（公共管理专业论文）公共政策与妇女权益问题研究.pdf

中文摘要 妇女权益是构建和谐社会需要解决的基本问题之一。虽然我国党和政府历来 高度重视妇女的发展和妇女权益的维护，制定了一系列推进男女平等、促进妇女 权益实现的公共政策，但由于历史和现实的原因，男女两性在教育、就业、参政 等方面仍存在诸多差别和不平等，妇女权益的落实还需要公共政策的投入。 本文首先从经济体制转轨过程中我国妇女权益维护中出现的一些新问题，引 出本文的研究背景，又从构建和谐社会、实现两性和谐发展入手提出本文研究的 目的和意义。 其后，本文从介绍公共政策基本理论入手，由新旧社会郑州妇女生活及发展 状况的对比和l9 9 2 年妇女权益保障法颁布实施后妇女生活及发展状况发生 的变化，从公共政策对妇女权益的积极作用方面论述了公共政策与妇女权益的关 系。 本文第三章首先介绍了社会性别的基本理论和世界主要国家性别平等意识 与公共政策现状，然后以性别分类公共政策，并从性别视角审视我国的有关公共 政策，从而论述了性别意识与公共政策以及与妇女权益的密切关系。 本文在第四章，在简单介绍我国有关促进妇女发展与权益落实的公共政策的 基础上，以大量的事实数据与资料，从妇女的参政、就业及收入状况、土地承包、 婚姻家庭、女性被商品化、健康问题、女性犯罪等方面论述了我国妇女权益保障 的现状和问题。 本文第五章首先从传统观念引起的精神层对妇女权益受损的根源进行分析， 继而从制度层、社会资源层、行为层等进行层层分析，进而论述虽然这些原因造 成的后果是妇女权益受损，但它在各个方面、各个层面表现出来的却是性别缺失， 郎看问题、解决问题缺乏社会性别意识和性别视角。因此，要维护和落实妇女的 权益，还要从社会性别入手，构建有利于妇女权益实现的公共政策体系。 本文在第六章从政府在促进妇女发展和权益实现方面应担负的责任、公共政 策制定者及实施者的性别意识等七个方面提出了构建有利于妇女权益实现的公 共政策的对策。 关键词：公共政策社会性别妇女权益 a b s t r a c t t h ew o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t si so n eo f t h eb a s i ci s s u e st h a tn e e dt ob es e t t l e d i no r d e rt ob u i l du pah a r m o n i o u ss o c i e t y t h ec c pa n dc h i n e s eg o v e r n m e n th a v e a l w a y sb e e np a y i n gh i g ha t t e n t i o nt ow o m e n sd e v e l o p m e n ta n dt h em a i n t e n a n c eo f w o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t s t h e ya l s oe s t a b l i s h e das e r i e so f p u b l i cp o l i c i e st ob o o s t t h ee q u a l i t yb e t w e e nm e na n dw o m e na n da c c e l e r a t et h er e a l i z a t i o no f w o m e n sr i g h t s a n di n t e r e s t s h o w e v e r , a sar e s u l to fs o m eh i s t o r i c a la n dr e a l i s t i cr e a s o n s ，t h e r ea r e s t i l lal o to fd i f f e r e n c ea n di n e q u a l i t yb e t w e e nm a l ea n df e m a l ei nt h ea s p e c to f e d u c a t i o n ，e m p l o y m e n ta n dp o l i t i c sa n ds oo n t h ei m p l e m e n to f w o m e n sr i g h t sa n d i n t e r e s t sd e m a n d st h ed e v o t i o no f p u b l i cp o l i c i e s i nt h i sa r t i c l e ，if i r s te d u c et h er e s e a r c hb a c k g r o u n db ym e n t i o n i n gs o m en e w p r o b l e m sa b o u tt h em a i n t e n a n c eo fw o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t si nt h ep r o c e s so f e c o n o m i cs y s t e mt r a n s f o r m a t i o ni nc h i n a a f t e rt h a t ，1b r i n gf o r w a r dt h er e s e a r c h o b j e c t i v ea n ds i g n i f i c a n c eo f t h i sa r t i c l ef r o mt h ea n g l eo f c o n s t r u c t i n gah a r m o n i o u s s o c i e t ya n dr e a l i z i n gt h eh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tb o t ho f m a l ea n df e m a l e t h e r e a f t e r , ii l l u s t r a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ep u b l i cp o l i c ya n dw o m e n s r i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mt h ea s p e c to f t h ep o s i t i v ee f f e c to f t h ef o r m e ra n dt h el a t t e r 1 a c c o m p l i s ht h i sb ys t a r t i n gw i t ht h ei n t r o d u c t i o no f t h eb a s i ct h e o r yo f p u b l i cp o l i c i e s a n dt h e nm a k i n gac o m p a r eo nt h ew o m e n sl i f ea n dd e v e l o p m e n ti nz h e n g z h o u b e t w e e nt h eo l da n dt h en e ws o c i e t ya n dt h ec h a n g eo f t h a ta f t e rt h ei m p l e m e n t i n go f t h el a wo rt h ep r o t e c t i o no f w o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t s , w h i c hw a sp u b l i s h e di n 1 9 9 2 i nc h a p t e ri i i ，f i r s to f a l l ii n t r o d u c et h eb a s i ct h e o r yo f t h es o c i a lg e n d e ra n dt h e g e n d e re q u a l i t yc o n s c i o u s n e s sa n dt h ep u b l i cp o l i c ys t a t u si nm o s tc o u n t r i e si nt h e w o r l d a n dt h e n ，1c l a s s i f yt h ep u b l i cp o l i c ya c c o r d i n gt ot h eg e n d e r ja l s os u r v e yt h e r e l a t e dp u b l i cp o l i c yi nc h i n af r o mt h ea s p e c to fg e n d e r t h e r e f o r eim a k ea n i l l u s t r a t i o no nt h ei n t i m a t er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng e n d e rc o n s c i o u s n e s sa n dp u b l i c p o l i c ya sw e l la sg e n d e rc o n s c i o u s n e s sa n dw o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t s i nt h ec h a p t e ri v ，ld e l i v e rt h es t a t u sa n dp r o b l e mi nt h ep r o t e c t i o no fw o m e n s r i g h t sa n di n t e r e s t si nc h i n af r o mt h ea s p e c to fw o m e n sp a r t i c i p a t i o ni np o l i t i c a l a f f a i r s ，e m p l o y m e n ta n di n c o m es t a t u s ，f i e l dc o n t r a c t , m a r r i a g ea n df a m i l y ，t h e f e m a l e sc o m m e r c i a l i z a t i o n ，h e a l t hp r o b l e m ，t h ec r i m eo fw o m e na n ds oo n n e a b o v ed i s c u s s i o ni sb a s e do nt h eb r i e fi n t r o d u c t i o no fp u b l i cp o l i c yo nt h ep r o m o t i o n o fw o m e n sd e v e l o p m e n ta n dt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h er i g h t sa n di n t e r e s t sa n da l s o t h ea b u n d a n tf a c t s ，d a t aa n di n f o r m a t i o n 1 nt h ec h a p t e rv a tt h eb e g i n n i n g , ia n a l y z et h er o o tc a u s e so ft h ed a m a g eo f w o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t sf r o mt h es p i r i ta s p e c tl e db yt h et r a d i t i o n a lc o n c e p t a n d t h e nla n a l y z el a y e ru p o nl a y e ro ns y s t e m ，s o c i a lr e s o u r c ea n db e h a v i o re t c a f t e rt h a t , ie x p l a i nt h a ta l t h o l 】i g ha l lt h o s er e a s o n sl e a dt ot h ed a m a g eo fw o m e n sr i g h t sa n d i n t e r e s t s i ts h o w si na l lw a y sa n dl a y e r st h es h o r t a g eo fg e n d e r , w h i c hi sl a c k i n go f t h es o c i a ls e xa w a r e n e s sa n ds e xa n g l eo fv i e wi nl o o ka ta n di ns e t t l i n gq u e s t i o n t h u s ，i fw ew a n tt om a i n t a i na n df u l f i l lw o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t s , w em u s ts t a r t w i t ht h es o c i a lg e n d e ra n dc o n s t r u c tt h ep u b l i cp o l i c ys y s t e m ，w h i c hi sb e n e f i tt ot h e r e a l i z a t i o no f w o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t s i nt h ec h a p t e r 1b r i n gf o r w a r dt h em e a s u r ei nb u i l d i n gt h ep u b l i cp o l i c yw h i c h i sb e n e f i tt ot h er e a l i z a t i o no fw o m e n sr i g h t sa n di n t e r e s t sf r o ms e v e na s p e c t s ， i n c l u d i n gt h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti np r o m o t i n gw o m e n sd e v e l o p m e n ta n d r e a l i z a t i o no fr i g h t sa n di n t e r e s t s ，t h eg e n d e rc o n s c i o u s n e s so ft h ep e r s o n sw h o c o n t r i b u t et ot h em a k i n ga n di m p l e m e n t i n go f t h ep u b l i cp o l i c y k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c i e ss o c i a lg e n d e rw o m e n sr i g b ba n di t e r 姻b 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤生盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文储勰备傍签字嗍砌年哆日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解鑫生盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权鑫洼盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：萄7 字 签字日期：歹卯歹年多月矽日 导师签名：量毛 签字日期：r d 序多月2 尸日 第一章绪论 第一章绪论 我国党和政府历来重视妇女的发展和权益的维护，目前，我国已基本形成了 以宪法为基础、以妇女权益保障法为主体的一套保护妇女权益和促进男女平 等的公共政策体系，并且在2 0 0 5 年对妇女权益保障法进行修改时，以法律 形式明确了男女平等是我国的一项基本国策，这对妇女地位提高和妇女发展起到 了积极的促进作用。但由于历史、经济、文化等因素的影响，特别是经济体制转 轨过程中引发的社会深层次的矛盾，使得我国的妇女权益维护出现一些新闻题， 如：妇女参政的广度深度不够、一些农村妇女的土地承包权受到侵害、就业中的 性别歧视、劳动妇女与男性的经济收入差距增大、家庭中对妇女的暴力、拐卖妇 女及其他将妇女商品化问题依然存在，影响了妇女权益的落实和妇女的发展。 1 1 研究背景 所谓权益是指应该享有的不容侵犯的权利。既然是“应该享有”，那么它的前 提就是由法律或政策明确规定。由此，我们认为妇女权益就是指由法律或政策明 确赋予妇女应该享有的不容侵犯的权利。 说到妇女权益，就不能不提它隐含的一个前提一一性别歧视的存在：即女性 在现存的社会性别体制下一直处于从属的地位，是被压迫者，现实生活中存在着 事实上的男女不平等和性别歧视。被称为妇女国际宪法的消除对妇女一切形式 歧视公约，将“性别歧视”定义为：“基于性别而做的任何区别，排斥和限制，其 影响或目的均足以妨碍或否认妇女不论已婚未婚在男女平等的基础卜认识、享有 或行使在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他方面的人权和基本自由。” 中国作为参约国，国内有关妇女法中虽然有禁止歧视的精神，但还没有明确的“对 妇女的歧视”或“性别歧视”的定义。妇女权益保障法总则第二条：“禁止歧视、 虐待、残害妇女”只是较抽象的一项原则，更没有具体列举歧视的表现形式。有 关就业、婚姻家庭等的立法中也是如此。 对于妇女为何受压迫，理论界有两种大的思想取向，一种是左派意识形态， 第一章绪论 另一种是女性主义思想。从宽泛的意义上说，左派意识形态承认妇女在社会中受 到压迫，但它不认为妇女问题是矛盾的关键，阶级问题才是矛盾的关键，也就是 说，妇女是因为其所在的阶级受到压迫从而被压追的，因此，妇女受压迫的问题 要和阶级压迫联系起来。女性主义思想认为，妇女之受压迫并非局限于一个阶层， 而是一种跨阶层现象，因此，它难以用阶级的框架加以解释。妇女解放运动中的 女性主义者坚持认为：男性或者说男性确立的性别角色体系，是妇女受压迫的元 凶，而抵抗和消除这一元凶的最主要也是最有效的办法，就是以性别为基础的集 体反抗和斗争。事实上，社会性别作为一种等级压迫的机制，它是和阶级、种族、 族裔等各种机制交叉在一起发生作用的，假设a 和b 都身为女性，但如果她们 身处不同的阶级、种族的话，她们虽然都会感受到性别压迫，但是a 和b 所感 受到的性别压迫的具体内容和方式也许是完全不同的。随着社会的发展和生活水 平的改善，有人认为，现在已经不存在性别的不平等，或者说今天的妇女已经不 再是被压迫的一方。根据沈奕斐的研究，她认为性别歧视有显性歧视、隐性歧视 和反向歧视三种表现形式。沈奕斐的显性歧视是指可以直观地观察到、感受到的 性别不平等。她把显性歧视的两种表现形式解释为：把女性视为低于男人的第二 性和把女性看作是“负面”。将女性视为“负面”，就是将女性视为“不祥”的、坏的， 甚至是万恶之首，如“红颜祸水”的说法等。隐性歧视是对所有人都簏以相同划一 的要求和标准，而这个划一实际上是把男人看作是客观的和标准的。也就是说， 男性不只比女性占优势，而且成了人的一般性，这种一般性以似乎与性别无关的 面貌、以同样的规范方式支配具体的男性和具体的女性，产生的结果是男性成为 了标准，男性在这种标准体系下的收益被掩盖了。反向歧视是一种隐藏得更深的 歧视，它通过赞美女性的特征和功能，而把女性局限在一个特定的领域，给女性 的发展带来制约性因素。如：歌颂女性的一些表现和她们的传统角色，并且把这 些表现和角色视为是女性天牛就有或者自然擅长的，使得女性想要跳出原来的社 会定位和性别气质变得非常困难，从而不利于女性的多元化发展。还有就是礼让 女士的绅士风度实际上也是把女性置于弱者的地位。夸大女性的能力和作用，甚 至杜撰女性的能力，从而使得女性不得不承受沉重的生活负担。尤其是关于哺育 性的问题，普遍认为由于妇女的生育和哺乳活动，使她们具备了一种养育性的特 征，并使她们更乐意从事养育性职业，如护士、保育员等。虽然这种划分不尽合 理，但这些歧视和现象却是真实地存在着的。 第一章绪论 正因为这些歧视现象的存在，使得妇女权益的实现存在制度、认识等方面的 障碍，使得妇女权益在某些公共政策中不但没有体现，有时甚至是对妇女权益的 损害，而在某些公共政策中虽然有明确的规定或体现，但也不能落在实处，从而 使有关妇女权益的公共政策成了一纸空文。目前，我国正处在构建社会主义和谐 社会的重要时期，而促进两性在社会和家庭的和谐发展，是建设和谐社会，促进 经济社会协调、稳定和可持续发展的基本前提、基本出发点和重要举措。两性和 谐的前提和基础是妇女权益的实现和男女平等国策的落实，因此，有必要对公共 政策和妇女权益问题给予研究，以促使男女平等和妇女权益进一步实现，推动和 谐社会的步伐与进程。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本文通过公共政策与妇女权益的关系、社会性别与公共政策的关系等的分析 与研究，特别是通过对新旧社会的对比，旨在揭示社会性别、公共政策对妇女权 益的重要作用： ( 1 ) 解放后，我国有关维护妇女权益的公共政策的投入始终是促进妇女发 展和权益落实的最重要的保证。 ( 2 ) 影响公共政策制定与实施的因素很多，社会性别意识是影响公共政策 是否有利于妇女发展与权益实现的一个重要因素。具有性别平等意识的公共政策 制定者、实施者因为关注妇女权益问题，在制定与执行公共政策时会渗入性别平 等意识，能有力推动妇女权益的实现；性别敏感型公共政策可以为妇女权益的实 现提供依据；而没有件别平等意识的公共政策制定者、实旌者不会关注妇女权益 和男女平等口j 题，其制定或执行公共政策时，不仅不利于妇女权益和男女平等的 实现，还可能会进一步强化对妇女的歧视。 ( 3 ) 在得出上述结论的基础上，提出决策者制定公共政策时、实施者在执 行公共政策时都应当具有社会性别意识，并从七个方面提出了构建促进妇女权益 实现的公共政策体系的对策。只有做到这些，才能真正体现占人口半数的妇女群 众的利益，促进男女甲等进一步实现，在男女两性和谐发展的同时推动构建社会 第一章绪论 主义和谐社会的进程。 1 2 2 研究意义 现阶段，我国城乡男女两性在教育、就业、参政等方面仍存在诸多差别和不 平等的情况表明，实现两性和谐要从推进妇女权益的实现入手。因此，研究如何 使公共政策更加关注妇女权益和妇女权益的实现，提升妇女地位，促进妇女发展， 具有重要意义。 ( 一) 落实妇女权益问题是建设和谐社会的基本要求 由于认识上有误区，我们可以看到个非常矛盾的现象：一方面，我们国家 和政府对推进男女平等、解决妇女权益问题非常重视；另一方面，不少地方和部 门又把妇女权益问题与社会发展割裂开来。如在有关部门制定的全面建设小康社 会评价指标体系中，性别与发展这一关系妇女权益的最一般、最普遍的问题被忽 略了，女性的地位、现状和发展问题被无差别地纳入各种经济、社会和区域指标 中，纳入“人均”与“家庭”指标中而隐形化，甚至消失了。这种矛盾现象，或说区 域、部门发展谋划与国策的分离，客观上导致了男女平等、妇女权益问题这一建 设和谐社会的基本要求，在操作实施层面被虚化，从而使有关妇女发展、牵涉妇 女权益的诸多问题难以得到系统的、实质性的和可持续地解决。 也正是由于存在认识上的误区，一些部门和区域领导便缺乏将社会问题与妇 女权益问题相联系的思维习惯，对社会问题与妇女权益问题的因果关系认识不 足，分析不透，导致一些领导干部，特别是一些基层领导干部在处理社会问题和 矛盾中，不实事求是地进行深入分析，而以牺牲妇女利益来换取表面的暂时的“稳 定”，结果是男女两性收入差距和社会地位差距越来越大，两性和谐更难实现。 事实上，如果进行深入分析就会发现，在各种社会问题中，以下两类与妇女权益 问题有着极为密切的关系：一是有些问题足以社会失调的形式表现出来，但根源 在于妇女权益问题；二有些问题是以妇女权益问题的形式表现出来，但问题和矛 盾的累积有可能酿成社会失调。 就第一类问题来说，我国社会失调现象从大的方面是指环境污染、耕地被毁、 就业不足等影响经济社会可持续发展的闲素。因此，针对环境污染而导致的生态 失衡、针对耕地被毁可能导致的粮食供给不足危机、针对发展资源和市场需求不 足而导致的就业问题，我国政府以环境保护，保护耕地，扩大内需、扩展就业等 4 第一章绪论 国策，以对这些基本问题进行逐步化解。但环境问题、土地问题和资源问题背后 的深刻原因之一是人口危机，而人口危机背后的深刻诱因是男女不平等，是重男 轻女，是千百年传承的男尊女卑，以及今天社会转型过程中妇女权益受损害的挤 压所致。所以，影响经济社会可持续发展的根本原因之一，在于妇女权益问题没 有真正落实。只有坚决落实男女平等的基本国策，促进中国妇女特别是中国农村 妇女各项权益的落实，才有可能长期有效地解决生态和资源问题。 就第二类问题来说，从历史和现实的反思中我们可以看到，大多数妇女问题 开始总是以局部女性问题的方式呈现出来，并不直接涉及男性利益，似乎对社会 发展、安全和稳定也不构成直接威胁。但妇女问题的长期累积，却会最终对整个 社会构成深刻而长远的，难以在短期内加以消除的影响。如出生婴儿性别比例失 调问题。最初关注女婴的被遗弃，似乎仅仅是妇联为女性争取权利。但当遗弃女 婴在部分地区的一家一户蔓延，以及对胎儿性别甄别技术滥用的管理不完善，逐 渐加大了出生婴儿性别比的天平倾斜度。按人口学家的统计，我国目前男多女少 的出生比，意味着到2 0 2 0 年就有3 0 0 0 万男性找不到配偶。3 0 0 0 万男性找不到 配偶，对社会意味着什么呢? 意味着在解决婚姻的过程中可能会有抢婚、骗婚、 性乱乃至暴力，从而成为影响社会和谐、健康和稳定的隐患，解决不好会成为政 府极为棘手的、在长时期内难以解决的社会问题。 从上述分析来看，妇女权益和发展问题如果得不到及时有效的解决，就有可 能转化为社会问题。在提升我党建设和谐社会的能力过程中，理应把提升落实男 女平等，保护妇女权益，促进妇女发展和进步的能力作为一个重要内容来抓。 ( 二) 研究和解决妇女权益问题是保证社会长期和谐的重要举措 威胁到全社会和谐发展的重大社会失调通常以社会危机的形式表现出来。而 社会危机的表现形式主要有两种：种是爆炸性、突发性的，如重大事故、恐怖 事件等，这类事件强度高、烈度大，一旦出现政府会立即采取应急性措施，在短 期内加以解决：另一种则具有隐蔽的、累积的，不易察觉的特点，但一旦累积到 一定程度而形成社会危机，其危害则在长时间内难以逆转，从而对社会和谐发展 构成长期而深刻损害。如上所述，妇女权益问题及由此形成的社会发展障碍，就 属于后一类社会危机。因此，高度重视和切实解决妇女在发展中存在的诸多问题， 将其消化或控制在局部和微观状态，是对社会失调防患于未然，保持社会长期和 谐和可持续发展的重要举措。 第一章绪论 社会上还存在许多损害妇女权利的行为和歧视妇女的现象，妇女权益的落实 还存在许多问题，如何通过研究的深入和实践的推进对这些问题逐步加以解决， 切实关系着全面建设小康社会中的妇女发展与进步，关系着建立和谐社会的目标 能否实现。对公共政策与妇女权益问题的理论研究就是要切实关注女性权益问题 存在的原因，并推动尽快制定诸如妇女就业、预防家庭暴力等方面专门的公共政 策，加大对侵权行为的处罚力度，努力营造维护妇女权益的良好社会氛围，推动 妇女诸项权益的实现。 ( 三) 以公共政策推动妇女权益问题解决是预防社会失调的重要途径 从中国妇女发展的历程来看，公共政策的投入始终是促进妇女权益实现、推 动妇女发展最重要的资源性保证。正是党和政府对妇女发展的积极介入及政策投 入，才有力地促进了妇女的发展。在今天，要提升党和政府预防社会失调的能力， 妇女的发展与进步是其中的重要内容和目标之一。因此，有针对性地完善公共政 策体系，是实现妇女权益、促进妇女发展与提升建设和谐社会能力相协调的重要 途径。这也正是本文研究的主要意义。 6 第二章公共政策与妇女权益的关系 第二章公共政策与妇女权益的关系 2 1 公共政策理论概述 2 1 1 公共政策的概念 国内外学者从不同角度给政策下了很多的定义，公共行政学的首创者之一， 美国学者伍德罗威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 认为，政策是由政治家即具有立法权者 制定的而由行政人员执行的法律和法规。 潘强恩教授认为：政策是一个国家的执政者( 包括执政党和政府) 为实现一 定历史时期的任务和目标，为调整一定的社会利益关系而制定的行动准则，是执 政者的特定价值取向和策略措施的有计划的实践活动过程。 陈振明教授认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现 或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。 它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。 北京大学政治学与行政管理学系徐湘林博士认为，从政治学的角度讲，公共 政策是政治过程的产物，体现对社会价值进行权威性的分配。公共政策分析是对 公共政策现象进行研究，是着重于应用的综合性学科，目的是解决现实的社会问 题。从这个角度看，公共政策一般是政府为解决现实的和潜在的社会问题所做出 的决定和行动。 由此可见，公共政策从广义上讲包括法律，而狭义的公共政策与法律相对， 本文所说的公共政策是指广义的公共政策，即不单纯的政府机关制定的政令，而 是包括法律、法规以及政府、政治团体的计划、报告、会议决议，措施、方法等 在内。 2 1 2 公共政策的本质 公共政策的制定、推行及其评价体系本身体现了一个民主的过程，同时代表 了为实现公共目标的共同利益，孕育了一种法治的精神。因此，在这个意义上， 7 第二章公共政策与妇女权益的关系 政策问题实际上是一个如何被法律化的问题。这既是各国规范各种活动和行为的 一个基本手段和发展趋势，也是我国依法治国、依法行政的法治国家建设目标的 基本要求。那么，公共政策的本质是什么呢? 学术界有各种观点和说法，关于公 共政策本质内涵的几种代表性观点主要有： ( 1 ) 政策科学的创立者哈罗德拉斯维尔和亚伯拉罕卡普兰( a k a p l a n ) 认 为：公共政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。这个定义既包含了公 共政策的工具理性( 策略) ，又注意到了公共政策的价值理性( 目标和价值) ，应 该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策， 但政策并不天然就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其 他符号系统。 ( 2 ) “现代行政学之父”伍德罗威尔逊关于“公共政策是由政治家即具有立 法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”的定义带有明显的“政治行 政二分法”特征，且缩小了公共政策的范围和制定主体。 ( 3 ) 托马斯戴伊( t o m a si ld y e ) 认为：“凡是政府决定做或者不做某件事 的行为就是公共政策。”这一定义不仅看到了政府的“为”，又注意到了政府的“不 为”，因而具有明显的行为主义色彩，体现了公共政策分析实践性的学科特征。 但他把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。 ( 4 ) 后行为主义政治学家戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 从其政治系统分析 理论出发，认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”换言之，“一项 政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占 有它们。”这个观点指出了公共政策的价值分配功能，因而颇受学界的青睐。 ( 5 ) 我国陈振明教授认为，政策的本质集中表现在三个方面：政策集中反 映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统 治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理的工具或手段，服务 于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或凋整各种利益关系的工具或手 段，是各种利益关系的调节器。这一观点明确指出了公共政策的工具性、作用以 及分配调节性，可以说是比较全面和形象的。 作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解 决社会公共问题，因而，“问题”成了公共政策的存在根由和关键，也是统治阶级 维护其统治需要关注的焦点。美国学者j s 刑文斯顿指出：“问题的挖掘和确认 第二章公共政策与妇女权益的关系 比问题的解决更为重要。对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一 个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的 问题大的多。问题”是多方面的，也是有“公私”之分的。公共政策是统治阶 级协调各方面利益的重要途径，公共政策的“公共性”决定了它与私人决策和市场 决策的根本不同在于，它的目标是公共利益的最大化，是在全体社会成员之间公 平地协调和分配利益。而私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响 的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人 的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称， 它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的 最大化。因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题，但是，一旦某一问题的 成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并 因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。可见，公共 问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称 为社会问题。 社会公众一旦认识到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体 的政府的意图。此时，政府应制定相应的公共政策来解决公共问题，而旦政府 确定了公共问题的存在，就要对此问题进行权衡：该项公共问题的解决会给自己 带来什么后果? 如果公共问题的解决不能给其带来利益，甚至会危及自身利益 时，政府就不会从根本上调整社会利益关系，真正去解决此公共问题，而是通过 一定的方法或途经来降低或转移公众的期望，缓和公众的不满。 由于公共政策对社会成员和各利益主体具有引导、规范、调控、分配的功能， 因此公平有效的公共政策是构建和谐社会的前提。同时，任何公共问题都是基于 利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为 了原则，只有利益能够发展为原则。”因此，从统治者长久统治的意义来讲，由 政府代表公芡权威和公众意志制定并实施的公共政策，应站在全社会的高度，从 全体公民的整体利益出发，坚持以人为本、公共利益最大化的公j f 政策价值观， 始终以公众利益为导向，以最广大人民群众的共同要求和根本利益为宗旨，以能 否使公众满意、能否增进社会福利和公共利益、能否切实维护和保障公民权益为 政策标准，来协调个人，集体与国家之间的利益，通过适当的政策措施和政策资 源，公平分配利益，有效化解社会矛盾，最大限度地满足公众愿望与要求，使社 9 第二章公共政策与妇女权益的关系 会达到协调平衡、健康向上、充满活力、良性互动的和谐状态。 综合上述分析，我们认为，公共政策的本质在于：统治阶级通过对自身利益 和公共利益的衡量，或者置公共利益于不顾，仅仅通过降低或转移公众的期望值 的方法，缓和公众的不满；或者通过直接对社会利益进行调整的方法，进而及时 有效地解决公共问题，以维护其统治地位。 2 2 我国公共政策对妇女权益的促进作用 在妇女的发展过程中，公共政策的参与和支持是至关重要的。从积极方面 来说，正是公共政策赋予了妇女以权利，使妇女权益有了法律或政策依据，从而 使权益的实现成为可能，从这一意义上讲，公共政策对妇女的发展和权益的落实 起到了积极的促进作用；但从另一方面来看，公共政策还会不自觉地制约妇女与 男子平衡发展，扩大两大性别之间的社会差距，给妇女发展和权益落实带来负面 影响。公共政策的这种影响往往不是直接的，而是间接的( 这一点我将在社会性 别理论和妇女受歧视的根源分析中进行论述) 。 我们从两个对比：新旧社会郑州妇女生活及发展状况的对比和1 9 9 2 年妇 女权益保障法颁布实施后妇女的发展状况，可以看出公共政策对妇女权益的巨 大推动作用 2 2 1 新旧社会郑州妇女生活及发展状况比较 1 、旧社会郑州妇女的悲惨生活 封建宗法制度对妇女的迫害和摧残解放以前，郑州妇女在封建宗法制度 的残酷统治下，生活在社会的最底层，毫无地位可言。在那以男性为中心的社会 里，妇女是男人的附属品，不论是对于社会，还是对于家庭，都只不过是奴隶、 玩物和繁衍后代的工具而已。政权、族权、神权、夫权像四条巨大的绳索，牢牢 地束缚着妇女的思想和行动，她们不仅终生被禁锢在家庭里，还必须恪守“三纲 五常”、“三从四德”的封建教条。生、杀、打、罚、买、卖，一切由男人说了算。 奴仆婢妾在贫穷人家里，为了维持生活，一些妇女只好到富人家做女仆 女佣，给人洗衣，做饭、哄孩子、做活，或者当奶妈。这些妇女干的是牛马活， 吃的是猪狗食，还常常受到打骂责罚。她们的工钱极为低廉，甚至仅给一口饭吃， 1 0 第二章公共政策与妇女权益的关系 不给工钱，有的还要遭受男主人的侮辱欺凌。而那些被卖给人家做丫鬟婢女的穷 苦女孩子，处境则更为可怜。这些女孩子一般在十岁左右，一旦签订卖契，就成 了买主的人，生杀、打罚、买卖全凭主家一句话，生身父母也无权过问。做牛做 马，挨打挨骂，有的不到几年就被折磨而死。长到十五、六岁，或被主人强迫收 房，纳为侍妾，或被转卖出去。 包办买卖婚姻在旧社会，郑州城乡流行着封建的包办买卖婚姻，女孩子 的婚姻完全听从父母之命，媒妁之言，她们嫁鸡随鸡，嫁狗随狗，没有丝毫自主 权，是父母进行政治交易和换取财物的商品。郑州当地还形成了“娃娃媒”、“换 亲”、“童养媳”等陋习，造成许多婚姻悲剧。 殉夫守节在封建宗法制度统治的社会里，男子可以妻妾成群，宿娼嫖妓， 妇女则必须锁闭深闺，夫唱妇随，做孝媳、贤妻、良母。丈夫死了，还必须终生 守节，甚至殡葬。寡妇是不能改嫁的，郑州素有“好马不配双鞍，好女不嫁二男” 的俗语。封建统治阶级为维护其统治，历来大力宣扬表彰节妇烈女。1 9 1 5 年成 书的郑县志，全书1 8 卷，烈女志就占2 卷。诸如“张氏，年1 8 守节”，“刘氏， 年2 2 岁夫亡，殓夫毕，入室自缢”等等，旌表烈女节妇竞达千名。也有些人家， 公婆为牟取钱财，把寡妇转卖他人，事先并不与本人商量。这些妇女身上就又增 加了一种罪过，被世人所瞧不起，耻与为伍。所以她们的地位更为低下，处境也 更为凄凉。 妓女的血泪自1 9 0 6 年京汉铁路通车后，郑州工商汇集，生意兴盛，妓院 也逐渐多起来。郑县志- 艺文志曾有“无数青楼无处置，争向都堂墓边遮”的记 载。据1 9 4 8 年底不完全统计，公开挂牌营业的妓院就有8 3 家，妓女5 4 0 人。另 外，还有很多私娼，郑州实际操此业者还要多得多。 妓女大者三、四十岁，小者仅十二、三岁，多是穷苦出身，因生活所迫，被 卖入妓院。也有的是幼小时被人贩子拐、骗卖给妓院的；还有的是逃荒、逃婚出 来被骗沦为妓女的。她们十四、五岁，甚至十二、三岁便被逼着接客，成为老板 的摇钱树。妓女不仅要遭受嫖客的凌辱和摧残，更要遭受老板的折磨和虐待。妓 院老板为了赚取钱财，根本不管妓女的死活，日夜逼着妓女接客、拉铺，多者每 天接客竟达3 0 多次。妓女在生病、月经期间也不能休息，必须照常接客，稍有 不从，便被虐待残害。经常发生妓女被虐待、折磨、残害而死的事。由于性生活 的繁杂，再加上嫖客的蹂躏和老板的虐待，妓女几乎都患有性病和其他疾病。解 第二章公共政策与妇女权益的关系 放后封闭妓院时，卫生局给4 0 名妓女进行健康检查，她们全部患有程度不同的 性病。在妓院里，妓女患病不仅得不到治疗，还要继续遭受凌辱和摧残，直到再 不能为老板挣钱，便被一脚踢开。沦落烟花的女子们，就是这样含悲忍泪，强颜 欢笑，在死亡线上无力地挣扎着，直至痛苦凄凉地死去。 女工的悲惨处境1 9 2 0 年豫丰纱厂建成投产后，招收大批女工。随之，蛋 业、打包业相继兴起，女工人数逐渐增多，到三十年代中期，郑州各业女工约有 7 0 0 0 余人。解放前郑州工人身受帝国主义、资产阶级和封建势力的沉重压迫和 剥削，他们虽然创造了大量财富，却处于极端的贫困之中，过着牛马不如的生活。 而几千年男尊女卑的封建传统，使女工的处境更为艰难，较之男工工时更长、报 酬更低，人格受侮辱，生命无保障。 纱厂女工每天工作时间1 2 小时，甚至多达1 6 小时，中间不准休息。因喝水、 上厕所或车子不清洁，都有可能遭到工头的毒打。很多女工被折磨而死，有的积 劳成疾，吐血而亡。资本家每天发给每个工人一张手纸，有的女工逢月经来潮， 无奈中用棉花当卫生纸使用，出厂搜身时如被发现，就被诬偷了棉花，马上捆绑 吊打示众，有的随后即被开除。资本家还规定女工生孩子3 天不上班者要开除出 厂。为了保住饭碗，一些女工不敢结婚成家。女工怀孕甚至产前几分钟还在挡车， 很多女工把孩子生在车间弄当或厕所里。不少女工生产后怕被开除，不得不忍痛 把亲骨肉偷偷扔进水池里，厂内的凉水池里经常漂起淹死的婴儿。豫丰纱厂没有 安全保护设备，女工被机器轧伤轧死的很多，工伤不仅得不到应有的治疗，反而 要遭开除的厄运。车间里也没有降温防暑设旌，夏季车间里温度在3 5 ( 2 至4 0 ( 2 ， 有时高达4 5 ，加上潮湿、飞尘，如蒸笼一般，每天都有很多女工昏倒。 使女工倍受折磨的还有万恶的搜身制度。资本家难恐工人偷拿东西，每天下 工出厂时都对工人进行了残酷的搜身。厂警、门卫、工头趁此调戏、刁难女工。 许多女工为了不丢饭碗，只得忍气吞声，忍受着种种欺压凌辱。 各界妇女状况解放前，郑州各界妇女人数极少。科