（公共管理专业论文）上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究.pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 i 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 摘 要 政府采购是市场经济国家强化财政支出管理的普遍做法，也是 增强政府透明度，降低腐败的重要手段。随着我国法制政府、廉洁政 府、高效政府建设工作的不断推进，政府采购制度越来越受到社会各 界的关注。我国从 1998 年开始全面推行政府采购制度，2002 年颁布 中华人民共和国政府采购法 ， 逐步提高了政府采购的法制化程度， 采购的规范性大大提高。 上海市级机关事务管理政府采购制度是政府 采购制度必要的组成部分，直接关系到行政管理支出的效能和效益。 伴随着上海市级机关事务管理社会化改革的不断推进，完善机 关事务管理中的政府采购制度， 通过政府采购途径不断提高行政管理 经费支出效率，降低腐败的发生几率逐步成为改革的重点内容之一， 但是目前政府采购的学术研究和理论实践针对性不强， 对上海市级机 关事务管理政府采购现状及问题的认识和研究不足。 本文将以上海市 级机关事务管理为例，结合公共管理相关理论，借鉴国内（外）管理 经验的基础上， 对完善上海市级机关事务管理政府采购制度进行了研 究，并提出了相关完善意见。全文共分六章： 第一章导论部分，主要是分析了全文的研究背景及意义；研究 现状；研究的创新和不足。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 ii 第二章政府采购理论分析，主要介绍了采购和政府采购的基本 定义，政府采购制度的基本含义，以及与本文研究相关的一些管理理 论。 第三章重在描述上海市级机关事务管理政府采购的现状和发展 阶段，分析了目前存在主要问题以及产生的原因。 第四章介绍了国际政府采购制度的相关理论和实践经验，为完 善上海市级机关事务管理政府采购制度提供借鉴。 第五章是针对上面提出的问题，结合理论和实践经验，在完善 上海市级机关事务管理政府采购制度建设方面提出了解决思路和几 点建议。 第六章是结束语。 本文的创新之处是紧密围绕上海市级机关事务管理政府采购现 状，在灵活运用“经济人”假设理论、委托代理理论、政府财政支出 效益分析理论、 “无缝隙政府”理论等公共管理理论的基础上，结合 上海市级机关事务管理政府采购实践情况， 对存在的问题进行系统分 析，通过借鉴国内（外）理论和实践经验，提出问题解决思路和完善 制度的建议。从笔者手头目前掌握的资料看，类似的有针对性的研究 在国内并不多见。 关键词关键词：上海市，机关事务管理，政府采购制度，行政管理支出 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 iii the study on shanghai government procurement system in official affairs administratiom abstract government procurement is widely adopted by market economy countries to strengthen the management of fiscal expenditure, and it is also an important means to improve transparency and reduce corruption of government. with the constantly work to build a legislative, honest and efficient government, government procurement system is increasingly concerned by all social sectors. our government has fully carried out the procurement system since 1998, and issue the law of the peoples republic of china on government procurementin 2002, gradually improving the degree of legislation and standardization of government procurement。the system of shanghai provincial-level government procurement in municipal affairs administration is the necessary part of the government procurement system, and directly affects the efficiency and benefits of the administrative expends. 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 iv as the socialization reform of shanghai governmental affairs administration deepens, how to improve governmental procurement, reduce corruption probability and improve the efficiency of the administrative expends through the governmental procurement has gradually become an important aspect of the reform. so far, academic research and theoretical practice are not strongly aimed at. and the research of the status quo of shanghai provincial-level government procurement in municipal affairs administration is not sufficient. the article makes a research on the government procurement system related to the management of functioning departments of shanghai governmental affairs, based on the public management theories and practical experience both domestic and overseas, gives some improving suggestion on shanghai provincial-lever government procurement. the paper consists of 6 chapters: chapter one is an introduction, mainly making an analysis on the research background and meaning, the present status and research innovations as well as shortages. chapter two is the theoretical analysis on government procurement. it mainly introduces the basic definition of purchase and government procurement, the meaning of government procurement system, and some management theories related to the article. chapter three focuses on the present status and development stages of shanghai municipal dept. affairs administration and government procurement, and analyzes on the present main questions and how it 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 v comes. chapter four mainly introduces international government procurement policy related theory and practical experiences, and provides references to consummate shanghai municipal dept. affairs administrating government procurement policy. chapter five is aiming at the above problems, with combination of theoretical and practical experiences, to provide solutions and suggestions to consummate shanghai municipal dept. affairs administration and government procurement. chapter six is the conclusion. the innovation of this essay lies in that it makes an analysis on the present state of provincial-level government procurement in shanghai municipal affairs administration, based on the hypothesis of “economic man”, principal-agent theory, analysis theory of the efficiency of governmental fiscal expenditure and the theory of seamless government, considering the practice of government procurement, making an analysis on the existing problem, and at last the paper presents the solution and improving system on the problem. from the materials of the writer in hand, there is seldom this kind of study on it. keywords ： shanghai, municipal affairs administration, government procurement, administration management fee 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。 除文中已经注明引用的内容外， 本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明 确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：金皓敏 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将 本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采 用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：金皓敏 指导教师签名： 魏陆 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 1 第一章 导论 自 20 世纪 80 年代以来， “新公共管理”的变革席卷全球，伴随而来的是公 众对政府管理效能和运营成本的高度关注， 人们对政府的兴趣不再单纯的集中于 政府是否作为， 而是更多地集中于政府是如何作为以及自身在政府行为中的地位 和作用。这种视角和关注点的转变，促使各国政府不断完善已有的制度体系，优 化管理流程，增加政府行为的透明度，提高公众参与度，努力提升政府各部门的 工作效率，并希望借此获得更多的支持率和更高的政府评价，这种改变同样对正 处于改革发展阶段的中国产生了深远影响。 随着中国经济体制和社会治理模式的 日趋完善， 中国政府以实现 “帕累托最优” 为目标， 不断提高行政管理的艺术性， 努力打造廉洁政府、高效政府、法治政府和服务型政府。改革开放三十年，我们 在取得成就的同时，也暴露出我们政府在行政理念、制度建设、管理能力上的欠 缺和不足，例如在政府财政支出管理中突显的成本意识淡漠、管理手段薄弱等问 题已经成为社会关注的焦点，其中对于政府行政管理支出的讨论尤为突出。降低 行政管理支出已经成为政府财政支出管理的重要课题。 作为政府机构后勤保障部 门，上海市级机关事务管理部门掌握着包括资金和实物在内的大量后勤资源，从 性质上划分这部分后勤资源应当属于行政管理支出的范畴。因而，有效控制机关 事务管理支出，降低行政成本就成为我们市级机关事务管理部门不可回避的责 任。 第一节 研究意义 恩格斯在马克思墓前的讲话中指出： “人们首先必须吃、喝、住、穿，然后 才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。 ”尽管其本意是指上层建筑离不开物质 生产，但是从中也可以看出，任何单位和个人要进行活动，都离不开最基本的物 质生活条件，作为国家实现阶级统治目的的重要工具，各类行政管理机构在其正 常履职过程中，都需要有一定的行政管理经费作为支撑，需要机关事务管理部门 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 2 所提供的物质保障和服务保证。而机关事务管理的主要任务，就是为机关职能活 动提供可靠的物质保障，提高机关物质资源和服务资源的使用效率和效益。在传 统计划经济体制下，作为上海市级机关事务管理的职能部门，上海人民政府机关 事务管理局（以下简称“市政府机管局” ）的管理手段主要是以国家行政指令为 主，实现从生产、分配到消费国家强制计划配给的管理模式， “行政化、供给制、 福利型、小而全”是这一时期机关事务管理的显著特征，管理和服务相结合是当 时机关事务管理的基本定位。这种福利化、小而全的管理模式，是受制于当时社 会生产力水平和客观经济条件，是当时国家政治和经济体制的产物，同时也是当 时社会服务企业较少且受条件限制难以向政府机关提供相关服务所致， 这些因素 决定了当时的机关事务工作所需只能依靠自我生产和自我消费的自给模式解决， 而这种管理模式也造成了机关事务管理过程中，管理成本畸高，体制运行缺乏活 力。 自改革开放以来，计划经济逐步退出历史舞台，随着市场经济体制的不断完 善，特别是第三产业的迅速崛起，机关事务管理的经济属性及第三产业性质日趋 明朗，使得机关事务管理部门脱离后勤服务产品生产成为可能。同时，计划经济 时期机关事务管理体制中因忽视成本效益所引发的弊端逐步为人们所重视， 成本 意识和追求经济效益的理念逐步成型。尽管如此，在传统计划经济体制下形成的 管理理念仍然在很大程度上影响着部分政府官员的行为模式，1978 年至 2006 年 间中国行政管理支出的过快增长就是很好的例证（表 1-1） 。所谓行政管理支出， 是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其 职能所需要的费用支出 ，其突出表现为政府对社会资源的净消耗。从图表中我 们可以清晰的看到，自 1978 年改革开放初期至 2006 年的 28 年间，中国行政管 理支出从 49.1 亿元，上升为 5639.1 亿元，共增长了 114 倍，行政管理费占财政 总支出的比重，从 1978 年的 4.4%上升到 2006 年的 14.4%，其中有 18 年行政管 理费的增长速度甚至要高于 gdp 的增长速度， 而且近年来我国的行政管理费用还 在以平均每年两位数 的比例增长，其中公车消费、公款消费、公费出国消耗共 计 9000 亿元左右。与之相对的是我国的公共服务水平仍然处在一个相对较低的 顾建光，王树文，王琪，等公共经济学原理m上海：上海人民出版社，2007210 来源：刘声，潘圆近年我国行政管理费用年均疯长 23 任玉岭委员：降低行政成本限制政府机关异地 开会db/ol 2006-3-6 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 3 水平，医疗、养老、教育等领域的政府财政支出比重较低，其中全国教育支出占 gdp 的比例从 2002 年最高的 3.41到 2005 年的 2.16%，呈逐年下降的趋势。过 高的行政管理支出越来越多的受到来自社会各界的质疑， 要求政府降低行政管理 支出的呼声也越来越高。 表 1-1 中国 1978 年至 2006 年行政管理费 年份 行政管理费支 出（亿元） 行政管理费占总支 出的比重（） 行政管理费的 增长速度（） 政府支出增 长率（） gdp 的增长 速度（） 1978 49.1 4.4 13.4 33.0 31.7 1979 57.2 4.5 16.5 14.7 11.4 1980 66.8 5.4 16.8 -4.8 11.8 1981 70.9 6.2 6.1 -8.0 7.6 1982 82.6 6.6 15.1 3.4 8.9 1983 102.2 7.3 25.2 12.1 12.1 1984 125.2 7.4 22.5 19.6 20.8 1985 130.6 6.5 4.3 17.8 25.0 1986 168.0 7.6 28.6 26.3 13.8 1987 179.3 7.9 6.7 5.0 17.2 1988 220.9 8.9 23.2 10.5 24.9 1989 261.9 9.3 18.6 13.3 13.3 1990 303.1 9.8 15.7 9.2 9.7 1991 343.6 10.1 13.4 9.8 16.6 1992 424.6 11.3 23.6 10.5 23.2 1993 535.8 11.5 26.2 24.1 30.0 1994 729.4 12.6 36.1 24.8 35.0 1995 872.7 12.8 19.6 17.8 25.1 1996 1040.8 13.1 19.3 16.3 16.1 1997 1137.2 12.3 9.3 16.3 9.7 1998 1326.8 12.3 16.7 16.9 5.2 1999 1525.7 11.6 15.0 22.1 4.7 2000 1787.6 11.3 17.2 20.5 9.0 2001 2197.5 11.6 22.9 19.0 8.7 2002 2979.4 13.5 35.6 16.7 8.1 2003 3437.7 13.9 15.4 11.8 11.5 2004 4059.9 14.3 18.1 15.6 17.7 2005 4835.4 14.3 19.1 19.1 15.0 2006 5639.1 14.0 16.6 19.1 14.7 注：行政管理费包括公检法支出和外交支出 作为政府的后勤保障部门， 市政府机管局在管理和运作政府机关后勤资源时 所涉及的财政资金属于行政管理类支出。为了能够降低行政管理运营成本，市政 府机管局开始尝试通过引入市场竞争，实现服务职能社会化，在满足政府部门履 职所需的物质和服务保障的同时，尽可能减少政府部门对社会资源的净消耗，克 服旧体制的弊端。1989 年，国务院机关事务管理局提出了关于中央国家机关 后勤体制改革的意见 ，将改革的最终目标确定为实现后勤服务社会化。1993 年 表中数据摘自中华人民共和国国家统计局网站， 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 4 国务院各部门后勤机构改革实施意见出台，进一步明确了服务社会化的改革 方向。而在服务社会化中引入市场竞争最为有效的手段之一就是政府采购。1999 年 4 月，国务院机关事务管理局发布了关于在国务院部分部门进行建立机关后 勤服务服务费用结算制度试点的通知 ，该项试点为进一步转变财政资金拨付渠 道，建立机关事务管理新模式奠定了基础，也为机关事务管理中政府采购制度的 运用铺平了道路。因此完善机关事务管理中的政府采购制度，使之更好地适应机 关事务管理要求，成为新时期机关事务管理者必须认真对待的课题。 无论是在计划经济时代，还是在市场经济时代，上海始终扮演着重要角色。 作为中国改革开放的前沿， 上海市级机关事务管理市场化改革始终围绕着建立社 会主义市场体制和转变政府管理职能要求，坚持管理科学化、保障法制化、服务 社会化的改革方向。早在 1983 年 6 月，上海就根据中央书记处第 70 次会议提出 的服务社会化的改革目标，以及中共中央关于经济体制改革的决定的文件精 神， 积极推进上海市级机关事务管理改革， 经过了 1984 年的政企分开阶段， 1993 年的体制分离阶段，2000 年的机制转换阶段，现今已经进入资源整合阶段。伴 随着上海市级机关事务管理服务社会化改革的不断深入，以财政预算为基础，通 过政府采购渠道，购买市场服务，职能部门实施监管的管理模式也逐步成型。本 文尝试从上海市级机关事务管理中政府采购现状分析入手，重在总结相关经验， 发现制度缺陷，为进一步完善上海市级机关事务管理政府采购制度提供有益借 鉴。 第二节 研究现状 作为财政支出管理的重要手段， 政府采购制度将市场竞争机制和财政支出管 理有机结合，成为市场经济国家强化财政支出管理的普遍做法。我国从 1996 年 开始对政府采购进行试点，在过去的十二年间，我国通过实施政府采购，引入市 场竞争机制，优化财政支出环境，一方面在降低行政成本，提高政府行政效率上 收到一定成效，另一方面在减少腐败和权力寻租方面也起到了一定作用。作为中 国政府财政支出改革的重要组成部分，我国有不少学者在借鉴国外经验基础上， 结合国情和改革发展要求，对中国政府采购相关理论进行了研究，并先后出版了 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 5 不少理论书籍。 如经济科学出版社 2000 年出版的刘尚希的政府采购制度研究文集 ，书中 指出政府采购制度是市场经济条件下加强政府财政支出管理的中心环节， 并从制 度经济学角度，分析了完善我国政府采购制度的财政意义，介绍了国内外政府采 购制度建设和实践情况，提出了应当尽快完善政府采购市场，规范采购资金运作 等建议，清华大学出版社 2000 年出版的冯之楹、何永春、廖任兴编著的项目 采购管理 ，该书较为详细地介绍了项目采购的一般方式、程序、基本原则，从 世界银行采购指南和世界银行项目采购出发，介绍了工程项目招标、货物招 标和咨询服务采购的基本情况，重点对其采购管理的分类、运作方式及合同管理 模式等情况作了阐述。经济科学出版社 2001 年出版的孟春主编的政府采购理 论与实践 ，北京大学出版社 2007 年出版的马海涛、姜爱华的我国政府采购制 度研究 ，结合作者多年的实践经验，对我国政府采购相关重大理论与实践问题 进行了重新梳理，从政府采购定位、采购管理、市场开放、运作监督、改革方向 等角度对政府采购制度作了较为翔实的介绍， 对充分认识和理解中国政府采购制 度有着积极作用。江西人民出版社 2007 年出版的张照东的政府采购制度比较 研究则从我国推行政府采购的必要性出发，介绍了我国政府采购现状及相关法 律规范，并就政府采购协议与中国的关系作了介绍，有助于我们认识和了解 中外政府采购制度的异同点，并从中发现中国政府采购制度的缺陷。一些国外学 者的相关研究成果也经由中国学者的译著得以在国内发行，如由何宗强、唐彬译 著的阿尔伯特盖瑟尔的采购与利润 ，书中描写那些公司利润的创造者充分 认识到采购不只是“填写订单” ，而是一项具有战略意义的商业职能，采购不只 具有节约成本的功能，同时还可以充当起各领域进步的倡导者。因此，必须从全 球角度观察采购的实际背景，并努力消除一切可能的偏见。 除此以外，不少专家学者依据工作实践，在各自的学术范围内提出了相关理 论观点。 余军华、邓毅在他们撰写的新公共管理理论与政府采购 一文中，通过 对美国政府采购制度研究，重点论述了新公共管理理论对政府采购观念、体制、 模式、程序、方式、机构设置等各方面的深远影响，进而提出以新公共管理理论 余军华，邓毅新公共管理理论和政府采购j 中国政府采购，2007，11：68-70 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 6 指导中国政府采购制度建设，提高政府采购效率的观点。 邓毅、熊鹰在他们撰写的委托代理理论与政府采购 一文中，从委托代 理理论与政府采购的相互关系入手，指出“传统的分散采购模式下，在采购单位 和采购人员之间存在普遍的委托代理问题，因而有必要进行集中采购，以节 省交易成本，减少小而分散的情况下采购人员设租的机会。 ”强调了集中采购在 政府采购中的核心地位。 夏园、章辉在他们撰写的我国政府采购的功能体系 一文中指出，对政 府采购的功能地位作了科学论证，指出“不但避免了各部门自行采购下的重复采 购和盲目采购所导致的资金浪费和低效利用， 而且有效防止了各部门为了集体利 益或领导个人利益而损害公共利益行为的发生。 ”并就目前政府采购功能实现过 程存在的不足，进行了分析研究。 徐焕东在其撰写的建立政府采购需求规划和预算控制体系的探讨 一文 中，针对目前政府采购中存在的采购计划和预算管理缺位的现象，提出“必须建 立政府货物、工程和服务的使用与采购标准，形成严格的标准控制体系” ，以实 现政府采购的科学化，抑制奢侈浪费现象的发生。 刘清恩在其撰写的建立我国政府采购绩效评估指标体系的设想 一文中 指出，目前，我国财政支出绩效评估的理论研究和实践刚刚起步，而政府采购的 绩效评估在我国还是空白。由于政府采购涉及的领域宽泛，政策目标多元化，政 府采购支出的过程复杂、结果对社会、环境、政治的影响又很难量化。建立绩效 评估的指标体系涉及因素较多，所以，政府采购绩效评估有待从理论和实践领域 认真研究。 王栋、杨林在他们撰写的政府采购预算编制管理探析 一文中，论述了 目前我国在政府采购预算编制中存在的弊端和不足，指出目前“预算支出项目还 未按照统一的政府集中采购目录进行细化。 使得政府采购工作很难从全局上把握 和预见全年政府采购计划” ，因此需要从前期准备、编制程序、计划管理等方面 提高政府采购预算编制的科学性。 邓毅，熊鹰委托代理理论与政府采购j 中国政府采购，2007，12：66-69 夏园，章辉我国政府采购的功能体系j上海市经济管理干部学院学报，2007，5（6） ：21-25 徐焕东建立政府采购需求规划和预算控制体系的探讨j中国政府采购，2008，3：49-51 刘清恩 建立我国政府采购绩效评估指标体系的设想eb/ol 2008-10-23 王栋，杨林政府采购预算编制管理探析j中国政府采购，2007，12：32-33 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 7 还有一些学者是从委托代理角度进行分析。 李银分析了集中采购和分散采购 下的委托代理关系，以及委托代理中易出现的败德行为、腐败行为和共谋行为。 而陈迅、李维、王珍在政府集中采购的委托代理分析 中利用委托代理理 论的道德风险模型， 分析了对称信息条件下政府集中采购委托代理关系中最优风 险分担条件，提出通过增加集中采购透明度、审慎选择采购代理、适度的激励机 制、加强对采购代理的制度约束等，减少委托代理中的道德风险。 综上所述， 目前理论界和实践界从功能定位、 制度设计、 规划管理等各方面， 结合公共经济、公共管理、财政等相关学科理论，对政府采购进行了较为系统的 研究，并取得了一定的学术成果。但是我们同时应当注意到，目前我国在理论研 究和社会实践中对政府采购行为的多样性关注度略显不足，不同地区，不同采购 主体，不同采购目的，不同采购内容，其政府采购的关注焦点是不同的，仅仅依 靠一部法律实施管理是不够的，政府采购实施细则及相关配套制度并不完善，针 对上海市级机关事务管理中政府采购行为的管理细则并为提上议事日程。因此， 需要我们的实践部门借鉴和吸收较为成熟的理论研究成果，在政府采购法的 大框架下，对上海市级机关事务管理中的政府采购制度作进一步研究，为上海市 级机关事务管理政府采购制度的细化完善提供有益的借鉴。 第三节 研究思路与方法 本文的研究思路是从理论和实践两方面入手， 围绕上海市级机关事务管理政 府采购制度展开论述。在理论方面，阐述政府采购及采购制度的基本含义和上海 市级机关事务管理政府采购的发展历程， 通过对相关制度和理论的描述为查找问 题、分析原因、寻找对策搭建一个理论框架。在实践方面，紧紧围绕上海市级机 关事务管理政府采购现状， 并以市政府机管局这一上海市级机关事务管理政府采 购主管部门的视角，从职能定位、管理措施、制度衔接等角度，为上海市级机关 事务管理政府采购制度改革搭建了一个实践框架。最终在两个框架体系下，通过 借鉴国际上的实践经验，对现存问题提出解决思路，并对下一步的改革和制度完 善提出建议。 陈迅，李维，王珍政府集中采购的委托代理分析j重庆大学学报，2003， 26（11） ：138-141 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 8 研究方法主要采用数据分析法、对比法，并通过对上海市级机关事务管理物 业服务政府采购项目、 公务用车采购项目、 能源采购项目等实际案例的分析研究， 帮助理解目前上海市级机关事务管理政府采购中遇到的主要困难和瓶颈问题， 从 而对上海市级机关事务管理政府采购制度的完善提出建设性意见。 第四节 创新与不足 本文是通过对上海市级机关事务管理过程中政府采购的现状分析， 运用公共 管理相关理论，在吸收借鉴其他学者政府采购的研究成果的基础上，通过分析上 海市级机关事务管理中政府采购实践活动所反映出的弊端和不足， 根据上海市级 机关事务管理的职能要求、目标定位等提出相应的解决思路和方案。这是政府采 购理论与机关事务管理实践相结合的研究。 当然，由于自身工作经验尚浅，理论掌握程度有限，在对现状及问题的分析 过程中难免存在不当或偏颇之处。而且，在这之前没有相关的研究，实践中也很 少有人对这部分内容进行整理研究，成系统的数据资料相对较少。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 9 第二章 政府采购理论分析 作为我国政府采购的组成部分， 上海市级机关事务管理政府采购既有其区别 于其他政府采购行为的特点，也有其相似的理论基础。本章主要介绍政府采购的 定义、采购制度的形成，以及相关理论的分析。 第一节 政府采购制度的涵义 在市场环境下采购与销售行为始终存在。但是由于主体、目的、资金来源等 内容的差异性，政府采购行为与一般企业的采购活动有着显著区别，其制度设计 也有其独到之处。因此，了解政府采购制度的基本涵义对理解和掌握上海市级机 关事务管理政府采购行为有着积极作用。 一、采购的定义 采购多见于企业活动中， 通常被认为是一个商业性质的有机体为维持正常运 转而寻求从体外摄入的过程。就企业而言，它是指企业在一定条件下从供应市场 中获取产品或服务作为企业资源， 以保证企业生产及经营活动正常开展的一项企 业经营活动。台湾学者叶彬在采购学一书中将采购描述为一种技术， “采购 者即最低总成本， 于需要时间与地点， 以最高效率， 获得适当数量与品质之物资， 并顺利交于需用单位及时使用的一种技术” 。而英国学者贝雷在采购与供应 管理 一书中， 认为采购是一种过程， 即一个组织在确定其对货物与服务的需求， 以及目前市场中存在的供应商和供应品之后， 通过一定的程序与供应商达成交易 认同，并签订合同，最终获得并支付相应款项的过程。 一般意义上的采购应该是与销售相对应的概念，它是经济主体基于生产、销 售或消费的目的，有偿地取得商品或服务的一种交易行为，通常一个完整的采购 管理过程应当至少满足 5 个条件，即在合适的时间，以合适的价格，从适格的供 杨灿明，李景友政府采购问题研究m北京：经济科学出版社，20042 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 10 应商手中，获得符合一定品质要求的，合理数量的商品或期限的服务。随着市场 规模的不断扩大，市场交易行为的范围不断拓展，市场营运制度的不断健全，采 购的专业性日益突显，采购管理也更多地为企业以外的其他领域所重视。 二、政府采购的定义 自国家诞生之日起， 基于国家机构运转需要所进行的政府采购活动就已经出 现，按照经济学原理，经济主体可分为公共部门和私人部门，由于政府所代表的 国家机器是最为重要和最为典型的公共部门，因此，人们一般将公共采购活动简 称为政府采购 。但是我认为，由于公共采购和政府采购两者的主体存在差异性， 公共采购的主体范畴显然要大于政府采购的主体范畴。因此，两者只能在有限条 件下相互替代 。由于经济发展程度，以及对政府等公共部门采购理解程度的差 异，西方国家更喜欢用“公共采购”这个名词，德国学者迪尔特波伊斯将公共 采购简单定义为政府机构与私人供应商之间的交易； 英国学者贝雷依据采购职能 的范围和目标， 将公共采购定义为中央和地方政府以及其他公共服务部门为了向 公众提供公共服务而进行的采购 。美国学者道布勒则从采购的目的在于履行公 共管理职能角度出发，将公共采购采购定义为公共采购部门履行管理人的职能， 运用税收和他人捐助，向人民或捐助人提供服务，并自觉接受众多法律、规则和 条例、司法或行政决定以及政策和程序的限定和控制的行为。 国内学者对政府采购的内涵有着不同的看法， 不同的角度对政府采购的内涵 作了不同的诠释，有的学者从主体范围入手，认为政府采购的主体除了各级国家 机关外，还应当包含事业单位、社会团体、国有企业等；有的学者从资金来源角 度认为政府采购应当包含所有使用财政性资金的购买行为； 有的学者从行为监管 角度强调政府采购应当是在政府采购制度框架下，以法定方式、方法和程序实施 的采购行为。综合分析各家观点，在理论上我们可以这样界定政府采购：所谓政 府采购，是指各级国家机关、事业单位、社会团体、国有企业使用财政性资金或 由财政性资金投资形成的资产，依法采购货物、服务和工程的行为。 2002 年 6 月 29 日九届人大常委会第二十八次会议审议通过的中华人民共 杨灿明，李景友政府采购问题研究m北京：经济科学出版社，20043 在欧盟，采购指令的适用范围包括了政府和水、能源、电信、交通运输等公用企业，因此欧盟的采购指 令较为接近公共采购的内涵。而中国的政府采购不包括水、电、煤气等公用事业，但包括其他使用政府财 政性资金的事业单位、团体组织，因此中国的政府采购级不同于严格意义上的政府采购，也不同于公共采 购 刘小川，王庆华经济全球化的政府采购m北京：经济管理出版社，2001105 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 11 和国政府采购法 （以下简称政府采购法 ）中，将政府采购定义为： “本法所 称的政府采购，是指各级国际机关、事业单位、团体组织，使用财政性资金采购 依法制定的集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行 为” 。这是我国在法律层面上给政府采购下的定义。 三、政府采购制度的基本含义 政府采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、 规章和办法的总 称。从政府采购的定义来看，政府采购自国家诞生之日起就已经存在，但是最早 的政府采购是通常是由采购人根据需要自行采购，并未形成独立的制度体系。但 是在资本主义制度出现后，随着政治体制民主化和经济体制市场化进程的推进， 特别是当人们的民主和权力制约意识不断增强， 对政府采购进行制度性制约的要 求也越来越强，资本主义国家最早开始规范政府采购行为，并建立相应的制度体 系，政府采购制度应运而生。 我们国家在改革开放之前一直奉行计划经济，在计划经济体制下，所有政府 部门所需的物资资源全部由国家按计划配给供应， 而国家获得这些资源的方法依 靠的计划手段， 在这种缺乏市场概念的经济模式下不存在独立形成政府采购制度 的内在动力机制。因此，我国真正开始出现政府采购制度，是在改革开放之后， 是在借鉴和吸收国外先进理念，加上国内试点获得的实践经验，自上而下逐步建 立并推行。同其他法律制度一样，政府采购制度应当包含主体、客体、法律关系 三个基本要素，更确切地说，应当包含采购方式、采购程序、采购原则及功能、 采购管理等具体内容的制度规定。我国 2002 年的政府采购法对上述内容都 有相应的条款规定。 值得注意的是，制度不仅具有规范行为的作用，同时它具备了将各种行为有 机联系形成框架和体系的功能。就政府采购而言，要想更为全面了解一个国家的 政府采购制度，仅从政府采购立法角度是不够的，应该看到政府采购是政府管理 行为链条中的一个环节， 它承接着政府预算管理和国有资产管理两个重要的管理 行为。因此，在深入研究政府采购制度时，应当同时考虑其在政府预算管理和国 有资产管理方面的制度设计和安排，进而完善政府采购制度。 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 12 第二节 相关理论依据 一、 “经济人”假设 “经济人”假设的理论基础之一是英国经济学家亚当斯密的关于劳动交换 的经济理论。亚当斯密认为：人的本性是懒惰的，必须加以鞭策，人的行为动 机源于经济和权力。该理论于 20 世纪初到 30 年代风行欧美企业管理界，改变了 当时放任自流的管理状态，加强了社会上对消除浪费和提高效率的关心，促进了 科学管理体制的建立。 所谓“经济人”假设，是指:当一个人在经济活动中面临若干不同的选择机 会时,他总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，即他总是追求 最大的利益。 “经济人”假设的理论演变大致经历了三个阶段，古典经济学、新 古典经济学和新经济学。古典经济学“经济人”假设认为“经济人”的“自利性” 边界应该以不损害他人的利益为限度，在良好的法律制度保障之下，主观上“自 利”的“经济人”也能达到客观上有利于社会的结果。而新古典经济学“经济人” 假设，则将亚当斯密的“经济人”进一步抽象为完全理性的自利者，强调“经 济人”只有在完全竞争的市场环境中，才能达到均衡状态，实现最大的满足和效 率。在新政治经济学运动中，以贝克尔、布坎南、科斯、诺斯等为代表的“新经 济学家”对“经济人”假设进行了第三次抽象，把交易成本、信息成本等新的学 术成果运用到新古典 “经济人” 模式中， 将新古典经济学抽象掉的历史伦理因素、 社会道德因素重新纳入到“经济人”的范畴中，这对进一步完善我国的政府采购 制度，规范政府采购行为有着积极作用。 政府作为一个抽象概念，事实上它是由许多官员和雇员组成的一个实体 ， 由于政府官员和雇员在其个体行为中通常遵循“经济人”假设理论，追求个人利 益的最大化。当这些个体行为集合并上升为政府行为时，政府部门也就成为了一 个理性的、自私的“经济人” 。在政府采购链条中，存在着供应商、采购人、付 款人、 使用人四种角色。 从供应商角度来看， 其行为属于市场行为， 自然符合 “经 济人”假设；从采购人角度来看，其行为是代表政府，以独立法人的身份参与市 曾康华中国政府收支均衡理论m 北京：中国财政经济出版社，2005212 上海交通大学 mpa 学位论文 上海市级机关事务管理中的政府采购制度研究 13 场交易的行为，理应符合“经济人”假设；从付款人角度看，其肩负当家理财、 减少行政管理支出、 降低