（会计学专业论文）基于sox法案的国有大中型企业产权制度研究.pdf

摘要 s o x 法案的颁布和实施意味着我国国有大中型企业海外上市之路遭遇门槛，内 控建设势在必行。s o x 法案产生于美国所有权与经营权分离、股权高度分散的产权 制度基础之上，其中严苛的4 0 4 条款为公司制企业如何进一步完善公司治理结构和 内控制度提供了标准、指导和要求。占我国上市公司绝大多数的国有大中型企业， 其产权制度具有与美国公司制企业迥然不同的特征。本文旨在强调产权制度对内控 建设的根本性影响作用，并通过分析我国国有大中型企业产权制度的缺陷与不足， 揭示其内控建设的基础与美国公司制企业的差距，指出我国国有大中型企业海外上 市的内控准备工作应先从根本上优化产权制度，减小与s o x 立法环境的差异和不适 性；只有这样，依照s o x 法案和c o s o 的条款建立的内控体系才能有实用性。 国有大中型企业产权制度中股权高度集中、所有者与经营者等产权主体关系界 定不清晰等缺陷，从根本上阻碍了国有大中型企业公司治理的完善和内控的加强。 内控建设融于经营管理过程之中，内控建设需与公司治理紧密结合在一起。而明晰 的产权主体及其关系的界定是完善公司治理和内控的基础。因此国有大中型企业的 内控建设应先追根溯源，优化产权制度，改善目前产权缺陷带来的诸多弊端。具体 来说，适当地降低股权集中度、减少政府对企业行政干预、建立公司治理结构并切 实地履行各个职能，比如董事会、监事会、审计委员会和内审；建立有效保护中小 投资者权益的法律和运行流畅的金融环境同样也很重要。 关键字：s o x 法案国有大中型企业产权制度内部控制公司治理结构 a b s t r c t t h ei s s u i n go fs o xa c th a sb r o u g h t l a r g ea n dm e d i u m - s i z e d s t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sa ne m e r g e n c yo fe s t a b l i s h i n g i n t e m a lc o n t r o ls y s t e m ，a ss e c t i o n4 0 4 a d d r e s s i n gf i n a n c i a ls t a t e m e n tr e p o r t i n gc o n t r o l sa n de m p h a s i z i n go nm a n a g e m e n t s r e s p o n s i b i l i t yf o rc o n t r o l s s o xa c tw a si s s u e da n dp a s s e d i nt h eb a c k g r o u n do f a m e r i c a nh i g hl e v e lo fc o r p o r a t i o no p e r a t i o n ，f a i r l yd i s t i n g u i s h i n gf r o mt h a to ft h el a r g e a n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o w n e de n t e r p r i s e s f o ro r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e s ，a m e r i c a nf i r m s a c h i e v e dh i g h e rl e v e l so fd e l e g a t i o na u t h o r i t ya n do p e r a t i o nf o r m a l i z a t i o nt h a nt h o s eo f l a r g ea n dm e d i u m - s i z e ds t a t e o w n e de n t e r p r i s e s i t sf u n d a m e n t a l l yd u et ot h eg a po f p r o p e r t yr i g h t ss y s t e mb e t w e e ns t a t e - o w n e de n t e r p r i s e sa n da m e r i c a nc o r p o r a t i o n t h i sp a p e rf o c u so nt h ei m p o r t a n c eo fp r o p e r t yr i g h t ss y s t e mt oi n t e r n a lc o n t r o l s ， a n a l y z i n gt h er e l a t i o n s h i pa m o n gp r o p e r t y , o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r ea n di n t e m a lc o n t r o l ， a n d g e t s ac o n c l u s i o nt h a tt h ed e f e c t i o no fp r o p e r t yr i g h t ss y s t e mo fl a r g ea n d m e d i u m - s i z e ds t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sh a sm a d ei n t e m a l c o n t r o l si n e f f e c t i v e n e s s p r o b l e m sa b o u tt h ep r o p e r t yr i g h t ss y s t e mo fl a r g ea n dm e d i u m s i z e ds t a t e - o w n e d e n t e r p r i s e sc o u l db ec a t e g o r i z e di n t ot w oa s p e c t s ，p r o p e r t ys t r u c t u r e a n dp r o p e r t y r e l a t i o n s h i p t h ep r o p e r t ys t r u c t u r ew a sc h a r a c t e r i z e d a sb e i n gi n t e n s i v e l yh e l db y g o v e r n m e n t ，w h i l et h ep r o p e r t yr e l a t i o n s h i pa m o n gp r o p e r t ya u t h o r i t i e sb e i n gc o n f u s e d i t sc o n c l u d e dt h a tl a r g ea n dm e d i u m s i z e ds t a t e - o w n e de n t e r p r i s e ss h o u l do p t i m i z et h e p r o p e r t yr i g h t ss y s t e m ，w h i c hh e l p st op r e p a r eh e a l t h yc o n t r o ls u r r o u n d i n g s f o rt h e e f f e c t i v e n e s so fs o xa c t k e yw o r d s ：p r o p e r t yr i g h t ss y s t e m i n t e m a lc o n t r o l l a r g ea n dm e d i u m - s i z e ds t a t e - - o w n e de n t e r p r i s e s o r g a n i z a t i o ns t r u c t u r e s o xa c t i i ( 一) 课题研究背景 一、绪论 2 0 0 6 年7 月1 5 日，悬在美国资产市场上空的s a r b a n e s - - o x l e ya c t2 0 0 2 ( t g 称2 0 0 2 年公众公司会计改革和投资者保护法案，以下简称s o x 法案) 之剑终于落 下。从这一刻起，s o x 开始对年销售收人在5 亿美元以上的海外企业正式生效。 这项被美国总统布什称作是“自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改 革法案”牵动很多中国企业的中枢神经。一方面，对己在美国上市的中国企业，如 中石油而言，他们必须为达到s o x 法案严格的监管要求而冲刺；另一方面，对正在 准备和希望赴美上市的中国企业来说，他们的融资之路看起来变得遥远和昂贵了许 多。 s o x 法案的出台是针对美国有史以来最大的能源交易商安然公司造假事件， 以及其后又接连发生的施乐、世通等大公司会计造假案而制定的。该法案由美国众 议院金融服务委员会主席o x l e y 和参议院银行委员会主席s a r b a n e s 联合提出。法 案不仅对证券法( 1 9 3 3 ) 和证券交易法( 1 9 3 4 ) 这两部证券监管的重要法律做 了修改和补充，而且还对会计行业的监督、审计独立性、财务信息披露、公司责任、 证券分析师行为、证券交易委员会的权利和责任等诸多方面做了新的规定。在这些 新规定当中，4 0 4 条款最为引人注目；要求管理层报告公司对财务报告的内部控制、 并要求外部审计师证实管理层报告的准确性，这使“内部控制”再次成为人们关注 的焦点。 根据4 0 4 节条款以及美国证券交易委员会( s e c ) 的相应实施标准，要求公众 公司的管理层评估和报告公司最近年度的财务报告的内部控制的有效性。2 0 0 4 年3 月9 日，p c a o b 发布了其第2 号审计标准：“与财务报表审计相关的针对财务报告 的内部控制的审计”，并于6 月1 8 日经s e c 批准。c o s 0 1 内部控制框架2 正式成为 美国上市公司内部控制框架的参照性标准。 4 0 4 条款规定，在美上市企业要建立内部控制体系，内部控制活动的记录不仅 c o s 0 ，全国虚假财务报告委员会下属的发起人委员会( t h ec o 衄i t t e eo fs p o n s o r i n go r g a n i z a t i o n so ft h e n a t i o n a lc o m m i s s i o no ff r a u d u l e n tf i n a n c i a lr e p o r t i n g ) ，是自愿性的私人组织，致力予通过建立完善有 效的内部控制和法人治理结构以提高财务报告的质量 1 9 9 2 年c o s o 公布的内部控 i 综合框架) ( 也称。c o s o 内部控制框架) 1 要细化到像产品付款时间这样的细节，而且对重大缺陷都要予以披露。4 0 4 条款涵 盖企业运营各领域，将引起整个企业控管流程的改变。国有大中型企业由于公司治 理方面相对较弱，其在人力、时间、资源方面的投入非常可观。从公司治理角度来 看，这种投入的现实意义在于改善上市公司的管理流程，为管理者探索新型的管理 方式拓展了视野。然而国有大中型企业特殊的产权制度背景决定了其内控体系建设 和公司治理结构优化的方式和路径不同于美国公司制企业。 在当前国有大中型企业纷纷备战s o x 法案，聘请外部咨询公司帮助企业实现r r 内控系统的背景下，笔者认为，如果将玎系统以及镶嵌在其中的内控流程等称为 企业加强内控的必要非充分条件的话，那么产权制度的优化及由此带来的公司治理 的完善才是内控真正健全的充分必要条件。本文将追根溯源，分析产权制度之于国 有大中型企业内控的重要性。 ( 二) 课题研究的意义和研究方法 s o x 法案的出台再一次唤起了人们对内部控制重要性的认识。然而在一些国有 大中型企业忙于备战s o l ( 法案的时候，中国建设银行、中国银行、彩虹股份、神华 集团和国航等大型国有企业陆续放弃了登陆美国资本市场的计划。一些原本打算在 美国上市的国有大中型企业打算转向其他国家或地区寻求上市机会。除了s o x 法案 实施时耗费的巨资成本是这些企业放弃美国资本市场的一个原因外，s o x 法案在这 些企业实行起来的高难度也是它们不得不放弃的另一个原因。 美国的s o x 法案所依托的公司治理背景与我国国有大中型企业的产权制度环境 有很大的差别，这给s o x 法案的实施带来了根本性的障碍。笔者认为，如果无视产 权制度基础上的差异，直接将s o x 法案“移植”到国有大中型企业，那么耗费巨资 建立的内控体系只能是形式上的“健全”和“科学”，其预期的作用未必能真正落 实到位。因为体系框架、制度规定、i t 工具等都是由人员来执行的，而如果企业得 以存在运行的各产权主体之间界定不清晰，产权关系不合理公平的话，企业建立的 科学的体系制度不能被执行到位，那么耗资巨大的s o x 法案也往往有流于形式的可 能。建设适合国有大中型企业的内部控制规范体系仍然是任重而道远，不只为了眼 前s o x 法案的通过，更为国有大中型企业长远的竞争力和发展 2 本文将从国有大中型产权制度对其内控的影响角度，阐述优化产权制度，是国 有大中型企业加强内控的根本，是符合s o x 法案立法精神的制度基础。 ( 三) 产权相关理论与文献综述 i 产权的相关理论 什么是产权? 产权经济学的开山鼻祖科斯3 认为，人们通常认为，商人得到和利 用的是实物( 一亩土地和一吨化肥) ，而不是一种行为的权利，但这是一种错误的 概念。我们会说某人拥有土地，但土地所有者实际上拥有的是实施一定行为的权利。 产权理论所要决定的是存在的合法权利，而不是所有者拥有的合法权利。 新帕尔格雷夫经济学4 解释，产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济 物品多种用途进行选择的权利。产权的基本要素，即所有权、使用权、收益权、转 让权。产权反映的不是人与物的关系，而是人与人的关系。 具体的说，产权是物品所有者“实施一定行为的权利”，是由于物品的存在和 使用，影响自己或其他人的受益或损害，因而所有者在法律或契约范围内对物品多 种用途作出选择的权利。 关于产权含义有其他说法。德姆塞茨5 认为，产权就是指使自己或他人受损或受 益的权利。产权是一种社会工具，它之所以有意义，就在于它使人们在与别人的交 换中形成合理的预期。 菲吕博腾和配杰威齐6 在综述现代产权理论时，对产权下了一个认为能为大多数 人认可的定义，即“产权不是指人与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们 的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。它是一系列用来确定每个人相 对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。” 产权界定是使产权所反映的行为权利明晰化，确定谁有权做什么，并确定相应 的产权规定。目的是外部效应内部化，克服资源的属性所造成的“拥挤”或不足， 科斯a 阿尔钦，d 诺斯等：财产、产权与制度变迁h 三联书店上海人民出版杜。1 9 9 1 第7 7 页 伊特韦尔等编；新帕尔格雷夫经济学大辞典( 中译本) ，经济科学出版社，1 9 9 6 ，第1 6 5 页 5 德姆塞茨哈罗：所有权、控制与企业：论经济活动的组织 ，经济科学出版社，1 9 9 9 ，第3 1 页 e g 菲吕博腾，s 配杰戚齐；产权与经济理论# 近髑文献的一个综述，经济文献杂志，1 9 7 2 年第1 0 期， 第2 0 4 页 提高和改善资源配置的效率。 产权制度是既定产权关系和产权规则结合而成的，且对产权关系实现实行有效 的组合、调节和保护的制度安排。 产权制度的内容是： ( 1 ) 产权安排，通过产权界定确定排他性产权，以及在法律等范围内的使用、 转让、责任、收益等； ( 2 ) 产权结构。通过股权结构的确定，所有权、经营权等治理结构的安排，确 立法人财产权，界定出资人、经营者、劳动者之间的权利和义务，形成对劳动者和 经营者最优化的激励和制约机制。 ( 3 ) 产权保护，包括法律保护、退出权保护。 产权制度具有界定交易界区、规范交易行为、形成稳定的预期，激励和优化资 源配置的功能。 西方产权理论对所有权的关注因“分离”而淡化，并迫使所有权超脱产权管理 的实践而成为一种“法定”的形态：中国的产权理论则强调所有权的重要，并因为 所有权对其他诸权的限制而深刻地影响了产权管理的实践。 2 产权与所有权的联系与区别及相关研究 张维迎( 2 0 0 5 ) 7 指明财产所有权不同于所有权。财产所有权与“产 权”( p r o p e r t yr i g h t s ) 是等价概念，指的是对给定财产的占有权、使用权、收益 权和转让权，而企业所有权指的是对企业的剩余索取权( r e s i d u a lc l a i m a n c y ) 和 剩余控制权( r e s i d u a lr i g h t so fc o n t r 0 1 ) 林斯( l i n s ，f o r t h c o m i n g ) 。考察了1 8 个新兴市场的1 4 3 3 个企业的所有权和价 值，其中半数在亚洲。他发现在控制性管理集团的控制权超过现金流权时，公司价 值较低。林斯也发现了大的非管理上的控制性所有权股票和公司价值是正相关的。 赵成旭( j o h ，f o r t h c o m i n g ) 9 在9 7 亚洲金融危机之前考察了韩国5 8 0 0 家公共贸 7 张维迎：所有镧、治理结构及委托一代理关系，h t t p ：1 r n e h i n a l a w i n f o c o b ，2 0 0 5 l i n s 。lv ：。e q u i t yo w n e r s h i pa n df i r mv a l u ei ne m e r g i n gt l a r k e t s 4 。h n a lo ff i n m z c i a la n d 细 n t i t a t i v ea n a l y s i s , f o r t h c o m i n g j o h s - ：。c o r p o r a t e6 0 v e r n o n c ea n df i r mp r o f i t a b i l i t y ：e v i d e n c ef r o mk o r e ab e f o r et h ee c o n o m i c c r i s i s ”，j o u r n a lo ff i n a n c i a le c o n o m i c s ，f o r t h c o m i n g 4 易和私人企业的所有权结构和会计业绩。她发现会计业绩和所有权集中成正相关关 系，而和控制权与所有权的分离程度成负相关关系。 张夏成( c h a n g ，f o r t h c o m i n g ) ”在做了大约4 0 0 个和韩国财阀集团有关联的公 司研究后，得出所有权分离和业绩之间呈负相关。然而，他的联立回归方法表明业 绩解释所有权，而不是相反。他指出控制性所有者利用内部信息在更为有利可图或 更高增长的附属公司中获得股权资本，而后通过内部交易把利润转移到其他附属公 司。 叶银华等( y e h ，l e ea n dw o i d t k e ，2 0 0 1 ) “指出高控制程度的家族企业比低控 制程度及被公众广泛持有的企业具有更低金融业绩。而且，他们发现公司价值在控 制性所有者拥有少于过半数公司董事会席位时，公司价值更高。 王鹏和周黎安”研究了控股股东对上市公司资金占用如何受控股股东的控制权和 所有权的影响。结果表明；控股股东的控制权水平对上市公司的资金占用率和资金 净占用率的影响为正，体现出控制权的“侵占效应”；控股股东的现金流权水平越 高，资金占用率则越低，体现出现金流权的“激励效应”；从资金占用的角度来看， 控股股东的“侵占效应”强于“激励效应”。同时研究结果还表明，资金占用率和 净占用率分别与公司规模、独立董事率、业务增长率显著负相关，与债务资产率和 盈余管理显著正相关，给定其他条件，私人控股的上市公司资金占用率和净占用率 都显著低于国有控股的公司。文章总结得出，中国上市公司治理结构进一步改善的 方向之一是适当降低控股股东的控制权，减少控股股东控制权和现金流权的分离， 使控股股东的激励尽可能与其他股东的利益相一致，以提高上市公司的绩效。 综上所述，我们可以得出，所有权超越其所对应的产权时，企业价值减少。而股 权高度集中于控制性股东容易导致控制性股东超越其所对应的现金流权，侵犯其他 产权主体权益，减少公司价值。 3 内部控制近期观点 ”c h a n g ，s j ：。o w n e r s h i ps t r u c t u r e 。e x p r o p r i a t i o n , a n dp e r f o r m a n c eo f6 r o u p - a f f i l i a t e dc o m p a n i e si nk o r e a a c a d e m yo fm a n a g e m e n tj o u r n a l , f o r t h c o m i n g ”y e i l ，y m t s l e ea n dt w o i d t k e ：。f a m i l yc o n t r o la n dc o r p o r a t eg o v e r n a n c e ：e v i d c ef r o mt a i w a n ，砌t e r n a t i o n a lr e v i e w0 2 f i n a o c e , 2 0 0 1 ：2 ：2 1 一镐 ”王鹛、周黎安t 控股股东的控制权、所有权与公司绩效：基于中国上市公司的证据，金融研究，2 0 0 6 年第2 期 杨雄胜( 2 0 0 6 ) ”指出，传统的内部控制理论，首先假定组织的权力是可以制衡 的，互相牵制才能产生积极效应，其次假定组织结构是相对稳定的。但这两种假定 都于现实不符。控制对象性质变化给内部控制带来了挑战。组织性质的变化会直接 影响成员行为从而影响到内部控制活动。内部控制作为实现内部制衡关系的制度和 途径的内在基础已不复存在。 李明辉( 2 0 0 6 ) “认为，目前各国公司治理大体可以分为两类：以英美为代表的 外部控制型和以欧洲大陆、日本为代表的内部控制型。英美模式更多关注于股东的 利益，而欧洲大陆和日本模式更为关注利益相关者利益，二者在股权结构、治理目 标、资本市场、内部监控组织等方面都有较大差异。文章得出结论，应当充分考虑 引进制度在我国的适应性，避免不顾我国的政治、文化和法律传统以及经济发展阶 段盲目移植别国制度，不考虑制度适应性引入外来制度，不仅无助于提高效率，甚 至可能使原先的制度与引入的制度发生系统摩擦，降低系统的效率。 j o h nc c o f f e e ( 2 0 0 5 ) “论证了不同类型的公司丑闻源于不同的公司治理体 制。不同的股权结构导致公司财务丑闻的性质不同、违法者的身份不同、特定时间 内爆发的丑闻数量不同；股权分散体制下的公司丑闻根源于经理层，而股权集中体 制下的公司丑闻根源于控股股东。这种差异导致舞弊操作方法上的不同：公司经理 层倾向于从事盈余管理，而控股股东更倾向于牟取控制权的私人利益。最后，这些 不同导致两种体制下监管者的作用必然不同。 由此得出结论，一种体制下有效的制度安排在另一种体制下未必能发挥同样的 作用，因此像美国s 0 x 法案这种改革在欧洲未必奏效。 ”杨雄胜；内部控制理论面临的困境及其出路，会计研究，2 0 0 6 年第2 期 “李明辉：公司治理全球趋同：问题与纷争。经济评论) ，2 0 0 6 年第1 期 ”j o h nc c o f f e e 等：。at h e o r yo fc o r p o r a t es c a n d a l s ：w h yt h eu s a n de u r o p ed i f f e r ” h t t p ：p a p e r s s s i t i c o l s o l 3 p a p e r s c f l ? a b s t r a c t i d = 6 9 4 5 8 1 2 0 0 5 6 二、s o x 法案对国有大中型企业产权制度带来的冲击 ( 一) 4 0 4 条款对企业内控提出的新要求 s o x 法案共l l 章、1 1 0 7 节，主要涵盖了7 方面的内容：它们是：成立独立的 公众公司会计监察委员会( p u b l i cc o m p a n ya c c o u n t i n go v e r s i g h tb o a r d ，简称 p c a o b ) ，监管执行公众公司的审计。要求加强注册会计师的独立性。强化美国 证券交易中心( 简称s e c ) 的监管职能，增加经费拨款。要求美国审计总署加强调 查研究。要求加大公司的财务报告责任，即要求公司首席执行官和财务总监对呈 报给s e c 的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了财 务状况和经营成果”予以保证。要求强化财务披露义务，即强制要求公众公司年 度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层做出的 内部控制评价出具鉴证报告。加重了违法行为的处罚措施。例如：对故意进行证 券欺诈的犯罪最高可判处2 5 年人狱，对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别 可达5 0 0 万美元和2 5 0 0 万美元。 “4 0 4 条款”是s o x 法案中最难操作、最复杂、耗费成本最高的一个条款，也 是法案的核心。s o x 法案的4 0 4 条款分成( a ) 条款和( b ) 条款：( a ) 条款要求公司管理 层在提交年报中对内部控制体系及控制程序有效性做出评价；( b ) 条款要求担任公 司年报审计的会计公司应当对管理层遵从( a ) 条款的实际情况进行测试和评价，并 出具评价报告。 根据该条款规定，在美上市企业，首先是建立内部控制体系；其次是形成 内部控制报告；然后是上市公司须在财务年报中提供内部控制报告和内部控制评 价报告；由上市公司的管理层评价最近财政年度末的内部控制体系及控制程序， 将财务报告和内部控制评价报告上交给注册会计师；最后是担任公司年报审计的 会计公司应当对公司管理层评估过程以及内控系统结论进行相应的测试和评价，并 出具评价报告。 其中内控体系的建立是国有大中型企业执行4 0 4 条款的基础和关键。据4 0 4 条 款和p c a o b 随后颁布的第2 号审计准则，上市公司内控体系的建立要依从c o s o 体 系，即内部控制体系的建立应包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通以及 7 监督5 个部分。目前在美国上市的中国公司为了遵循“s o x 法案”的要求提交财务 报告而不断地改进内部控制流程。首先要确定企业内控的范围，比如哪些系统影响 企业的财务报表，然后评估企业现有的内部控制，将目前执行的内部控制流程与 c o s o 的框架进行对比，分析高风险点，指出改进措施。弥补缺陷之后，尽量将这个 流程固定下来。接下来设置试点，并对运行一段时间之后的试点进行评估，观察该 新系统的执行有效性：若无效就要反复分析、解决、修正。4 0 4 条款所要求的内控 体系涉及企业运营的各个方面，一旦投入建设，必将引起企业整体控管流程的重组， 人员岗位职责的改变。 4 0 4 条款的实施带来了巨大的成本，据调查，每家遵守s o x 法案的美国大型企业 第一年实施4 0 4 条款总成本超过4 6 0 万美元，其中包括3 5 0 0 0 小时的内部人员投入、 1 3 0 万美元的外部顾问和软件费用及额外审计费用。美国的企业尚且如此，对于在 原本的财务和会计制度方面与美国本土不尽相同的中国企业而言，这笔合规成本 ( c o m p l i a n c ec o s t ) 则会更高。 ( 二) $ o x 法案实施后国有大中型企业内控建设的难度剖析 一方面是海外上市的迫切需要，另一方面是s o x 法案实施的高难度和高成本， 国有大中型企业美国上市的攻坚任务就在于内控体系的建设和完善。资料显示，中 国内地和香港一共有七十余家公司在美国上市，这其中包括多家大型国有企业，如 中海油、东方航空、中国人寿、中国移动等。对这七十多家中国公司来讲，萨班斯 法案是一个严峻的考验。 国有大中型企业内控体系建设的难度体现在以下几点。 1 控制环境 内控体系建设中，实施难度相对较大的是国有大中型企业的“控制环境”。目前， 许多国有大中型企业都在内部控制流程的记录、文档准备和i t 控制活动的测试方 面花了很多时间，有的公司建立了涉及企业经营、i t 系统控制、投融资管理、财务 监控、法律法规监督等方面涵盖几百个风险点的内部控制体系。这些是内部控制测 评所要求的“硬件”程序。相对公司控制环境的“软件”而言，“硬件”比较容易 通过。 控制环境是推动控制工作的发动机，是所有其他内控组成部分的基础。它奠定 组织的风纪和结构，并且涉及到所有活动的核心人，特别是人的控制觉悟；还 反映政府、银行、非银行金融机构以及生产性企业的各级管理层对内控的要求。控 制环境中的要素有价值观、激励与诱导机制、精神指导、员工能力、管理哲学与经 营风格、组织结构、规章制度和人事政策等等。主要的问题是管理层要充分说明内 控的完整性；公司要有积极的控制环境，使整个组织中的员工具有控制觉悟和自觉 的控制态度，特别是高级管理层要积极地进行控制；员工的能力与其责任要相匹配。 控制环境涉及整个公司治理结构和企业文化。由于国有大中型企业产权制度和我国 市场经济环境与美国有很大差异，国有大中型企业控制环境与s o x 法案的要求相距 甚远。要为内控活动创造良好的控制环境，国有大中型企业似乎需要做颠覆性的改 革。 2 控制活动 “4 0 4 条款”要求每个公司都要将公司任何一个岗位的职务、职责描述得一目了 然。同时，公司还要保证在对交易进行财务记录的每一个环节都有相应的内部控制 制度。美国企业在s o x 法案未出台以前，已经在用类似的方法去做一些事务，他们 对于企业的系统和流程更为重视。但这正是国有大中型企业传统管理模式的弱点。 国有大中型企业普遍在组织结构上呈现出分散而庞大的特征，其业务范围复杂，内 控体系建设要做的工作非常繁杂。这些公司内部控制的关键点相比于其他企业来 说，数量会更多，管理的成本也会更大。 内控建设阶段，各公司的c e o 和c f o 还要为对外披露的财务报告的可靠性签字 而实施内部控制自我评估测试。如果一个公司有3 0 个省级公司或分公司，每个省 级公司又有5 8 个市级公司，从流程上讲每个省级公司以及分公司都会有l o 多个 或者更多的业务流程，每个流程又有5 1 0 个重要的控制点。如果用3 4 个小时测 试一个控制点来计算，测试的工作量非常庞大而这只是初步的测试，对测试发现 的问题还需要改进，随后对改进的情况再测试，从而达到没有重大控制缺陷。 9 3 信息沟通 4 0 4 条款关于内控体系的建立旨在帮助管理者清楚地洞察到公司的运转情况， 同时帮助投资者进一步了解企业的运作方式和过程。要达到4 0 4 条款的要求，难度 在于怎样保证公司高管人员对下面任何一个微小环节都有了解和掌控。i t 系统可以 帮助企业将业务流程化，节省信息传递的时间，确保准确性；将内部控制流程镶嵌 在i t 系统中，便于内控的操作、内控点的测试和内控文档的查询。当前很多国有 大中型企业正在努力建设自动化、一体化、动态的和可持续生成提供合规性报告和 管理s o x 进程与文档的i t 系统软件。理想的符合“s o x 法案”要求的i t 系统可以 将内部控制、业务流程、财务报告三者勾稽关系整合在一起，但是国有大型企业一 般规模非常庞大，大型企业集团公司更因为众多下属单位、子公司、分公司跨行业 跨地域，需要涉及到的业务流程繁杂迥异。要将这些繁杂的业务流程、内控流程尽 纳于i t 系统，所需耗费的人力物力等资源非常可观。 4 监督 “监控”这项职能是由内部审计来完成的，即对企业整个内部控制过程的有效 性实旅再监督，内部审计的工作性质在很大程度上代表了公司内部监管的好坏。同 时，管理层对财务报告签署书面声明时，也必须评估内审的有效性。然而鉴于国有 大中型企业董事会成员与高级管理层人员职位重叠的普遍，本应向董事会负责的审 计委员会常不能独立于管理层，不能充分发挥其在内控体系中的重要作用；董事会 成员和管理层人员的职位重叠、独立董事的名不符实同样造成董事会在内控体系中 的效力低微。 ( 三) 国有大中型企业产权环境与$ o x 立法环境的差异及其对法案实施的影响 i 国有大中型企业的产权制度环境与s o x 立法环境的巨大差距 美国公司制企业产权结构特征是所有权与经营权两权分离、股权分散；s o x 法 1 0 案的颁布实施弥补了美国现有公司治理结构中股权过于分散的缺陷和监管体系上 的漏洞，为监管机构查处财务欺诈提供了强有力的法律武器，使公司的激励机制与 责任追究机制达成某种平衡。 从我国实际情况来看，国有大中型企业产权制度距s o x 立法环境，即成熟的公 司制环境，还有不小的差距。这种差距主要表现在：产权结构一元化、一股独大、 内部人控制现象严重、债权人和中小股东等其他产权主体权益得不到保障、公司“一 把手”的权力很大且往往缺乏相应的监督和约束、信息透明度不高；公司治理侧重 于高管人员的能力和操守，而这正是导致一些公司发生财务丑闻的根源。 2 环境差异对s o x 法案实施造成的影响 国有大中型企业产权制度与美国公司制的差异造成了控制环境的不健全， 控制环境很难仅仅通过“硬件”的配置而改善。 市场i 竞争者 敏感性展东关系资金充足性金融市场i 风险l 灾难性损失独立政治法律行政管理行业l 黪黔9 ”流程， 机钢 i 风险 k 垂 营运风险 客户满蠢人力童辣 产品开发效羊 能力表现差异 循环时同 膏诹 商品定价过失或损 许台性业务中断 健康和鼻奎环境 产品或服务失政 商标或产品名侵蚀 一授鲣险 ：? i 麓 表现溉尉 = “。i u i 馆怠教书威蹬+ 使用权宪垫拣相黄幢覃诺麓挂 忑晤 财务风险 货币利事 流动性蛄算 再授量信甩 钛边关系 现金转移或洗速改蹙 战略 营运 预算和计划完整性和精碴幢 蔫环境检祝业务组合 许棒夸辫投八衡量 价值衡量组织结构 结量完整畦和箍砖蛀 税收 缔养老基金 壤量溽分配计村 管理报告 投资评诂管理报告l 蓬生命用期 图l 企业风险模型 资料来源：凯捷咨询公司f _ i i p 讲义 c o s o 在2 0 0 3 年7 月公布了全面风险管理框架的征求意见稿。在美国这个征求意 见稿中，c o s o 明确地指出全面风险管理体系框架包括内控作为一个子系统。图l “企 漤莲#镕$霪灞 蚺 赫 业风险模型”描述了企业内部管理及风险控制体系及影响要素，其中涵盖了企业经 营中所面临的各种风险。内部控制所能防范的风险大多是企业“流程和机制方面的 风险”。目前几乎所有实施4 0 4 条款的公司，都采用了以风险为导向评估并改善内 部控制的思路。他们对风险进行识别，量化风险，对其进行排序。在内部控制的设 计上，他们评估现行内部控制的充分性，分析改善措施，将目标、风险与控制程序 有机结合起来，建立良好的企业风险管理制度。然而企业决策方面的风险大多超越 了内控制度所能涵盖的风险。大部分公司失败不是由于权力制衡出现问题，而是由 于公司治理中的决策机制存在问题，决策过程缺乏监督机制，无法及时纠正错误的 决策( j o h np o u n d ，1 9 9 5 ) 。 决策风险中“战略风险”是内控流程和l t 系统都不能覆盖和防范的。战略风险 包括诸如环境检视、组织结构、资源分配、价值衡量等方面。s o x 法案并没有对这 些涉及公司治理结构和产权制度的控制环境的“软件”给出明确的规定和要求。但 是对于我国国有大中型企业来说，产权制度的缺陷和不足是会计失真等问题的制度 基础。因此，笔者认为，即使实施了s o x 法案，具备了内控流程、完善了内控制度， 国有大中型企业的很大一部分风险仍然没有得到控制；即使有相应的控制活动，但 产权制度问题所导致的监督的乏力仍会使内控“形至而实不至” 3 完善国有大中型企业内控建设的必由之路 s o x 法案产生于美国的会计审计准则基础上，是应安然、世通一系列会计造假 事件紧急出台的有针对性的法案，它既不完美也不会放之四海而皆准。当中国国有 大中型企业在与国际接轨甚至海外上市的途中遭遇s o x 法案时，我们需要客观的审 视它，拾其精华，反省差距，分析可行性，探究根源问题，有重点有步骤地完善产 权制度安排，加强内控建设。 就国有大中型企业而言，内控不力的症结不仅在于缺乏一套科学系统的流程体 系，更在于产权界定不清晰、公司治理结构不完善带来的诸多弊端。只有解决了源 头问题，s o x 法案的条款才有发挥作用的空间；否则，耗费巨资通过s o x 法案也只 是“形至而实不至”，企业的内控问题不能得以根治。 1 2 三、公司治理结构、内控与产权制度关系及相互影晌 ( 一) 公司治理结构与产权制度之间的相互联系 关于产权，人们对其内涵和外延作了不同的阐释，但较一致的观点是，产权是一 个权利束，是比狭义所有权( 即法律上的所有权) 更为广泛的范畴。而围绕公司产权 关系所作出的权利安排就是公司治理结构；在这种权利安排所规定的责任和利益边 界下，各相关主体相互间发生关系、作用，在运动中达到一种制衡状态。因此，公 司治理结构是和产权界定与安排紧密地联系在一起的。 在市场经济中，企业产权至少应涉及以下几个经济主体：一是所有者，二是经 营者，三是员工，四是债权人，公司治理结构正是用于界定各产权主体的权利和联 结各产权主体关系的规范性纽带，是一种制度化的安排。 从制度经济学的角度来看，产权制度中的个体有各自的利益，都在追求自身 利益的最大化，但是由于受到其他个体行为的影响，各个个体又不可能将各自的利 益单独最大化，只能求得帕累托最优。产权制度的制订和形成是多方博弈的结果， 并且成为博弈双方或多方自愿执行的有约束力的社会契约。企业作为这种契约的集 合体，其本质就是一种具有不同权力、利益相关主体契约关系安排的集合体，并通 过某种控制系统来维持企业这种组织的效率。因此，企业产权制度的契约特征，正 是对企业各方利益主体地位的确认及其权利边界的界定。 产权的界定或安排不同，将导致交易成本不同，从而影响资源配置的效率。而 产权制度的结构安排决定了产权的保障程度及产权的完整度。当产权存在残缺时， 其产权的相应权能、权益不能得到保障。因此，在完善的公司治理结构中，各个权 利主体拥有的合理产权是经过博弈的达到怕累托最优的产权。各利益方为了使自己 的效用最大化，出于经济理性的考虑，最终会形成各司其职，形成互相鼓励与制约 的权利关系。 因此，完善的公司治理结构应该关注产权制度的安排，而不仅仅是一系列属于 股东或者大股东的有形资产。这种产权制度的安排控制着所有那些为企业贡献了专 用化资产的不同利益方之间的关系。在合理清晰的产权制度安排下，互相制衡的公 司治理结构也就随之而生。 董事会受股东的委托，负责公司财产的经营，代表全体股东的利益，向股东负 责，与股东们是一种信托关系；董事长是公司的法人代表；股东一旦将财产委托给 董事进行经营以后，便不得任意干涉公司的经营活动；董事会作为公司的最高决策 机构享有广泛的权利。公司董事会与经理层的关系是委托与代理的关系，随着出资 权与经营权的分离，公司的生产经营管理活动也将成为独立的活动，并由职业的经 理人员进行掌管，公司董事会为了有效地对公司的活动加强管理，通过与经理人员 签定合约，聘用经理人员负责公司的生产经营管理活动。为了保证董事和经理人员 正当地履行职责，公司治理结构还专设监事会监督董事和经理人员的活动。因此， 在产权的安排上要实现产权主体的最优结合，利益主体必须界定分明，与之相应的 权力和利益边界必须界定清楚，这样产权结构安排才能实现企业内控的目标帮助企 业达到财富最大化。 ( - - ) 内控、公司治理结构与产权制度的相互关系分析 产权制度通过公司治理与内控紧密联系在一起。公司治理是在企业法人财产的 委托代理前提下，规范不同利益主体( 即股东大会、董事会、监事会、经理层等) 之间权责利关系的一种制度安排，也就是通常所说的公司治理结构。而内部控制是 在公司治理解决了股东、董事会、监事会和经理之间的权责利划分之后，作为经营 者的董事会和经理为了保证受托责任的顺利履行，对企业生产经营和财务报告产生 过程的控制。现代企业制度要求的产权制度，是以企业所有权与经营权相分离、经 营权与监督权相互制衡为特点的一种相互制约、相互依存的制度安排。在这个多元 利益主体的制度安排中，内部控制成为企业保护资产安全，保证信息正确和完整， 促进经营管理政策有效实施，提高经营效率和效果，控制经营风险，防止舞弊行为 发生并进而实现其企业目标的一项重要的管理制度和方法。 制度基础 维护巩固 图2 内控、公司治理结构与产权制度相互关系图 1 4 内控、公司治理结构与产权制度三者相互联系相互影响( 如图2 ) ，主要表现在 以下几个方面。 1 产权制度是内部控制的环境和前提，是企业整个内部控制系统的基石 建立内部控制的五要素之首是“控制环境”，它是整个内部控制系统的基石， 支撑和决定着其他要素。产权界定不清晰，产权安排不合理，法人治理结构不健全， 公司必然缺乏一套有效的监督机制，内部控制因此是失败的。只有产权制度合理完 善，内部控制才可以行之有效。 2 内部控制是产权进行利益相关方权利制衡的重要手段 内部控制和公司治理产生的基础都是委托代理的产权安排关系。从经济学的理 性假设出发，委托人( 即所有者) 和代理人( 即经营者) 具有不同的目标函数，代 理人在信息与权力不对等的情况下具有道德风险，产生了诸如代理问题和搭便车等 问题。产权的制度安排要解决的就是在这种多边契约存在的情况下，以效率和公平 为基础，对各相关利益方的责、权、利进行相互制衡的一种制度安排与设计。而良 好的内部控制是对诸如股东大会、董事会