（公共管理专业论文）广州市流通领域商品质量监管存在的问题与对策研究.pdf

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sq u a li t yp r o b l e m sa r et h ei s s u ew h i c hp e o p l ea r e g e n e r a ll yc o n c e r n e d t h eg u a r a n t e e i n ga n di m p r o v i n go ft h eq u a li t yo fg o o d s a r er e l a t i n gt oa l lp r o d u c i n g ，c i r c u l a t i n ga n dc o n s u m i n ga r e a s a m o n gt h e m ， a st h el i n kb e t w e e no fp r o d u c t i o na n dc o n s u m p t i o n ，c i r c u l a t i o ni sa ni m p o r t a n t a r e ao fm o n i t o r i n g t h eq u a l i t ym o n i t o r i n go fg o o d si nc i r c u l a t i o ni so n e o ft h em o s ti m p o r t a n td u t i e so ft h ei n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lb u r e a u ，t h r o u g h w h i c h c o u l db u il du pas a f ee n v i r o n m e n tf o rc o n s u m e r s f o rt h e s ey e a r s ， g u a n g z h o ui n d u s t r i a la n dc o m m e r c i a lb u r e a uh a sb e e ns t r u g g li n gf o ri t s c o m m i t m e n tt op r o v i d eas a f ec i r c u l a t i o ne n v i r o n m e n tb o t hp s y c h o l o g i c a l l y a n dp h y s i c a l l y h o w e v e r ，d u et ot h ew i d e r a n g e o fp r o d u c t sa n dt h e c o m p l e x i t i e so fm o n it o r i n g ，t h e r ea r em a n yp r o b l e m si nm o n i t o r i n go ft h e q u a l i t yo fg o o d si nt h ec i r c u l a t i o na r e ai ng u a n g z h o u i nt h i st h e s i s ，b a s e d o nt h ee s t a b l i s h e dp u b l i cp o l i c yt h e o r yb ys c h o l a r s ，a c c o r d i n gt ot h ep r a c t i c e o ft h eq u a l i t ym o n i t o r i n go fg o o d si nc i r c u l a t i o ni ng u a n g z h o uc i t y ，w e a n a l y z et h ep r e s e n t s i t u a t i o na n di m p u t a t i o no ft h ep r o b l e m si nq u a l i t y m o n i t o r i n go fg o o d si nc i r c u l a t i o na n dp r o v i d et h es o l u t i o n sf o rt h e s ei s s u e s l l i i i t h e 1 e m s ( 1 ) ( 9 ) 第一节从质量监测结果看监管现状( 9 ) 第二节从消费者申诉举报情况看监管现状( 1 4 ) 第三节从三鹿奶粉事件的处理情况看监管现状( 2 0 ) 第四节对于存在问题的基本评估( 2 3 ) 第二章广州市流通领域商品质量监管存在问题的原因分析( 2 9 ) 第一节监管主体内部行政管理缺乏科学性、合理性( 2 9 ) 第二节外部环境方面带来的问题( 3 2 ) 第三节政府管理体制存在的缺陷( 3 4 ) 第四节系统化的商品质量监管制度不健全( 3 6 ) 第三章北京市流通领域商品质量监管经验借鉴( 4 0 ) 第一节北京市流通领域商品质量监管的具体做法与特点( 4 1 ) 第二节北京市流通领域商品质量监管成功经验总结( 4 4 ) 第三节对广州市流通领域商品质量监管的启示( 4 5 ) 第四章完善广州市流通领域商品质量监管的建议( 4 8 ) 第一节提高监管主体内部执行力( 4 9 ) 第二节充分改善外部环境，加强对企业和消费者的指导、引导( 5 4 ) 第三节理顺政府体制，加强部门联动( 5 6 ) 第四节构建流通领域商品质量长效监管机制( 5 9 ) 结语( 6 8 ) 参考文献( 7 0 ) 后记( 7 4 ) 一、开展研究的目的和意义 导论 近年来，屡屡出现各种假冒伪劣商品给消费者带来人身财产伤害的案例。比如 说苏丹红事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件，甚至是国外的知名品牌也在商品质量 上把关不严，比如说宝洁s k - i i 事件。曾有网友戏谑“早上醒来，先用二甘醇超标的 田七牙膏刷牙，再用发臭的蓝藻水洗脸，给儿子冲一瓶含三聚氰胺的三鹿奶粉，自 己喝杯黑作坊的豆浆，吃几个硫磺熏自了的馒头。中午跟同事一起到肯德基吃顿苏 丹红炸鸡，喝了杯苯超标的可乐。晚上回家要睡觉的时候，被刚装修完的赠品甲醛 呛得眼泪直流，只好把脑袋蒙到黑心棉被子里”。冷幽默背后，充分说明消费者对于 商品质量安全的信任度大幅降低；对商品质量进行严格监管己成为当前政府工作的 重心。 商品质量的保证和提高涉及生产、流通到消费的各个领域。其中，流通作为生 产和消费间的桥梁与纽带，是社会商品质量监管的重要环节。2 0 0 1 年8 月，国务院 国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定( 国办发( 2 0 0 1 ) 5 7 号， 俗称“三定”方案) “将原由国家质量技术监督局承担流通领域商品质量监督管理的 职能，划归国家工商行政管理总局 。通俗的说，就是厂门内的质量问题归质监部门 管，出了厂门进入流通的，归工商部门管。 广州市流通领域商品质量监管的总体形势是好的，但是随着市场经济的不断深 入发展，流通领域商品质量监管的思路、手段、措施和制度上，还有不相适应的地 方。一些不法之商为了谋取非法经济利益，想尽办法钻政府对流通领域商品质量监 管制度不完善的空子，逃避政府部门的监管，通过制假售假，以次充好，以劣充优， 1 仿冒商标等违法行为欺诈消费者，致使流通领域的假冒伪劣商品屡禁不止，商品质 量的投诉居高不下，广州市流通领域商品质量的形势不容乐观。 本文研究的目的就是通过分析广州市流通领域商品质量监管的现状和存在问 题，从监管主体、外部环境、政府体制、监管制度四方面，探讨监管不足的成因， 再借鉴北京市的监管经验，提出如何提高监管主体执法水平、改善外部环境、理顺 政府体制、完善监管制度的对策，以期扭转广州市流通领域商品质量形势。 尚未淡出人们视线的广州“瘦肉精”事件再一次打乱了人们的正常习惯和秩序， 损害了消费者的身心健康，进而对社会产生不稳定因素；挫伤了消费者的消费欲望， 降低了生活水平，影响了需求的空间，造成了社会经济损失。如此的商品质量问题， 正考验着一个政府的公共管理水平，它的解决与否对于党中央提出的和谐社会理念 能否更好的贯彻下去构成了巨大的挑战。在这种背景下，研究作为即将举办2 0 1 0 年 亚运会的广州，如何在更为开放的国际环境中改善流通领域商品质量的政府监管， 提高有限公共资源的利用效率，是具有重大理论和现实意义的事情。 二、基本概念及定义 ( 一) 流通领域 所谓流通领域是相对生产领域而言，有狭义和广义之分：狭义地讲是指商品交 换领域；广义的流通领域还包括商品运输、分类、包装、储存、保管等。应当说工 商部门监管的流通领域是指广义的流通领域。虽然商品运输、仓储过程中发生的质 量问题，是商品生产者、销售者与承运人、仓储保管人之间的民事法律关系，一般 在货物运输合同或者仓储保管合同中约定，不属于产品质量法调整的范围，不 是行政法律关系。但从提高监管水平的角度出发，所有以货币为媒介而进行销售的 商品质量，所有涉及商品质量的行为都在工商部门的监管职责之内，所有商品的销 售者( 包括销售自己生产的和销售他人生产的) 都是其监管对象。按照国务院“三 定”方案的分工原意，工商部门负责对流通领域的产品质量进行监管；质量监管部 2 门负责对正在生产过程中，尚未进入流通领域的产品质量进行监督、控制。因而有 了所谓的“厂门之内，归质量监督部门；厂门之外，归工商部门”之说。 ( 二) 商品质量 商品质量是指能够满足消费者和用户的愿望和符合规定用途所具备的特征和特 性的总和，分为商品的外在质量和内在质量。外在质量的特征，指商品的象征和标 志，如形状、颜色、包装、标识等，可以依据法律、法规及标准的规定由工商执法 人员及技术检验人员进行感官鉴定，内在质量的特性，指商品的结构性能、物理性 能、化学成分、生物性质等内在特性，对特性的检查需要通过检验检测手段进行。 ( 三) 流通领域商品质量监管 流通领域商品质量监管指的是工商部门通过法律和行政手段，通过实施商品准 入、质量监测、日常巡查等不间断的手段督促经营者及其行为，对流通领域商品的 质量进行监督管理，确保流通商品的质量控制在合法、合格、合理的范围内，以维 护市场秩序和消费者权益。 ( 四) 不合格产品和假冒伪劣商品 产品质量法第十二条规定，产品质量应当检验合格，不得以不合格产品冒 充合格产品。根据产品质量法第二十六条规定，所谓不合格产品是指产品质量 不符合国家有关法律、法规规定的质量标准和要求，或者不具备产品应当具备的使 用性能，或者不符合明示采用的产品标准，或者不符合以产品说明、实物样品等方 式表明的质量状况的产品。 “假冒伪劣”在法律上没有确切定义。我们通常所说的假冒伪劣商品并不等同 于不合格商品，“假冒伪劣 是一个集合概念，泛指那些不符合产品质量法规定 的伪造产地、伪造或者冒用他人厂名、厂址，伪造或者冒用认证标志等质量标志， 掺杂、掺假，以假充真，以次充好，以不合格商品冒充合格商品的商品，反不正当 竞争法规定的擅自使用与知名商品相同或近似的特有的名称、包装，装潢的商品， c 9 江林流通领域商品质量监督检查工商行政管理，2 0 0 3 ，6 ：3 5 3 7 国江林流通领域商品质量监督检查工商行政管理，2 0 0 3 ，6 ：3 5 3 7 瞎江林流通领域商品质量监督检查工商行政管理，2 0 0 3 ，6 ：3 5 3 7 3 法学、政治科学领 域里，政府管制理论受到广泛的研究，不同的学科对政府管制的理解是不同的。最 常见、也最深入的研究当属于经济学领域。而从公共管理学的角度探索政府管制是 近年来学术界研究管制问题的一个新趋势。这不仅是因为公共管理学的视野更开阔， 研究领域更广泛，而且二十世纪九十年代西方世界所掀起的重塑政府运动也使政府 管制问题成了管理学研究的具有现实意义和实践指导价值的课题。经济学家市场的 研究偏好不能公正地评价政府在维护社会公益与公平方面所发挥的效力；法学对于 管制程序与管制行为的过分关心妨碍了政府管制的效率与灵活性；政治学有关利益 集团作用于政府过程中的讨论忽视了政府管制的权能与有效性。而公共管理学对于 公益与公平的思考，对于效率与有效性的追求，使得这一学科在借鉴了其他学科研 究成果的基础上，利用自身的学科优势，在某种程度上弥补了其他学科的不足。大 卫奥斯保恩( d a v i do s b o r n e ) 和泰德盖布勒( t e dg a e b l e r ) 提出了重塑政府 管制理论。重塑政府理论认为，当前政府面临的问题不是该做什么和不该做什么， 而是如何做。张成福、毛飞认为政府管制有助于防止垄断，解决信息、外部性、内 部性问题以及维护社会公正，但政府管制并非万能的，也存在管制失灵的现象。政 府管制改革的目的在于实现良好的管制，良好管制是中国政府管制改革的标杆。杨 冠琼认为管理学既关注于发挥管制规章制定者的首创精神，又关注于管制结构的调 整与更新，也关注于受管制者对管制规章的理性反应。宇燕、席涛在搜集了大量经 验数据的基础上，对美国的政府管制制度演变进行了系统的分析。杜雷、朱玉知指 出不论是加强管制还是放松管制都不是目的，只是手段，中国进行政府管制的最终 目的是为了提高政府管制的效率和能力。 辛歆食品安全问题的政府监管研究硕士论文苏州大学，6 ，2 0 0 6 4 工商行政管理中的管制行为是政府管制理论在局部社会领域的应用的体现，管 制理论对工商行政管理有很强的指导意义，在研究工商行政管理的同时，也进一步 充实了对政府管制研究的内涵。但工商行政管理与政府的宏观经济管制不同。宏观 经济管制和工商行政管理，都是政府的经济控制行为，但工商行政管理不具有宏观 管制( 具有指导意义) 的普遍性和抽象性，而是借助有关法律法规和政策直接作用 于市场主体，是一种规范、约束、限制和处罚经营者的具体行动。这种行为的直接 性是工商行政管理的重要管制特点。目前，国内从政府管制理论分析工商行政管理 工作的，仅找到孙百昌著的管制制度理论及工商行政管理制度博弈研究。 而商品质量监管也是社会性规制理论中一个比较重要的组成部分，国外专门的 规制理论著作中对其也有所涉及，比如史普博的管制与市场等，但是比较零散， 理论分析也不够深刻。国内较为全面的商品监管方面的著作有彭曙曦、窦志铭合编 的流通领域商品质量监管研究。一些工商部门专家和法律专家对流通领域商品质 量监管，站在不同角度进行了探讨和研究。国家工商总局消费者权益保护局商品处 郑善爱对商品准入管理进行过讨论，从监管的个个环节进行了论述；荆璞2 0 0 2 年曾 在工商行政管理刊物上发表了多篇相关文章，对流通领域商品质量监管的方法、 手段与程序以及调查设计的原则进行了阐述。 目前针对流通领域商品质量监管的相关研究成果主要是两方面，一方面是高校 学者从理论上的论述，而更多的研究主要是工商监管部门的行政领导、业务骨干在 实际监管工作中的思考。 ( 一) 理论层面 深圳职业技术学院经济管理学院比较集中的讨论了论不同阶段工商部门质量 监管的角色与社会化质量监管体系的建立，为解决由于流通领域范围广、流通渠 道多而造成的流通领域商品质量的多种复杂问题，应以政府部门为主导，充分发挥 优秀企业、第三方机构和消费者的作用，构建立体的商品质量监管体系；同时还以 毋孙百昌管制制度理论及工商行政管理制度博弈研究第1 版北京：中国工商出版社，2 0 0 3 ：3 圆邓志旺，宾；盘铭，杨叶飞论不同阶段工商部门质量监管的角色与社会化质量监管体系的建立商业研究，2 0 0 7 ， 总第3 6 i 期：7 8 8 0 深圳为例介绍了一种流通领域商品质量监测静态的筛选方法，撰写了流通领域重 点监测商品品类的筛选方法以深圳为例的静态研究，指出在市场蓬勃发展、 商品品种繁多、流通渠道多样的情况下，采取有效的方法确定需要重点进行质量监 测的商品范围将有助于工商行政管理部门履行好国务院赋予的流通领域商品质量监 管职能。国家工商总局消费者权益保护局流通领域商品质量监管责任追究问题初 探指出，对商品质量的监管，不仅包括对商品质量本身的监管，还应包括对与商 品质量相关行为的监管，对生产、销售商品主体的监管。 ( 二) 实操层面 实操层面的研究成果丰富，代表着工商等监管执行部门对相关问题的看法。包 括各地工商行政部门的论述，比如构造流通领域“三网三制”监管体系的思考 、 浙江的定向监测与不定向监测相结合、国家工商总局的完善流通领域商品质量 监管体系的思路，分别从网络化监管、监测技术以及完善流通领域商品质量制度 方面进行了研究、阐述，探讨流通领域商品质量长效监管机制；而最具有代表性的 研究成果则是深圳工商局牵头的流通领域商品质量监管研究 ，系统的阐述了流 通领域现状、重点监管商品目录研究、居民消费习惯研究、政府监管现状等一系列 课题。 但是违些研究大多是早几年的研究，从理论概念和某项工作经验体会上探讨的 多，从规范流通领域商品质量监管制度上探讨的少；观点和观念也与当前形势发展 有差距，所提及的一些解决问题的方法已不适应现行变化的环境。特别是在收集资 料期间，发现多数理论文章主要是针对全国工商来探讨，没有专门结合某一城市特 性进行深入分析，比如针对广州市流通领域商品质量监管的分析，没有系统的涉及。 而且这些研究也未对监管的影响因素做出全面的分析，没有结合公共政策学的相关 理论进行研讨，因此即不系统也不深入。 姜维流通领域重点监测商品品类的筛选方法一以深圳为例的静态研究特区经济，2 0 0 7 ，6 ：4 3 - 4 4 圆张兰兰流通领域商品质量监管责任追究问题初探工商行政管理。2 0 0 4 ，2 1 ：4 1 4 5 叶吉华构造流通领域“三网三制”监管体系的思考h t t p ：w w w j h s k w c n a r t t a s p ? c l a s s = 2 & c l a s s n a m e = 2 0 0 5 e 5 b 9 b 4 e 7 a c 9 6 a c l e 6 9 c 9 f ( e 6 8 0 b b 7 1 e 6 9 c 9 f ) 。2 0 0 5 1 0 1 3 洪波，唐成远，章继刚完善流通领域商品质量监管体系的思路中国工商管理研究，2 0 0 5 ，6 ：5 7 6 8 固彭曙曦，窦志铭编流通领域商品质量监管研究第l 版北京：中国工商出版社，2 0 0 6 6 本研究拟结合前辈的研究，重点从公共政策学、政府管制的角度，通过各类实 证、工作体会，列举广州市工商行政管理部门在执行流通领域商品质量监管过程中 遇到的问题，从执行机构、外部环境、政府体制、监管制度等方面，分析产生问题 的原因，并由此提出相应的解决对策。 四、研究方法及论文框架 根据研究对象的特点和研究目的出发，本项研究采用实证研究法、比较研究法、 文献资料法和定量分析法，对广州市流通领域商品质量监管存在的问题及其成因进 行分析，比较分析北京市流通领域商品质量监管的经验，并提出完善广州市流通领 域商品质量监管的建议。 基本研究思路分两步走。首先，对流通领域监管存在问题的成因进行分析，因 其成因具有复杂的系统关系，因此通过基础数据收集和分析缩小主要成因的范围， 并对筛选后的成因进行分析，考察各成因与监管效果不佳之间的相关性；然后，针 对相关性较高的成因进行比较分析，研究不同实际操作中直接影响监管效果的不同 的处理办法；最后，借鉴北京的政府管制经验，进而从监管主体、外部环境、政府 体制、监管制度四大方面提出解决办法并进行论述。 本研究主要采取的方法： ( 一) 实证研究法 主要通过对已有的具体事实和经典个案进行深入剖析，特别选取了广州市清查 三鹿奶粉事件为个案进行实证分析，从中归纳出一定规律性的东西，给政策制定提 供依据。在实事求是的基础之上，对广州市流通领域商品质量监管方式进行实证分 析，分析其存在的问题及其成因。同时，结合广州市目前的实际情况，就完善流通 领域商品质量监管提出建议。 ( - - - ) 比较研究法 主要是对北京市的流通领域商品质量监管方式进行比较分析，从中可以借鉴其 7 ( 四) 定量分析法 收集2 0 0 1 - 2 0 0 8 年来掌握的大量监管统计数据进行统计分析，查找流通领域商 品质量监管存在的问题。 本研究采用的数据、案例及大部分实证资料来源于广州市流通领域商品质量监 管的实际工作，而将实际工作中的重要问题作为课题进行研究，有很强的针对性。 与偏重理论研究的不同之处在于，本研究侧重基础研究和数据收集，而不是纯理论 的演绎。本研究在研究方法、研究手段，以及理论深度上尚有不足，且所得结论尚 未经过实证，可能有一定的局限性，但是研究所反映实际状况的数据和资料可供大 家比对和参考，对于科学决策本身也是一种有益尝试。 第一章广州市流通领域商品质量监管的现状： 数据分析 流通领域商品质量问题己成了社会关注的热点，除却生产者、经营者的问题外， 政府监管不力也成为导致商品质量问题层出不穷的重要原因。本章试图从对广州市 流通领域商品质量监测结果、消费者申诉举报情况、三鹿奶粉清查事件分析监管现 状，从中找出当前监管存在的问题。 第一节从质量监测结果看监管现状 一、商品质量不符合“标准 现象较为普遍 对于有严格国家标准的商品来说，广州市流通领域商品质量不符合“标准”现象 较普遍，反映了商品生产主体以及经销主体对“标准”的执行情况不容乐观。从2 0 0 8 年的流通领域商品质量监测数据来看，主要表现为以下几方面： ( 一) 食品中添加剂超标和微生物指标不合格的问题仍然比较突出 过量使用防腐剂、甜味剂、合成着色剂、氧化剂等食品添加剂的现象还比较严重。 在蜜饯监测中，3 9 组质量不合格蜜饯有1 0 组是二氧化硫含量超标、7 组苯甲酸含量 超标、1 8 组甜味剂含量超标，食品添加剂含量超标占不合格样品数的8 9 7 。微生 物指标不合格，说明商品已被细菌污染，不宜食用。在油炸小食品监测中，1 9 组质 量不合格的油炸小食品中有9 组菌落总数含量超标，占不合格样品数的4 7 4 。( 见 数据来源：2 0 0 8 年广州市流通领域商品质量监测情况分析 9 团食品中微生物指标不合 格2 3 8 b i n 不合格食品中添加剂含 量不合 咯- 3 4 6 口其他不合格问题4 1 6 图1 - 1 ：食品中微生物与食品添加剂含量不合格图解 ( 二) 商品的性能达不到标准要求或质量承诺 一般来说，商品性能指标数值的高低直接反映出商品品质的优劣，性能指标达 不到标准要求或质量承诺，尽管不存在使用或食用上的安全隐患，但一般会影响商 品的使用价值。在酱油监测中，3 1 组质量不合格的酱油有2 6 组存在氨基酸态氮、全氮、 可溶f 生无盐固形黼养品质指标不合格，占不合格样品总数的8 3 。9 。果汁饮料监测 中发现有不少样品存在可溶性固形物、果汁含量未能达到标准规定要求的现象。 ( 三) 部分商品存在安全隐患 在电线电缆质量监测中，发现8 6 组质量不合格的电线电缆样品中有7 2 组涉及 到2 0 。c 导体电阻和导体电阻不合格，占不合格样品总数的8 3 7 。在成品油监测中， 发现3 6 组质量不合格样品有1 2 组样品涉及到闪点( 闭口) 槲。这些商品的安全 项目不合格将有可能带来极大的安全隐患。 ( 四) 商品的标识标注仍存在不少问题 2 0 0 8 年广州市工商行政管理部门在监测中发现很多商品尤其是食品的标签，不 符合法律规定和标准要求( 见图1 - 2 ) 。据统计，2 0 4 3 组样品有3 3 5 组样品存在标签 不合法或者不符合标准要求现象，占样品总数的1 6 4 。有的食品使用了食品添加剂 却不在配料表中列明，或者标注的添加剂成分不全；有的食品不标明生产日期；有 固数据来源：2 0 0 8 年广州市流通颁域商品质量监测情况分析 l o 的商品没有标注执行标准或者标注执行标准错误；有的商品未标明质量等级、厂名 厂址等项目；有的商品使用的产品名称不规范等。标签问题比较严重的几类商品是： 儿童服装，1 2 0 组样品中有3 4 组样品标签不合格；蜜饯，1 2 0 组样品中有4 6 组样品 标签不合格；儿童玩具，5 9 组样品涉及到标志和使用说明不符合标准要求。 图卜2 ：2 0 0 8 年流通领域商品质量监测标签合格率图解。 二、“三无”商品充斥市场的现象难以杜绝 “三无 产品是指无商标、无地址、无日期的商品。在广州市流通领域里，“三 无”商品与全国其它地方一样，充斥市场现象较为严重。采取现有的一些监管措施， 也难以杜绝“三无”商品流入市场。本研究对广州市工商行政管理部门查处“三无 商品的情况进行了分析。结果表明，“三无”产品广泛存在于食品、化妆品、电子类 商品、计算机配件类、药品等商品中( 见图1 3 ) 。从抽查不同场所商品质量的情况 看( 见图1 - 4 ) ，“三无”商品有向偏、远等工商部门监管“盲点”发展的趋势。 囝数据来源：2 0 0 8 年广州市流通领域商品质量监测情况分析 l l 图1 4 ：广朋市流通领域“三无 商品在各种场所出现的伪数 三、经营场所的好坏在定程度上影响着商品质量的优劣 ，z石 粉粉心 情情测跚 睾葺监h 里量 质贡 品品商苛磊溉 通通谲懈 广产 铜钳 j | f 骞姗 磊橼赢黼 2 0 0 8 年广州市工商行政管理部门对不同经营场所商品质量进行了多次抽查。抽 查结果表明，经营场所的好坏与商品质量有较为密切的关系。一是商品质量与经营 场所所处市区有关，市中心不合格商品案件明显少于郊区。从2 0 0 8 年4 季度流通环 节应节食品质量监测情况可知：商品合格率较高是天河区、南沙区，剔除纯标识不 合格后，商品合格率都为1 0 0 。商品内在质量合格率较低的是从化市、萝岗区，剔 除纯标识不合格后，商品合格率分别为8 2 6 和8 5 2 。二是商品质量与经营场所规 模及品牌有关，如对化妆品的质量监测，染发剂、面膜、面霜商品在美发美容店( 院) 的抽查合格率依次为3 3 3 、8 0 、6 0 ，在商店、超市的抽查合格率依次为6 3 8 、 8 8 9 、8 2 8 。商场、超市的抽查合格率要比美发美容店( 院) 的高。从广州市工 商行政管理部门这几年监测的场所和区域来看，集贸市场、农村市场，以及个体工 商户在今后一段时期内仍然是监管的重点区域。 表1 1 ：2 0 0 8 年4 季度流通环节应节食品质量监测被监测区域统计表。 抽查合格合格率纯标签不剔除纯标签不合格后 抽查地区 总批次批次( )合格批次产品合格率( ) 天河区 4 9 4 18 3 781 0 0 南沙区 2 01 78 5 031 0 0 黄埔区 4 13 58 5 4 4 9 5 1 白云区 5 03 87 6 o 9 9 4 o 花都区 3 22 37 4 279 3 8 增城市 4 53 88 4 449 3 3 荔湾区 4 73 67 6 679 1 5 番禺区 5 24 07 6 979 0 4 越秀区 4 33 47 9 148 8 4 国数据来源：广州市工商局2 0 0 8 年第p q 季度应节食品质量监测情况分析 1 3 海珠区 6 04 27 0 o1 08 6 7 萝岗区 2 71 76 3 06 8 5 2 从化市 2 31 87 8 3l8 2 6 合计： 4 8 93 7 97 7 57 09 1 8 四、知名企业品牌商品好于一般企业商品质量 从广州市工商行政管理部门对流通领域商品质量的抽查结果看，一般知名企业 的名牌产品的质量明显好于一般企业的产品。如从2 0 0 8 年夏季对饮料商品监测情况 看，杭州娃哈哈集团有限公司生产的“娃哈哈”牌茶饮料、乳制品、碳酸饮料、含 乳饮料，广州统一企业有限公司生产的“统一牌”茶饮料、果汁饮料，广州顶津食 品有限公司生产的茶饮料、果汁饮料，北京汇源食品饮料有限公司生产的“汇源” 牌果汁饮料，可口可乐、百事可乐、健力宝碳酸饮料等都是质量合格的产品。 第二节从消费者申诉举报情况看监管现状 2 0 0 8 年，广州市工商局1 2 3 1 5 指挥中心共处理消费申诉2 5 4 5 2 宗，其中，商品 类1 4 5 6 6 宗，占申诉总量的5 7 2 ，位居前五位的是家用电子电器类6 2 9 4 宗、日用 百货类2 4 8 5 宗、食品类1 0 6 3 宗、家用机械类9 7 5 宗和建材类5 1 7 宗，共占商品类 申诉总量的7 7 8 。从统计数据上看，流通领域商品质量集中表现在以下几个方面： 一、以移动电话为主的通讯产品问题突出，申诉量居首位 数据来源：广州市工商局2 0 0 8 年消费者权益保护基本情况统计分析 1 4 2 0 0 8 年度涉及移动电话类产品投诉共2 3 9 5 件，占家用电子电器类投诉的 3 8 0 5 ，连续四年居8 大类6 0 种商品消费投诉之首，主要问题是：手机、小灵通存 在自动关机、屏幕不显示、按键失灵、电池待机时间短或不能充电、信号差、通话 杂音等质量问题；以次充好，以拼装机、贴牌机冒充行货，且使用性能与说明书不 符；三包售后服务履行难，商家不能自觉履行“三包”义务，借故刁难消费者；销 售、维修脱节，商家与客服部门相互扯皮，推卸应承担的法律责任，维修单位检测 技术差，维修人员素质低，不能准确判明故障等。 二、日用百货类商品质量问题严重 2 0 0 8 年受理日用百货类投诉2 4 8 5 件，占商品投诉总量的1 7 0 6 。日用百货类 投诉中服装、鞋类产品的投诉9 8 0 件，居日用百货类投诉的首位，投诉率一直居高 不下。消费者反映的主要问题有：服装断丝、断线、破损、掉色、缩水、掉扣、起 球等；鞋类商品开胶、开线，断底、断面、脱色等；产品的用料、等级标示不明确； 商家不履行“三包”责任，对出现质量问题的商品，以消费者非正常使用为由拒绝 退换货。 三、家用电器质量也是消费者申诉热点 家用电器投诉6 2 9 4 件，占商品投诉总量的4 3 2 1 。家用电器投诉类别主要包括 电视机、电冰箱、洗衣机、空调和小家电。投诉集中在：商品质量方面部分视听产 品图像不清、噪音过大、自动跳频；空调不制冷、自动停机；冰箱出汗、不制冷等 问题；销售服务方面售后服务及维修保障不及时，不能在承诺的时间内送货上门、 及时维修或安装到位，出现故障推诿责任。还有个别商家将样品机按新机出售，侵 犯了消费者的权益。 诉的7 3 。从消费者投诉 食品质量不过关，食品中 含有异物、无生产日期、保质期、擅自更改保质期、商品标价与实际收价不符；此 外，学校周围小店的油炸食品等小食品对学生的安全健康问题不容忽视。餐饮场所 卫生状况令人担忧，消费者中毒事件偶有发生。服务质量令人担忧：部分饮食店随 意加收服务费用、未按约定提供预订的厅房消费；对销售的食品未明码标价、部分 餐馆餐巾纸、茶水等存在“隐性收费”，未明示或说明费用。 表l 一2 ：处理消费申诉情况统计表 受理申诉已处理申调解成功 类别质量 件数诉案件件数 合计 1 4 5 6 61 4 5 6 6 1 3 1 0 9 8 6 7 5 一、家用电子电器类 6 2 9 46 2 9 45 6 6 53 5 1 5 电视机 4 4 34 4 33 9 9 2 2 2 电冰箱( 冰柜) 3 1 03 l o2 8 11 6 7 洗衣机 2 3 7 2 3 7 2 1 6 1 2 2 空调器 6 8 66 8 66 1 23 5 4 微波炉 5 05 04 53 4 电风扇 2 62 62 41 6 电暖器 6653 电热水器 8 98 98 06 0 燃气热水器 1 4 91 4 91 3 49 0 抽( 排) 油烟机 6 46 45 73 l 数据来源：广州市工商局主要业务统计资料汇编( 2 0 0 8 年) 1 6 录( 放) 像机 2221 收录音机( 音响) 7 0 7 0 6 2 3 7 摄像机及其制品 1 31 31 29 照相机及其制品 1 1 41 1 41 0 27 2 计算机及配套设备 8 9 48 9 4 8 0 1 5 1 3 影碟机 3333 录( 放) 像机、摄像机、 2 1 2 l1 9 1 9 影碟机、计算机的存储介质 通讯器材 2 3 9 52 3 9 52 1 5 01 2 8 6 移动电话1 9 9 71 9 9 71 8 0 11 0 8 8 移动电话机主机 1 6 4 41 6 4 41 5 2 97 8 6 移动电话机附件 3 5 33 5 32 7 23 0 2 固定电话 3 9 83 9 83 4 91 9 8 其他 7 2 27 2 26 6 14 7 6 二、家用机械类 9 7 59 7 58 7 66 3 0 自行车( 山地车、助力车) 6 96 96 24 7 摩托车 6 66 66 04 7 汽车 3 4 13 4 13 0 71 9 4 钟表 9 59 5 8 17 1 其他 4 0 44 0 43 6 62 7 1 三、日用百货类 2 4 8 52 4 8 52 2 3 81 7 2 3 家俱 7 9 37 9 37 1 35 2 9 床上用品 4 94 94 43 9 服装 4 7 34 7 34 3 53 4 4 鞋 5 0 75 0 74 4 23 3 6 洗涤用品 5 l5 1 4 54 4 1 7 化妆品 1 2 81 2 81 1 38 8 儿童玩具 2 22 21 91 6 其他 4 6 24 6 24 2 73 2 7 四、烟、酒、饮料、食品类 1 0 6 3 1 0 6 39 5 78 5 1 烟 3 53 53 03 0 粮食及其制品 蔬菜、水果 奶制品 4 2 0 4 2 04 1 1 3 4 4 豆制品 肉类及其制品 5 95 95 7 5 2 水产及其制品 2222 禽蛋及其制品 腌制食品 糕点 2 222 月饼 糖果 食用油脂 2 52 52 12 2 保健食品 4 34 33 83 4 罐头 干菜制品 干果坚果 饮料饮品 2 6 82 6 8 2 4 02 2 1 酒 4 14 13 03 3 调味品( 烹调佐料) 8 877 非食品添加剂 非食品原料 1 8 其他 1 6 01 6 01 1 91 0 4 五、医药和医疗用品类 1 4 51 4 51 1 21 0 3 人用药品 8 18 17 36 0 兽药 111 医疗器械 3 23 22 02 3 其他 3 13 11 82 0 六、农用生产资料类 1 3 31 3 31 1 79 6 小型农机具、配件 1 21 21 1 8 化肥 2222 农药 2222 种子 农用地膜 饲料 1111 汽油、柴油、煤油 1 1 11 1 19 77 9 其他 5544 七、建材类 5 1 75 1 74 6 53 6 6 钢材 5542 水泥 1 01 081 0 木材 2 32 32 11 6 装饰材料 2 6 72 6 72 3 91 8 1 日用五金电料 7 87 86 95 6 其他 1 3 41 3 41 2 41 0 1 八、其它类 2 9 5 42 9 5 42 6 7 91 3 9 1 房屋 1 5 01 5 01 2 18 7 金银珠宝 1 3 21 3 2 1 1 2 9 5 其他 2 6 7 22 6 7 22 4 4 61 2 0 9 1 9 在此选取三鹿奶粉事件为个案进行实证分析。之所以选取该事件作为研究个案， 是因为广州经历过以广州为发源地爆发的毒酒事件、苏丹红事件后，广州的政府监 管部门仍未成熟起来，三鹿奶粉事件作为导火索，进一步暴露出流通领域商品质量 监管存在的问题。 一、三鹿奶粉事件回放 9 月1 1 日晚，卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例， 调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑 石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫 生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。 9 月1 1 日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回声明称，经公司自检 发现2 0 0 8 年8 月6 日前出厂的部分批次三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市 场上大约有7 0 0 吨。为对消费者负责，该公司决定立即对该批次奶粉全部召回。 9 月1 2 日，针对媒体曝光的“三鹿牌婴幼儿配方奶粉疑受污染”事件，广州市 工商行政管理部门组织对流通环节食品经营主体进行自查，凡发现2 0 0 8 年8 月6 日 前生产的“三鹿牌婴幼儿配方奶粉”立即下架，停止销售。各工商分局取消双休日， 开展清查。 9 月1 7 日，根据国家工商总局、省、市紧急会议精神，广州市各职能部门按照 分段监管的原则，各自对监管的环节进行清查，其中广州市工商行政管理部门负责 组织对流通领域的婴幼儿奶粉开展“地毯式”清查，重点对象为国家质检总局公布 的2 2 家生产企业的6 9 个批次婴幼儿配方奶粉，并按要求做好消费者退换货工作。 2 0 9 月1 9 日，根据国家质检总局新公布的名单，对进入广州市流通环节销售的2 4 个批次不合格液态奶开展清查，并按要求做好消费者退换货工作。 9 月2 9 日，根据国家质检总局等四部委紧急通知，对进入广州市流通环节销售 的2 0 家企业生产的3 1 批次含三聚氰胺奶粉下架、封存。 l o 月1 3 日，根据国家质检总局等6 部门紧急通知，对广州市流通环节乳制品 进行清理。 1 0 月1 6 日，广州日报刊登“下架奶倾销大学城，学校食堂有伊利蒙牛 买一送一”。事件曝光后，相关职能部门召开紧急会议，部署相关工作，严格监督下 架奶退市工作，制止低价促销下架奶行为发生。 1 0 月1 6 日上午，施恩( 广州) 婴幼儿营养品有限公司被3 0 多名零售商围堵， 要求退回未售出的奶粉。双方经过三次艰难谈判，最终仍未达成一致，有零售商甚 至与施恩员工发生肢体冲突。只有部分零售商凭点货清单拿到了垫付的款项。不满 协商结果的零售商，则将约2 0 0 箱库存奶粉运到施恩公司楼下，截至晚上8 时，他 们仍不愿离去。 1 1 月2 日，羊城晚报刊登“广州：问题奶漏夜直排石井河涌，大量液态奶在 广州石井潭村垃圾压缩站销毁，压缩后的液奶包装袋被运往垃圾填埋场，但压缩出 来的液态奶却被直接排入垃圾站旁的河涌”。 1 1 月7 日，广州市食安办、环保局、环卫局、工商局、食品药品监管局等有关 职能部门召开不合格液态奶销毁处理工作协调会议，就销毁处理地点、处理费用、 处理方法、各职能部门协调监管等问题进行讨论。确定由市工商局负责流通领域不 合格液态奶销毁处理的监管工作。 二、广州市流通领域清查不合格奶制品暴露出的问题 ( 一) 清查下架环节 面对食品经营者量大、面广、点多以及进货渠道混杂的情况，广州市工商行政 2 1 、地毯 一次检 查，反反复复，被动应付，疲惫不堪，而实际效果却不理想。由于国家要求按批次 下架，要在硕大的流通领域一批次、一批次的按生产日期查找、下架，效率相当低 下，往往就只能“宁错杀三千，不可放一个”，连一些没有要求下架的奶制品也一起 封存了，致使一些企业上门投诉。 ( 二) 召回销毁环节 没有对下架的产品进行严格封存，对企业自行召回的产品没有严格跟踪流向、 监督销毁，导致了大学城倾销问题液态奶事件和问题液态奶直排河涌造成环境污染 事件。 ( 三) 退货环节 由于上级部门下发的文件和指导意见不够明确，可操作性不强，导致基层工商 所工作被动、甚至盲目、无所适从。如对不合格乳品的退货问题，在有包装无实物 是否能退货的问题上存在分歧；对没有小票有实物，等待厂家退赔的，没有落实到 实处。另外，忽视了经销商与生产厂家的退货问题，导致了施恩公司与部分经销商 的退货退款纠纷。虽然事件已经得到了妥善处理，但应该从中吸取经验教训