（公共管理专业论文）我国工业产品生产许可证制度建设问题探析.pdf

查些垄兰婴! 主兰兰堡垒圭 苎墨 我国工业产品生产许可证制度建设问题探析 摘要 生产许可证制度自八十年代起在我国旄行以来，一直是我国一项重要的质量 管理制度。在近二十年的实践过程中，它起到了促进产品质量提高的作用，但也 暴露出不少弊端，特别是对经济发展的阻碍作用越来越明显。 本文通过对生产许可证制度的全面分析，指出生产许可证制度在实践中出现 的弊端主要是由于制度建设不完善所引起的。生产许可证制度的发展应借鉴国外 的成功经验，并结合我国的实际情况，不断地完善有关法律法规和各种制度，使 其更好地为经济发展服务。针对我国生产许可证制度的现状，提出了相关配套制 度建设方案，就企业信用制度、强制性认证制度、惩罚性赔偿制度、产品召回制 度及强制性标准制度提出了建立和完善的建议。 关键词： 完善：生产许可证；制度建设 东北大学i d p a 专业学位缝圭a b 靼堡叁盟 t h ed i s c u s s i o n0 9d e v e l o p m e n t sa b o u to u r c o u n t r y ss y s t e m o f p r o d u c i n gp e r m i t a b s t r a c t t h es y s t e mo fp r o d u c i n gp e r m i tw a sp u ti nf o r c ei n1 9 8 0 s ，a n ds i n c et h e n ，i ti s a l w a y s a l l i m p o r t a n tq u a l i t ym a n a g e m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r y i na b o u t2 0y e a r s p r a c t i c e ，i tt a k e se f f e c ti ni m p r o v i n gq u a l i t y , b u ta l s oe m e r g e ss e v e r a la b u s e s ，e s p e c i a l l y t h eb l o c ke f f e c tt oe c o n o m i c a ld e v e l o p m e n tb e c o m e m o r ca n dm o r ee v i d e n c e d t h o u g hc o m p r e h e n s i v ea n a l y s i so ft h es y s t e mo fp r o d u c i n gp e r m i t , t h i s a r t i c l e i n d i c a t e st h a tc a u s eo fa b u s e s ，w h i c he m e r g e di np r a c t i c eo ft h es y s t e mo fp r o d u c i n g p e r m i t ，i s t h a ta d m i n i s t r a t i v e p o w e ri n t e r v e n e s t e c h n i c a l e v a l u a t i o n s e p a r a t i n g a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o na n dt e c h n i c a le v a l u a t i o ni sa l li n n o v a t i o nw a yo ft h es y s t e m o fp r o d u c i n gp e r m i t c o n c e r tf o r mi sc o m p u l s o r yc e r t i f i c a t i o n t h i n k i n ga b o u ta c t u a l i t y o fo u rc o u n t r y sc o m p u l s o r yc e r t i f i c a t i o ns y s t e m ，t h i sa r t i c l eg i v es o m ea d v i s ea b o u t h o w1 _ i i ) m a k eap l a c i d l yt r a n s i t i o nf o r mp r o d u c i n gp e r m i tt o e o m p u l s o r yc e r t i f i c a t i o n 、 h o wt oi m p r o v ec o m p u l s o r yc e r t i f i c a t i o ns y s t e m t h i sa r t i c l ea l s om a k es c h e m eo f d e v e l o p i n ga s s o c i a t e dm e a s u r e k e yw o r d s ：d e v e l o p ；p r o d u c i n gp e r m i t ；d e v e l o p m e n t so nt h es y s t e m - i i i 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取 得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或 撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：勿。之i 毛 日 期：6 0 。i 、7 z 厂 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学 位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的 复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学 位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 学位论文作者签名：力耽鲁色 日 期：枷r 。7 。1 r 另外，如作者和导师不同意网上交流，请在下方签名；否则视为 同意。 学位论文作者签名： 签字日期： 导师签名： 签字f i 期： 东北大学理! 童些堂垒! 鱼查 绪论 绪论 工业产品生产许可证制度是国家为了加强质量管理，确保危及人体健康、人 身财产安全的重要工业产品的质量，配合国家产业政策的实施，促进市场经济的 健康发展而实施的一项政府行政审批制度。生产许可证制度是政府依法对产品质 量实行强制管理自争一项有效措施。这项制度的实行对提高重要工业产品质量，保 护消费者的合法权益发挥了重要的作用。在其后的实践中广大许可证管理工作者 不断积累经验，使生产许可证制度得到不断完善和发展。 笔者作为一名从事许可证管理的工作人员，在实践中确实感到这项制度存在 一些缺陷和不足。特别是2 0 0 3 年8 月2 7 日，中华人民共和国行政许可法的颁 布，对生产许可证制度带来巨大的影响。因此，如何在行政许可法规定的原 则下更好地完成生产许可证工作，或者说，如何更好地实现生产许可证的管理目 标，正是本文的写作目的。 笔者参阅有关方面专家与学者的大量著作与文献，通过对生产许可证制度的 研究，并利用经济学、行政学和管理学的知识，通过分析我国生产许可证制度的 发展历程、制度构成和国外生产许可证制度的发展和演变，运用历史分析法、比 较法、综合分析法，论述生产许可证制度与其他行政管理制度的关系。发现和找 出我国生产许可证制度的缺陷，试图借助西方发达国家的有益理论和成功经验， 探求构建一个适合我国国情的生产许可证制度体系。 本文通过对生产许可证制度的全面分析，指出生产许可证制度在实践中出现 的弊端主要是由于制度建设不完善所引起的。要解决这个问题，就必须结合我国 的实际情况，并借鉴国外的成功经验，不断地完善有关法律法规和各种制度，使 其更好地为经济发展服务。针对我国生产许可证制度的现状，提出了规范生产许 可证管理制度、建立健全监督机制、推行强制性认证制度、实行强制性标准制度 及相关配套制度建设方案，就企业信用制度、惩罚性赔偿制度、产品召回制度及 勒令退市制度的建立和完善提出了设想和建议。 产品的质量问题关系着国计民生和人民大众的生活息息相关。随着全球经 济一体化过程的加快及中国入世年限的增加，世界贸易组织对中国许诺的3 5 年保 韭韭垄堂壁! 童些主堡垒墨墼 护期限也已到期，我国必须执行国际惯例，与国际接轨。本文中借鉴的国外先进 经验和做法，对加强我国的工业产品许可证制度建设，从源头上解决产品质量问 题，维护广大消费者的合法权益、提高生产许可证的管理水平和增强国内企业国 际竞争力等方面都具有十分重要的现实意义。 东北大学仲a 专业学位论文 第一章工些生兰圭堡! 堡型鏖垫兰 第一章工业产品生产许可证制度概述 1 1 工业产品生产许可证制度及榷关概念 产品许可证制度是一种强制性准入制度，是行政许可的一种“1 。“许可”不言 而喻就是允许、可以的意思嘲。改革开放前，我国实行的计划经济体制，建什么样 的企业、企业生产什么、生产什么、生产多少、由谁经营、供给谁全由国家统一 计划、统一调拨。随着改革开放的不断深入。政府为了稳定市场，从宏观上对一 些产品、商品的生产资质、经营权等采用许可证制废进行监督和调控。生产许可 证是政府允许企业从事许可证所规定范围的产品的生产活动的证件。实行生产许 可证管理的目的是通过生产者主体资格的控制、确保某些产品的质量，禁止不合 格产品流入市场，把住第一道关口，减少安全事故的发生。 工业产品生产许可证制度是国家为了加强质量管理，确保危及人体健康、人 身财产安全的重要工业产品的质量，配合国家产业政策的贯彻执行，促进市场经 济的健康发展，而实施的一项政府行政审批制度。一方面，政府通过对企业的生 产必备条件审查，并对产品质量进行型式试验和全项目抽样检验，审查企业是否 其备连续生产合格产品的能力。对符合条件的企业，由政府颁发证书，准予生产。 另一方面，通过执法监督对无证生产、销售无证产品以及有证生产不合格产品等 违法行为，依法予以查处。因此，生产许可证制度是政府依法对产品质量实行强 制管理的一项有效措施。 生产许可证是一种对我国重要工业产品质量加强管理，保证产品质量的质量 监督管理体制。该制度包括目录制定、审查部的设立、产品实施细则的审批，受 理企业申请、组织企业生产条件审查、产品质量检测、发证和发证后的监督管理 等几个环节，涉及发证和发证后的监督管理的组织机构、相应的国家标准或行业 标准，相应的检测机构和相应的审查员队伍等几个方面。全国许可证办公室依据 国家有关法律，法规制订生产许可证管理办法及有关工作文件，确立实施生产许 可证的产品目录，审批生产许可证实施细则，审批产品检验测试单位，确立发证 部门编号，设立产品审查部并监督管理其运行，审核取得生产许可证的企业、产 品名单并统一公布，组织领导对生产和销售无证产品的查处工作，协调，仲裁有 一3 - - 垒韭垄兰壁! 童些茎堡垒查苎二主三些苎生堡要堡型墨塑壅 关生产许可证的争议事项。各省、自治区、直辖市技术监督部门设立工业产品生 产许可证办公室，在全国工业产品生产许可证办公室的统一领导下，根据国家质 量技术监督局的相关规定，受理企业申请并组织审查，将企业申请书及其他的相 关文件，报全国工业产品生产许可证办公室，组织发证后的监督管理。市、县技 术监督部门及许可证机构，配合国家许可证工作的实施，负责本辖区内的无证产 品的查处和获证产品的监督管理。充分发挥部门和行业的作用，按产品和产品类 别成立若干个生产许可证审查部设在相应的质检中心或行业协会。审查部受全国 工业产品生产许可证办公室委托，参与相关产品的生产许可证实施细则的制修订 和宣传工作，按照实施细则的要求，参与企业的审查工作等有关发证事宜。检验 单位由各类产品的生产许可证换( 发) 证实旋细则中规定，检验单位按照全 国工业产品许可证工作中对相应产品的检验任务。 在我国实施工业产品生产许可证制度，主要是基于以下几方面的考虑：一是 通过发放工业产品生产许可证，以提高企业准入门槛；二是加强获证企业的日常 监督，保证产品质量；三是对获证企业进行年审，保证企业生产条件的保持：最 后，加大对无证查处力度，打击假冒伪劣产品。 1 2 产品许可证制度的产生及其发展 1 2 1 旧中国生产许可证制度的发展 旧中国的生产许可证制度可以追溯到先秦时期。逸周书大聚篇中载：“春 三月，山林不登斧，以成草木之长。夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长”。 据说这是大禹时发布的一条禁令。这是见之最早的官方干预限制社会经济的规定 之一。商代已有专门从事某类手工业的氏族，并有专职管理手工业的官吏，所谓 “伊工”、“司工”等等。降及西周，官府对手工业及商业的垄断已日臻完善。国 语晋语称“工商食官”。其时的“司空”、“司工”已是位居六卿之一，所谓“国 有六职，百工与居一焉”。通过对商业市场的管制来制约手工业的生产。有“不中 不粥”之制。如“宗庙之器，不粥于市”，“用器不中度，不粥于市”，“木不中伐， 不粥于市”等等。表明官府对一定物品( 宗庙之器) 和不合格产品( 用器不中度) 禁止交易，违者依法制裁0 3 。 秦汉以后降至于清，禁榷制度成为“重农抑商”与官府对手工业进行控制的 查! ! 垄兰! ! 主些芏垡堡查苎二主三些左曼皇堡! 堡型鏖垫堡 最主要手段。表现出两个特点：一是禁止的商品种类日多，且多为高档消费品或 珍惜饰品；二是禁止的方式日多，如对茶、盐、酒等主要商品成为历代立法调整 的主要经济内容。 民国三年北京政府颁布矿业条例，以立法确定了矿业权的取得种类及期限。 规定“探矿时所得矿物，须经矿物监督署长准许，方的出售或消费，并以本条例 纳税。”南京国民政府时期也制定有大量专卖法规。在承继旧法律基础上，因不同 历史时期的需要，对专卖的范围也有所扩大。 1 9 4 9 年3 月华北人民政府和同年6 月人民解放军华东军区司令部先后颁布的 “对外贸易管理暂行办法”，正式使用“许可证”这一新的管理方式。凡进出口货 物均须向外贸管理局申请领取有关进出口许可证。对外汇和外籍轮船等也都有类 似做法m 。 1 2 2 新中国生产许可证制度的发展 新中国成立后，随着行政管理的科学化，我们建立了有效的行政许可制度， 并根据经济发展的科学化，我们建立了有效的行政许可制度，并根据经济发展的 客观需要，进一步提高了许可证制度的民主性和科学性。建国初期，许可证制度 的重点主要是由管治安管理的许可，即从当时的阶级关系的实际情况出发，颁布 了调整治安管理方面的大量的行政法规。6 0 年代，由于法制建设不健全，许可证 制度中的民主性受到削弱，片面强调限制功能，使许可证制度的保障功能实际上 成为名存实亡的东西。7 0 年代后，许可证制度虽有一定的发展，但发挥作用的范 围极其有限，没有涉及到经济管理的广泛领域。直至党的十一届三中全会以后许 可证制度才成为一种科学化的管理方法而发挥了作用。自1 9 8 7 年以来，随着经济 建设的发展，行政管理的科学性与民主性有了很大的提高，作为国家行政管理重 要手段的许可证制度也有了新的发展。主要表现是：( 1 ) 有关许可证制度的法规 日益健全与完备。据统计，我国现行法律和法规中涉及许可证发面的将近3 0 0 多 项。在国家的政治、经济和文化生活的主要领域基本上都有相应的许可证规定。( 2 ) 许可证制度的民主化程度不断提高。许可证制度是公民实现权利的重要体现和保 障，合理的、科学的学科证制度对国家的稳定和经济建设起着重要的作用，尤其 是，近年来许可证制度中贯彻公开化原则、便民原则、效率原则，调动了广大人 查坐垄鲎婴! 主些兰垒垒查 整二主三些墨圭主壹! 堡型堡兰 民群众的积极性与创造性。( 3 ) 许可证制度日益程序化。许可证制度包含着广泛 的内容，他的有效实现必须借助于合理而严格的程序。很显然，缺乏程序的保障， 则无法实现许可制度的目的与具体内容。( 4 ) 许可证制度与公民的关系日益密切 经济关系的发展为公民从事广泛的经济活动创造了现实可能性，同时客观上要求 广大公民熟悉许可证制度的主要内容，严格按照法律办事嘲。 1 2 3 我国工业产品生产许可证管理工作现状 目前，全国生产许可证管理的体制是，国家质检总局统一管理，省级质量技 术监督局负责组织实施，有关行业部门、协会参与，地方质量技术监督局负责依 法查处。具体是： 国家质检总局负责全国工业产品生产许可证的统一管理，概括起来为五个统 一，即一是依据国家有关的法律、法规修订工业产品生产许可证管理办法及有关 工作文件，商有关部门统一制定并公布工业产品生产许可证产品目录；二是统一 批准设立产品审查部、审批产品实施细则、批准产品检验单位：三是统一组织审 查部和地方质量技术监督局对企业进行审查；四是统一向符合条件的企业颁发证 书劳公告获证企业名录；五是统一组织地方质量技术监督局对获证企业的监督管 理和对无证企业的查处等。 国务院有关部门在各自职责范嗣内配合国家质检总局做好相关领域的生产许 可证管理工作。具体工作有：一是提出实行生产许可证管理的产品、项目建议； 二是按照总局要求起草相关产品标准和技术规范，根据需要起草实旌细则；三是 向总局推荐相关产品审查部和产品质量检验单位：四是确认符合取证条件企业名 单等。 省( 自治区、直辖市) 质量技术监督局负责生产许可证工作的组织实施。具 体工作有：一是受理企业申请；二是根据工作需要组织实施细则的宣贯和对企业 的审查：三是将相关材料上报国家质检总局审查发证：四是负责组织所辖市、县 质量技术监督局对本辖区的无证产品查处和获证企业的监督管理等。目前，全国 3 1 个省级质量技术监督局除西藏外均设立了工业产品生产许可证办公室。嘲 - - 6 - - 查韭垄茔婴! 主些芏堡垒皇苎= 主三些生墨皇堡! 堡塑壅垫鎏 1 3 工业产品生产许可证制度的性质和作用 1 3 1 工业产品生产许可证制度的性质 工业产品生产许可证制度是国家质量监督检验检疫总局根据国家有关法律法 规规定，对生产国家进行产品生产许可证管理的产品的企业进行生产条件审查和 产品质量检验，确认其具备持续生产合格产品的能力，颁发国家工业产品生产许 可证证书允许其生产经营的一种资格认可制度。 工业产品生产许可证制度具有“强制性”、“核准性”、“评价性”、“准入性” 等性质。 1 3 1 i 强制性 国家质量监督部门依据；( 1 ) 中华人民共和国质量法“第十三条：可能危及 人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安 全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健 康和人身、财产安全的要求。禁止生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产 安全的标准和要求的工业产品。具体管理办法由国务院规定”。( 2 ) 国务院颁布的工 业产品生产许可证试行条例( 1 9 8 4 年4 月7 日) 对生产属工业产品生产许可证 发证产品目录生产品的企业实施强制性行政质量监管制度。 工业产品生产许可证试行条例中规定：“凡实旌工业产品生产许可证的产品， 企业必须取得生产许可证才具有生产该产品的资格。没有取得生产许可证的 企业不得生产该产品。”这就表明，凡是国家列入工业产品生产许可证管理范围 的产品，其生产企业不能选择申领生产许可证还有不申领生产许可证，而是必须 要在规定的时期内申请并取得生产许可证，才能进行生产及销售。否则，国家质 量技术监督部门将依据有关的法规规定予以处罚。 生产许可证的这种强制性特点，使其不同于企业可以自主参加的产品名牌评 定和产品质量认证等项质量活动。 1 3 1 2 核准性 目前，我国行政审批主要有审批、审核、核准、备案和其他五种形式。“审批” 系指行政审批机关对申请人报批的事项进行审查，决定批准或不予批准的行为， 申请人即使符合规定的条件，也不一定获得批准：“审核”系指行政审批机关根据 规定的条件，对报批的事项，进行初步审查，决定是否保有终决权的机关审批；“核 一 查韭垄茎壁! 主些兰堡塑墨 苎二兰三些圭曼圭堡互堡塑鏖墨奎 准，系指根据事先规定的定标准，行政审批机关对申请人申报的事项进行审查， 只要符合标准，就批准申请人的申请：“备案”系指行为人按照行政机关的规定， 向指定机关报送有关材料，寸案备查。对上述四种类型以外的行政审批，可归入 “其他”类。 工业产品生产许可证制度属于行政审批中的第三种形式核准制。国家质 量监督检验检疫总局对生产属工业产品生产许可证发证目录中的产品的企业， 按照生产许可证管理的有关规定和技术规范、标准，进行审查、核准。凡符合发 证条件的企业，国家质量监督检验检疫总局颁发生产许可证资格证书，允许其生 产和销售。 1 3 1 3 评价性 工业产品生产许可证制度，不仅具有强制性，而且是一项技术性很强的质量 评价制度。在发放生产许可证过程中，国家质量监督管理部门要组织有关专家对 企业生产条件进行审查、评价，并对其生产的产品进行检验，确认该企业具备持 续生产合格产品的能力，才颁发全国工业产品生产许可证证书。这种做法与国际 上和国内通行的质量体系认证、产品质量认证做法类似。所不同的是：产品质量 认证的审查、评价工作及 芷书发放工作是由中介机构认涯机构来组织进行的， 而工业产品生产许可证的审查评价工作和证书发放工作是由政府质量监督部门组 织进行的。 为什么对企业的产品进行质量检验外，还要对企业的生产条件进行审查呢? 这是因为依据企业抽样产品的检验结果，只能证明企业的产品是否合格，并不能 证明企业是否具备持续生产合格产品的能力，只有对企业的生产条件，也就是企 业的质量保证能力进行审查和评价后，才能正确判断企业是否具备了持续生产合 格产品的能力。 1 3 1 4 准入性 工业产品生产许可证，实际上是国家重点监管产品的“市场准入证”。对于生 产列入国家工业产品生产许可证管理范围内产品的企业，国家质量监督管理部门 要求其具备最基本的持续生产合格产品的能力，发放工业产品生产许可证，准许 其生产和销售。 由于工业产品生产许可证具有准入性质。因此获证的企业必须对自己的质量 8 一 查韭叁兰坚! 童些茔堡堕查 墨二主三兰兰墨兰2 二主壁立兰塑堕：! 垦：i 茎一 保证能力有个基本的认识，在获证后应迸一步加强企业的质量管理，不断完善、 改进企业的生产条件和质量管理体系，不断地提高产品质量 1 3 2 工业产品生产许可证制度的作用 工业产品生产许可证制度，是我国国家宏观质量管理的一项积极有效的基础 性监督管理措施。工业产品生产许可证制度的实施，对提高我国产品总体质量水 平，完善我国社会主义市场经济体制，保障国家和消费者的利益和安全，以及促 进我国“经济增长方式从租放型向集约型转变”等方面起到了明显的作用并收了 较好的效果。其主要的作用如下所述。 i 3 2 1 维护公平竞争的社会主义市场经济秩序 在传统的计划经济体制下，企业的生产和再生产活动由国家统一计划管理。 企业生产多少产品，调配、销售多少产品，按多高的价格来销售产品等等均需根 据国家下达的计划来进行。 党的十一届三中全会以来，我国逐步建立起了社会主义市场经济体制，企业 也开始走上了自主经营、自主管理、自负盈亏的自我发展道路。市场经济尽管可 以给广大工业企业提供一个自由竞争发展的舞台，但市场本身由于存在着一定的 盲目性和投机性缺隐。不能自发地遏制产品的粗制滥造及不正当手段的销售，不 能自发地形成合理的公平竞争和优胜劣汰机制。一些企业利用市场经济本身的缺 陷，偷工减料、租制滥造、以次充好，导致大量劣质产品充斥市场。不仅不断给 广大用户和消费者造成重大的人身伤害和经济损失，同时也冲击和干扰了生产合 格产品的企业的正常生产和销售，损害了广大合法生产企业的利益。因此，国家 质量监督管理部门有必要实施工业产品生产许可证管理，对那些生产假冒伪劣产 品及没有能力提供合格产品的企业，严格进行清理和整顿，不向其发放“生产许 可证”，不允许其进行生产和销售，阻保障公平竞争的时市场经济秩序，保护合法 生产企业和国家、消费者的利益。 1 3 2 2 保障人体健康、人身财产安全脚 质量劣质的产品在社会上流通、使用，经常会造成重大的人员伤亡和财产损 失。如，1 9 9 7 年9 月，大连电视塔因使用天津一家未获生产许可证企业生产的劣 质电线电缆，引起了火灾，造成直接经济损失1 2 7 万多元。如一些无证的家用电 查些苎芏婴! 童些芏焦堕圭 蔓二主三些墨兰堡! 堡剑堕塑堡 器、热水器，频频在全国各地造成漏电、爆炸等恶性质量事故，先后造成数百人 死亡。如大量劣质的化肥、农药，常常造成几千亩的农田受损，以至颗粒无收。 国家质量监督管理部门如果不采取“铁腕”手段来制止大量的劣质产品流向社会， 将会使人民健康、安全和国家财产不断遭受巨大损害。对那些危及人体健康和人 身、财产安全的重要工业产品实施工业产品产生许可证制度，可从源头上阻止各 种劣质产品的“出生”和使用，有效地减少重大质量事故的发生，保障工农业生 产的正常进行和广大人民的生命、财产安全。如灭火器，在发放生产许可证之前， 据对某四省、市1 9 7 9 年4 月至1 9 8 2 年3 月三年时间的不完全统计，共计发生灭 火器爆炸事件2 7 起，死6 人，伤1 8 人。国家对灭火器实施工业产品生产许可证 管理之后，该四省、市灭火器爆炸死伤人的事故基本得到遏止。 实施工业产品许可证制度，保障消费者和国家、企业的利益和安全，也是世 界发达国家的通行做法。如美国对药品、化妆品、飞机制造业实行严格的许可证 制度“”；英国对农药等产品实行生产许可证管理；法国对农药的使用、经销发放 生产许可证；韩国对农药、肥料、盐业、航空产品、电气用品、饲料、燃气用具 等几十种产品，实行生产、经销许可证制度：日本对特定电气用品、农药、煤气 用品、含有害物质的家庭用品等的生产，企业实行强制性注册管理。由此可 以看出，实施工业产品生产许可证制度是市场机制的政府干预管理相结合的产物， 是世界各国在市场经济的基础上保障本国消费者的利益和安全的有效的国家宏观 质量管理手段。 1 3 2 3 提高企业的产品质量和管理水平 在企业生产条件审查过程中，国家质量管理部门依据工业产品生产许可证 企业生产条件审查办法、工业产品生产许可证发( 换) 证实施细则，对每个申 证企业的申证企业的生产设施、设备、生产能力及质量保证能力做出科学公正的 评价。通过这种审查评价，有效地促进使企业掌握基本的质量管理知识，提高企 业产品质量水平。 据哈尔滨市对3 9 家获证企业的抽样调查。这些企业在申领产品生产许可证过 程中，共修改、补充设计图纸5 1 2 0 张，编制、修订工艺文件1 4 6 1 份，建立健全 各项管理规章制度2 9 6 9 项，建立外协件质量保证文件2 2 8 份，增加、修订质量原 始记录文件6 4 0 种，新增生产设备、工艺装备和检验设备1 5 2 2 台( 套) ，培训各 查i ! 垄芏坚! 童些釜竺垒墨笙二主三些量皇叠互笙型堕i 垦! 苎一 类人员4 4 3 5 2 人次。通过申领工业产品生产许可证，这些企业的生产管理制度健 全了，质量管理体系也完善了，生产技术装备水平提高了。企业的产品质量稳步 上升，企业的经济效益也日益增长。 在深圳、海南特区的企业，通过领取工业产品生产许可证，促进企业建立了 质量管理机构和各项管理制度，落实了产品质量责任制，企业管理水平有了较大 幅度的提高。海口市无线电五厂厂长说：“通过领证，我厂各部门的工作有纲有目 了，好管理了。” 温州( 乐清) 正泰集团公司，发证前原名叫求精开关厂，是个很小的乡镇企 业。在取证过程中，企业进一步认清了低压电器产品的发展规律，认识到加强质 量管理提高产品是企业发展壮大的必由之路。坚决实施“以质取胜”的战略，不 断加大企业质量管理力度和技术改造力度。在获证前后，该公司于1 9 9 2 年投资1 4 0 0 万元用于技术改造，于1 9 9 5 年继续投资4 0 0 万元建立了国内一流水平的低压电器 产品质量检验站。到1 9 9 6 年，该公司低压电器总产量达到1 8 0 0 万台产值5 3 亿 元，创税利4 8 0 0 万元，产品畅销全国各地和世界上3 0 多个国家和地区。该公司 董事长深有体会地说i “没有生产许可证制度就没有我们正泰公司的今天；” 1 3 2 。4 减少原材料、一能源浪费和环境污染 企业生产出来的产品只有是合格品才具有使用价值，才能成为社会财富。反 之，不但没有使用价值，不能给社会提供物质财富，反而浪费了大量的原材料、 能源和人力、财力。而在生产和销毁这些产品的过程中又会造成环境的污染和生 态的破坏。 在2 0 世纪8 0 年代初期，据各部委对有关产品质量状况的调查，当时有不少 产品的合格只有1 0 2 0 左右，而8 0 9 0 的产品属于不合格产品，生产这些不 合格产品的大量原材料和能源被自白地浪费掉了。与此同时，很多国家大中型企 业由于很多小厂与之争购原材料，常常处于没有生产原材料的“吃不饱”状态， 不少企业半停产，这实际上也是一种巨大的浪费，是现有生产能力的浪费。 生产劣质产品，浪费国家有限的资源、能源，危害国家财产和消费者的人身 财产安全，同时造成严重的环境污染及生态破坏，破坏国民经济持续健康的发展。 我国本来就是个资源相对缺乏的大国，随着我国人口的增加和经济规模的扩大， 能源不足的矛盾在我国将日益突出。如果继续让一些企业生产不合格产品或假冒 东北大学m p a 专业学位论文第一章工业产品生产许可证制度概速 伪劣产品去浪费我国宝贵的资源，去破坏、污染我国形式已经很严峻的生态环境， 将是对我国人民和我们子孙后代的犯罪。 因此，实施工业产品生产许可证制度，以增加有效供给、降低无效耗费，可 以有力地维护我国节约资源、能源，加强环境保护的国策，保障我国社会和国民 经济持续健康的发展。 1 3 2 5 配合和落实国家产业政策“” 在实施工业产品生产许可证的过程中，通过贯彻落实国家的产业政策，可以 有力地促进调整和优化我国的产业结构。 全国工业产品生产许可证办公室1 9 9 9 年l o 月批准的电线电缆产品生产许 可证换( 发) 实施细则中明确规定：“根据国家经贸委第1 4 号令工商投资领 域制止重复建设目录( 第一批) 第1 1 9 项规定，制止重复建设电线电缆制造项目 ( 5 0 0 千伏以上超高压电缆除外) ，各省市质量技术监督部门不得受理1 9 9 9 年9 月 1 日以后新建或新转产企业的生产许可证申请。” 全国工业产品生产许可证办公室2 0 0 0 年以全许办 2 0 0 0 】0 4 号文件下发的关 于在受理生产许可证申请工作中严格贯彻国家产业政策的通知中明确夏隶： ( 1 ) 不得受理国家明令淘汰落后产品的生产许可证申请： ( 2 ) 不得受理国家明令制止重复建设、限制发展产品的生产许可证申请； ( 3 ) 对按规定不能受理生产许可证申请的企业，省( 区、市) t 业产品生产许 可证办公室不得为其开具“临时准产证明”。 在全国水泥产品的生产许可证发证过程中，全国工业产品生产许可证办公室 将国家产业政策的有关要求纳a n 水泥产品生产许可证换( 发) 证实旆细则 之中，坚决取缔无法保证水泥质量的水泥普通立窑、“土蛋窑”与窑径小于2 2 米 ( 年产4 4 万吨以下) 机械化立窑的小水泥厂，先后淘汰了一大批生产能力落后、 生产条件不合格的小水泥厂。使我国水泥行业结构得到了优化，水泥产品的总体 质量大幅度提高，不仅满足了国内经济建设的需要，每年还有相当数量的优质水 泥出口国外o ”。 查韭垄堂塑! 童些堂垡堡圭堡二主三些主墨兰堡! 堡型廛熊 1 4 研究的意义和方法 1 4 1 研究的意义 关于工业产品生产许可证制度的研究，在我国已经有十几年的历史。1 9 8 4 年 4 月7 日国务院发布了工业产品生产许可证试行条例，标志着我国的生产许可 证制度正式形成。这项制度的实行对提高重要工业产品质量，保护消费者的合法 权益发挥了重要的作用。在其后的实践中广大许可证管理工作者不断积累经验， 使生产许可证制度得到不断完善和发展。随着我国改革开放的不断深化，特别是 进入上世纪9 0 年代以来，计划经济逐步淡出，社会主义市场经济得以确立并不断 完善，法制建设也得到了较大的发展，社会主义法律体系的框架基本形成。 随着我国经济体制改革的深入，国民经济开始高速发展，同时工业生产中出 现了一些新问题。一些不具备基本生产条件的企业仓促上马，盲目生产，还有一 些企业偷工减料，粗制滥造，以次充好，导致大量劣质产品充斥市场。不仅给消 费者造成了人身伤害和经济损失，同时也冲击和干扰了生产合格产品企业的正常 生产和销售，损害了广大会法生产企业的利益，并造成恶性质量事故不断发生。 正是由于这种原因，国家质量监督部门开始实施工业产品生产许可证制度。通过 各种技术的、经济的、。法雒的和必要的行政手段及配套措施，对那些生产假置伪 劣产品及没有能力提供合格产品的企业，严格清理和整顿，以保障公平竞争的市 场经济秩序，保护合法生产企业的消费者的利益。 产品的质量问题关系着国计民生，和人民大众的生活息息相关。不仅如此， 质量没有国界。随着中国入世年限的增加，世界贸易组织对中国许诺的3 - 5 年保护 期限也已到期。国内市场的对外开放，增加了国内企业的竞争压力。加强我国的 工业产品许可证制度建设，从源头上解决产品质量问题，对提高人民生活水平和 提高国内企业国际竞争力等问题都具有十分重要的现实意义o “。另一方面，许可 证制度在规范市场秩序，推动强制性标准的贯彻，解决无标生产，防止假冒伪劣 产品和粗制滥造，提高产品质量，贯彻国家宏观经济政策，优化经济结构，维护 广大消费者的合法权益等方面也有重要的意义。 1 4 2 研究的方法 在方法论上，着重体现历史研究与现实分析相结合，理性分析与实证研究相 1 3 - - 东北大学m p a 专业学垡鱼塞 第一章工业产品生产许可证制度概述 结合，一般研究与个案分析相结合。对我国工业产品生产许可证制度建设的研究， 运用历史分析法，提出了现阶段我国工业产品许可证制度存在的问题，并对这些 问题产生的原因进行了分析；同时运用比较法，在论述了西方的产品许可证制度 演变对我国的实践启示的基础上，运用历史分析法和综合分析法，提出了完善我 国工业产品许可证制度的目标、原则及措施。 历史分析法：运用历史分析法，提出了现阶段我国工业产品许可证制度存在 的问题，并对这些问题产生的原因进行了分析。 比较法：笔者通过对国外生产许可证制度的发展和演变，借鉴他们的经验， 从而对我国的对我过工业产品生产许可证制度受到启发，并得到新的发展与提高。 综合分析法：本文参阅有关方面专家与学者的大量著作与文献，将这些观点 进行了归纳整理，试图做出新的概括。 垒兰苎兰婴! 主些兰堡垒查苎三主壅璺三些苎堑! 兰型壅堕墨鱼旦墨竺垦旦! 兰! l 第二章我国工业产品许可证制度的现 存问题及原因分析 2 1 产品许可证制度的现存问题 2 1 1 许可范围过宽，许可产品种类过多 生产许可证制度实旋以来，发证范围不断变化。有的发证依据制定于计划经 济时代，明显与当前的社会发展相脱节。仅以其中较主要的工业产品生产许可证 为例，从1 9 8 4 年开始实施生产许可证制度，到1 9 9 2 年共分三批发布4 8 7 种产品 为生产许可证管理对象。1 9 9 2 年l o 月国务院提出生产许可证要缩小发放范围，严 格控制审批权。撤销了其中3 5 5 种产品，仅保留了1 3 2 种产品。1 9 9 8 年增加了4 种产品总计1 3 6 种。2 0 0 1 年调整为1 2 6 种。2 0 0 2 年发布了工业产品生产许可证 管理办法，发证范围调整为8 5 种。尽管如此，实际发证产品远不只8 5 种。其中 的每一种都包括了多项具体产品。再如，计量法规定所有列入依法管理计量 器具目录的计量器具都应办理制造计量器具许可证，而目录盼最后一条又 将目录范围进一步扩展，增加自由裁量权。其他生产许可证也存在类似现象，这 就大大地增加了生声t 年可证的品种和范围“”。 2 1 2 许可证的有关管理部门重叠，束缚企业的发展 我国现行生产许可证锖4 度翩定于计划经济时代，计划经济下，我国经济管理 模式是部门条条管理、地区块块管理的双重管理模式。生产许可证形成于计划经 济向市场经济转轨的特殊时期，其管理模式不可避免地打下了条块分割的烙印。 这种条块分割突出表现在两个方面：一是地域分割。生产许可证的发放由各级行 政机关承担，同级行政部门的管理权限按属地划分。近年来，随着经济发展，企 业规模不断扩大，跨地区的经济实体不断涌现。就出现了一家企业只要异地设厂 或搬迁就要重复办证的无奈现象。当然，可以通过将生产许可证的发证权收归国 家级行政机关来解决这一问题，但这将导致运行成本的急剧上升，因此生产许可 证的发放统一由国家级行政机关来承担根本无法实现。二是行业分割。各行业主 管出于本部门利益考虑，对同一种产品重复办证。如电能表属于计量器具，按计 量法的要求，应办理制造计量器具许可证，而电能表又属于工业产品生产许可 查苎垄兰竺! 主些兰堡丝查 墨三主壅璺三兰生苎塑兰型壅竺塑塑墨堂里坌堑 证管理的范围，生产电能表就须同时办理两个许可证。这种现象直到2 0 0 2 年才得 以扭转。条块分割的管理方式，不利于统一的大市场的形成，同时也成为地方保 护主义的温床，随着我国经济市场化程度的不断提高，其阻碍作用表现得越来越 明显m 1 。 2 1 3 许可证发放方式不合理 由于生产许可证是由各行业行政主管部门向企业发放的，各行业主管部门出 于本部门利益考虑，各政府部门才会拼命设置各种行政许可，以扩大自身权力。 同时，由于没有统一的收费标准，各行业的生产许可证收费标准又各不相同“。 又由于有的企业是本部门的下属企业，与其他部门的企业又有不同的待遇，本部 门的下属企业可能受到照顾，对其他部门的企业要求可能过于严格，这就产生了 不公正，影响了企业的正常发展，有悖于优胜劣汰的市场竞争机制，不利于我国 市场经济的健康发展。 2 1 4 许可证有效期限过长，不利于监督管理 我国现行生产许可证制度一般都规定生产许可证的有效期在3 - 5 年，有的更 长些。在3 - - 5 年的许可证有效期内，规定了对获证企业进行制度化考核的较少， 而规定了考核细则的就更少了，随着经济发展的加快，企业情况也是瞬息万变， 有的企业因多种原因停产或已不具备当初申请生产许可证的生产条件，而发证部 门还不了解情况，虽然也有年检和监督检查的规定，但由于规定的内容不详细， 或发证部门人手不够，日常事务太多而疏于监督检查。有的发证部门在生产许可 证年检中，只根据持证人上报的材料，就这些材料进行审核，且对这些材料的真 实性并不十分关注，只对材料进行审核，不到生产现场对生产条件进行审查，这 样就导致了年检形式化，大大降低了年检的实际意义。 2 2 工业生产许可证制度现存问题的原因分析 2 。2 1 宣传工作不到位，部分企业认识不足 相当一部分企业、消费者认识不到生产许可证制度的重要性和必要性，不知 道什么产品属于生产许可证管理范畴，特别是一些经销企业更不知道什么产品已 查! ! 垄兰竺! 主些兰竺堕查苎三主塞里三些兰堡! 堡型垒塑堑塑墨塑望丛 取得生产许可证，证书编号、标志如何。这种现象制约着生产许可证的发展与管 理。由于缺乏有效的监督力度，市场无证产品随处可见。极大地扰乱了市场秩序， 挫伤了取证企业的积极性，也削弱了生产许可证制度的严肃性。 2 2 2 乱收费导致腐败问题严重 办理生产许可证很少有不收费的。需要收费的，法律、法规一般只规定或者 只原则规定收费，没有规定收费的具体标准、范围，收费缺少必要规范。办理生 产许可证的收费名目繁多，如申请费、审查费、证件工本费、管理费、年检费等， 很多收费都是没有法律、法规依据的。还有的行政机关搞搭车收费，强追企业搞 培训、订阅杂志、入会收会费等。有些情况下，交费成为办理生产许可证的主要 条件，不交费什么也办不成，交费后不符合条件的也可以取得生产许可证。乱收 费严重地加重了企业负担，使得企业成本居高不下，这些成本最终将转嫁给消费 者，严重损害消费者的利益。 2 2 3 有关部门只重视许可，忽视监督 我国在计划经济时代形成的行政审批制度延续至今，呈现出许多问尾b 表现 在后续监管方面，主要存在以下三方面的问题： 1 ) 不履行监管责任或监管不力 一些审批部门发证后，就以为自己的工作己做完了，摆起官老爷的架子，懒 得到企业中去监管，或者部门内部人员互相推诿；另外一些则认为本部门的内部 事务已经够多，光审批都办不完，哪有人力和时间去进行后续监管，从而造成了 事实上的无人监管。在实际中，监管不力是另外一个突出的问题。这里以年检为 例来说明这一点，在许可证年检中，审批部门根据持证人上报的材料，就这些材 料进行审核，而审批部门对这些材料的真实性并不十分关注，这样就导致了年检 形式化，大大降低了年检的实际意义。此外，年检本身在告知上也存在问题，如 告知渠道和方式不科学、不统一，年检所需材料告知不清楚等等。这些使得持证 人难以准确地把握年检的时间和所需的材料，在年检时遇到许多不必要的麻烦。 而由于以上这些问题的存在，以至于有些持证人不去办年检，也照常经营。更有 甚者，甚至出现政府审批部门本身也不一定清楚所发证件是否过期的奇怪现象。 2 ) 后续般管不规范、甚至滥用监管 一竹一 东北大学m p a 专业学位论文第二章我国工业产品许可证制度的现存i o i 题及原因分析 审批部门一方面存在着年检形式化、监管不力的问题，另一方面却又存在着 因少规范而滥用监管、乱监管的问题。这主要体现在定期检查和临时检查以及年 检收费上。应该说，有些定期检查和临时检查是很必要的，如汽车司机行车时必 须带上驾驶证，并随时接受检查。但有一些检查却是没事找事，纯粹是为了获取 一点罚金，而经常性的这种检查还会严重影响持证人的正常生产、经营活动。不 妨设想一下，一个餐饮企业经常接受这个、那个部门穿着制服的工作人员的检查， 其日常的管理难免会受影响。若是在客人就餐时检查不仅会扰乱客人，还会使 客人产生误解，误以为企业有问题，从而严重影响企业在客人心中的形象，而这 种现象在现实中是屡见不鲜的。此外，在年检收费和平时检查的罚款方面，审批 部门一般都不会告知持证人其法律依据，若持证人真的问起，最多也只用“这是 上面规定的”类似的回答搪塞过去。这样一来，就极易造成收费、罚款无依据， 甚至乱收费、乱罚款的现象。 3 ) 缺乏对后续监管的完善监督制约机制 目前，我国并没有有效