（工商管理专业论文）镇江城市土地运作研究.pdf

江苏大学工商管理硕士(mba )论文 摘要 中国目前正在经历着迅速的城市化进程，如果说在上世纪8 0 年 代是深圳等经济特区带动了全国的经济发展，9 0 年代初上海沿海开 放城市带动了全国的发展；那么，到了现在，中国的经济发展已经从 一些点、一些片发展到整个面。镇江位于中国经济最活跃的区域之一 中长江三角洲的中心地带，但城市规模和经济发展水平都还不够发 达，她正是中国经济发展面上的一个有代表性的点。城市土地所有权 属城市政府所有，土地一级市场由城市政府主导和垄断，土地出让金 是城市政府税收以外的重要资金来源。镇江有志于快速推进城市化进 程，追赶那些经济较为发达的城市，在城市建设上实现跨越式发展， 但财政收入有限，特别是可直接投资城市建设的财力有限，因此，土 地出让金收益是城市建设资金的重要来源。土地属不可再生资源，属 于一种特殊的商品，如何提高城市土地这一特殊商品的生产、营销效 率和水平，使其成为可持续发展、可持续利用的资源，必须对城市土 地进行良好的运作。 国外的土地运作在理论和实践上有着丰富的经验，国内的上海、 杭州、南通等城市在土地运作方面先行一步，从城市土地运作中获得 了城市发展的第一桶金，积累了一些有价值的经验。镇江城市土地运 作开展多年来，参照但不局限于先进城市的土地运作模式，开创了一 套独具特色的城市土地运作之路。其显著的特点包括：土地收储中心 与投资建设公司等城市土地运作多主体并存；有的投资建设主体同时 具备城市土地运作和城市建设双重职能；有的城市投资建设主体发展 成为城市片区建设的主体。镇江的城市土地运作在城市规划、收购储 备、前期开发、土地招商、融资投资、土地上市等诸环节运作积极， 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 取得了一些成功的经验，也为镇江的城市建设快速发展做出了重要贡 献，但运作中在存在着诸多困难，受到一些潜在风险的威胁，如受宏 观政策制约的风险、资金链运转的风险等。 为了克服困难、规避风险，镇江在城市土地运作方面必须在各个 具体环节上进一步优化，找出问题，提出解决对策，同时应建立健全 一整套完善的运作体系，包括：构建完善的制度体系、构建科学的目 标体系、激活竞争的市场体系、理顺收益分配体系、完善绩效评价体 系、强化风险控制体系、构建创新激励体系；此外，文章还针对国内 宏观调控形势和国际金融危机的重大经济环境因素，分析了它们对镇 江城市土地运作的影响并提出了应对策略，以使镇江城市土地运作能 健康、有序、科学、高效、长效、可持续地运作发展，为镇江城市建 设和发展做出更大贡献。 关键词：镇江，城市土地运作，土地收储，城市建设，融资投资 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 a b s t r a c t a tp r e s e n t ，c h i n ai su n d e r g o i n gt h ep r o c e s so fr a p i du r b a n i z a t i o n i nt h ee i g h t i e s o fl a s tc e n t u r i e s ，s u c hs p e c i a le c o n o m i cz o n e sa s s h e n z h e n gb o o s t e dn a t i o n a l e c o n o m i cd e v e l o p m e n t a tt h eb e g i n n i n go ft h en i n e t i e s ，s o m ec o a s t a lo p e nc i t i e sl i k e s h a n g h a is t i m u l a t e dn a t i o n a ld e v e l o p m e n t t h e n , i nc u r r e n ts i t u a t i o n ，c h i n a s e c o n o m yh a sd e v e l o p e df r o ms o m ez o n e sa n dd i s t r i c t s t ot h ew h o l ec o u n t r y z h e n j i a n gi sl o c a t e di nt h eh e a r to ft h em i d y a n g t z er i v e rr a n g e ，o n eo fc h i n a sm o s t a c t i v ee c o n o m i ca r e a s n e v e r t h e l e s s ，t h es c a l eo ft h ec i t ya n dl e v e lo fe c o n o m i c d e v e l o p m e n ta r ef a rf r o md e v e l o p e d ，a n di ti sat y p i c a ls p o to nt h eo u t l a yo fc h i n a s e c o n o m i cd e v e l o p m e n t t h eo w n e r s h i po ft h ec i t yl a n d b e l o n g st o t h ec i t y g o v e r n m e n t t h ef i r s tc l a s sm a r k e ti sm a n i p u l a t e da n dm o n o p o l i z e db yt h ec i t y g o v e m m e n ta n dt h el e a s eo ft h el a n di st h em a i ns o u r c eo fr e v e n u ei na d d i t i o nt ot a x e s z h e n j i a n gi sd e t e r m i n e dt os p e e du pt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，c a t c hu pw i t ht h e m o r ed e v e l o p e dc i t i e si ne c o n o m ya n da c h i e v er a p i dd e v e l o p m e n ti nt h ec o n s t r u c t i o n o ft h ec i t y b u tf i s c a lr e v e n u ei sl i m i t e d ，e s p e c i a l l yt h ec a p i t a lt h a tc a l lb ei n v e s t e d d i r e c t l yi nt h ec o n s t r u c t i o no ft h ec i t yi sn o ta d e q u a t e , s ot h el e a s eo ft h el a n di st h e p r i n c i p a l s o u r c eo fc a p i t a lf o rt h ec o n s t r u c t i o no ft h e e i t y l a n di sas p e c i a l c o m m o d i t yt h a tc a n tb er e p r o d u c e d h o wt oi m p r o v et h ep r o d u c t i o no ft h i ss p e c i a l c o m m o d i t y , t h ep r o f i c i e n c ya n dl e v e lo fm a r k e t i n ga n ds a l e sa n dm a k ei td e v e l o pa n d b eu s e ds u s t a i n a b l y , t h u sw eh a v et om a n i p u l a t et h el a n dw e l l f o r e i g nc o u n t r i e sh a v er i c he x p e r i e n c ei nt h e o r ya n dp r a c t i c ei nt h em a n i p u l a t i o n o fl a n d c h i n e s ec i t i e sl i k es h a n g h a i ，h a n g z h o ua n dn a n t o n gt a k et h el e a di nt h e m a n i p u l a t i o no fl a n d 1 1 1 e yh a v ee a r n e dt h ef i r s tb a r r e lo fg o l df r o mt h em a n i p u l a t i o n o ft h ec i t yl a n da n da c c u m u l a t e ds o m ev a l u a b l ee x p e r i e n c e z h e n j i a n gh a sb e e n m a n i p u l a t i n gc i t yl a n df o ry e a r s s h el e a r n sb u ti sn o tc o n f i n e dt ot h em o d eo ft h e a d v a n c e dc i t i e s ，a n di n i t i a t e sas e to fm e t h o d si nt h em a n i p u l a t i o no fl a n dw i t hh e r o w nc h a r a c t e r i s t i e s 1 1 1 ed i s t i n c t i v ef e a t u r e sa r e ：t h ec e n t e ro fc o n f i s c a t i o na n d s t o r a g eo ft h el a n dc o - e x i s t sw i t hi n v e s t i n gc o m p a n i e s z h e n j i a n gh a sa c c u m u l a t e d s o m es u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nc i t yp l a n ，p u r c h a s ea n ds t o r a g e ，e a r l yd e v e l o p m e n t ， a t t r a c t i o no fl a n di n v e s t o r s ，a c c u m u l a t i o no ff u n d sa n di n v e s t m e n t ，r e g i s t r a t i o na tt h e s t o c km a r k e te t ca n dc o n t r i b u t e dm u c ht or a p i dd e v e l o p m e n to fc i t yc o n s t r u c t i o n b u t s o m ed i 伍c u l t i e se x i s ti nt h ec o u r s eo ft h em a n i p u l a t i o no ft h el a n da n dt h ec i t yi s i i i 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 t h r e a t e n e db ys o m ep o t e n t i a lr i s k s ，s u c ha st h er i s ko fr e s t r i c t i o no ft h e m a c r o - p o l i c y a n dt h er u n n i n go fc a p i t a lc h a i n i no r d e rt oo v e r c o m eh a r d s h i p sa n da v o i dr i s k s ，t h e c i t yo fz h e n j i a n gm u s t o p t i m i z ei ne v e r yc o n c r e t ea s p e c ti nt h em a n i p u l a t i o no ft h ec i t yl a n d ，f i g u r eo u t p r o b l e m s ，p u tf o r w a r ds o l u t i o n s ，m e a n w h i l es e tu pac o m p l e t es e to fp e r f e c tr u n n i n g s y s t e m ，s u c ha st os e tu pp e r f e c ts y s t e m a t i cp r o g r a m m e ，t os e tu ps c i e n t if i ct a r g e t s y s t e m ，t oa c t i v a t ec o m p e t i t i v em a r k e ts y s t e m ，t oo r g a n i z ep r o f i td i s t r i b u t i o ns y s t e m ， t op e r f e c ta c h i e v e m e n te v a l u a t i o ns y s t e m ，t or e i n f o r c er i s kc o n t r o ls y s t e m ，t os e tu p i n n o v a t i o ns t i m u l u ss y s t e m i na d d i t i o n ，t h i sp a p e ri l l u s t r a t e sc h i n a sc u r r e n tm a c r o a d j u s t m e n ts i t u a t i o na n di n t e r n a t i o n a lf i n a n c i a lc r i s i s ，a n a l y s e st h ei n f l u e n c e st ot h e m a n i p u l a t i o no fc i t yl a n di nz h e n j i a n ga n dp u t sf o r w a r ds o m ep o s s i b l es t r a t e g i e st o m a k et h er u n n i n go fz h e n j i a n gc i t yl a n dm o r eh e a l t h y , m o r es y s t e m a t i c ，m o r e s c i e n t i f i c ，m o r ee f f i c i e n t ，m o r ee v e r - l a s t i n g ，m o r es u s t a i n a b l e ，a n dt h u sc o n t r i b u t e s m o r et ot h ec o n s t r u c t i o na n d d e v e l o p m e n to f t h ec i t yo f z h e n j a i n g k e y w o r d s ：z h e n j i a n g ，m a n i p u l a t et h ec i t yl a n d ，c o n f i s c a t ea n dp r o t e c tt h el a n d ， t h ec o n s t r u c t i o no ft h ec i t y , r a i s ef u n d sa n di n v e s t i v 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权江苏大学可以将本学位论文的全部 内容或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 保密口，在年解密后适用本授权书。 不保密区 学位论文作者签名：石貔指导教师签名： 2 0 0 9 年丁月刁。日 弘曲 2 0 0 9 年r 月歹0 日 独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中己注明引用的内容以外，本论 文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 予缸 日期：2 0 0 9 年厂月弓d 日 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 1 1研究意义、目的 第1 章前言 土地问题正在逐渐成为当今世界最令人关注的重大社会经济问题之一。我国 正处于国民经济快速增长，城市化进程快速推进的过程中，城市人口数量急剧上 升，道路、绿化等基础设施负荷不断加大，这些因素导致了城市住宅用地、商业 用地、道路用地、绿化用地等方面需求的迅速膨胀；另一方面，由于我国人均土 地数量有限，资源稀缺特性明显，现有土地供给压力较大。这一情形使得城市土 地供给稀缺与需求膨胀之间的矛盾日益突出，对土地问题的相关研究也因此受到 了社会的关注。调整土地资源配置，优化土地经营模式，整合土地空间结构，提 高土地利用效率，是目前我国城市土地问题研究的主要目标。 据测算，全国的国有企业资产中土地资产占到约7 5 ，城市土地成为城市发 展的命脉。随着国民经济的快速增长，我国城市土地市场也得以迅速发展。然而， 近几年我国房地产市场发展出现过热倾向，诸多不平衡因素威胁着房地产业和科 学、可持续发展，如：地区之间发展不平衡；房地产业与国民经济总体发展水平 不平衡；房地产业与国民购买能力和消费需求不相适应；房地产业与土地资源利 用总体要求不相适应，等等。 地产市场，业界一般称为一级土地市场，是在房地产市场的运营、发展中起 导向作用的因素。依据我国土地政策和相关法律法规，地产市场由政府垄断和控 制，土地出让净收益( 土地出让金中扣除土地整理成本后的部分) 属政府收益， 其中除上缴省以上财政和规费外均由地方财政支配。基于这一政策，土地出让金 成为地方财政预算外收入的一大来源，国家实现宏观调控政策以后，于2 0 0 6 年 明确规定，土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。 同时，一级土地市场运作的水平直接关系到国民经济和社会发展的水平和效 率。依法、规范、科学地推进土地运作，可以在平稳推进城市化进程，保障社会 经济科学发展的同时，争取更大土地运作效益。研究一级土地市场的规律、理论， 对于确保其良性运作具有重要的指导意义。 1 江苏大学工商管理硕士( mba )论文 在城市化进程中，我们应当认识到，城市是一个地区的政治、经济、文化中 心，对土地的开发利用是城市建设的最重要工作之一。如何优化城市土地的运作， 加强城市土地的行政管理、合理规划、保护耕地、集约使用城市土地、充分发挥 城市地产的经济效益、社会效益和环境效益等，是城市建设和管理的一项重要内 容。 镇江位于我国经济发展较快的长江三角洲经济板块，区位、交通、文化资源 丰富，受周边发达城市的带动较强。但从城市规模和发展状况而言，镇江只处于 该区域中等或中等偏低的水平。为了争取城市建设的较快发展，资金投入是基本 条件和保障，只有足够的资金投入，才能实现政府的城市发展规划和城市建设计 划，才能实现基层政府领导集体在城市发展方面的理想和抱负，从而才能为市民 创造良好的人居环境，为投资者创造良好的投资环境，实现良性发展、科学发展、 可持续发展。而现实是，镇江目前财政总收入较低，所谓“吃饭财政，财政收 入还只能满足养活国家工作人员和基本的行政管理开支，远不能满足大幅增长的 城市建设投入需求。因此，土地出让收益也是镇江城市建设投资的重要资金来源 之一。从这一点而言，镇江是那种典型的期望通过财税以外收入分担城市基础建 设投资，加快城市建设与发展的城市之一。镇江的发展现状决定了其迫切的发展 要求，在公共财政捉襟见肘的情况下，也只有依靠多种渠道、多种途径来解决城 市建设投入问题，只有城市建设搞上去了，才能摆脱困境，走上良性发展的快车 道。从土地出让收益中获取资金用于城市建设是可取的，我们可以用“有利于” 的标准来衡量镇江的土地运作，即只要有利于镇江城市建设与发展的方法和经 验，我们就努力去尝试和借鉴。 土地是一种不可再生的资源，提高土地出让的收益是至关重要的。土地出让 的收益受规划指标、成本投入、招商推介、环境差异以及国家宏观政策等多种困 素的影响，将影响土地收益的各方面因素综合起来考虑和研究就是土地运作的内 容。为了在依法、规范、科学运作的基础上，实现最大化的土地收益，优化土地 运作是重要途径和努力方向。这就是本课题研究的核心内容，即寻求一套有机整 合和综合优化土地运作各要素的系统理论和成套方案，提高土地运作的效益的效 率，为城市建设和发展服务。 实际上，全国范围内有很多城市抢先一步，在国家宏观政策较宽松，土地政 策较自由的时期，通过土地运作获得了城市发展的“第一桶金 ，如通过土地出 2 江苏大学_ t - 商管理硕士( mba )论文 让金收入投资进行城市建设，通过土地出让的大幅优惠招商引资，通过土地换工 程转移城市建设投资压力，通过较宽松的土地报批程序获得大量土地储备，储备 充足的城市发展用地。纵观当前处于我国经济前沿的各大城市，无不曾在土地方 面获得过各种各样的丰厚利益。这些经验是值得借鉴和必须借鉴的，因为他们是 成功的先驱。但是，国内大多数研究成果或者侧重于影响土地运作诸要素中的一 项或几项，或者侧重于它们中项或几项的相互关系、作用和影响，较少有研究 这些因素的整合方案和综合优化措施的。并且，由于国家宏观政策已经变化并将 不断变化，这些经验已不能照搬，已出现很多与现实环境不相适应的情况，为此， 一方面要吸收有利的部分，摈弃其中过时的部分；另一方面要突破经验的限制， 探索和总结自己的经验。 1 2国内外研究概况 1 2 1 国外研究概况 土地既是一种重要资源，又是一种重要的资产，因此，在国外无论是经济学 家、地理学家、生态学家，还是社会学家、城市规划学家都对城市土地利用以及 经营问题极为关注，并进行了比较深入的研究和探讨，发表了大量的学术研究专 著。r t e l y ( 1 9 4 0 ) 的土地经济学原理、r m r a t c l i f f ( 1 9 4 9 ) 的城 市土地经济学、e m f i s h e r ( 1 9 5 4 ) 的城市不动产等著作对各国城市土 地经营研究及实施都有着重要的影响。 在城市土地市场功能、土地利用模式、土地供给模式等方面，r b a r l o w e ( 1 9 8 6 ) 、w a l o n s o ( 1 9 6 4 ) 、r h w i l l i a m s 、j h a r v e y ( 1 9 9 0 ) 、v e r n o n ( 1 9 8 6 ) 等人进行过深入的理论与实证研究。值得一提的是美国经济地理学家w a l o n s o ( 1 9 6 4 ) 将地租理论与空间布局相结合的研究，其在继承杜能关于农业用地圈层 研究方法的基础上，根据竞标租金理论提出了区位、地租、土地利用关系解析模 型阿伦索模型，其已成为新古典主义学派模型中最杰出的代表之一。 在城市空间结构与土地利用空间结构方面，西方学者也有比较系统、细致的 研究。f o l e y 和w e b b e r ( 1 9 6 4 ) 是试图建构城市空间结构概念框架的早期学者， 之后的b o u r n e ( 1 9 7 1 ) 试图用更加系统理论的词汇表述城市空间结构概念。l y n c h ( 1 9 6 0 ) 对于城市环境意象以及城市形态进行了具有开创性的研究工作，s h e v k y 、 江苏大学工商管理硕士( mba )论文 w i l l i a m s ( 1 9 4 9 ) 和b e l l ( 1 9 5 5 ) 开拓了城市社会空间的研究领域，h e r b e r t ( 1 9 7 2 ) 、 h e r b e r 和j o h n s t o n ( 1 9 7 8 ) 对北美城市社会空间模式进行了实证研究。 与欧美等发达资本主义国家相比，我国的社会制度、土地产权制度、土地管 理体制、土地基本国情等方面，虽然存在着较大的差异，但在土地经济理论、土 地供给模式、土地规划管理、土地利用空问结构等领域，欧美国家的理论研究与 运作实践都为我们提供了许多可供借鉴的宝贵经验。 1 2 2 国内研究概况 自2 0 世纪7 0 年代末土地有偿使用制度改革以来，城市土地资产由谁所有、 由谁经营的问题就成了理论界探讨的热点问题。的确，要合理运作城市土地资产， 明确土地资产运作主体，确保产权明晰是我们不能回避的重要问题。基于土地资 产经营过程中复杂的委托代理关系，理论界存在着三种观点：政府所有论、职能 部门所有论和法人所有论。政府所有论主张政府是城市土地的法定所有者，并主 张将土地资产分为若干份额，分别由中央、省、市( 县) 各级政府持有，由城市政 府代表国家行使土地所有权。职能部门所有论主张由土地管理部门或者国有资产 管理局作为土地法定所有者行使土地经营权。法人所有论者主张按照政企分开的 原则成立国有土地经营公司，建立城市土地的法人所有制。 城市土地运作中除运作主体外，经营方式也是理论界关注的一个焦点问题。 目前国内城市土地资产的经营方式主要有出让、租赁、作价入股、授权经营以及 保留划拨五种形式。对五种经营方式各自特点的研究己基本形成了定论，当前理 论界的热点是是否可以在全国实行统一的土地租赁制。许多学者已经开始探讨土 地“双轨制”向“单轨制 的转化形式，认为应该对全部城市土地资产实行有偿 使用，其中土地租赁制格外受人青睐。他们认为年租制不仅可以降低企业改制门 槛，而且可以通过及时调控租金标准收回土地增值受益，形成城市建设资金的稳 定来源，是未来用地制度改革的大势所趋。但传统观点则认为，由于承租人缺乏 处置土地的基本权利( 如转让、抵押等) ，可能会导致其用地上的短期行为。而且 土地租赁中租金的评估与调控、租赁双方的契约关系等目前都还处于试点阶段， 没有形成统一的规范标准，因此应该注意租赁制的实施范围。 城市土地资产数额巨大，要盘活存量土地资产，土地资产运作资金的筹措是 4 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 必不可少的环节。像银行商业性贷款、土地抵押贷款、土地基金、土地债券化、 土地股权化等土地金融问题都是理论界关注的热点话题。但对于土地如何入股以 及公司的机构设置、运作模式等具体问题缺乏必要的探讨。n 1 1 3 研究思路和方法 论文通过对我国城市土地运作现状进行客观分析，结合对相关城市土地运作 经验的研究和吸收，从镇江城市建设与发展的定位和目标出发，为镇江探寻一条 依法、规范、科学城市土地运作之路，在保障社会经济科学发展的同时，争取更 大土地运作效益，为城市建设发展服务。 根据上述土地运作的理论，设计镇江土地运作战略的具体实施方案，结合镇 江市中长期发展规划，研究土地运作各环节的具体战略措施。研究重点是探寻在 国家宏观调控政策的制约下，镇江如何在遵循宏观政策的基础上，不断优化和完 善土地运作途径。即提出一套土地运作方案，用以指导镇江土地运作，使其顺应 国家宏观政策，并可以实现长效地、科学地、可持续地运作和发展。 本文在写作上，运用理论研究与实证研究、定性研究与定量研究、文字叙述 与图表说明相结合的方法，对镇江城市土地运作做了深入细致的探计；在充分吸 取国外经验、分析国内实践的基础上，提出了一系列建立和完善镇江城市土地运 作的构想与对策。 5 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 第2 章城市土地运作的相关概念和基础理论 2 1 城市土地运作的相关概念 2 1 1 城市土地 城市土地是构成城市经济的最基本要素，是城市社会经济活动赖以存在的载 体，也是城市社会经济发展的必要前提。自从城市诞生以来，城市中的人地关系 一直是城市发展中的一个重要问题。城市进入现代发展阶段以后，随着城市化进 程的加速，城市人口增长和经济发展对城市土地的需求日益增长，对城市土地的 供给和利用提出了更高的要求。因此，利用好每一寸城市土地，寻求符合市场经 济规律和城市公共利益的土地利用模式或方式，使其发挥最大的经济效用和生态 效用，促进城市的可持续发展，是当前城市经济所必须研究和解决的问题。口3 城市土地是指城市区域内陆地和水域以及地上、地下的空间总称。从地域上 看，城市土地有三个层次：第一层是城市市区( 建成区) 的土地，即城市建设用 地；第二层是城市规划区范围内的所有土地，包括建成区外，目前大部分仍是农 副业生产和村镇占用的那部分土地；第三层次是城市行政区的所有土地，包括城 市规划区内所有土地和城郊土地。我国的城市土地一般是指第二层次即规划区范 围内的土地，本文所研究的对象也系这一范围。 城市土地特性： 用途的多样性，包括房屋建筑用地，道路及交通设施用地，广场和各种公共设 施用地，工业企业及仓库用地，商业及服务业用地，公园及绿化用地，军事等特殊 用地，近郊农业及其他生产用地等。 区位的重要性，城市土地区位差异直接影响其经济价值。 土地利用的集约性，即城市土地单位面积上承载的人口、物资、财产的数量 远大于农村土地，所创造的物质价值和精神财富也远大于农村土地。 相对固定性，指城市土地上的设施或城市土地经过人工改造后，一般在短期 内不易变动。 6 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 城市是生产力发展出现劳动地域分工的产物。现代化的城市是一个以人为主 体，以空间利用为特点，以聚集经济为目的，集约人口、集约经济、集约科学文 化的空间地域系统。城市化的动力是生产力水平的提高，城市化的本质是集聚。 城市土地的形成与扩张是城市化的空间表现形式，是社会经济走向繁荣的重要标 志，是社会经济发展过程的一部分。城市土地利用类型主要分为：商服用地、工 矿仓储用地、市政公用设施用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、绿 地、特殊用地、农用地和其他用地。 2 1 2 土地资产 地产即土地资产，它是土地经济学中的基本概念。土地资产概念的提出，是 认为土地不仅是社会进行物质生产的重要自然资源，而且还是一笔巨大的财产， 即作为财产的土地。h 1 财产对象实体最重要的属性是有限性( 稀缺性) 、有用性、 可占用性和具有价值。土地的稀缺性和有限性使土地经营垄断成为可能，从而使 土地所有者凭借对土地的所有权可以定期从土地使用者中获取地租( 绝对地租) 。 土地是人类劳动或投入的载体，凝聚了大量的人类劳动成果，并提高人类的劳动 生产率，从而产生超额利润。因此，当土地垄断与所有权加入流通被让渡时，必 然要求从经济上得到补偿，进而取得价格形态( 土地价格是土地所提供的地租的 购买价格) ，这时土地作为资产的职能便得到体现和发挥。土地资产是具有明确 权属关系和排他性，并具有经济价值的土地资源。它是土地的经济形态，是资本 的物的表现。 2 1 3 城市土地运作 城市土地运作是指在市场规律作用下，通过政策、经济、法律等手段，人为 调整影响城市土地资产各要素及其相互关系，综合作用于城市土地资产，使其价 值按照人们意志加以体现的经营管理机制或行为。城市土地运作的目标主要是： 促进城市土地市场健康、规范发展，提高政府对城市土地市场的调控能力，增加 财政收入，为居民提供可负担的住房，提高城市居民生活质量，促进城市经济健 康发展，有效保护城市郊区农地。城市土地运作既受市场机制的支配和制约，又 有一定的反作用。在一定情况下，它可能导致城市土地市场经济规律的扭曲和经 7 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 济机制的紊乱。因此，城市土地运作的合理化、规范化至关重要，必须从体制、制 度、法律等各方面采取措施。如：调整政府、企业和个人之间的关系，明确规定政 府在城市土地运作中所处的地位和职能，从而避免不当的行政干预：制定各种行 为规范和法律，对城市土地规划、收购、储备、整理、出让等做出明确规定，做到 城市土地运作有章可循，有法可依；通过政策和市场双重手段调整供求关系，使 土地价格真实反映土地价值，一方面杜绝某些集团和个人恶意炒作造成的地价畸 高；另一方面在确保可持续运作的基础上实现城市土地资产价值的最大化。 2 2 城市土地运作的基础理论 2 2 1 地租理论 地租是土地所有者凭借土地所有权得到的，是土地所有权借以实现的经济形 式，其本质就是收益权，即土地所有者从土地上获取收益的权利。这种收益权与 土地的利用方式无关，土地无论是做何用途，只要存在土地所有权及所有权与使 用权的分离，就存在地租【5 】。另一方面，地租的量却与土地的利用方式直接相关， 并直接影响土地用途的转换，从而影响社会经济的发展。 在地产市场上进行交易的商品是土地，土地在交易时必须具有价格，而土地 价格的基础是地租。地租是地价的基础，是调节土地经济关系和土地市场运行的 重要经济杠杆，并决定着土地的供求关系和土地市场的动态特点。正确理解地租 理论，对我们认识当前土地市场的运行特点和城市土地储备制度建设，具有一定 的借鉴和指导意义。呻， 2 2 2 区位理论 区位是指分布的地区和地点。区位理论是关于人类活动的空间分布及其在空 间中的相互关系的学说【5 】。它是自然地理区位、经济地理区位和交通地理区位在 空间领域上有机结合的具体表现。区位理论产生于1 9 世纪2 0 年代，其产生的标 志是1 8 2 6 年德国经济学家冯杜能发表的著作孤立国同农业和国民经济的关 系。在这本书中，杜能探讨了农业围绕城市呈现环带分布的理想化模式，即农 业区位论。杜能的农业区位论为城市周围的土地利用提供了分析框架与参考依 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 据。随着工业的发展，1 9 0 9 年，韦伯建立了工业区位论，指出了工业区位指向 性原则。其核心是在若干假设条件下，通过对运输、劳力和集聚因素的分析，找 出工业企业生产成本的最低点，从而作为配置工业企业的理想区位。2 0 世纪3 0 年代，德国经济学家克里斯泰勒提出了中心地理论，其根据一系列的假设条件建 立了六边形市场区的商业服务模式。 区位理论是城市土地利用与管理的一种重要理论依据。根据区位理论可以分 析土地利用的空间分异特点，从而制定合理的城市土地储备空间战略；与此同时， 我们还可以根据各种区位因素的变动趋势，合理地确定土地收购储备与土地出让 价格，合理利用地价来调控土地市场。 2 2 3 土地供需平衡理论 资源的合理配置是价格杠杆通过市场来调节和实现的，而价格又是由产品的 供求状况所决定的n 1 。因此，供求理论成为资源合理配置的理论基础。 土地供需包括土地供给和土地需求两大部分。土地供给分为土地的自然供给 和土地的经济供给。其中土地的自然供给是无弹性的，而土地的经济供给是有弹 性的，它随着生产技术条件和社会经济发展的变化而变化。例如，目前城市外延 扩张大量侵占耕地的现象，就是由于人们受比较利益的驱动而导致建设用地的经 济供给量急剧增加，耕地的经济供给量锐减。土地需求一般是指企业或个人在各 种可能价格下愿意并且能够购买的土地数量。人类对土地的需求可以分为两大 类，即农业用地需求和非农业用地需求。当前，土地需求其本质就是人口发展对 土地的需求。随着人口的增加和国民经济的发展，人类对耕地和非农业用地的需 求均在不断增加，如何在土地总量一定的前提下，解决土地供给与需求的矛盾， 做到土地供需平衡，是关系到人类生存与发展的大事。土地储备制度就是以土地 供需平衡理论为依据，“以供定需 管两头，一方面，把城市存量土地和增量土 地全部纳入土地储备行列，垄断土地供应总量；另一方面，根据市场需求，采用 招标、拍卖或挂牌出让等方式，将储备土地投放市场，即在垄断供地方式的前提 下，土地需求者通过竞争方式获取土地。 9 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 2 ，2 4 政府经济学理论 政府经济学是以政府及其它公共部门的经济行为、经济职能及其对资源配置 和社会福利的影响为研究对象的。政府行使职能的总体目标可以归纳为三个方 面：有效配置资源，增进社会福利，维护社会稳定。在我国土地是重要的国有资 产，土地运作的本质上是一种政府行为，是在政府控制下进行的土地资源配置优 化和土地资产运营。 在现实中，政府既是土地资产所有权的代表者，又是社会经济的管理者，这 两种权力虽然都体现了国家的意志，但是它们各自的性质是不同的。土地资产所 有者的管理是基于财产所有者的身份行使财产权，国家作为财产所有权主体，应 当遵循平等、有偿的原则来协调同各类占用土地资产的主体间的关系，管理的目 的是有效利用土地资产，并使其保值、增值；社会管理职能的目标是实现社会公 平和维护社会稳定发展，管理范围是全社会的各类社会经济活动，在手段上带有 强制性。同时，政府对土地资产的管理是一种宏观管理，所重视的是土地资产的 宏观配置，立足于通过宏观经营政策的制定和相应调节手段的运用来促进土地资 产的配置优化，实现土地资产的公共利益目标和商业经营目标的协调发展。因此 政府经济学的相关理论是指导土地运作的重要理论依据。 2 2 5 市场失灵理论 市场失灵是指因市场本身的缺陷而引起的市场机制在资源配置的某些领域 中运作不灵m 1 。西方经济学者主要从资源配置和收入分配方面论述了市场失灵问 题，认为造成市场失灵的主要因素是垄断、外部效应、公共物品、非理性与“家 长主义 、信息不完全、经济不稳定性和市场波动、失业与收入分配不公等。由 于市场机制存在上述缺陷，因此即使在市场经济国家，也需要政府采取相应的法 律、经济、行政等手段来干预市场。城市土地资源的市场配置过程中易产生市场 失灵，需要政府采取相应的手段对土地市场进行宏观调控。 由于土地资源数量的有限性、不可再生性、位置的固定性以及稀缺性，使得 土地市场成为一个不完全竞争市场。土地市场的不完全竞争性，使价格体系在调 节土地资源配置时有效性大打折扣，难以达到土地资源的有效配置。城市土地是 一种关系到国计民生的全局性和长远利益的资源，市场竞争以厂商利润最大化， 1 0 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 个人效用最大化为原则来配置资源，这显然对没有收益和利润的土地利用类型而 言是不利的。如果任凭市场竞争来配置城市土地资源，则那些具有社会效益的场 所在城市中很难找到立足之地。对于这类土地的配置，市场机制是不起作用的， 需要政府对土地市场进行干预。 在我国土地使用制度改革中，市场机制在提高城市土地利用效率，优化土地 利用结构，合理配置土地资源等方面发挥了重要作用，但由于土地市场存在着市 场失灵，因此必须加强政府的管理与调控，土地储备制度正是这种需要的必然选 择。 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 第3 章镇江城市土地运作背景及现状 3 1 我国城市土地运作的背景和现状 3 1 1 发展沿革和现状 从新中国成立到改革开放之前，我国城市土地使用制度变迁经过了两个不同 的阶段。第一阶段是建国初期，中央政府有区别地实行土地公有化改造，各地由 当地政府收取城市土地使用税( 费) ，用于城市建设与开发；第二阶段自1 9 5 4 年 起，全国各地先后进入城市土地行政划拨，无偿、无限期、无流动使用时期，并 一直延续到改革开放。第十一届三中全会以后，中央政府确立了改革开放的方向， 经济建设成为头等大事，国家也开始了以市场化为导向的经济体制改革和对外开 放。原有城市土地使用制度日渐显得不合时宜。1 9 8 1 年，深圳率先开始收取土 地使用费，国内的土地利用向有偿化迈出了决定性的一步。国有土地使用权有期 有偿使用制度的出台，完成了以土地使用权为核心的地产市场模式的构建，这是 城市土地使用制度的重大变革，也被人们称为“第一次土地革命”。在此后的一 段时间里，国内衍生出了多种不同的土地使用方式。这些土地使用方式经过了由 非市场化向市场化、由分散化向集约化转变的过程。在这一过程中，理论界也对 土地开发的相应模式进行过许许多多的研究与总结。 经过十几年的实践与探索，土地价值越来越明显，以地生财的观念普遍被人 们所接受。但由于城市政府没有设立土地一级市场的垄断机制，往往将未来开发 或待开发的土地以各种方式划分给房地产开发商、发展商或其他用地单位，形成 政府“批”地，开发商进行土地开发的格局。1 9 9 6 年以前，国内土地出让模式 主要着眼于土地使用从无偿向有偿的转变，以及土地出让的公开透明化，更多的 只是简单的卖地，而土地自身所蕴含的巨大价值长期以来被忽略了，使得大量土 地通过各种渠道分散进入市场，造成土地供应规模失控，价格升降无序，土地资 源严重浪费等诸多负面效应。 随着经济社会的发展，旧有的土地出让模式也己显露出许多弊端，如：城市 1 2 江苏大学工商管理硕士(mba )论文 建设规划控制较弱、政府的土地增值收益难以保障、容易引起政府对房地产市场 调控的失控等等。为此，各土地主管部门都在积极探索，试图找到能较好规范， 实现土地市场统一管理，防止国有土地资产流失的有效方法。为盘活存量土地， 优化城市土地资源配置，加强政府对土地利用和供应的有效调控，政府土地储备 制度逐步出台，它不失为一种有效地优化土地运作的方法，被称为土地使用制度 的“第二次土地革命”。 1 9 9 6 年8 月，我国第一家土地储备机构上海土地发展中心诞生。1 9 9 7 年8 月，杭州市土地储备制度开始启动，其建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地 集约利用市长研讨班上引起了强烈反响。1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报 形式转发杭州市土地实施办法和青岛市人民政府关于建立土地储备制度的 通知，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。2 0