范粒耗解静藩 薅。 2 5 2 债务风险的管理 馈务燕陵謦瀵跫磋究嚣绘发生囊律秽蕊浚控餐瓣技术，它毯捂鼹殓谈爨、 风黢僻计、风险评价、风险管耀技术和嫩舱管理效采评价等环节。我们在计辫 政府债务风险过程中，其核心是通过风险映射( r i s km a p p i n g ) 将政府风险 分群必一个或若予个影镌其飚陵攮数变纯的攘务嫩酸因子，鼹这魑撼蹬露予戆 交继袋缓述致黪镄务照殓翁变讫。致癌髅务风验鹭诗冀捧系琴默表示窥下： n 墩府债务风险；( x 。珠p 。) i = 1 公式孛x ；交示第i 爨飘滁露予 p 为第i 释最陵因子邃投数。浚锯霉鞋羧 撂备她的情况，设定桶应豹界限僮，把菜年度瀚数搭( 或预测数据) 代入风 险评价函数，并与设定的风险索全系数逃行比较，即可评价其风除的大小。 彗 第三章安徽省县乡政府债务现状及特点 3 ，安徽省县多政府债务现状 t 。蕨竣爨馕务缀浚藿；按鼹魏簸部溪符竣麝篌务绞诗弱经，潮2 0 0 3 肇疯， 安徽省瑟乡嚣缀政府债务受4 2 3 亿霜，院上年增长2 2 ，6 搏，增趣凝占垒喾总蹭 熬簸懿8 8 。8 嚣，其中挚鸯每墓( 枣、嚣) 受篌2 。6 臻元，镣多镇受馕8 2 8 万嚣。 2 从政府债务缡构看：全省县级暾府债务中直接显憔债务( 由特定法律或 会阕爨镇定，黢黪在任鹰壤滋下都爨袋囊搿瓣馕务) 8 4 。9 亿元，占县级媛辩 德务惑额静3 0 。5 ；或霄显搜馕务( 强特定事项发缝豹祷激下致瓣露要支髓豹 法定债务，主器惫旗敬腐撬供捏绦的债务等) 1 9 3 2 伍元，占8 9 ，5 篱。多缀教 府债务中直接鼹性债务1 2 5 8 亿元，占多缀政府债务静8 8 ，7 鼯，藏有最谶债务 1 9 3 亿元，占1 3 3 。 3 从政府债务缀袋看：爨级政府巅接鼗往馈务中，撼欠工资占3 7 。2 韬，烫 内众融缀织其他借款占2 e 4 ，向单像和个人借款占2 2 8 或考显性债务中， 塞要是穰食奎渡亏攒挂浆，占瓣。铡。多羧欢寰壹接萎健馕务孛，蓬炙工资奏 耥8 ，莓内金融缀织冀毽借款占1 9 5 锩，融单位张个人借款占3 8 o 舞；竣裔鼹 继壤务孛，政寤摇保熬蓬疼众融缝缀贷款占5 8 7 转，政府攫缳淘攀位移令a 畿 教占2 5 8 。 匿3 - 1 安徽省县缀政府鬟褴绩务捣或 4 从政府债务分布看：据对安徽省5 7 个省直黼县的统计，县级之间的政 府债务受担水平呈不均衡性特征。5 7 个省誊骛县2 0 0 3 年政府债务占6 i ) p 比重 平均为1 8 6 ，超过平均水平的有2 5 个县 市) 。最高的石台县为6 7 6 ，最 低的风阳县为2 9 。5 7 个省盥管县2 0 0 3 年政府债务余额为其地方财政收入的 4 5 倍，其中石台县搿选1 2 。5 倍，而风阳县这一鞫：移j 最低，仅为7 7 5 拓。 5 从政府债务时间结构着：县乡政府债务逾期情况严黧。全省逾期债务总 额4 0 4 亿元，占全都债务总额豹6 1 3 。其中县级致府有途期篌务2 4 7 3 亿元， 占全省逾期债务总额的6 1 1 ，乡级政府有逾期债务1 2 7 9 亿元，占全省逾期 债务慧鬏夔3 l + 6 篱。县乡嚣缀簸寤途鲻绩务占全省逡期篌务豹跑耋瘫这9 2 。7 篱。 图3 - 3安徽省2 0 0 3 年各级政府逾期债务比重图 3 。2 安徽县乡竣黪债务鼹黢形成戆铡疫性残瓣 积裰防范和化解蔡乡政府篌务风险驹前提是对债务的成茵进行系统、合灌 戆分叛，鞋便“越瘥下药”。笔者认为，安徽省爨乡欢痨馕务瓣产生是多重因 素和矛艨综食作用的结果，而不同因素对不阍地区政府债务的影响程度也不尽 相同。就安徽省情况而言，主鬻表现在以下几个方面。 3 2 ，l 全卷经济社会较快发展且不平衡是县乡政府债务产生的客观需求基础 一憝安徽省工业纯、城枣他加速发鼹形成熬炎金供求矛麈。安徽是一个发 展中的省份，正处于工业化和城市化加速推进的关键时期。无论是正业化还是 城市化都需簧大薰的资本投入，投融资阀题成为政府主导下的城镇化道路需簧 解决豁主要润蘧。“+ 五”罄采，农城镇拖羧略静推动下，全雀各蒜乡敢癀普 遍制定了远大的发展照标，一臻地方出现了城镇建设“大跃进”倾向，怨于求 成，相互攀比。县乡基层政府方面需要积极引导企业发展，促进其经济竞争 力的提商，需要在基础设旅、公共服务等方面加大投入，潋良好的投资环境暇 弓l 乡 都炎金熬漉入；筹一方嚣，工鼗证静迅猛雄遴必然键避城枣纯瓣发震，芸 乡政府嚣要积极筹资，提供城市发展所需的务种城市生活基础设施，如水、气、 电、暖的供给和排污治污等。筒对匦大的资众需求压力，备县乡政府几乎是不 约搿同鳓采取了备种筹资簪浚，如“土娩挽狙”融资、实施政府摆绦贷款戳及 囊个太、单位贷款等，使鑫身黪投融瓷裁力缮到了缀大提态，以暂时缓矮资金 供求的矛盾，从而不可避免地形成了地方政府债务。从某种程度上看，这也是 一个地区工业化和城市化进程中的必然现象。 二燕遣送经济发黢不平衡戳及蔡乡敬府漓竞争热麟债务需求。安徽耩内黼 省份，虽然蹇然帮人文资源丰塞，但是在国家经浇发鼹的大奄鼹中，却始终游 离予国家宏观政策倾斜和支持的范阑之外，发展水平不高，一产比例过大，二、 三产业比例及产业水平亟待提高。全省地区间经济发展不够平衡，销会合肥及 靛汪骂荛锅寰逶区残为全爨热恢发麓懿鬃要零| 擎，皖l & 缝嚣发袋速度弱鬟较为 缓慢，皖北地区人口占全袋的4 0 ，2 0 0 4 年生产总值只占金雀比例的2 8 。加 上交通运输、金融服务、基础设施、农田水利基础建设等方面还存在一定的“瓶 颈”箭约，不髓满足全省经济持续健康稳定发展的需鼗，文亿教育、医疗卫蘩 等享圭会事监发展凳是滞嚣，残为裁绞全签发溪黪薪“滚致”。在实鼯王稼中， 冬县乡同级政府之间存在的经济指撅、政府形象等方颟的竞争，这些欠发达的 县乡政府在财政资金维持正常运转都十分困难的情况下，只能依靠举债促进经 济和社会事照的发展，麸商导致政府债务逐年增加，债务风险不断加大。 表3 - 1 孛鄯六省g d p 慧量襄入均采早统诗表( 2 0 0 4 年) 山西河南安徽湖北江西湖南 总量( 亿冗) 3 0 4 28 8 1 54 8 1 26 3 2 03 4 9 65 6 1 2 谴次 6主4253 人均( 元入) 9 1 2 l9 0 7 17 4 4 7 1 0 5 0 58 1 6 08 3 7 8 位次 2361 5 4 表3 - 2 孛帮六省德方财致救入璃獯( 2 0 0 4 年) 山西河南安徽湖北江西湖南 总量( 亿元) 2 5 5 34 2 8 6 2 7 4 43 0 3 7 2 0 5 03 1 6 5 位次 5 l 4 36 2 入均( 元人)7 6 5 5 4 4 1 14 2 4 75 0 4 84 7 8 54 7 2 5 位次 l56234 表3 - 32 0 0 0 - 2 0 0 4 年安徽黉黠致对公莛叠生夔投入壤嚣( 舞) 年度g d p ( 亿元)财政支出卫生事业赞卫生事她赞财政公共卫生占卫 ( 亿元)( 万元)支出擞事业费 2 0 0 03 0 3 8 。2 43 2 2 4 77 3 8 7 5 。62 。2 92 l 。5 3 2 0 0 l3 2 9 0 1 34 0 3 8 08 9 2 6 5 。0 42 2 l2 2 。3 4 2 0 0 23 5 5 3 5 64 5 6 8 61 0 1 8 5 5 9 02 2 32 3 5 5 2 0 0 33 9 7 2 3 85 0 7 4 01 2 4 3 5 1 2 4 2 4 52 3 8 l 2 0 0 4 8 1 2 。5 8 8 2 01 4 8 4 3 0 ，7 82 5 2 2 3 。8 2 3 2 2 债务管理搬餐体制不健企是县乡政府债务风险失控的直接原因 从现形管理体制看，疆前安徽省债务瓣理较为分散，调控机制乏力，风除 防范机制和项目般控指标体系有待进一步舰范完善。擞要表现在：( 1 ) 县乡政 府的大量债务是她方政府提供的臆性担保，如前所述，安徽省县级塍性担保债 务邑逸6 0 敷上，餐乡镇由予攀疆露致瓷澈疆黯鞍少，箕稳毪壤务穰对菝爨， 但也邋1 5 ，事安上隐性担保债务的广泛襻在，使得地方政府积累越来越多的 隐性或有负债，而这些债务缺泛有效监控。( 2 ) 融汝项目监控指标体系尚未 建立越来，县乡馈务瓷金的筹集与使用缺泛科学性和娥范性，随意性较大，大 量瓷众投离了生产瞧、竞争毪领域。( 3 ) 融资双方豹责权不对称，举馈豹决 策主体、偿还主体及投资失误的责任主体不明确，难以合理界定，县乡政府债 务约窳缺乏有力的硬化机制。( 4 ) 县乡政府债务风险的释放渠道不够通畅，由 于县乡政府缺泛必要的融资渠道，在迫不得已的情况下，只有邋过各种非正 攫渠邋遴牙变耀举馕绒融资。( 5 ) 县乡政府馈务管爨粗救，馕务监簧约裘苓力。 县乡政府对债务规模、债务缔构、偿债能力、风险控制、使用监蒋等方西，尚 来建立严密有效的监测调控体系和繁理运行枫制，同时，债务管理分散，政出 多门，以致于蕻乡政府及其桷关职熊部门对债务蒽规模、偿债能力、偿馈资金 的筹集簿，不甚了然，甚至不够关 燮，因此，无法进行有效监测_ 皲管理调控。 3 2 3 行政管理体制改革不到使是县乡政府债务形成发展的内在动因 我阐现行的市场优改革采取的悬渐进改革或者说是体制外改革。首先从体 制外改摹入手，可以减少改革的摩擦成本，所引起的利益麟擦和社会震荡比较 小，改革触发的深层次矛盾不多，这接近予“稽累托改进”，因戴可以玩较容 易地进行。但是在“双轨制”过渡时期，政府、企业和市场的活动边界不明晰， 竣麝行淹不够麓范，髓着改蕈静逐步维逶，藏登然涉及