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摘要 随着经济的发展和科技的进步，海岸带的各种价值得到不同程度的体现。玉 环地处浙江东南沿海，海岸带资源丰富，然而随着经济发展与海岸带的不断开发 利用，海岸带生态与环境问题日益严峻。 本文通过实地调查和个人访谈，对经济发展阶段和环境问题关系、海岸带开 发和管理体制、社会公众的参与问题以及政府的环境保护职能等进行深入研究。 结合玉环海岸带开发现状，指出当前玉环海岸带开发中主要的生态环境问题是渔 业资源愈益衰退、海洋污染日趋严重、湿地大面积减少以及海洋水动力下降等。 并从新公共管理范式的视角，主要从企业行为和政府行为进行分析，指出海岸带 开发中产生的生态环境问题与玉环经济发展阶段、产业组织形式的特点等有直接 关系，其制度根源是市场失灵、政府失灵、公民社会不发达导致的社会失灵。 只有克服市场失灵，矫正外部效应，加快体制创新，转变政府职能，加强宣传 教育，充分发挥公民社会的参与作用，让市场机制这支“看不见的手”与政府干 预这支“看得见的手 紧紧把握在一起，做到战略管理与创新管理相结合，才能 切实解决好玉环海岸带开发中的环境保护问题。 关键词：海岸带；资源开发；环境保护；玉环县 i a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fe c o n o m y , s c i e n c ea n dt e c h n o l o g y , t h ev a l u a t i o no ft h e c o a s t a la r e ai sr e f l e c t e dg r a d u a l l y a sw ek n o w , y u h u a nc o u n t yl i e si nt h es o u t h e a s t o fz h e j i a n gp r o v i n c ea n di sr i c hi nn a t u r a lr e s o u r c e s h o w e v e r , t h em o r ed e e p l y c o a s t a lr e g i o ni se x p l o i t e d ，t h em o r eq u i c k l yc o a s t a le c o s y s t e m sw o r s e n t h r o u g hf i e l ds u r v e ya n df a c e t o f a c ei n t e r v i e w ，t h et h e s i sd e e p l y s t u d i e st h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep h a s e so fe c o n o m i cd e v e l o p m e n t a n de n v i r o n m e n t a l p r o b l e m s ，c o a s t a ld e v e l o p m e n t a n d r e g u l a t o r y r e g i m e ，s o c i a lp a r t i c i p a t i o na n dg o v e r n m e n tf u n c t i o n s i np r o t e c t i n g e n v i r o n m e n t f a c i n gt h ep r e s e n ts i t u a t i o no fy u h u a nc o a s t a la r e a ，t h e a u t h o rp o i n t so u tt h em a i np r o b l e m so fc o a s t a ld e v e l o p m e n ta r et h a t d e c r e a s i n gf i s h e r yr e s o u r c e s ，w o r s e n i n gm a r i n ep o l l u t i o n ，l e s s e n i n gw e t l a n d ，e t c f r o mt h ep e r s p e c t i v eo fn e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n d a n a l y z i n g b u s i n e s sb e h a v i o ra n d g o v e r n m e n tb e h a v i o r ，t h e t h e s i s d e f i n e sc o a s t a l e c o s y s t e mp r o b l e m s i sc o n n e c t e dd i r e c t l yb yt h e c h a r a c t e r i s t i co fy u h u a ne n t e r p r i s ea n de c o n o m i cd e v e l o p m e n tp h a s e s i ta l s oc o n c l u d e st h ed e e pc a u s e so ft h eu n b a l a n c e da n du n d e r d e v e l o p e d s o c i e t ya r el o w e f f i c i e n tm a r k e tr e g u l a t i o n ，t h ea b s e n c eo ft h ef u n c t i o n o fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o na n du n d e r d e v e l o p e ds o c i e t y i nc o n c l u s i o n ，i ti sn e c e s s a r yt ok e e pt h eb a l a n c eo fm a r k e t ，b e t t e r g o v e r n m e n tf u n c t i o n ，i m p r o v et h em a n a g e m e n t ，p u b l i c i z et h es p e c i f i c p o l i c i e s ，s p r e a dp r o p a g a n o v ；ta m o n gt h em a s s e sa n de n c o u r a g et h ep u b l i c t op a r t i c i p a t e at a s ko ft o pp r i o r i t yi st os t r e n g t h e nm a r k e ts y s t e m i n t e g r a t i n gw i t hg o v e r n m e n tp a r t i c i p a t i o na n di n n o v a t i o n a lm a n a g e m e n t s o a st os o l v et h ee n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o np r o b l e m sb r i n g i n gu pi n y u h u a nc o a s t a la r e ad e v e l o p m e n t k e y w or ds ：c o a s t a ll i n e ，n a t u r a lr e s o u r c e su t i l i t y , e n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ， y u h u a nc o u n t y 1 _ 浙江大学公共管理硕士( 1 ， ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 1 引言 1 1 问题的提出 2 l 世纪是人类全面认识、开发利用和保护海洋的新世纪，被称为“海洋世 纪”。“有效控制人口，合理开发资源，积极保护环境”作为我国的基本国策，已 纳入了“十一五”社会经济发展计划和远景目标规划中海岸带是陆地和海洋的 交接地带，是海岸线向陆、海两侧发展到一定宽度的带状区域。作为海陆气交互 影响的过渡地带，有丰富的自然资源和优越的地理位置，具有巨大的生态价值和 经济价值，是人类活动最活跃和最集中的地带，是海洋开发的前沿阵地和依托场 所。党的十六届三中全会提出树立以人为本、全面协调可持续的科学发展观，统 筹五个发展；十六届四中又提出节约资源、保护环境和安全生产，大力发展循环 经济，建设节约型社会，提出了提高构建社会主义和谐社会的能力；浙江省委在 “八八战略”中明确提出，要充分利用山海资源优势，大力发展海洋经济，并提 出海洋经济强省、生态省建设“”；这些都为海洋经济发展和海岸带开发等问题研 究提供理论依据和政策支撑。随着经济的发展和科技的进步，海岸带的各种价值 得到不同程度的体现，但由于海岸带开发强度的增加，生态资源和环境问题越来 越严重。 玉环地处浙江东南沿海，是全国十三个海岛县之一，拥有3 2 9 。1 4 公里的海 岸线，沿海岛屿1 3 5 个，滩涂面积1 4 5 2 2 平方公里，海域面积1 9 0 1 7 3 平方公里， 为陆域的5 倍多充分发挥港口、海洋生物、海岛旅游、海洋能等资源优势，开 发海岸带，发展海洋经济是玉环当前和今后战略发展的必然选择o “。自上个世纪 九十年代以来，玉环加大港口、交通等基础设施建设，加快产业结构调整，发展 临港型工业，海岸带经济发展迅速。然而随着经济发展与海岸带的不断开发利用， 海岸带生态与环境问题日益严峻。 坚持科学的发展观，研究玉环海岸带开发中的生态环境问题，在加快经济发 展的同时，加强生态环境保护，使海岸带资源能够得到可持续的利用，对玉环建 设“海上花园”、海洋经济强县具有非常现实的意义 1 2 研究现状 海岸带开发与环境保护涉及到政治、经济、社会、生态等问题，涉及到自然 浙江大学公共管理硕士( 仲 ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 科学，社会科学、管理科学，已成为沿海国家政府和相关学科专家日益关注的一 个热点问题。 1 2 1 经济发展阶段和环境问题关系研究 一般来讲，经济增长在为人们提供日益丰富的产品的同时，也产生各种废弃 物污染环境。经济增长和环境的这种关系受到多方面因素的影响，这些因素主要 有：经济活动的规模、产业结构、技术状态以及人们对环境的态度等等，从西方 发达国家的历史进程看，随着经济的发展，人均收入的提高，在以上影响经济和 环境状况的因素作用下，环境状况会发生相应的变化：随着人均收入水平的提高， 环境质量有一个先恶化、后又逐步改善的过程。环境问题研究者用倒。u ”形的 库兹涅茨曲线来描绘这种现象，如图1 1 。 经济发展水平 图1 1 环境库兹涅茨曲线 图中，y o 为转折点，在人均收入低于y o 时，曲线向上倾斜，说明随着经济 发展，环境污染不断扩大，环境质量恶化；当人均收入超过y o 后，曲线向左下 倾斜，说明这时随着经济发展，环境污染减少了，环境质量改善“”。根据潘那约 托( p a n a y o f o u ) 的研究，从发达的国家历史上看，转折点的人均收入水平大致 在4 0 0 0 - - - 5 0 0 0 美元环境质量和经济增长的这种关系在理论上是说得通的，我 国有些学者认为，实证研究只能致力于揭示环境质量的某一方面与经济增长之间 的关系，由于“环境库兹涅茨曲线”完全是从发达国家经济发展史中得出的一种 假说，它容易给发展中国家造成误导，尽可以“先污染，后治理”“”。还 有些学者认为，发展中国家有后发优势，不应重复发达国家的老路，决不能将环 境保护与经济发展割裂开，要在经济发展过程中解决环境和生态问题。 1 2 2 海岸带开发和管理体制研究 2 浙江大学公共管理硕士( 肿 ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 徐君义在县级海岸带综合管理体制和运行机制研究中认为：海岸带综合 管理的总体目标，是管理协调解决好因不同开发活动相互影响而产生的问题，因 改变海岸和自然演变过程或破坏关键性环境单元而产生的问题，以及因海岸、港 湾和近海污染而产生污染的问题，使海岸带开发的程度、方法与县域经济和社会 发展所依赖的自然体系的永续利用和存活能力保持平衡，建设良性循环的海岸带 生态系统，形成科学合理的海岸带开发体系，促进海岸带资源的可持续利用。其 管理任务为：保护生态环境，合理利用资源，促进经济发展，提高生活质量。1 程宏如在 发展海洋经济亟需科学管理中提出，在海洋经济发展中出现的问题， 其原因在于缺乏科学的管理，缺乏现代海洋管理体制，缺乏科学的海洋管理价值 目标，缺乏生产总值关系明确的合理的科学管理机制，缺乏法制化管理教育。大 家普遍认为，所有权不明确导致行业管理条块分割严重，现有的海洋、农林、环 保、航运等多个部门直接参与海岸带开发与管理，管理权限的重叠或真空状态， 由此造成宏观上政府管理措施不力，微观经营者又不承担维护和保养的责任。认 为我国颁布了不少与海岸带相关的法律法规，但是由于这些法律法规都是在现行 管理体制下，以行业主管部门为主起草制定的，大多是专项性的行业法，存在职 责分工不明确，管理权限和范围出现一定的交叉和重复缺陷，不能适应海岸带综 合管理m 国家海洋局局长王曙光认为，海洋经济发展仍存在着海洋资源开发体 制不完善，海洋产业结构性矛盾突出，部分海域环境恶化得不到有效遏制，部分 海域与海岛开发混乱等问题咖 1 2 3 海岸带资源与环境保护理论研究 海岸带是指海洋和陆地相互交接、相互作用的过度地带，它包括向陆部分几 大陆架被淹没的土地及上覆水域。海岸带范围，从狭义上讲，仅限于狭长的沿岸 陆地和近岸水域地带；从广义上讲，向海与扩展了的海上资源管辖权的界限相一 致，一直向陆不仅包括海岸、滩涂、湿地、河口等狭长地带，而且还包括与其相 邻的某些特定活动影响所及的区域”。 海岸带资源可以理解为：分布在海岸带区域内的，在现在和可以预见的将来， 可供人类开发利用、并产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的物质、能量 和空间( 鹿守本，1 9 9 7 ) 。依据所有权划分，将其分为商品资源和公共物品资源。 商品资源是指所有权明确，所有者拥有资源带来的全部效益，并承担相应的成本。 浙江大学公共管理硕士( 押a ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 公共物品资源则是指不为任何特定的个人所有，却能为任何人享用的资源。它的 消费具有非竞争性和非排他性，即某一用户对资源的利用不能阻止其他任何用户 免费使用该种资源。在现实生活中还存在具有竞争性但又有无排他性的商品，如 公共草地，随着消费人数的增加会出现拥挤现象，每个消费者的消费会影响他人 的消费：但是不可能把“免费搭车者”排除在受益范围之外，或者成本太高。经 济学中通常把这种情况归结为公共资源( p u b l i cr c s o w c e ) ，海岸带资源中很大一 部分属于公共资源，它们极容易成为海岸带生态系统中最先受损的资源嘲”。 海岸带开发和环境保护具有外部性特征。外部效应就是指某一个人( 或厂商) 的经济活动影响了其他人( 或厂商) ，却没有因此而付出成本或获得收益的现象。 环境污染的负外部性、环境保护的正外部性、环境资源的公共性使得市场机制在 生态环境资源配置上的“市场失灵”。私人部门不愿矫正外部效应，不愿提供公 共产品，那就只能依靠公共部门来提供。公共部门的性质决定它可以解决这个困 难，一方面，公共部门追求社会目标，为全体社会成员提供共同消费的服务，本 来就是社会目标的应有之义；另一方面，公共部门的核心是政府部门，政府部门 拥有向社会成员征税的权力，税收是确保公共产品供给成本得到补偿的最好途 径。生态环境保护是纯公共产品，生态环境保护是政府最重要职能之一”。 曹建新、陈前林在海岸带资源开发利用的环境影响经济评价中提出，在 传统的计划经济体制下，人们只承认海岸带公共物品资源的使用价值，而忽视了 其价值，大量的资源不被视为商品，公共资源常常被无偿或低价占有和使用。使 用者只顾获取自身利益，而尽量逃避相应的成本。所有权不明确是导致这种状况 的重要原因。从经济学关于。理性人的假设”来看，单单企业主的行为决策主要 考虑其开发活动的私人成本和私人收益。为了实现自身利益最大化，倾向于将生 产规模不断扩大，对公共资源损害也随之“溢出”而且公共资源在法律上通常 没有明确的权利主体，所以开发者是不会主动承担的，最终只能转嫁给全社会。 因为无偿，所以导致海岸带开发无序无度，导致生态环境破坏严重。1 1 2 4 海岸带开发中的生态环境问题及对策研究 开发布局不合理，技术水平低，综合效益差；对滩涂湿地的盲目围垦；资源 开发利用过度：轻视治理保护，环境污染严重；海岸侵蚀不断扩展。究其原因有： 法制体系不完善；缺乏管理协调机制；监测体系不完善；环境影响的评价制度不 4 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 健全；基础研究薄弱，保护、管理技术水平落后；资金缺乏；宣传教育落后；自 然保护区合理亟待加强。国家海洋局吕彩霞等人从我国海岸带管理和保护角度列 举了这些问题及原因。认为中国海岸线生态环境保护对经济可持续利用具有重要 的经济、社会和生态意义必须加强海岸带的保护管理工作，尤其要制止目前普 遍存在的掠夺性开发行为，以保证海岸带资源的可持续利用“”。 促进海洋可持续开发的研究很多，虽然海岸带开发研究有类同，但单独研究 海岸带的不多。严立冬在经济可持续发展的生态创新一书中系统探讨了生态 创新理论的基本问题，从根本上确立生态创新、制度创新、技术创新三位一体的 可持续发展经济运行模式，揭示经济可持续发展过程中制度变迁一科技进步一 一生态改善之间的必然的、内在的、本质的联系，解决经济发展与生态环境破坏 的重大理论与实践问题，提出了生态创新与经济可持续发展增长的关系。目前提 出普遍的可持续开发的对策措施：要大力宣传，强化意识，动员全社会力量参加 生态环境建设与保护和海岸带开发；要加强领导，明确责任，认真做好海岸带开 发工作；要加快法制建设，依法保护治理生态环境力度：要重视科技进步、普及 科学知识，科学开发；要多方筹措资金，加大投入力度”。 研究者很少从政府体制本身研究，很少涉及到公共部门和专家学者、社会公 众的公共伦理。 1 乞5 社会公众的参与问题研究 海岸带开发与环境保护，公众都是消费者，消费者往往因难以预测将来只考 虑眼前利益。目前全社会仍普遍缺乏海洋生态保护意识，对海岸带的价值和重要 性缺乏认识，一些书籍在对生态危机的论述中极少对海洋生态危机进行阐述，对 其潜在性进行说明。另外由于海洋的特殊性，海洋生态环境影响与陆地生态环 境影响有很多不同，其突出的特点：一是全球性。全球海洋是相互连通的一个整 体，一个海域污染了，生态环境破坏了，往往会影响到周边，甚至有的后期效应 会波及全球。二是潜在性。海洋生态环境破坏有长期积累的过程，不易及时被发 现，一旦形成污染，生态遭到破坏，需要长期治理才能消除影响，且治理费用大， 造成的危害会影响各方面。三是持续性。一旦污染物进入海洋后，很难再转移出 去，很容易在海洋中越积越多，通过生物的浓缩作用和食物链传递，对人类造成 影响。正是海洋生态环境影响种类及特征，造成公众的环保意识不强，公众往往 浙江大学公共管理硕士( - 氇) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 因为无知而无畏因此造成公众监督不力，未能给政府外部约束。 徐君义在研究县级海岸带管理体制和运行机制中指出：县级海岸带管理体制 的建立很大程度上依赖于该区域公众的海洋意识和参与管理的程度。民众意识 强，要求综合管理的呼声高，这给地方政府产生巨大的压力，加上人大代表与政 协委员的提案，人大机关的决议和政协委员的建议案均对管理体制的建立和形成 起到推进作用1 。 中央党校政治研究室研究员刘素华认为，社会机构和普通民众参与监督，肯 定会增加政府行为的科学性，群众参与评估，对政务的判断就比较客观，对官员 的心理、思想上形成一定的压力，从而有利于官员履责、服务意识的提高。她提 出，客观的评价体系和民主评议程序决定了官员不可能为追求指标而指标，因为 官员所有作为都处于群众的评议范围。专家评价政府绩效评估，认为指标具客观 性，但不宜过细嘲。 海洋技术是2 l 世纪的高新技术，目前我国海洋技术落后，监测系统不完善， 环境影响评价制度不健全，造成社会公众信息不充分，部门、单位之间缺乏资料 共享，数据、参数等标准不统一的问题严重，也是造成公众参与和监督不力的原 因。 任庆在环境保护中公众参与制度的完善一充分发挥非政府组织的作用 中提出，公众参与环境保护虽然在深度与广度上都有较大发展，也得到环境影 响评价法的肯定，但是公众参与环境保护的实效仍不明显。其中重要的原因是 我国的环保社团没有得到充分发展。因而，国家应当给环保组织提供宽松的法律 环境，环保组织也应当积极运用法律资源参与环境保护，增强社会公众的环保意 识，以提高公众参与的力度和水平。认为我国环境保护工作虽然取得了较大的成 就，但遗憾的是这种成就的获得主要依靠政府，其中公众所发挥的作用甚微。这 与西方发达国家环境保护工作的发展是“至下而上”，即公众推动环境保护工作向 前发展形成鲜明对比，与公众参与的性质有很大距离，与实现环境法目的所要求 的公众参与相差甚远，公众参与制度并未真正建立“”。 1 2 6 政府的环境保护职能研究 浙江大学许庆明等人在地方政府环保职能弱化的原因和对策研究一文中 从地方“经济人”特征出发，构建了地方政府二元目标函数，从中引导出导致我 6 浙江大学公共管理硕士( 肝 ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 国地方环保职能弱化的两个深层原因，即地方政府与企业的利益趋同性以及经济 目标为主导的压力型体制，并提出了相应的对策，应强化地方政府环保职能，建 立地方政府片面追求经济增长倾向的约束机制，要完善我国的环境管理制度，强 化对地方政府的行政约束剀。 环境保护是纯公共产品。公共经济学认为，公共部门供给公共产品效率较低 的原因，除信息不充分、偏好加总困难、缺乏有效的激励机制和约束机制外，政 治家和消费者都有“近视”的弱点，政治家因任职期限的影响存在明显的短期行 为，他们会显示政绩或谋求连任，总是迎合投票者作出决策，结果那种收益集中 于当前丽成本发生在未来的决策，即使其成本大于收益，也容易被通过“ 浙江大学沈满红认为，由于信息不足和扭曲、政策实施的时滞、公共决策的 局限性、寻租活动的危害导致环境保护的“政府失灵”“” 1 2 7 新公共管理范式的理论研究 上世纪八十年代兴起的新公共管理运动改变了政府管理理念和运作模式，改 变了政府与市场的关系，重组了公共组织体系，政府已经不再是公共服务的垄断 者。在新公共管理运动中，一些新的治理模式，像内部市场机制、竞争定价、合 同外包等，正在不断涌现出来，公共组织的性质、目标、结构和相关利益领域也 已经发生了根本性的变化。基于经济学和当代管理理论，新公共管理范式已经不 再将公共管理活动看作仅仅是政府的行政管理职能，也不仅仅等同于是单纯公共 部门的管理，而是将其看作公共服务供给的整个过程中由各种不同角色所组成的 复杂网络的治理，这些角色包括国家、区域和地方政府，政治和社会集团，压力、 行动和利益集团，社会志愿组织，私人和商业组织等等。一般来说，新公共管理 范式的理论基础主要来自经济学的两个分支学科，一个是新政治经济学即运用经 济学的假设、分析框架和分析工具研究公共部门政治和行政过程的经济学分支， 其代表性的理论是公共选择理论，其核心理论是宪政理论。另一个经济学分支是 新制度经济学，侧重于用经济学的假设和方法来分析各种正式和非正式的制度安 排及其变迁问题，其中代表性的理论包括委托代理理论、交易费用理论、产权 理论等。与此密切相关的“科斯定理0 则在交易费用、产权契约安排和资源配 置效率之间建立起内在的联系，从而成为沟通交易费用理论与产权理论的桥梁， 并为新公共管理运动中的公共部门私有化提供了理论支持。新公共管理范式强 7 浙江大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 调授权、职业管理、明确的标准和绩效测量、结果管理、货币价值、客户导向等 等，这恰好为新公共管理运动中的3 e 标准( 即经济、效率和效益) 给出了合理 性说明”2 “4 “1 。 1 3 论文的创新点及基本结构 2 0 世纪8 0 年代兴起的新公共管理运动已经并继续改变着公共部门和公共服 务领域的实践和研究的发展方向。胡德提出了新公共管理的七个要点：专业化管 理、绩效的明确标准和测量、产出控制、趋向分化、转向更激烈的竞争、对私营 部门实践方式的重视、节约和合理利用资源( h o o d ，1 9 9 1 ) ( 1 = j o 也就是说，政 府如何强化责任、制定科学的评估体系、实行专业化管理、转向更激烈的竞争、 节约和合理利用资源，对玉环海岸带开与环境保护具有十分重要意义。本文就是 从新公共管理范式的视角，思考玉环海岸带开发与环境保护问题，实证研究玉环 海岸带开发中的生态环境问题，对海岸带开发中产生的生态环境问题的原因从制 度根源进行分析，重点从“市场失灵一“政府失灵”以及公民社会不发达导致“社 会失灵”入手，最后按新公共管理的范式的特征，相应提出海岸带开发与环境保 护的对策。 ， 论文主要由以下几个部分构成。 第一章引言部分首先提出问题，随后介绍国内外有关海岸带开发与环境保护 的研究现状以及新公共管理学的理论研究。 第二章从玉环海岸带开发的现状出发，指出玉环海岸带开发中产生的生态环 境问题主要是：渔业资源愈益衰退、海洋污染日趋严重、湿地大面积减少以及海 洋水动力下降等。 第三章是论文的核心内容，从新公共管理的角度，实证研究问题产生的原因。 以企业和政府的“经济人”理论，分析海岸带开发中的环境保护的“市场失灵”、 “政府失灵”以及公民社会不发达导致的“社会失灵” 第四、五、六章从新公共管理的角度出发，对玉环海岸带开发中的环境保护 问题进行思考，并相应提出的对策； 第七章结论。 浙江大学公共管理硕士( 押 ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 2 玉环海岸带开发的现状及生态环境问题 2 0 世纪9 0 年代以来，玉环认真分析自身的优劣条件和国内外经济发展的大 趋势，积极调整优化经济结构，培育新的经济增长点，开发海洋，发展海洋经济， 努力实现建设现代化港口中等城市的宏伟目标。因此，玉环海岸带开发及生态环 境问题与经济发展息息相关。 2 1 海岸带开发现状 玉环地形狭长，陆域面积不大，全县行政区国土范围都可以定义为海岸带。 为此，海岸带开发几乎无处不在，海岸带产业可以囊括玉环的所有产业。随着渔 业结构调整力度加大，海水养殖发展迅速，连续8 年名列全省第一，近海捕捞稳 定压缩，深海和远洋捕捞快速发展，水产品加工流通逐步壮大：海洋药物的研究 和开发发展迅猛，海洋特色资源型工业有所突破，玉环成为全国氨糖和壳聚糖生 产大县；围绕建设中国休闲渔都，挖掘海岛资源，与周边县市联合推出。山海旅 游”；滩涂围垦有序进行，漩门二期5 6 万亩滩涂围垦基本完工，进入项目开发 阶段，漩门三期6 8 万亩和西沙门4 5 0 0 亩围垦即将动工；港口建设进展迅速， 大麦屿港现建有客货码头6 座、泊位8 个，规划拟建码头项目主要有5 万吨级集 装箱码头，5 万吨级散货码头等，是台州第一大港。海上运营业也带动了陆上运 营业和港口货物疏运配套的装卸、搬运、仓储等产业崛起，成为辐射台、温及相 邻地区的液化气等各种能源材料供应地，坎门渔港正在积极申报国家级渔港；临 港型工业得到发展，八大工业园区临港而建，兴业船舶修造、浙江铁龙造船等一 批投资超亿元的企业落户港区，投资2 0 0 亿元的华能玉环电厂主体工程已经落 成。道路等基础设施建设步伐加快，环岛南路、北路建设稳步推进；漩门湾大桥 正在施工，跨海大桥项目纳入甬台温高速复线，并完成预算报告编制，文旦大道 拓宽工程全面施工阶段畦” 2 2 海岸带开发中的生态环境问题 发展海岸带产业经济要重视海洋生态环境保护与建设，走产业发展、生活富 裕、生态优化的可持续发展之路。玉环海岸带产业的发展是建立在其传统的经济 模式、优越的区域条件和巨大的开发潜力的基础上的，玉环要想建设成为“海上 【注1 1 ：根据相关资料整理而成 9 浙江大学公共管理硕士( 1 4 p a ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 花园，快乐玉环”的中国休闲渔都，必须加强环境生态保护，创建优美的外部环 境。然而近十年来，玉环海洋经济不断发展，海岸带资源不断开发利用，由于开 发无序无度，缺乏必要的技术支撑，海岸带生态与环境问题日益严重，自然功能 逐渐退化，海岸带开发与生态环境保护如现了严重的冲突。 2 2 1 渔业资源愈益衰退 掠夺性的捕捞已造成海洋渔业资源特别是近海渔业资源桔竭，著名的披山渔 场很少有经济鱼类，资源贫量化趋势不断加剧，近海生物链的重心不断下移，渔 获物已从经济鱼类为主变为小杂鱼为主，高价值的经济鱼类普遍减少。由以下图 表可知，渔船逐年减少，船只马力加大，说明渔业作业结构调整步伐加快，小型 渔船逐年淘汰，近海渔业资源日益匮乏，生产越来越不景气，总产量和单位马力 的产量逐年下降( 单位马力的产量更有可比性，说明渔获量减少) ，经济鱼类产 量减少明显。特别是随着中日、中韩渔业协定的深入实施，渔场缩小，“船多鱼 少”的矛盾更加突出 表2 1 玉环县渔业经挤统计表( 部分) 年份 捕捞产量( 吨)船只数量马力产量马马力船 总产量带鱼小黄鱼 ( 只)( 千瓦)力只 1 9 9 62 0 0 1 0 02 8 8 3 5 4 6 0 7 2 2 8 7 82 1 9 6 5 5o 9 1 l 7 6 3 2 1 9 9 72 1 8 4 1 3 2 8 2 3 93 4 3 52 7 3 82 1 5 0 8 11 0 1 5 7 8 5 5 1 9 9 8 2 2 4 6 9 1 3 3 1 2 06 0 2 42 6 5 72 1 2 4 3 51 0 5 87 9 9 5 1 9 9 92 1 8 5 7 92 6 6 6 97 3 8 82 5 0 92 1 1 7 1 71 0 3 28 4 3 8 2 0 0 0 2 0 6 4 8 32 5 5 1 i 5 3 7 22 3 3 82 0 7 1 9 10 9 9 78 8 6 2 2 0 0 l1 9 6 1 9 42 5 5 3 26 5 ”2 2 3 02 1 5 9 3 l0 9 0 99 4 7 1 2 0 0 21 8 2 0 3 52 4 8 5 46 1 8 62 0 7 7 2 0 4 5 6 7 o 8 9 09 8 4 9 2 0 0 31 7 6 9 1 72 1 6 0 15 8 3 11 8 6 92 4 5 1 1 9 o 7 2 21 3 1 1 5 2 0 0 4 1 6 0 1 3 9 2 8 1 9 56 3 7 11 6 8 2 2 1 8 1 3 5 0 7 3 41 2 9 6 9 2 0 0 3 年马力指标将内港应捕船只统计在内，因此出现数据突变。 1 0 浙江大学公共管理硕士( 咿 ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 1 4 0 1 3 0 1 2 0 1 1 0 1 0 0 9 0 8 0 7 0 玉环县渔业经济统计图 一 ! _ _ 。_ 一。_ 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 32 0 0 4 图2 1年份 1 2 1 1 1 0 9 o 8 o 7 0 6 玉环县渔业经济统计图 1 9 9 61 9 9 71 9 9 81 9 9 92 0 0 02 0 0 12 0 0 22 0 0 3 2 0 0 4 图2 2年份 资料来源：玉环县海洋与渔业局提供 2 2 2 海洋污染日趋严重 工业与生活污水排放总量日益增加，地表水总体水质为劣v 类，主要是重金 属和有机污染并存，六价铬、活性磷酸盐和无机氮浓度很高，富营养化严重a 五 大河流入海河口水质均为劣类，主要是陆源污染物的影响。同时，个别地方 海水养殖的超环境承载能力的发展以及不规范操作，自身污染相当严重。如乐清 湾海域养殖由于规划落后，规模盲目扩大，过多过密的网箱、台筏等使海域面积 缩小，纳潮量降低，防碍水体流动和交换，导致海水自净能力下降，生态环境退 化严重，属于重营养化海湾。船舶废油污水直接排放使得海洋不堪重负。赤潮 浙江大学公共管理硕士( 1 旺， ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 灾害频发，导致大量的海洋生物中毒或死亡，持续时间长、面积大，而且向内港 扩延。此外，玉环是重酸雨区，酸雨占8 6 ，污染程度为五级( p h - 斗6 ，平均 值为4 3 7 ) 。城区降尘平均浓度为4 2 9 吨，平方公里月，低于省定暂定标准“” 2 23 湿地大面积减少 大面积滩涂围垦滩涂造成湿地大面积减少。就乐清湾为例，从1 9 9 6 年开始， 共围垦1 0 万多亩( 包括玉环漩门二期的5 6 万亩，温岭东浦的4 - 3 万亩，乐清的 部分) ，占整个海域面积( 4 6 3 3 6 平方公里) 的七分之一滩涂资源具有多宜性， 多数适合海水养殖且生产力较高，有的区域是海洋生物重要繁殖场所，因此，许 多优良的鱼类产卵场、采苗场和增养殖功能丧失，乐清湾的大黄鱼已经绝迹，野 生的望潮等原先比较普通的生物已很罕见，生物多样性遭到破坏，海洋生产力降 低。同时，湿地具有调节小气候的功能。多年来乐清湾已减少集雨面积1 5 9 平方 公里，这占据了总集雨面积1 0 4 4 平方公里的1 5 ，减少蓄湖港域4 0 平方公里， 约占乐清湾海域面积的8 7 ，乐清湾沿岸陆域港湾小气候环境遭受严重影响，这 个天赐的“地球之肺”功能日益衰竭”。 2 2 4 海洋水动力下降 海岸带系统具有整体性和动态性特点。大面积的滩涂围垦引起潮流走向的改 变和纳潮量的变化。经过大麦屿断面的纳潮量将减少6 5 ，江岩山断面以内纳 潮量减少1 1 8 ，水流协沙能力降低，导致湾内淤积进一步增大，不利于乐清湾 大麦屿等深水港口的维持；因海岸变化，港口、航道与海湾淤积，温州半岛工程 和漩f j - - 期围垦工程一定程度上已造成大麦屿港泥沙淤积，同时纳潮量减少也会 引起水体交换不畅，潮汐作用对入海污染物的稀释能力下降，从而进一步加剧海 域生态环境的恶化，乐清湾的水体交换周期由原来的1 0 天左右变为2 5 天，如此 短暂的交换期使湾内海水得不到充分交换，水质逐年变坏，现在原本属于一类海 水水质的乐清湾水域，已无一类海水水质。乐清湾内出现的淤积状况十分严重， 而且沉积环境出现的种种新的重大变化状态仍在继续，特别是湾西侧南岳以南一 代沿海，有的围堤外面的滩涂比堤内水稻田还要高出三四十厘米、深水港口资源 正在逐步退化。同时，漩门港北侧也严重淤积。稍大型的船只已难以入内避风嘲。 【注i 】：资料来自玉环环境保护局 【注2 1 ：根据有关资料整理而成 1 2 浙江大学公共管理硕士( 奸 ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护向题研究 3 生态环境问题产生的原因分析 玉环生态环境问题的产生直接与玉环的经济发展阶段、经济规模、产业结构、 产业组织的特点有关。其根本原因来自制度的缺陷，即市场失灵、政府失灵、社 会失灵。 3 1 市场失灵 微观经济学证明了，市场机制可以有效率地分配生产出的产品于消费者之间， 有效率地配置生产要素于企业与产品之间，从而实现帕累托效率。但是，实现帕 累托效率，隐含着一系列严格的假定条件，主要有：完全竞争的假设、完全信息 的假设、完全理性的假设、不存在外部性的假设、不存在交易费用的假设、不存 在规模报酬递增的假设等。当市场价格机制的某些障碍造成资源配置缺乏效率， 或者说价格体系在保证资源有效配置方面是不完全时，就出现“市场失灵”。 主要表现在如下五个方面： 3 1 1 环境主体的有限理性 这里所说的环境主体就是环境资源的所有者人，也就是经济主体。玉环 县经济增长主要是靠小企业带动的，这些企业基本上是“低、少、散、弱”，虽 然建有八大工业产业功能区，但工业集聚度不高，它们大多分布在乡村，呈小规 模散点式布局旧，这些企业中有许多是容易造成污染的( 如电镀、蓄电池、锻造、 甲壳素) ，可谓是。村村点火，处处冒烟”( 锻造企业很多) 。 人们对环境的认识有一个历史过程。在人们对环境还没有足够的科学认识以 前，非理性的人类行为也就难免了；即使人们已经认识到环境问题的严峻性和重 要性，由于受经济发展条件的约束，人们还是不得不采取以毁坏环境为代价的经 济增长模式。贫困问题和环境问题缠绕在一起，具有一定的共生性。中国毕竟有 这么多人生活在贫困线以下，需要解决吃饭问题。正如中国西部不解决农村的贫 困问题，生态环境难以得到稳定的改善。由于人的机会主义行为倾向，人们还会 做出有损环境的行为由于这些原因的存在，只顾经济增长，不顾环境保护：只 顾眼前利益，不顾长远利益：只顾局部利益，不顾全局利益的环境损害行为就在 所难免了，代内不平等和代际问题相当严重“”，为此也就造成了地方保护主义的 存在。淮河污染问题及治理难就是一个典型的例子。 浙扛大学公共管理硕士( m p a ) 专业学位论文玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 3 1 2 环境资源的公共性 玉环由于所处地理位置和明显的区位优势，海洋产业十分繁荣，主要的海 洋产业有海洋捕捞、水产养殖、港口、滩涂围垦及滨海旅游等。但由于海岸带没 有明确的产权归属，各行业在海岸带资源利用上大都是按个别目的的。先占式” 进行的，加上缺少完善的制度，产业间难免存在矛盾冲突，海洋产业迅猛发展使 各海洋产业间在区域相互重叠，在功能上互相排斥，产生了许多冲突“”同时， 由于历史的原因，玉环的围塘大部分是6 0 、7 0 年代大改造时期，当地的广大干 部群众出义务工围成的，按照政府安排，由农场或盐场的职工负责生产经营，长 期以来约定俗成，这也是海岸带的产权不明晰的一个原因。现在由于建设需要， 在某种程度上，职工得到贴补，成了最大的受益者，而当地部分群众认为塘坝是 他们当年所造，反而未能享受政府贴补，引起了诸多不满。虽然政府后来对当地 群众进行贴补，另外，由于玉环地价近年涨幅较快，加上。十赔九不足”的心理 作怪，部分养民认为利益受损，贴补不够，造成部分群众集体上访，该事件还在 进一步处理当中 海岸带资源与环境的公共性决定了开发利用海岸带资源的海岸带经济是公共 经济。一个国家巨量的海岸带资源和环境以及其不可分割性，决定海岸带资源与 环境的所有权不能确定给个人所有，或者界定成本很高，只能由公众或国家占有 而成为公共资源。正是这种公共性决定了海岸带资源开发利用上的共享性与 竞争性并存。环境资源的共享性使得所有个人和企业不需要付费或只需付少量费 用就能开发利用，资源的竞争性使得开发利用有限的海岸带资源的个人或企业出 现拥挤，但由于“先占式”的使用而不考虑选择的公正性和整个社会的意愿，一 些环境资源正在变得日益稀缺。过量使用海岸带资源造成生态破坏，资源的衰退 甚至枯竭 3 1 3 环境污染的负外部性 玉环环境污染导致环境质量恶化，影响和破坏了人们正常的生产和生活条 件，使原本严重缺水的玉环的水污染更加突出，很大程度上造成玉环成为全国闻 名的肠道传染病和癌症高发地区，对此，政府不得不投入巨资去境外引水和进行 水质处理。 环境污染的负外部性表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的 1 4 浙江大学公共管理硕士( w p a ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 不一致。在没有外部性时，私人成本就是生产或消费一件物品所引起的全部成本。 当存在负外部性时，第三者必须增加一定的成本支出( 额外成本支出) 。由于负外 部性的存在，使完全竞争厂商按利润最大化原则确定的产量与按社会福利擐大化 原则确定的产量严重偏离。这种偏离就是资源过度利用，污染物过度排放、有污 染的产品过度生产的低效率产出。这既不符合效率最优的原则，又不符合社会公 平的原则。 3 1 4 环境保护的正外部性 玉环县大小企业有1 4 0 0 0 多家，其中在册企业8 3 0 0 多家( 不包括个体小作 坊) ，规模企业总数只有6 7 3 家，占8 左右，大部分是劳动密集型企业，高新技 术企业很少，企业档次低，规模小，不愿也没有能力投入资金进行添置环保设施。 有些环保设施因前段时间电力紧张或运转成本过高而闲置，国家投资的玉环污水 处理厂利用率不高。一些企业主干方百计逃避排污费的缴纳，导致环保部门执法 难度增加。 环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，是纯公共产品，它 往往被集体加以消费。这种物品和劳务一旦被生产出来，没有任何一个人可以被 排除在享受它带来的利益之外。在进行环境保护这一公益事业时，如要求每一个 人自愿支付环保费用，有些人可能愿意为此支付钱，而有些人却不愿意，但后一 部分人仍然可以从环境保护中得到好处，这样，就产生了“搭便车”问题，即经 济主体不愿主动为公共产品付费，总想让别人提供公共产品，而自己却可免费享 用。由于“搭便车”问题的存在，使得纯粹个人主义机制不能实现社会资源的帕 累托最适度配置，使环境保护这种公共产品的生产严重不足。 3 1 5 环境信息的不足与不对称性 玉环作为一个海洋大县，海岸带开发与保护涉及的部门很多，但部门间缺乏 信息交流，没有一个信息共享的平台，而且数据参数不统一虽然建立了政务公 开制度，但环境信息一直未能公开。 信息是生态经济系统中的重要组成要素之一当前，信息总体上是不足的， 这是因为生态经济系统就像一只“黑箱”，人类对它的了解还微乎其微。与人类 的需求相比，信息的供给是少得可怜的。由于信息一旦公之于众，那么一部分人 的信息消费就不能排除其他人的信息消费因此人们总是进行“信息封锁”，以 浙江大学公共管理硕士( 时 ) 专业学位论文 玉环海岸带开发中的环境保护问题研究 保证自身的信息优势。信息的不足是一个方面，信息的不对称又是一个方面信 息的公共性和人的机会主义行为倾向，容易导致信息的不对称。比如