（公共管理专业论文）苍南城市生活垃圾焚烧发电应用bot模式的初步可行性研究.pdf

摘要 摘要 城市生活垃圾处理是一个全世界都必须面对的问题，尤其是在中国这样一 个人口大国。伴随着我国经济和社会的进一步发展，城市化进程的加快和城市 人口的迅速增加，城市生活垃圾总量迅速增长，原来粗放的垃圾处理方式已不 能满足当今城市环境现代化建设的需要，因此，寻找一种更为有效的、具有可 持续性的垃圾处理方式，已经成为政府的当务之急。 垃圾焚烧发电项目属城市公用基础设施项目，而公用基础设施项目普遍具 有投资大、运营管理水平差，效率低下等问题。垃圾焚烧发电虽然在垃圾的处 理方式上有了进步，但如果仍然沿用原来的建设、运营和管理模式，将难以保 证项目成功运作。因此，要从根本上解决问题，必须改变原来的建设管理模式。 实践证明，b o t 模式是解决这一问题的有效途径。 苍南垃圾焚烧发电项目是苍南县政府近期拟上马的公共基础设施项目，前 期己做了一些可行性研究工作，准备采用国际上通用的b o t 建设方式。本文按 照一般b o t 项目的运作特点，首先对项目进行了总体规划，然后对项目运作的 组织结构和合同结构进行了初步设计。在此基础上，提出了苍南垃圾焚烧发电 b o t 项目的运作程序，并对项目可能遇到的风险和可能采取的措施进行了较详细 的分析。 本文对苍南垃圾焚烧发电b o t 项目做了较全面的初步可行性研究，提出了 以内资和国有法人资金为主参与b o t 项目和关键设备采用引进技术国内制造的 思路，期望能为即将实施的苍南垃圾焚烧发电项目的建设起到一定参考作用。 关键词：垃圾发电，b o t 项目，可行性研究 摘要 a b s t r a c t t h ed i s p o s a lo fc i t yd o m e s t i cr e f u s ei sap r o b l e mt h ew h o l ew o r l dm u s tf a c e ，e s p e c i a l l yi n c h i n aw i t hl a r g ep o p u l a t i o n t h et o t a la m o u n to fc i t yd o m e s t i cr e f u s eh a si n c r e a s e dr a p i d l yw i t h t h ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fn a t i o n a le c o n o m ya n ds o c i e t y , a n dal o n gw i t ht h ea c c e l e r a t i o no f c i v i l i z a t i o na n dt h ei n c r e a s eo fc i t yp o p u l a t i o n h o w e v e r , t h ef o r m e r l ya d o p t e dr o u g hm a n n e ro f r e f u s ed i s p o s a lh a sn o tk e p tp a c ew i t ht h er e q u i r e m e n to ft o d a y sc i t yc o n s t r u c t i o no fe n v i r o n m e n t m o d e r n i z a t i o n t h e r e f o r e ，i ti sa ne x i g e n tt a s kf o rg o v e r n m e n tt of m dam o r ee f f e c t i v ea n d s u s t a i n a b l em a n l l e ro fr e f u s ed i s p o s a l t h er e f u s ei n c i n e r a t i o np o w e rp l a n ti sak i n do fc i t yi n f r a s t r u c t u r e ，t h ec o m m o nf e a t u r e so f w h i c ha r el a r g ea m o u n to f i n v e s t m e n t ，l o wl e v e lo f o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n t ，a n dl o we f f i c i e n c y i ne c o n o m y n o w a d a y s ，t h er e f u s ei n c i n e r a t i o np o w e rg e n e r a t i o ns h o w si t sa d v a n c ei nt h em a n n e r o f r e f u s ed i s p o s a l i f t h ef o r m e rm o d eo f c o n s t r u c t i o n ，o p e r a t i o na n dm a n a g e m e n ti ss t i l la d o p t e d ， t h es u c c e s s f u lo p e r a t i o no ft h i sp r o j o c tc a n n o tb eg u a r a n t e e di no r d e rt os o l v et h ep r o b l e m c o m p l e t e l y ，t h ef o r m e rm o d eo fc o n s t r u c t i o na n dm a n a g e m e n tm u s th ec h a n g e d i th a sb e e n p r o v e di np r a c t i c et h a tb o t m o d ei s 锄e f f e c t i v ew a yt os o l v et h i sp r o b l e m c a n g n a nr e f u s ei n c i n e r a t i n gp o w e rg e n e r a t i o np r o j e c ti s 锄i n f i - a s t r u c t u r et ob ec o n s t r u c t e d b yt h eg o v e r n m e n ti nt h ev e r yn e a rf u t u r e s o m ef e a s i b i l i t ys t u d i e sh a v eb e e nc o n d u c t e di nt h e e a r l i e rs t a g e s ，a n dt h ei n t e r n a t i o n a l l yc o m m o nm o d eo fb e ti st ob ea d o p t e d a c c o r d i n gt ot h e o p e r a t i n gf e a t u r e so fc o m m o nb e tp r o j e c t s ，t h i sp a p e rf l r s tm a k e sag e n e r a lp l a n n i n gf o rt h i s p r o j e c t ，a n dc o n t r a c ts t r u c t u r ef o rt h i sp r o j e c t f i n a l l y ，t h ep a p e rp u t sf o r w a r dt h eo p e r a t i n g s e q u e n c ef o rc a n g n a nr e f u s ci n c i n e r a t i n gp o w e rg e n e r a t i o np r o j e c t ， a n dt h ep o s s i b l y - t a k e n m e a s u r e st op r e v e n tt h er i s k s t h i sp a p e rm a k e sag e n e r a ls t u d yo nt h ei n i t i a lf e a s i b i l i t yf o rc a n g n a nr e f u s ei n c i n e r a t i n g p o w e rg e n e r a t i o np r o j e c t ，a n dp u t sf o r w a r dt h ei d e at h a td o m e s t i ca n ds t a t eo w n e dc o r p o r a t ef u n d p a r t i c i p a t ei n t ot h i sp r o j e c t m e a n w h i l e ，t h i sp a p e ra l s op r o p o s e sa na p p r o a c ho fm a n u f a c t u r i n g t h ek e ye q u i p m e n tb a s e do nt h ei m p o r t e dt e c h n o l o g y i ti se x p e c t e dt h a tt h i sa r t i c l ec o u l db ea r e f e r e n c et ot h ec o n s t r u c t i o no fc a n g n a nr e f u s ei n c i n e r a t i n gp o w e rg e n e r a t i o np r o j e c tt ob e i m p l e m e n t e ds o o n k e yw o r d s ：r e f u s ep o w e rg e n e r a t i o n ，b o tp r o j e c t s ，f e a s i b i l i t ys t u d y 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适用 本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月日年月 日 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 斗签耘缔 毋乒月出日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 国内外城市生活垃圾处理进展情况 城市生活垃圾处理问题一直是城市市政公用行业发展中的一个大问题，除 了处理方式和处理效果等来自技术选择方面的困惑之外，投融资机制也是困扰 各级政府的难题。我国城市生活垃圾处理领域作为环境保护的重要一环真正被 提上了国家的议程是从第九个五年计划( 1 9 9 6 - - 2 0 0 0 年) 开始。我国城市化率 从2 0 增长到3 0 经历了从1 9 8 0 年到1 9 9 6 年的1 6 年的时间，而从3 0 增长到 4 0 却仅仅经历了1 9 9 7 年到2 0 0 3 年的短短7 年的时间，城市生活垃圾产生量的 飞速增长，使垃圾无害化处理率急需提高。在这一阶段，还碰到了在国外已经 发生的新问题，如垃圾填埋场渗滤液污染、二嗯英污染、p c b 处理等，使本来 就技术薄弱的生活垃圾处理行业面临着技术迅速提升的要求。据世界银行东亚 基础设施部于2 0 0 5 年编制的关于中国固体废弃物管理：问题和建议的报告 中指出，中国所面临的固体废弃物数量的增长如此之快是任何一个国家没有经 历过的，中国城市在今后2 0 年大约要建设1 4 0 0 座生活垃圾填埋场。在近几年， 借助“后发优势 ，受国际上垃圾处理领域的技术转型即向资源回收再利用循环 型社会方向发展这一理念的影响与启发，垃圾的收集与处理方式需要在系统层 面有更大的调整，即在采用最终无害化处理方法之前，应尽量促进废物减量化、 重复和循环使用，符合循环经济理念的新的技术选择与投资将会立于不败之地。 1 1 1 城市垃圾处理投资体制从单一走向多元 9 0 年代以前，由于城市生活垃圾处理设施建设需求还没有完全体现出来， 我国的城市生活垃圾处理投资还是单一依靠政府预算内投资。从业人员都是国 有事业单位编制，垃圾清扫、收运作业和处理全部由政府财政直接支付，投资、 建设、运营、管理和监督都由当地政府负责。生活垃圾“处理 的形式基本上 就是简易堆放，甚至有的沿海城市就是围海“填埋”。这一时期，尽管国内也有 一些示范的堆肥项目，但都没有形成规模和成熟的技术和管理经验的积累。政 府对于生活垃圾管理和处理的要求就是尽快清扫出街道，然后找个地方堆放， 这一阶段的投资主要用于人员工资、清运设备和日常费用等，投资特征为政府 第1 章导论 单一财政支出，没有专业的规划指导，为粗放式的“应付 阶段。随着城 市化进程和垃圾问题越来越引起社会的关注，中国的生活垃圾处理在8 0 年代也 开始探索专业治理的道路，并有一些项目陆续在经济发达城市开始动工。建设 部根据对6 6 6 座城市调查统计，垃圾清运量1 9 7 9 年达到2 5 0 8 万吨，1 9 8 0 年达 到3 1 3 2 万吨，1 9 8 5 年为4 4 7 7 万吨，1 9 9 0 年为6 7 6 6 8 万吨，1 9 9 5 年1 0 6 7 1 万 吨。从1 9 8 0 、1 9 8 5 、1 9 9 0 到1 9 9 5 年连续三个五年垃圾的清运量分别增长4 3 、 5 1 、5 8 ，垃圾产量的飞速发展使城市政府开始探索大规模、专业化处理的道 路。在这期间，被专家认为是中国国产垃圾焚烧处理技术与设施发展萌芽的四 川省乐山市凌云垃圾焚烧厂于1 9 8 8 年建成投产。1 9 8 5 年杭州市天子岭废弃物处 理总场开始选址、设计等前期阶段，1 9 8 9 年开始开工，总投资8 5 0 0 万元，这个 处理场是我国第一座依照卫生填埋要求设计，并采用合理的填埋规划和工艺运 行的处理场。1 9 8 8 年1 1 月正式投产的深圳市市政环卫综合处理厂成为当时我国 第一座现代化的垃圾焚烧发电厂。以上是几个有代表性的例子，这一阶段的投 资重点转移到无害化处理环节，并且开始了专业化运作的阶段，但是投资渠道 仍然单一，由政府全面运作和实施。 从8 0 年代末到9 0 年代初，日本、德国、加拿大等国的外国政府和世界银 行等国际金融组织从环境保护的角度开始支援我国的城市生活垃圾处理设施的 建设。如北京在1 9 9 1 年利用世界银行贷款建成的大屯转运站和阿苏卫填埋场投 入使用后，北京的生活垃圾处理进入无害化处理阶段。国家相关部门在这一阶 段也相继出台了相关政策和文件以加大外资投资力度，资金渠道开始拓宽，国 债和国外政府的贷款推动了生活垃圾处理设施的建设步伐。同时，政企分开的 体制改革也催生了政府控制下的专业公司，全盘运作项目。比如，1 9 9 3 年3 月 2 4 日经上海市政府批准，上海市环卫局组建上海市振环实业总公司，并成立公 司董事会。该公司实行独立核算，自负盈亏，具有独立法人资格的全民所有制 企业。 9 0 年代末至今，城市生活垃圾处理设施建设作为第九个五年计划期间的重 要投资领域得到了各级财政的重视。在这一阶段，垃圾处理领域又喜遇国内拉 动内需的经济政策需求，1 9 9 8 年开始向生活垃圾处理等城市基础设施建设发放 国债。国债成了生活垃圾处理设施建设的重要资金来源之一，支持了一批生活 垃圾处理设施的建设。 随着市政公用行业的改革开放和市场化经济的发展，作为最为传统的市政 2 第1 章导论 公用事业的垃圾处理领域也改变了政府单一的投融资渠道，而走向了投资主体 多元化和融资渠道多样化的发展道路。从建设需求来看，城市垃圾处理领域也 迎来了大规模投资建设的时代，是各投资主体参与的好时机。2 0 0 2 年以来，市 政公用事业的开放政策、投资体制改革政策、特许经营政策的出台和实施使民 营企业和外商等多种资本和力量也开始积极活跃在垃圾处理领域，主要是以项 目融资的方式建设垃圾处理场。这股新生力量不仅能够解决部分资金问题，还 可以带来新理念与新技术。以上海和北京为代表，我国的城市垃圾处理领域投 融资体制已经走上了投资主体多元化、融资渠道多样化的道路。 1 1 2 城市垃圾处理设施建设与运营构建起公共和私人部门伙伴关系 上世纪9 0 年代以后，一部分发达国家尝试建立公共部门与私人部门伙伴关 系( p p p ) 代替固有的政府部门建设运营的传统体制，以提高政府部门效率、改 善公共服务的质量。2 0 0 2 年1 2 月2 7 日，建设部发布的关于加快市政公用行 业市场化进程的意见中指出，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合 作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。城市垃圾 处理领域作为市政公用行业之一也成为了改革的对象。 垃圾处理属于城市环境基础设施领域，但与污水处理等其它城市环境基础 设施相比，具有以下特性：公共物品属性更强，收费难度大，技术选择与垃圾 成分、城市土地资源情况、财政实力等诸多因素有关，垃圾处理费尚未与垃圾 产生量挂钩，收费标准很低，减量化和资源化等环境政策的需求迫切等，需要 对垃圾处理市政公用设施的基本属性和特殊性有充分的认识。为此，从全球来 看，城市垃圾处理领域一直是由当地地方政府负责投资、建设、运营和管理， 从我国的情况来看，垃圾处理同样适用市场开放、投融资、企业改制、产权转 让与资产管理、收费、特许经营、监管等政策。但是，实际上，由于垃圾处理 领域的特殊性以及政府责任与企业责任的界定边界不清、垃圾成分随着经济的 发展呈不断变化趋势、垃圾处理费收缴困难等都给企业带来了一定的投资风险， 市场化项目的推进有一定的困难。 除了引进资金的动机以外，提高服务水平和效率是垃圾处理领域引进私人 部门参与的主要出发点，即政府把这项公共事业委托给私营企业时的总体支出 必须小于政府直接提供服务的支出。 目前，政府所支付的生活垃圾处理服务费从4 5 元吨到2 4 0 元吨不等，主 3 第1 章导论 要是由于服务边界条件设定不一致，以及现有政策的不明确性造成的项目相互 之间依据和参考指标存在较大差异，给政府和企业带来了困惑。政府部门需要 自己有本翔实的经济账，全面了解行业的成本现状。政府部门要围绕如何实现 最终目标获得经济、环境和社会效益最大化来通盘考虑城市生活垃圾的处理流 程，并选择最优的生活垃圾处理技术路线，这些作用是企业难以胜任的。私人 部门的作用不是制定政策，而是按照政府的规划与计划负责具体实施。而目前， 很多地方政府还没有形成明确的生活垃圾处理思路，这是影响市场化改革有效 推进的主要原因。生活垃圾处理领域最易市场化的是垃圾的收集与运输委托运 营和垃圾处理场的b o t 项目。企业将在相关政策的支持和引导下，以特许经营 的形式参与具体的实施。 1 1 3 城市生活垃圾处理企业投资风险与商机并存 私人资本从9 0 年代末期开始介入城市生活垃圾处理领域，近年来有了很快 的发展。目前中国的垃圾处理投资环境下，商机和风险并存，商机大，风险也 大。风险控制无疑成为保证这一行业健康发展的重中之重。 对于投资者来说，面临的风险主要有政府违约风险，法规、政策和标准变 化风险，商业风险等。政府违约风险的原因有很多，如强势政府急功近利的要 政绩思想使政府对协议内容无力执行，政府缺乏相关知识与经验造成谈判失误 而不能执行，超越国家法律造成的违约等。城市垃圾处理很多的政策都不是很 健全，相关的公用事业改革的法律政策也在不断地完善，这些变化都有可能给 投资人带来不确定的风险。商业风险主要是宏观经济运行和项目信息波动或变 化带来的风险。在实际项目操作中，投资人关注的是处理量及处理量变化、价 格及价格调整、违约及违约赔偿、终止及终止补偿。 在市场体制的制度设计中，核心的风险分担原则是让每一种风险都能够由 最有能力承担风险的合作方来承担，这样项目的整体风险才能达到最低。一般 来讲，在垃圾处理中，企业方应该承担设计风险、建设风险( 包括成本、工期、 质量等) 、运营风险、投资风险、融资风险、市场风险等；政府应该承担政府部 门的规划、计划风险，法律变更的风险，配套工程风险，相关物价变动风险等。 尽管面临着各种各样的风险，但是中国的垃圾处理仍然吸引着全球垃圾处 理的私人资本，这些资本近年非常活跃。以上海为例，到2 0 0 5 年为止，代表着 不同投资方的世界先进处理技术或世界知名的垃圾处理企业都在上海垃圾产业 4 第1 章导论 中“攫金”。这些活跃的资本包括：2 0 0 5 年6 月，上海环境投资有限公司和美国 金州控股集团有限公司投资6 亿元签约成立上海环境再生能源有限公司，从事 固体废物再生能源项目；由上海市城市建设投资发总公司和上海振环实业总公 司组成的投资方以总投资7 5 亿元建设的上海江桥生活垃圾焚烧厂；美商国际集 团以总投资2 3 亿元建设的千吨级垃圾综合处理厂；注册资本8 亿元的上海环境 ( 集团) 有限公司重组，已经以委托运营、b o t 、b o o 和t o t 方式在上海、成 都、杭州和常州投资建设、运营了1 1 个城市垃圾处理项目；威立雅环境服务、 中信泰富、上海环境集团的联合体负责设计、施工和运营的上海老港填埋场四 期工程；2 0 0 5 年上海浦发集团与意大利英布基诺公司签订股权转让协议，以较 高溢价协议转让浦发集团持有的上海御桥生活垃圾发电厂5 0 股权。这些活跃 的资本背后显示的是中国垃圾处理市场存在的巨大商机和中国垃圾处理市场良 好的前景，也显示了支撑垃圾处理行业的商业金融市场的逐步成熟。 1 1 4 政策引导开拓垃圾资源化产业 垃圾无害化处理是市政公用事业，需要政府承担服务责任，但是资源利用 可以在无害化的基础上获得商业利益，属于竞争性产业。资源化即使可以赢利， 也需要政府的引导扶持与监管。因为垃圾资源化具有以下属性：( 1 ) 垃圾资源 化的提出是政府为了实现区域的废物“零排放 实现循环经济理念的一个重要 手段，属于中央政府的政策方向；( 2 ) 技术含量低、不规范的垃圾资源的分散 处理会给社会带来更大的危害，危机人体健康。所以垃圾资源化的专业技术含 量较高，需要有稳定的原材料集中供应并进行集中处理。 日本的经验值得借鉴，在经济产业省和环境省的大力推动下，以通过环保 产业振兴区域经济和通过各地区独特的废物排放控制和回收再利用构建资源循 环经济社会为目的，从1 9 9 7 年到目前为止共批准了2 6 个地区建设e e o t o w n ( 生 态园区) 的计划。国家会在硬软两个方面支持地方政府的e e o - t o w n 规划的实施， 硬件方面主要是对建设先进的资源回收再利用设施和研究开发基地的地方政府 提供财政补贴，软件方面主要是在计划实施过程中加强对市民的普及教育并提 供信息等。中央财政补贴也分为硬软两个部分，软补贴主要是针对规划制定时 的可行性分析和调查，商务洽谈会的举办，地区内与企业、市民的信息交流， 运营研修提供所需的费用。硬补贴主要是资源回收再利用设施、厂房的建设。 各地区的资源回收再利用设施所经营的业务领域有所不同，以家电产品、办公 5 第1 章导论 电子设备、废弃机动车、纸制容器包装、塑料瓶、玻璃瓶、废轮胎、废塑料、 泡沫塑料、荧光灯灯管的回收再利用为主。研究主要有大学主导的针对垃圾填 埋场渗滤液模拟、可降解餐盒等的实验基地的建立。财政补贴可以直接给开展 建设的地方政府，也可以给为下级地方政府或民间团体开展e e o t o w n 建设提供 财政补贴的地方政府。 做好城市垃圾处理投资规划的前提是有一个科学完整的垃圾处理系统战略 与规划。在考虑改革方案时要对自身的财政状况、融资能力与融资环境、可行 性有清楚的了解和认识。垃圾处理领域绝对不仅仅是一个硬件基础设施的建设 的问题，而系统的设计更为重要。 1 2 苍南县生活垃圾处理的现状 城市生活垃圾是指在城市日常生活中和在为城市日常生活提供服务的活动 中产生的固体弃废物，由居民生活垃圾、非生产过程中产生的产业垃圾和清扫 垃圾组成。据2 0 0 3 年统计数据，苍南县常住人口总1 2 3 万人，日产生活垃圾已 达1 1 0 8 t ，目前垃圾处理方法是小型简易填埋，各乡镇都设有1 2 个，这种方法 占地多，场地设施不配套，环境恶劣，二次污染严重，且这些小型填埋场存量 已远超过设计容量，近几年在超负荷运作，影响苍南投资环境，阻碍经济发展。 据统计，苍南县的垃圾产量正在以每年5 1 0 左右的速度递增，如果不采用新 的处理工艺，长此下去，垃圾填埋场的扩建将是一项无休止的工程，这不仅消 耗了政府的大量财力，占用了耕地，而且随着时间的推移，由于垃圾场废气的 排放和垃圾废液的渗漏，会进一步加大对周围环境的危害。 目前，世界上最常用的城市生活垃圾处理方式有如下四种： 分类回收：分类回收为自废弃物中回收可利用资源，由人工或机械在废弃 物中分选出利用价值较大的废纸、金属、玻璃及塑料等。实际上，只有分类回 收之后剩余的不可再循环利用的废弃物才称之为垃圾。这种方式既不卫生又具 危害，而且需要周密规划，一般需要较长时间培养居民分类丢弃垃圾的习惯。 卫生填埋：有计划地在特定区域将收集到的垃圾进行工程压实、覆土，使 垃圾集中自然分解。这种方法设备和技术简单，为目前我国城市常用方法。但 该方式占地大，且对填埋地周围环境有较大影响，在城市征地作为垃圾填埋场 非常困难，考虑运输成本也不宜远离城区。填埋方式分解速度缓慢，一般需1 0 2 0 6 第l 章导论 年。 堆h e 堆肥是采用微生物的生化作用，将垃圾中的有机质分解、腐烂，转 换成肥料。该方式对垃圾成分有较高的要求，不能处理全部城市垃圾，适宜与 分类回收配合采用。 焚化：焚化是将垃圾在高温下燃烧，使可燃成分经氧化转变成稳定气体( 烟 气) ，不可燃成分转变为无机物( 灰渣) 。此处理方式迅速，且焚化产生的热能可 供利用，通过合理的工艺配置可实现垃圾处理的无害化、减量化、资源化处置 目标。但此种方式要求垃圾低位平均热值一般不低于3 3 4 4 k j k g ，否则焚烧成本 大大增加。 先进发达国家大多采用焚烧发电的方式处理垃圾，基本上实现了城市生活 垃圾的无害化、减量化和资源化利用。与世界先进水平相比，苍南的垃圾处理 和利用方式都还很落后。要实现城市的现代化和社会、经济的可持续发展，环 境的现 代化是必要条件。这就要求政府采用更高水平、能与国际接轨，同时又与当地 经济发展相适应的方式来处理城市生活垃圾。 1 3 项目建设的可行性 苍南县政府为建设苍南垃圾焚烧发电厂做了大量的前期准备和论证工作， 目前项目启动的条件已基本成熟。 ( 1 ) 苍南县垃圾成分己具备焚烧发电的基本条件。根据苍南县煤气公司和 统计局的信息，随着城市生活水准的提高，至2 0 0 5 年苍南县城镇天然气普及率 为9 0 以上，与过去烧煤的时代相比，城市垃圾成分己发生了根本变化，垃圾 中有机物成分显著提高，据有关部门检测，苍南县垃圾热值在3 3 5 0 7 5 3 5 k j k g 之间，能够满足焚烧发电的基本要求。 ( 2 ) 温州地区的瓯海、临江、永强三县已相继建成并投运了垃圾焚烧厂， 效果良好，为垃圾焚烧积累了宝贵的经验。 ( 3 ) 垃圾焚烧发电方式在国外己十分普遍，其相关技术也已成熟，可以保 证系统的可靠性。国内许多城市都相继建成了垃圾焚烧发电厂并投入运行，取 得了较好的经济和社会效益，苍南完全可以借鉴这些城市的经验。 ( 4 ) 自从1 9 8 5 年深圳建成中国第一座垃圾焚烧发电厂以来，许多城市己 7 第1 章导论 相继建成了多座垃圾焚烧发电厂，国内的设备制造厂家积累了丰富的经验，在 充分消化、吸收国外先进技术的基础之上，开发出了适合中国垃圾使用的技术 和设备，使垃圾焚烧发电厂的造价大大降低。 1 4 研究的目的和意义 苍南垃圾焚烧发电项目属城市公用基础设施项目，而城市公用基础设施项 目所面临的共同难题是，投入大，管理不善，运营效果差。多年来，苍南县政 府为苍南县的生活垃圾处理投入了大量的人力、物力和财力，但效果都不理想， 并没有找到一种可持续的方式从根本上解决苍南县的生活垃圾问题。垃圾焚烧 发电虽然是解决这一问题的一个有效途径，但同样面临基础设施项目所共有的 投资大，运营管理水平落后和效益低下等问题。实践证明，b o t 方式是解决这 一问题的有效途径。因此，对用b o t 方式建设苍南垃圾焚烧发电项目进行规划 研究，不仅有助于我们解决苍南县生活垃圾的处理问题，而且，通过项目的实 际运作，对于我们摸索出一条适合于中国国情的、用b o t 方式建设县级城市基 础设施项目的路子，具有十分重要的意义。 8 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 近几年，随着经济的发展，环保意识的增强，国家加大了对城市环保基础 设施的投入。考虑到土地资源紧张，填埋易造成水源污染而焚烧处理具有占地 小、处理时间短、减量化显著、无害化彻底以及可回收热能等优点，许多城市 把建设生活垃圾焚烧发电厂作为城市生活垃圾处理的首选方案。由于垃圾处理 的根本目的在于垃圾的综合处理和防止二次污染，是为了解决环境保护问题， 因此，垃圾处理作为一项功在当代、利在千秋的公益性事业，它的重点在于环 境效益和社会效益，而不是经济效益。因此，采用焚烧技术处理城市生活垃圾， 并利用焚烧余热发电有其行业的特殊性。 2 1 垃圾焚烧发电的特点 ( 一) 垃圾焚烧发电应该坚持环境效益第一、经济效益第二的思想。 垃圾焚烧发电行业的根本目的不是发电，而是如何确保垃圾的有效处理和 避免二次污染。焚烧余热发电或填埋沼气发电等视为资源综合利用的体现，由 此产生的经济效益将有助于减轻运行企业或政府的负担，降低垃圾处理成本， 而不能成为垃圾焚烧发电行业追求的最终目标。 以垃圾焚烧处理为例，垃圾焚烧发电厂可以通过在垃圾中添加燃油的方法 来大幅度提高发电量，达到提高经济效益的目的。对于这种追求经济效益的做 法，我们认为已经严重偏离了垃圾处理的初衷，不仅会造成严重的二次污染， 还将严重影响垃圾处理产业的发展，导致垃圾焚烧发电行业走向歧途。 因此，本人认为，垃圾焚烧发电行业的发展应是政府有关政策法规的宏观 调控和监管下，以环境效益第一、经济效益第二为指导思想的有序的市场竞争。 垃圾焚烧发电厂的重点应该是垃圾焚烧处理，而不是发电。应该提倡在确保环 境效益和社会效益的前提下，加强管理，提高垃圾处理的综合利用率和经济效 益。 ( 二) 垃圾焚烧发电行业应积极探索适合我国国情的垃圾焚烧发电技术。 由于生活习惯和生活水平的差异，我国的城市生活垃圾和国外的城市生活 垃圾相比，具有水份高、热值低、未经分选的特点，国外垃圾焚烧处理技术对 9 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 垃圾热值的要求通常在1 3 0 0 大卡公斤以上，因此，必须大胆开发研制适合我国 国情的垃圾焚烧发电技术，才能确保我国垃圾焚烧发电行业的正常运行。 2 2b o t 模式用于垃圾焚烧发电项目的分析 私人投资、企业管理也就是通常所说的b o t ( 建设一运营一移交) 模式，国 际上，b o t 模式主要运用于资本密集型项目，特别是发展中国家的基础设施项 目。它是2 0 世纪8 0 年代以来国际上出现的一种新的项目融资模式，政府通过 出让建设项目一定的经营权、收益权，出台各项优惠政策来吸收和鼓励民营企 业、民间资本投资垃圾处理并负责经营，使企业真正成为市场的主体，而项目 的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交当地 政府。在此期间，政府的主要职能是对企业的建设和运营进行严格监督，确保 工程质量和垃圾处理达标，既避免了投资运营风险，又节约了财政支出。 目前无论国内还是国外很多金融机构都在寻求良好的投资项目，而且我国 目前掌握在居民手中有7 0 0 0 0 8 0 0 0 0 亿元资金，垃圾处理市场作为一种资本密 集型项目，政府投资资金缺口巨大，因此符合b o t 投资特点。 2 2 1b o t 的特点 当代资本主义国家在市场经济的基础之上引入了强有力的国家干预。同时 经济学在理论上也肯定了“看得见的手 的作用，市场经济逐渐演变成市场和 计划相结合的混合经济。b o t 恰恰具有这种市场机制和政府干预相结合的混合 经济的特色。 b o t 能够保持市场机制发挥作用。b o t 项目的大部分经济行为都在市场上 进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠 的市场主体的私人机构是b o t 模式的行为主体，在特许期内对所建工程项目具 有完备的产权。 b o t 为政府干预提供了有效的途径，这就是和私人机构达成的有关b o t 协 议。尽管b o t 协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项 目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。 在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府 的约束，政府还可以通过通用的b o t 法来约束b o t 项目公司的行为。 b o t 是利用资产( 主要是基础设施) 进行融资的形式，债权人对项目发起人的 l o 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 其它资产没有追索权或仅有有限的追索权。建成项目投入使用所产生的现金流 量成为偿还贷款和提供投资回报的唯一来源。融资不是主要依赖项目发起人的 资信或涉及的有形资产，放贷人只考虑项目本身是否可行以及项目的现金流和 收益是否可以偿还贷款。 2 2 2b 0 1 项目的主要参与人 一个典型的b o t 项目的主要参与人有政府、b o t 项目公司、投资入、银行 或财团、设计建造商、运营商、保险公司以及融资技术法律顾问等第三方中介 机构。 图2 1b o t 项目的主要参与人 政府是b o t 项目的控制主体。政府决定着是否设立此项目、是否采用b o t 方式。在谈判确定b o t 项目协议合同时政府也占据着有利地位。它还有权在项 目进行过程中对必要的环节进行监督。在项目特许到期时，它还具有无偿收回 该项目的权利。 项目公司( 业主) 是b o t 项目的执行主体。所有关系到b o t 项目的筹资、分 包、建设、验收、经营管理体制以及还债和偿付利息都由业主负责。大型基础 设施项目通常专门设立项目公司作为业主，同设计公司、建设公司、制造厂商 以及经营公司打交道。 银行或集团通常是b o t 项目的主要出资人。对于中小型的b o t 项目，一 般单个银行足以为其提供所需的全部资金，而大型的b o t 项目往往使单个银行 感觉力不从心，从而组成银团共同提供贷款。由于b o t 项目的负债率一般高达 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 7 0 9 0 ，所以贷款往往是b o t 项目的最大资金来源。 投资人是b o t 项目的风险承担主体。他们以投入的资本承担有限责任。尽 管原则上讲政府和私人机构分担风险，但实际上各国在操作中差别很大。发达 市场经济国家在b o t 项目中分担的风险很小，而发展中国家在跨国b o t 项目 中往往承担很大比例的风险。 用户是项目产品的购买者，如电力公司，自来水公司等。 2 2 3b o t 模式在国内的应用回顾 我国b o t 投融资方式的应用始于上世纪八十年代中期，深圳沙角b 电厂是 我国的第一例b o t 项目。由于当时我国尚没有关于b o t 的明文法律规定，所 以项目合同中并没有出现b o t 字样，但该合同仍表现为一个典型的b o t 项目， 其合作、融资、建造、运营及移交各阶段的规定均参照b o t 国际惯例的模式， 只不过项目公司的形式表现为当时法律所允许的中外合作公司法人。沙角b 电 厂已于1 9 9 9 年8 月1 日j 顷利移交。 沙角b 电厂的成功移交使其成为首例完整的b o t 案例，在国际b o t 领域， 沙角b 电厂也是一个较典型的案例。但由于该项目是在改革开放初期运作的， 所以项目结构比较简单，加上国内缺乏b o t 的经验，造成了一些遗留问题。虽 然该项目开创了中国基础设施融资的新途径，但并没有使b o t 在国内得到推广。 1 9 9 4 年，中国政府开始研究b o t 方式。1 9 9 5 年8 月，国家计委、电力部 和交通部联合下发了关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通 知，为国内运作b o t 项目提供了法规依据。同时，国家计委选择了广西来宾b 电厂、成都第六水厂、长沙电厂和广东淀白高速公路等项目作为b o t 试点项目， 标志着中国b o t 项目进入了规范运作的发展阶段。 广西来宾b 电厂和成都第六水厂b 厂是这些项目中运作相对规范，已成功 完成融资和建设工作，并己开始运营的两个项目。在运作初期，政府都聘请了 专业咨询公司作为招标顾问，咨询公司为政府提供从项目结构设计到正式签约 的全过程服务，通过招标方式选择投资人，保证了最有实力、综合条件最好的 公司来承建项目，使政府在b o t 融资活动中始终处于主动地位，并从投标公司 的竞标中获得了最大利益。来宾项目招标前政府预测的上网电价为o 6 元千瓦 时，实际的招标结果为o 4 元千瓦时；成都自来水六厂项目招标前市政府预测 总投资1 2 亿元，水价1 5 元吨，实际招标结果为总投资1 0 6 5 亿美元，水价0 9 1 2 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 元吨，这一水费比其他的供水公司的水费还要低。在随后的项目建设、运营过 程中，项目公司也采用公开招标的方式选择各项工程的分包商、运营商，整个 过程规范、透明，同时政府实施全过程监控，保证了项目的成功投运，到目前 为止项目运营良好。成都自来水六厂、来宾b 电厂项目也因为规范运作，很好 地示范了如何用b o t 模式来发展中国未来的基础设施建设。 由于近年中国经济内需不足，中央政府采取了积极的财政政策，资金短缺 问题暂时得以缓解，使得各地利用财政资金建设基础设施项目比较容易，加上 已建成的许多b o t 项目在运营过程中出现了一些问题，各地政府利用外商直接 投资建设基础设施项目的积极性不高。因此，在国家计委组织的b o t 试点项目 于1 9 9 7 年结束以后，b o t 项目并没有在国内得到推广。1 9 9 8 年以后，以外商 为主体的b o t 浪潮已归于沉寂。 城市环保项目推动了新一轮b o t 浪潮。2 0 0 0 年以后全国许多城市先后用 b o t 方式建设了许多城市污水处理和垃圾处理项目。经济和环境协调发展的要 求迫使政府采取更严厉的措施来治理环境，环保行业也因此形成了巨大的市场 需求。苍南县属经济欠发达地区，政府能用来治理环境污染的资金有限，用b o t 模式建设城市环保基础设施项目，不仅能解决环保资金缺口问题，还有助于环 保行业的产业化发展。 2 2 4b o t 模式应用中出现的主要问题 1 9 8 4 年，深圳市政府用b o t 方式建设了沙角b 电厂中国第一个b o t 项目，至今，b o t 在中国已经走过了二十多年的历史。在这二十多年中，b o t 模式对中国的基础设施建设做出了巨大贡献，尤其是在改革开放初期，政府公 共建设资金匾乏，b o t 投融资方式的运用在很大程度上解决了公用基础设施建 设资金紧缺的问题，同时还为中国未来的城市基础设施建设积累了宝贵经验， 已建成投运的b o t 项目为今后的发展做出了很好的示范。但b o t 在中国的应 用并非一帆风顺，项目实施过程中出现了一些问题，归纳起来主要有以下几个 方面。 ( 1 ) 法制不健全 b o t 项目的实施是一项复杂的系统工程，牵涉面广，参与部门多，法律关 系错综复杂，需要系统的法律法规加以规范。1 9 9 4 年，为适应国内b o t 项目建 设的需要，对外贸易经济合作部发布了 ：关于以b o t 方式吸引外商投资有关问 1 3 第2 章垃圾焚烧发电项目应用b o t 模式的特征 题的通知；1 9 9 5 年8 月2 1 日，原国家计委、原电力部、交通部联合发布了关 于试办外商投资特许权项目审批管理问题的通知；1 9 9 7 年4 月1 6 日，原国家 计委和国家外汇管理局发布了境外进行项目融资管理办法。上述通知和 办法由于法律阶位较低，条文内容简单，存在许多立法空白和诸多法律障 碍等问题，已经远远不能满足我国推广b o t 投融资模式的需要。由于国家计委 正在制定的外商特许权项目暂行规定( b o t 法) 尚没有出台，所以目前的b o t 项目仍然只能依赖现有的法律体系，包括项目审批、成立项目公司、外汇及担 保等方面的法律规定。可以说，法制不健全己经成为我国b o t 方式进一步发展 的最主要障碍。 ( 2 ) 政府承诺无法兑现 我国早期的b o t 项目多被地方政府用作吸引外资的一种手段。政府为了引 进外资，支持地方经济建设，往往给外方开出很高的条件，加上对b o t 项目的 运作缺乏了解，项目投运后，承诺无法兑现，政府常常处于被动的地位。 造成外商回报无法兑现的确有政府不守信的原因，但政府承诺的条件太高， 从而导致守信成本过高，也加大了政府守信的不确定性。有的地方政府为了引 进资金、项目，越权给予投资商很多优惠条件，在签定的特许权协议中，有些 条款与中央政府的有关规定相矛盾，最后导致项目被中央政府清理。在中国加 入w t o 之后，国家计委己公开宣布，地方越权承诺将全部被废止。外商回报( 夕f 方运营期间的购买协议) 无法兑现，已经成为外商在中国投资b o t 项目的首要风 险。 内资b o t 项目同样存在投资回报无法兑现的问题。以温州市为例：近几年， 温州陆