浅析政府在食品安全管理中的定位.pdf

教育教学论坛 E D U C A T I O NT E A C H I N GF O R U M 2 0 1 4 年 9 月 第 3 8 期 S e p . 2 0 1 4 N O . 3 8 一、 食品安全的概念 食品安全是一个很广泛的概念， 而对于食品安全管理， 其最终目的是为了保证消费者能得到健康、 安全、 营养的 食品。对食品安全的理解有以下两方面的含义： 一是与人 民群众相关的食品安全方面的保障由政府负责提供； 二是 食品所含的有毒有害物质给人体安全所造成的危害。而学 术界对食品安全至今还难以达成统一的意思， 这其中包含 各种各样的解释， 比较有代表性的是以下两种： 一种是将 食品安全分为绝对安全和相对安全两种层次。绝对安全被 认可为是一种承诺， 它确保不可能因食用某种食品而危及 健康或造成伤害。而相对安全是指一种食物通过人们正 确、 合理、 合适的食用方式而不会对健康造成损害。另一种 认为食品安全是指经权威部门认定， 企业所提供的产品满 足消费者对食品安全的需求， 同时在正确的食用方式和正 常食用量下不会对人体的健康造成损害， 由此可见食品安 全是个发展的概念。笔者认为食品安全可以表述为： 在国 家强制性标准和相关规定下， 食品在生长、 加工、 流通的各 个环节中不存在对人体健康造成损害的有害有毒物质。食 品安全既可以是食品在现实中的生产、 经营、 流通安全； 也 可以是食品消费在未来的影响。所以对于食品安全的分类 有以下几种理解： 1 . 食品卫生安全。 食品卫生是指在食物链的所有阶段， 通过采取一些必要的条件和措施以确保食品的安全性和 适用性。而食品卫生安全是指食品必须达到最基本的卫生 安全要求， 以保证消费者的身心健康。食品卫生是整个食 品安全的基础， 一个清洁的生产加工环境， 有利于创造和 维持一个对人类健康有益的生产环境。食品从业人员要以 健康的身体加工食品， 同时必须防止因各种污染食品而引 发的食源性疾病， 并且将由于食品腐败而引起的微生物的 繁殖减少到最低。食品卫生安全是食品安全的最基本的要 求， 即食品应达到最基本的对人体无毒无害的要求。 2 . 食品质量安全。食品质量是指食品的一组固有特性 满足要求的程度。包括安全性、 营养性、 可食用性、 经济性 等几个方面。安全性是指食品在消费者食用、 储运、 销售等 过程中， 保障人体健康和安全的能力。营养性是指食品应 具有保障人体所必须的各种营养物质和矿物质元素的能 力。可食用性是指食品可供人们食用， 任何食品都有其特 定的可食用性。比如， 有些食品可以直接食用， 而有些食品 则需要经过加工处理后才能食用。经济性指食品在生产、 加工、 流通等各个领域所付出或消耗成本的程度。食品质 量安全是指食品产品品质的优劣程度， 包括食品的外观和 内在品质， 如食品的色、 香、 口感、 滋味、 气味等。食品应符 合产品标准规定的相关的色、 香、 味、 形等感官性状。 3 . 食品营养安全。 按照联合国粮农组织的解释， 营养安 全是指在人类的日常生活中， 要有足够、 平衡的， 并且含有 人体发育必需的营养元素供给，以达到完善的食品安全。 食品的营养成分必须要达到人体所需的营养指标，并且要 均衡合理。如蛋白质、 维生素、 矿物质、 脂肪等各种人体生理 所需的营养要素均要达到国家所制定的标准， 这样才能促进 人体的健康。 反之， 如果食品营养达不到国家相应的标准， 那 么在营养上它就是不安全的， 会对人体健康产生不良影响。 4 . 食品数量安全。 顾名思义， 食品数量安全是指食品在 数量上符合人们的购买力，它的基本条件就是人们既能买 得到又能买得起的所需食品。 对于食品安全的属性， 学界没 有较大的分歧， 认为食品安全是一种典型的公共物品。 我们 都知道要判定一个物品是不是公共物品，其标准主要是它 是否具备非排他性和非竞争性。而食品安全符合公共产品 的这两个特性， 主要体现在以下几个方面： 首先， 食品安全 不仅影响消费者自身的身体健康，而且逐渐发展成为一个 国家、 乃至整个世界共同面临的一个公共卫生问题。 而公共 卫生， 不管是在公共行政学领域， 还是在经济学领域， 无论 是自由主义经济还是政府干预经济，都毫无疑问地被认为 是政府必须提供的经典公共产品之一。 其次， 食品安全信息 也具有公共产品的属性。食品生产厂家的信息垄断和消费 者的信息搜寻是处在一个信息不对称的状态，因此需要政 府在这里提供一个名为信息服务的公共产品。即政府利用 其身份的特殊性，通过法律手段以及一些措施使企业和消 费者的信息达到相对的对称，从而提高全社会的信息分享 程度， 使消费者了解实情， 降低消费者的交易风险， 避免由 于信息不完全而造成的损失。再次， 在大的世界环境下， 由 于局部的动荡不安， 食品安全也会危及到一个国家的安全。 因此， 保障国家食品安全， 防止恐怖分子等不法份子利用食 品制造社会突发事件， 维护社会稳繁荣， 是各国政府义不容 辞的责任。食品安全已成为国家安全这一公共产品的重要 组成部分。 二、 食品安全管理中的政府角色 （一 ） 政府的定位及政府角色的演进 一般来说，政府是国家权力的集中代表者与公共服务 的执行者。 它随着阶级和国家的出现而产生， 随着国家的消 灭， 政府也将不复存在。 卢梭认为：“政府就是在臣民与主权 者之间所建立的一个中间体， 以便两者得以互相适合， 它负 责执行法律并维持社会的以及政治的自由。 ” 政府和国家的 关系可以简单地描述成政府是国家的 “新闻发言人” ， 是国 家机器的最主要组成部分， 它是国家表达意志、 发布命令和 处理事务的机关。 政府有广义和狭义之分， 广义的政府是指 社会公共权力， 包括行使国家权力的立法、 行政、 司法机关 统称为 “政府” 。 从狭义的角度来讲， 政府就是国家政权机构 中的行政机关， 又称国家管理机关， 也就是人们通常所说的 “政府” ， 是一个国家的统治阶级运用国家权力， 组织和管理 国家事务的机关， 是国家机构的组成部分， 是统治阶级实施 其政策的主要工具。 在我国， 我国的国务院作为中央人民政 府， 是狭义的概念。政府的构成要素一般包括以下三点： 首 浅析政府在食品安全管理中的定位 【专题研讨】 李荀 （西安财经学院， 陕西西安7 1 0 1 0 0 ） 摘要： 近几年来， 食品安全问题成为社会关注的热点问题， 在我国频繁出现了类似红心鸭蛋事件、 苏丹红事件、 瘦肉 精事件、 劣质奶粉事件等一系列食品安全问题， 引发了一定程度的经济及社会危机， 社会各界、 公众都要求政府加强对食 品安全的管理。本文通过对食品安全和政府角色的阐述， 简单分析了政府管理食品安全的理论依据和合理性评判。 关键词： 食品安全； 管理； 定位 中图分类号： R155文献标志码： A文章编号： 1674-9324 （2014 ） 38-0129-03 129- 教育教学论坛 E D U C A T I O NT E A C H I N GF O R U M 2 0 1 4 年 9 月 第 3 8 期 S e p . 2 0 1 4 N O . 3 8 先必须有一套正式的组织机构， 并且井然有序的正常运作； 其次， 政府应拥有来源于社会的授权或委托的强制性权力， 具有合法的权力， 才能依法处理国家相关事务； 最后， 政府 应承担对公共事务的决策和管理权， 调整社会关系， 发展社 会福利等。因此， 政府应相应地履行三方面的职能： 一是保 卫本国领土完整和主权不受侵犯，保护本国成员免受外来 侵略的损害， 维护国家的独立； 二是保护各个社会成员相互 之间的权益， 体现公平、 公正原则； 三是建立和维护公共产 品， 使社会公众能普遍地享受其便利， 如食品安全。在政治 学、 经济学、 公共管理学等相关学科领域， 我们都能看到有 关政府角色和政府职能的问题， 并由于各自的不同理解， 看 问题的角度不同，对政府角色及职能的看法不同而形成各 种流派。 1 . 自由主义政府论。自由主义政府论产生于1 8 世纪后 期， 其建立在重商主义对政府角色批判的基础之上。亚当 斯密是自由主义政府论的主要代表，他认为政府应尽量不 去干扰经济， 经济应由市场自己调节， 市场自我调节会比政 府干扰市场要有效的多。 自由主义政府论指出， 政府只扮演 “守夜人” 的角色， 政府应以越小越好， 管的越少越好的形态 来出现， 尽量以最小程度来干预市场， 参与整个经济社会的 运行。所以， 自由主义政府论的主要理论思想体现在 “小政 府、 大社会” 和 “守夜人” 型政府上。而将此理论付诸于实践 主要表现在以下三个方面： 首先， 政府好坏的衡量是以政府 管的多少为标准， 管的少的政府是最好的、 最有效的政府， 反之则是最差的政府；其次，政府也会考虑自身的主观利 益； 最后， 政府所拥有的权力应具有合法性并得到合理的约 束， 禁止权力滥用。 2 . 凯恩斯主义政府论。2 0 世纪3 0 年代初， 西方国家爆发 了大规模的经济危机， 经济出现大萧条现象， 之前一直流行 的自由主义政府论受到了前所未有的挑战， 并最终破产， 政 府尽可能少的干预市场的模式也被终结。以凯恩斯为代表 的凯恩斯主义迅速崛起， 并逐渐得到大众的认可。 凯恩斯主 义认为大规模的经济危机的爆发是由于供给和需求在宏观 上未能达到平衡，而这种平衡单单靠市场是无法自己调节 的， 所以， 政府必须要进行干预； 政府所制定的宏观经济政 策可以使均衡的产量达到市场出清的水平，因此政府的干 预是有必要的， 能够促进经济增长。凯恩斯同时指出， 要想 控制市场经济的正常运行， 达到市场的良性运作， 就需要政 府出台相关的货币政策和财政政策以调节社会总需求， 实 现对整个市场经济的干预。 这种干预不仅是必须的， 而且是 全面的，既要干预市场失灵方面，同时要保护市场成功方 面。 随着凯恩斯主义的不断发展， 西方政府越来越多地依据 凯恩斯学派的理论来制定相关政策， 从而达到调节市场， 保 障经济秩序， 促进社会发展， 政府的模式也由 “守夜人型政 府” 转为 “干预型政府” 。 3 . 新自由主义政府论。2 0 世纪7 0 年代后期， 继大规模的 经济危机之后， 西方国家又出现了大范围的滞涨现象， 即经 济停滞和通货膨胀并存， 失业率居高不下， 政府财政赤字空 前庞大。这种滞涨现象的出现使人们开始对凯恩斯主义及 其所倡导的 “干预型政府” 模式产生怀疑进而批判， 随之出 现了新自由主义经济学派。新自由主义学派重提市场自由 调节， 他们分析了政府干预的局限性和低效性， 要求取消政 府对市场的干预， 继续主张让市场经济自由调节， 充分发挥 其作用。 新自由主义政府论的主要内容包括以下几点： 一是 从主观的假设出发， 认为每个人都是很理性的人， 市场是完 全自由的竞争， 同时倡导个人主义， 认为每个人首先是利己 的， 其次才是利他的。二是崇拜 “看不见的手” 的力量， 提倡 自由放任的市场经济， 认为市场的自由调节是最好的机制。 三是反对国家干预经济， 指出政府对经济的干预是低效的， 由国家来计划经济、 调节分配， 破坏了市场经济自由。 4 . 马克思主义政府论。马克思主义政府论是唯物主义 的政府论，他要求用辩证唯物主义的世界观和方法论来研 究国家和政府的问题。首先， 马克思主义认为， 国家不是与 生俱来就有的， 是社会发展到一定阶段， 出现阶级后， 阶级 矛盾不可调和的产物， 它是从社会内部成长起来的， 而不是 外部强加于社会的一种力量，它的出现不仅意味着社会已 经分裂为阶级， 而且表明了阶级之间的矛盾是不可调和的。 其次，恩格斯也指出了国家区别于氏族组织的两个基本特 征：一是按地域标准划分居民，二是建立起特殊的公共权 力。 再次， 马克思主义认为， 国家的实质是阶级专政， 是阶级 统治的暴力机器， 其基本特征是具有强制性。 国家的本质归 根到底是由社会经济基础决定的，它直接体现了统治阶级 的经济要求，国家的主要任务就是保护它赖以建立的经济 基础， 使这种生产关系更加巩固和发展。最后， 马克思主义 认为国家的职能体现了国家的本质。他将国家职能分为对 内和对外两种职能， 对内镇压敌对势力的反抗， 对社会公共 事务进行管理； 对外侵略扩张或同他国发展友好关系， 保卫 国家安全； 两种职能之间相互作用、 互相协调， 前者是基础， 前者决定后者， 后者反作用于前者。 马克思主义政府论虽然立足于国家，较多地探讨国家 的相关理论， 但是对国家的形式、 国家机构和政府行政也有 所论述。 他们将行政管理和其他管理区别开来， 又与国家的 立法、 司法活动区别开来。 马克思主义政府论为社会主义国 家和政府的理论和实践提供了发展思路。 （二 ） 政府管理食品安全的相关理论 1 . 市场失灵理论。市场失灵理论一般是指由福利经济 学发展起来的规范理论， 并成为分析政府监管的主流理论。 它主要强调政府应介入市场的管理， 来调节市场失灵。 在经 济学中， 市场失灵有狭义和广义之分。狭义的市场失灵， 是 指市场对资源的配置偏离了帕累托最优状态。之所以会出 现市场失灵，是因为现实的市场并不存在最优状态所假定 的一些条件。广义的市场失灵， 不仅包括狭义的市场失灵， 而且还通过引入其他的一些标准来判断和评价市场经济的 功效。 狭义的市场失灵针对的是微观经济领域， 而广义的市 场失灵不仅如此， 还包括宏观经济领域中的波动和发展， 以 及从公平道德观来看的社会问题。狭义的市场失灵主要表 现在以下三个方面的失灵：一是市场进入存在壁垒或者障 碍， 二是外部性， 三是内部性。内部性最早是由美国经济学 家史普博使用， 并引入市场失灵理论的分析。 是指交易者一 方得到的而未在交易合同中反映的利益或成本，包括正内 部性和负内部性两种。 前者如雇工上岗培训， 他因此而得到 学习一门新技能的好处， 但是， 这一好处在雇工与雇主交易 时， 并没有包括在交易合同条款中， 因而也就没有在价格上 反映出来。 由于正内部性同正外部性一样， 对整个社会是有 益的， 所以， 政府对此一般并不过问。 因此， 本文强调的内部 性仅指负内部性。 负内部性如同负外部性一样， 是普遍存在的， 例如， 消 费者购买了劣质产品， 为此而蒙受了损失， 并没有在交易合 同条款中反映， 更没有因此而在交易中得到补偿。 三鹿问题 奶粉事件， 就是负内部性的一个很好体现。 负内部性通常表 现为信息不全及不对称条件下产生的市场失灵、 逆向选择、 道德风险等问题。 内部性使交易一方遭受了额外的损失， 这 虽然不像外部性那样未经交易，而是经过了双方的自由交 易， 但是， 由于种种原因， 这些内容没能事先在交易合同条 款中明确下来， 从而在价格上得到一定的反映， 结果， 在交 易过程中， 交易的潜在利益被有优势的交易一方攫取， 并使 130- 教育教学论坛 E D U C A T I O NT E A C H I N GF O R U M 2 0 1 4 年 9 月 第 3 8 期 S e p . 2 0 1 4 N O . 3 8 继承爱国传统， 弘扬中国精神 是 思想道德修养与法 律基础 课本中的重要章节， 这一章的教学广泛存在的问 题是教学内容流于表面， 走马观花， 难以让学生真正理解 爱国主义的深厚内涵和意义。为此， 本人在教学中引入历 史视野， 对中国古代爱国主义传统追根溯源， 从家国一体 的角度对我国爱国主义精神加以揭示和阐发， 使学生较为 深入地理解爱国主义， 达到新的认识层次和高度， 取得良好 的教学效果。下面展示具体的教学内容， 与同行切磋砥砺， 以冀抛砖引玉。 一， 爱国主义与国家概念紧密相连。“国家” 概念的产生 与西周的封建制密切相关。在西周封建制下，贵族形成三 个主要的政治层级： 天子、 诸侯和卿大夫阶层。 “天子” 字面 另一方遭受损失。所以， 在有内部性问题存在的地方， 其交 易效率是低的， 没有达到帕累托效率。 由于内部性问题的存 在， 消费者在交易双方中处于信息不对称的劣势方， 与此对 应， 政府为了保护消费者的健康， 而对食品的生产、 流通和 消费领域发生的内部性问题进行监管。 2 . 公共选择理论。 公共选择理论是以西方经济学中 “经 济人” 的假设引入对政治体制和政府行为的分析为基础的。 它认为， 政府官员与厂商和消费者一样， 也是具有理性和私 利的 “经济人” ， 他们也具有自己的动机、 愿望和偏好， 他们 同样关心自己在政治活动中的成本和收益， 在交易过程中， 他们也同样追求自己利益的最大化。政府官员作为单个的 个人在政治市场上会对不同的决策规则和集体制度作出最 有利于自己的反应 （即公共选择问题 ） 。 但是， 不论以何种方 式作出公共选择， 最终实施社会决策的是官僚和官僚机构， 其最终的决策也就很难体现公共利益的最大化。一方面导 致过多的公共物品供给，另一方面导致公共物品的实际成 本过高， 这也正是 “政府失败” 的体现。 3 . 部门利益理论。部门利益理论是施蒂格勒在1 9 7 1 年 发表的 经济管制论 中首先提出的。部门利益理论的中心 是， 作为一种制度， 政府监管是产业所需并为其利益服务而 设计和实施的。 政府监管是利益集团满足自身需求的产物。 它假定： 政府的基本资源是权力， 利益集团可以说服政府运 用权力为本集团的利益服务。部门利益理论的一个直接派 生物是政府管制俘虏理论，政府管制俘虏理论认为政府管 制是为满足产业对管制的需要而产生的，而管制机构最终 会被产业所控制。 促使政府进行管制的是管制对象本身， 政 府管制与其说是为了实现公共利益的目的，倒不如说是特 殊利益集团寻租的结果。 “政府管制俘虏” 可以看作是部门 利益理论的一种特殊形式， 在此种形式下， 管制为政治家们 服务， 被用来满足政治高层人物的意志并强化他们的权力。 综上， 我们可以看出， 市场失灵理论是对市场失灵的阐 释， 后两个理论则侧重于政府失败。 在食品安全领域也自然 少不了政府、 企业、 消费者三者错综复杂的关系。 首先， 维护 公共利益， 保障消费者的身心健康是政府监管的目的， 但其 部门利益导致的现实结果却是不理想的； 其次， 能够降低交 易成本的政府监管是必要的，但其公共选择并由此导致的 组织与制度所产生的结果是值得怀疑的。 三、政府在食品安全管理中角色定位合理性的评判标 准 角色是一个抽象概念， 可以将其视为一种社会关系。 2 0 世纪8 0 年代， 以拉图尔为代表的巴黎学派， 提出了 “角色网 络理论”（a c t o r - n e t w o r k - t h e o r y ） 。他们认为在一个科学知识 构建的系统中， 起作用的每一个因素都能称为角色， 该角色 能在自己周围构建一个网络，并将网络内的角色盟友转化 成一个网络整体， 各角色之间相互牵制， 相互作用， 相互影 响。 结合拉图尔的观点， 我们可以将食品安全管理看作是一 个由科学知识构建的系统，而系统中的政府因素、企业因 素、 第三方因素都是食品安全管理的一个角色， 从而构成一 个角色网络。角色定位是否合理直接关系到整个系统运作 是否有效， 因此应对该角色网络的合理性做一评判， 制定出 评判标准。笔者认为政府在食品管理中角色定位合理性的 评判标准应包括以下三个方面： 1 . 政府在食品安全管理中的角色是否在法定的职责范 围内展开， 即职