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上海开发区新一轮发展对策研究 摘 要 开发区是我国改革开放的产物和试验田，也是我国对外开放和 区域经济开发的重要载体，它伴随着我国对外开放由点到线、由线 到面、由沿海到内地、由局部到全局的全过程。因此，自创建伊始， 历史就赋予了开发区不可替代的重大使命。 我国开发区先后历经了起步发展阶段、成长见效阶段、快速增 长阶段、稳步发展阶段和调整发展阶段共 20 年来的发展过程，充分 发挥了改革开放的窗口、示范、辐射和带动作用，成为国民经济中 最有活力、最具潜力的新型增长带和特殊经济区。 然而，经过 20 年的快速发展，开发区不可避免会出现一些前进 中的问题，如法律地位不明确、管理体制优势弱化、产业结构不合 理、无序竞争加剧、经济效益不够理想等。国际国内环境的日益变 化，在给开发区带来机遇的同时，也对其未来发展提出了严峻的挑 战。 上海是我国改革开放的排头兵和受益者，上海的开发区经过 20 年的发展，已经成为上海经济发展重要的增长极。面对上海新的发 展要求、土地资源限制、内外竞争激烈，以及 wto 后的“国民待 遇”倾向和开发区政策的日趋弱化，上海开发区在管理模式、开发 模式、产业发展和招商引资方面存在的问题日益突出，必须深化改 革、大胆创新。 在把握现阶段我国对开发区的政策导向，并分析了开发区未来 发展趋势的基础上，本文对上海开发区的持续发展提出了若干有针 对性的建议和创新思路。包括： 行政管理模式创新建立上海市开发区管理办公室，对开发 区行政事务实施合法化管理； 财税管理模式创新建立开发区一级财税结算体制和合理高 效的税收返还机制，实现事权与财权的统一； 土地管理模式创新建立市开发区土地储备中心，形成政府 主导、市场运作的土地储备机制； 招商管理模式创新建立政府、开发区与专业机构“三位一 体”招商投资促进平台，形成政府宏观协调、开发区自主运作、专 业投资促进机构提供中介服务的格局； 开发模式选择建议开发区根据自身发展状况，采取不同方 式实现对开发区土地的集约利用。 关键词：上海开发区，管理模式，开发模式，发展对策 the research of shanghai development zone for the strategy in the new round of development abstract the development zone is the outcome and the experimental model of chinas reform and opening up, as well, regarded as an important carrier to the chinas opening to the outside world and regional economy development. the development zone accompanies chinas opening up experiencing a long process from the coastal cities to mainland and from local to overall china. obviously, the development zone is endowed with irreplaceable and significant historic mission from the very beginning. going through the initiating phase, growing phase, promoting phase, stably developing phase and regulated developing phase, chinas development zone, as the window of chinas reform and opening up, has rapidly developed for twenty years. up to now, these development zones scattered all over china has become a giant driving force for national economy, and played an essential role in chinas economy development. however, with these twenty-year fast growing, many problems come up inevitably, such as ambiguous legal definition, management system priority weakened, unreasonable industrial structure, disordered competition and imperfect economic benefit etc. on the other hand, the international and national situation changes from time to time, which brings about great opportunities to the development zone and severe challenges in its future development as well. shanghai can be said as the pioneer and beneficiary in chinas reform and opening up, in the past twenty years, shanghais development zones have made great contribution to shanghais economy growth and become an important economic driving force as well. however, development zones in shanghai has faced many difficulties and problems such as the limited land resource, the sharp competition, the national treatment tendency after wto and the weakening preferential policies in the development zone. these problems have become obstacles to its future development. it is the very time for shanghais development zones to take new reform measures and make new innovations in the management mode, development mode and the industrial development structure. adhering to the policy orientation to the development zone at the present phase, and making an analysis for the development zones future development, this thesis puts forward some constructive suggestions and creative ideas for the sustainable development of shanghais development zone. summarized as below: innovation in mode of administrative management-set up shanghai development zone management office, which legally manages administrative affairs of all development zones in shanghai; innovation in mode of finance and taxation management-set up the development zone first-class taxation settlement system and highly efficient taxation payback mechanism, realizing the unification of function and finance right; innovation in mode of land management-set up municipal development zone land reservation center, forming land reservation mechanism directed by government but operated in the market; innovation in mode of foreign investment introduction management- -set up a unified platform for foreign investment introduction of government, the development zone and specialized organization, forming a pattern in which government makes macro coordination, the development zone operates itself, and specialized investment promotion organizations offers intermediary service; suggestion on developing mode selection-according to its actual situation, the development zone takes different methods to realize the intensive use of land. key words: the development zone of shanghai, management mode, development mode, development strategy 前 言 上海作为中国改革开放的排头兵和受益者，历经 20 年的发展，已经成为我 国的金融、贸易、经济和航运中心。同样是上海改革开放产物的上海各类开发 区，经过近 20 年的发展，已经成为上海经济发展重要的增长极。然而，上海的 发展要求、土地资源限制、内外竞争激烈，以及 wto 后的“国民待遇”倾向和 开发区政策的日趋弱化，给上海开发区的发展提出了重大的挑战。在新时期新 形势下，上海的开发区如何紧抓国际国内机遇，充分发挥上海的综合优势，探 索新的发展路径，增创开发区新优势，提升开发区综合竞争力和发展水平，是 一个关系上海新一轮经济发展全局的重要课题。对上海开发区的发展必须要进 行思想观念创新、管理体制创新、机制创新、科技发展创新、资源利用创新和 投资环境创新，以促进上海开发区的全面、协调和可持续发展。 本论文从全国开发区的发展历程和发展格局入手，分析了我国开发区在新 阶段发展过程中存在的问题及所面临的机遇和挑战；针对上海开发区目前的发 展现状和存在问题，在评析新形势下制约上海开发区发展的诸多因素，并预测 未来政策导向和开发区发展趋势的基础上，对上海开发区未来的发展提出若干 有针对性的建议和创新思路。 上海交通大学 学位论文原创性声明 上海交通大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研 究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全 意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：杨晓波 日期： 2005 年 11 月 30 日 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 上海交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允 许论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于： 保密保密 ，在 年解密后适用本授权书。 不保密不保密 。 （请在以上方框内打“”） 学位论文作者签名：杨晓波 指导教师签名：陈宏民 日期：2006 年 1 月 15 日 日期：2006 年 1 月 15 日 1 第一章 开发区综述 第一节 开发区概念 开发区，泛指国家通过实行各种优惠政策进行区域开发的所有地区，目的在于吸引资 金、先进技术和管理经验，创造就业机会和财政收入，并促进管理制度与国际接轨。 我国的开发区是指经同级人民政府批准，由所在地人民政府领导，有明确的地域界限， 实行特殊政策的各类开发区。开发区以兴办高新技术企业、先进技术企业和产品出口企业 为主，鼓励发展资金、技术密集型产业，促进经济结构调整和企业技术改造，带动区域经 济的发展。 第二节 我国开发区发展的历史背景 开发区的产生有着深刻的历史背景。20 世纪 70 年代末，世界政治格局和经济形势出 现新的动向，世界经济发展明显加快，发达国家和发展中国家各种自由经济区雨后春笋般 地出现，当时世界上已有 400 多个“自由贸易区” 、 “出口加工区” 、 “自由港”等经济区， 给世界经济注入了新的活力。而我国粉碎“四人帮”后，百业待兴，国务院有关部门组织 力量考察西欧五国和香港、澳门经济发展状况，发现中国的经济与国际、与港澳地区的差 距已明显地拉开。1978 年，党的十一届三中全会根据国际政治和经济发展形势，总结了我 国社会主义现代化建设三十年来的经验和教训，作出了把工作重点转移到社会主义现代化 建设上来的战略决策，并决定打开国门，对外开放，引进国外资金、技术和管理经验，以 加快我国的社会主义现代化建设。1979 年 4 月中央工作会议期间，邓小平同志在听取广东 同志汇报如何利用广东的优势加快广东经济发展时倡议，可以划出一块地方办特区。1980 年 8 月， 全国人民代表大会第五届常委会第十五次会议批准颁布了 广东省经济特区条例 ， 正式向全世界宣布了中国政府实施对外开放的一个重大举措办经济特区。经济特区成 为吸引外资、 引进技术、 发展对外经济合作、 实行特殊政策和采取灵活措施的特殊区域。 1980 年我国分别在深圳、珠海、汕头、厦门举办了四个经济特区。经过几年的发展，经济特区 取得了巨大的成就，起到了技术、知识、管理和对外政策的窗口的作用。更重要的是从理 论上打破了我国长期以来自给自足、闭关自守的自然经济思想，承认了发挥我国比较优势 参与国际分工和竞争是中国立于世界强国之林的必由之路，纠正了把利用外资视为搞资本 主义的保守思想。但是，我国工业水平要上去，科技要赶上世界先进水平，只靠四个经济 特区是不可能完成的。 1984 年 2 月，邓小平同志在视察广东、福建、上海等地回京后，肯定了办特区的经验， 就办好经济特区，增加对外开放城市做了重要指示，提出： “除现在的特区外，可以考虑再 2 开放几个港口城市，如大连、青岛。这些地区不叫特区，但可以实行特区的某些政策。 ”根 据邓小平同志的建议，中央和国务院于当年 5 月初正式决定开放沿海的大连、秦皇岛、天 津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等 14 个港 口城市。这标志着我国的对外开放经历了 1979 年至 1983 年 5 年的试点后，走向重点延伸， 在沿海从南到北形成了主干。1984 年 10 月，党的十二届三中全会按照邓小平同志关于建 设有中国特色社会主义的理论，做出了中共中央关于经济体制改革的决定 ，要求在农村 经济体制改革取得重大成就的基础上，坚决地系统地推进以城市为重点的整个经济体制改 革。正是在这一重要历史背景下，开发区应运而生。 从 1984 年至 1988 年我国沿海首批 14 个国家级经济技术开发区相继诞生。1992 年， 以邓小平同志重要讲话和党的十四大为标志，我国对外开放进入了新的发展阶段。中央提 出扩大沿海、沿江及内陆中心城市的对外开放，并相继增设了 18 个国家级开发区，从而使 我国国家级经济技术开发区的总数增加到 32 个。1999 年下半年至 2000 年上半年，为配合 我国西部大开发战略的实施，国务院又批准中西部原来 11 个省级开发区升格为国家级经济 技术开发区。如今，我国已有 49 个国家级经济技术开发区，加上苏州工业园以及上海金桥、 厦门海沧、宁波大榭、海南洋浦等 5 个享受国家级开发区政策的园区，共计 54 个。与此同 时，省级及以下开发区也大量涌现，截止 2003 年，全国最多共开办各类开发区 6800 余个， 经过近两年来的清理整顿，目前全国现存开发区 2000 多个。 从经济技术开发区产生和发展的过程可以看出，开发区是我国改革开放的产物，也是 我国对外开放和区域经济开发的重要载体，它伴随着我国对外开放由点到线、由线到面、 由沿海到内地、由局部到全局的全过程，这一历史过程体现了我国“东部率先” 、 “西部开 发” 、 “中部崛起” 、 “东北振兴”几大战略目标。因此，自创建伊始，历史就赋予了开发区 不可替代的重大使命。 第三节 我国开发区 20 年的发展历程及成就 一、发展历程一、发展历程 综观我国开发区产生 20 年来的发展历程，大致可分为五个阶段。在不同的发展阶段， 开发区的发展战略也进行了相应的调整。 第一阶段，1984 年1987 年，为开发区的起步开发阶段。 这一阶段，我国在沿海开放城市相继批准了 14 个国家级开发区，这些开发区成为以特 区为参照的我国对外开放的第二个层次，他们与 5 个特区连成一片，构成我国对外开放的 前沿地带。这个阶段，我国沿海首批开发区先是按照中央提出的要求，都把引进先进技术 项目，发展新技术和新兴产业作为战略目标，但在实际工作中难以达到这一要求，因为建 立工作机制、制订有关法规和建设基础设施，抓紧营造投资环境，是这个阶段的中心任务， 3 在基础投资环境还不具备的情况下，要引进技术先进的外资项目是不可能的。根据实际情 况，全国开发区普遍提出“以经济开发促技术开发，内联打基础，外引上水平，最终外向 型”的发展策略。这个阶段经济发展的主要特点是： “先吃饭，后发展” ，在加快基础设施 等投资环境建设的同时，各开发区积极招商引资，上了一批“短平快”的项目。 第二阶段，1988 年1991 年，为开发区成长见效阶段。 1988 年国务院在把沿海经济开放区从珠江、长江三角洲和闽南厦、漳、泉三角地区扩 大到我国整个沿海市、县的同时，提出了沿海地区实行外向型经济战略要求，位于实施外 向型经济发展战略目标前列的经济技术开发区，进一步明确了自己的发展思路。1990 年， 全国经济技术开发区工作会议在上海召开，会议确定了开发区经济发展“以工业项目为主、 以吸收外资为主、以出口为主，致力于发展高新技术”的“三为主一致力”的发展方针， 实际上是参照境外出口加工区的模式谋求发展，各开发区进入了以工业园区为发展目标， 实行“三为主一致力”经济发展战略阶段。这个阶段经济发展的主要特点是：注重效益， 扩大积累，滚动发展。各开发区在继续建设基础设施，完善投资环境的同时，以建设生产 性项目为生命线，大力招商引资，拓展出口贸易，发展规模不断扩大，经济实力不断增强。 第三阶段，1992 年1998 年，为开发区快速增长阶段。 这个阶段，我国开发区继续实行“三为主一致力”的发展战略，呈现以下特点：1、开 发区数量翻番；2、首批开发区面积扩大；3、引进项目质量明显提高，跨国公司纷纷进入， 经济总量和财政收入快速增长；4、开发区之间的发展差距明显扩大，天津、广州、大连三 个开发区成为全国开发区中的第一梯队；5、政策环境巨变，开发区的优惠政策明显减少， 政策优势明显弱化；6、发展模式分化，首批开发区的发展方向和功能定位出现分化，出现 了工业园区、城市新区、行政区、金融贸易区四种具有代表性的发展模式。 第四阶段，1999 年2003 年，为开发区稳步发展阶段。 以党的十五大召开为标志，我国全方位对外开放的格局进一步形成，开发区进入了新 的发展时期，这个阶段绝大多数开发区实行的仍然是“三为主一致力”的发展战略。这个 阶段的主要特点是：开发区数量进一步增加，受政策优势弱化、经济基数增大以及亚洲金 融危机的后续影响，开发区经济发展的总体速度有所放慢。 第五阶段，2003 年至今，为开发区调整发展阶段。 国际国内环境经济环境大好，国际 fdi 直接推动了开发区招商引资和建设的小高潮， 与此同时，针对日益泛滥的各地开发区市场，国家开始进行清理整顿，截止 2004 年底，全 国各类开发区核减 4813 个，占原总数的 70%，有利地维护了开发区市场的秩序。2004 年 底，在国家级开发区创建 20 周年之际，全国国家级经济技术开发区工作会议通过了新形势 下国家级经济技术开发区新的发展战略，即“以提高吸收外资质量为主、以发展现代制造 业为主、以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业， 促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展”的“三为主两致力一促进”的发 4 展战略，标志这开发区新一轮发展的开始。 二、开发区二、开发区 20 年发展的成就年发展的成就 20 年来，我国开发区坚持“三为主、一致力”的方针，因地制宜，艰苦创业，锐意改 革，取得了丰硕成果。开发区不仅成为了我国打破闭关锁国，走向世界，吸引国际资本和 先进生产力来发展我国经济，缩小我国与发达国家差距的一条主要途径，成为促进我国计 划经济体制向社会主义市场经济体制转变的一股重要力量。在经济发展、产业培育、科技 进步、土地集约开发、城市建设、吸收外资、扩大出口、创造就业和精神文明建设等方面， 开发区都发挥了窗口、示范、辐射和带动作用，成为国民经济中最有活力、最具潜力的新 型增长带和特殊经济区，有力推动了经济结构战略性调整、区域经济协调发展和综合国力 的提高，加快了各地工业化、信息化和城市化进程，促进了我国深度参与经济全球化。特 别是在体制创新上，开发区坚持不懈探索，积累有益经验，为深化改革提供了一笔宝贵财 富。归纳起来，开发区： 1 成为我国经济发展的重要支柱和增长点； 2 成为投资环境国际化的重要区域； 3 成为我国实施对外开放的重要形式； 4 成为我国经济体制改革的重要试验区； 5 成为我国科技进步和高新技术产业发展的重要基地； 事实证明，党中央创建经济技术开发区是具有远见卓识的伟大创举，邓小平同志预见 的“开发区大有希望”已经变为灿烂的现实。 第四节 目前我国开发区发展中存在的问题 开发区是改革开放的产物，也是改革开放的试验田。经过 20 年的快速发展，不可避免 会出现一些前进中的问题。 一、开发区法律地位不明确一、开发区法律地位不明确 我国设立国家级经济技术开发区以来, 中央以文件形式赋予了开发区经济管理职能。 各省为促进开发区发展, 加快对外开放, 也颁发了开发区管理条例 , 增加了开发区管 委会一定的行政管理权限, 但对开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终 未有一个全国性的法律体系予以明确，管委会在我国的行政序列中也没有明确的地位。 开 发区管理条例和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法不配套, 开发区 的法律地位不明确, 造成 开发区管理条例的规定与现行法律法规相冲突, 使地方发布 的开发区管理条例难以执行。由于开发区的管理体制缺乏法定地位, 特别是对开发区 管理机构和运行机制尚未有科学、严格的规范和界定, 对开发区所赋权限调整的随意性极 5 易造成开发区行政管理体制的波动, 使开发区的管理体制经常处于向旧体制复归的状态 中。最直接的表现就是国家及省、市对赋予开发区所在地同级政府的管理权限想放就放、 想收就收, 而且执行起来往往“一刀切” 。上级政府职能部门要求开发区对口设置机构或加 挂相应部门牌子的现象普遍存在, 开发区内“条条管理”的部门越来越多, 过多的集权不仅 增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本, 弱化了开发区作为特殊经济区的改 革示范效应, 开发区向一般行政区复归的压力较大, 而且在一定程度上影响了项目引进和外 商投资, 容易给外商造成将中国政府的政策看成权宜之计的错觉, 影响其长期投资的信心, 进而影响开发区招商引资的进程。 二、开发区管理体制优势弱化二、开发区管理体制优势弱化 目前，从总体上看，开发区管理体制优势不断弱化，主要表现在： 开发区创立之初就大胆地进行体制创新，努力营造符合国际惯例的投资“小气候” ，许 多开发区形成了高效精干的“小政府，大社会”的管理体制。而近年来，为摆脱地方政府 干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障、土地管理等机构 实行了垂直管理，这样开发区以前享受的一些特殊政策和管理权限受到弱化，向一般行政 区体制退化的压力不断增大。中央政府要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予 开发区的权利之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的权 限不断削弱。与当前的一般行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、 包袱轻、效率高的一系列比较优势，如果滑入一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优 势和特色，影响对外开放取得的已有成果。 上述问题的存在，使一些开发区以往所具有的比较优势受到挑战，开发区面临向旧体 制回归或受旧体制“反向辐射”的巨大压力。社会上流传的“特区不特”之类的说法，或多或 少反映了开发区体制方面的问题。 开发区管理体制存在和产生这些问题的主要原因，具体分析起来主要有五个：一是， 国家对开发区这一新生事物的发展方向既难以控制，也缺乏明确的指导。虽然开发区的批 准权在国家，但开发区的管理权在所在地方政府。国家的办区方针虽然比较明确（三为主 一致力） ，但地方政府对开发区的功能定位更具有约束力和刚性，国家对开发区发展方向的 引导和指导作用很小，从而使各地的开发区在建设过程中“八仙过海，各显神通”，呈现多 样化的发展模式。这种多样化和随机性的结果，对管理体制的创新带来许多不稳定因素， 造成体制的多变。二是，前面提到的开发区的法律地位不明确。三是，不少开发区所在的 地方政府出于加快地方经济发展的动因，大面积地调整开发区的区划，大幅度地改变开发 区的功能，还有的参照特区或浦东新区的模式办开发区，使开发区原有功能定位和区划发 生较大的改变或调整。四是，一些开发区自身的创新意识、改革意识减弱，惰性滋长，不 能够较好地适应新形势，研究新情况，解决新问题，致使原有的体制优势退化。五是，现 6 行管理体制存在内生性障碍。比如，完全政府行为的管理体制容易导致体制机制僵化，行 政等级结构的繁杂造成内部管理体制理的僵化和低效率，影响工作人员应变的可能性和创 造性等等。 三、产业结构不合理、产业层级低三、产业结构不合理、产业层级低 主要表现在： 1 各开发区之间产业同构现象严重； 2 产业技术水平低，产业规模小； 3 第三产业发展普遍滞后于工业的发展，制约了工业的加速发展和投资环境的改善； 4 外商投资企业多，国内企业少，在一定程度上制约了开发区对国内经济的促进和 带动作用，也加大了开发区经济的不稳定性； 5 开发区内的外商投资企业产出大，但税收少，财政收入不高 原因： 1 国内经济水平和开发区的产业发展环境不足以吸引国外优势产业投资中国，加上各 开发区在招商引资上存在急功近利的倾向，缺乏长远的整体战略规划，致使进区企 业产业构成和产业水平上缺乏特色，也因此加大了开发区之间的过度无序竞争； 2 政策原因，国家规定在开发区内的生产性外商投资企业才能享受所得税减免的优惠 政策，客观上造成了开发区外商工业企业多，第三产业项目少，国内企业少；另外， 国家在关税、增值税、原材料进口配额和许可证制度等方面实行鼓励外商投资企业 产品出口、限制内销的政策，而“两头在外”的企业基本没有税收，从而造成一些 外商投资企业产出大，税收少； 3 战略因素，全国开发区普遍实行以工业为主、以吸引外资为主、以出口为主的 三为主发展战略，必然导致开发区的产业结构、所有制结构和财税结构不尽合 理。 四、无序竞争日益加剧四、无序竞争日益加剧 由于全国各地各级各类开发区遍地开花，各开发区为吸引外资，竞相压价，突破国家 土地、税收法规及相关政策，在地价、税收等方面推出了一系列地方性优惠政策。土地价 格越降越低，有的地方甚至提出零地租，不少地方随后效仿；国家虽然已经规定了外资企 业可享受的优惠政策，但一些开发区自定更诱人的优惠政策，甚至“十免十减半”等政策 也纷纷出台，有的不断降低土地使用费，甚至无偿提供土地。这些做法既不符合 wto 规 则和我国加入 wto 议定书的承诺，也助长了恶性竞争行为。许多开发区不惜代价吸引投 资，却不顾这些投资是否适合自身的类型。一些开发区不考虑现实条件和未来的效益可能， 盲目提出发展与大的国家级开发区相雷同的高新技术产业，造成众多开发区的广泛竞争态 7 势。除了一些大的开发区产业结构层次和技术水平相对较高外，大多数开发区均不同程度 地存在产业结构雷同、层次低下、技术水平偏低、项目规模偏小等问题。 开发区的过度竞争会导致效率低下的重复建设、公共资源浪费、资源配置扭曲，甚至 国家税收的大量流失。过度竞争中采用的政策激励多是从要素供给方面给予优惠，地价、 税收、基础设施等优惠在早期可以成为开发区的优势，但从长期来看，这种优惠对于本地 竞争优势的积累并没有什么好处。特别是随着地价、劳动力成本上升，投资环境恶化，投 资者完全可能转移投资，一些外来投资者在优惠期过后就绝尘而去，从而造成开发区的空 洞化和企业行为的短期化。此外，过度竞争行为排斥合作，强化了本位主义，提升了资源 再配置的机会成本，导致信息资源的独享和封闭。从产业的角度看，持续的过度竞争会瓦 解产业分工合作的社会基础，扼杀企业的发展，降低与外商博弈的谈判能力，使整个区域 陷于低成本竞争的泥潭中无法自拔，最终将使整个区域始终处于跨国公司垂直生产贸易链 条最末端的地位，永远无法跃升到国际产品生产价值链中上一级具有较高附加价值的环节。 导致开发区之间无序竞争的深层次原因可能是多方面的。 首先，现行财税体制是各地方引资竞争的根源。现行财税体制是分税制下的中央和地 方分成，因此，各市县都期望通过建设各类园区来吸引投资，增加当地政府的可支配收入， 于是出现了争办开发区、争先恐后给优惠的现象； 其次，竞争的着眼点放在了可模仿（复制）要素上使得竞争变得既容易又激烈。为了 更多地吸引投资，大多数开发区将竞争的着眼点放在了可模仿的“成功要素”上，包括基 础设施建设、土地价格、优惠政策等可复制要素的盲目复制攀比成为开发区之间竞争的主 要内容，这些所谓的“成功要素”包含着许多政府行为，因此可复制要素的竞争实际上演 变为政府行为的竞争，这样的竞争是容易做到而且容易“升级”的，结果必然竞争的是无 序化和恶性化； 再次，只存在企业聚集而未形成产业集群已成为大多数开发区恶性竞争的诱导条件。 当某开发区的土地成本、劳动力价格等优势及税收优惠政策发生变化时，一些企业就可能 会向其他政策更优惠的地方流动。这种流动的可能性进一步诱致了各开发区之间主导产业 的趋同和低水平上的恶性竞争； 最后，上至国家下至各级政府对开发区的布局缺乏科学合理的规划，特别是一些地方 政府对城市功能分区规划执行不严，另外，国家和地方各部门对开发区优惠政策的执行情 况管理和监督不力也是造成过度竞争的因素。 五、经济效益不够理想五、经济效益不够理想 主要表现在： 1经济技术水平有待提高。 目前开发区技术水平仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水平、 8 档次不高，经济增长主要依靠外延。主要原因是，不少外商投资的高新技术企业，虽然其 产品具有较高的科技含量，但其技术的研发、产品的设计都在国外或境外，在国内只是产 品的加工制造；而大多数国内高科技企业都没有掌握核心技术，缺乏自主知识产权，其产 品的关键零部件得依赖进口；少数企业甚至依靠仿制或盗版维持生存；部分企业被认定为 高新技术企业也存在“照顾”因素，有些产品在国外已是淘汰产品；引进技术的消化、吸 收和创新工作做得不够；已建立技术创新孵化器的开发区为数很少。从总体上看，我国开 发区经济技术水平不高。 2产出效益有待提高 目前，我国开发区产出规模与国外境外先进的经济区域相比相差甚远。台湾新竹工业 园，仅 2 平方公里的土地，却能实现年产值 1000 多亿元；新加坡裕廊工业区，仅几十平方 公里，年产值可达 6000 多亿元。而国内，效益好的开发区如上海闵行开发区每平方公里产 值也就 120 多亿元，相差甚远。主要原因是，我国开发区起步晚，单位土地面积投资密度 低，项目的科技含量低等。 9 第二章 国内外环境变化给开发区带来的机遇和挑战 第一节 机遇 一、经济全球化趋势日益明显，新一轮国际产业转移加快一、经济全球化趋势日益明显，新一轮国际产业转移加快 经济全球化的加速发展能为主动采取趋利避害的国家和地区带来无穷的机遇。加入 wto 以后， 我国的对外开放进入了一个新的阶段， 经济全球化对我国的影响更直接更广泛， 这对于处在我国对外开放前沿的开发区承接国际产业转移、引进外资、外技、拓展对外贸 易、平等参与国际竞争、加快经济国际化进程以及经济结构的改善等方面都是一个新的机 遇。 二、经济科技化趋势日益增强二、经济科技化趋势日益增强 当今经济发展的一个新的重要特点是，科技在经济中的作用越来越重要。特别是进入 21 世纪以来，以信息技术、生物技术和纳米技术为代表的新技术革命更加迅猛地发展，形 成了推动经济和社会发展的强大动力。 为适应这种发展趋势，我国正在全面实施科教兴国战略，推动科技的进步与创新，加 快结构调整和产业优化升级，促进经济增长方式的转变，并不断出台一系列相关的配套政 策。这对于相对具有较好高新技术产业基础的开发区来说，无疑是一个难得的发展机遇。 三、我国经济体制改革的进程加快三、我国经济体制改革的进程加快 经济发展和结构调整归根到底要靠改革，今天我国的经济改革是在经济全球化的背景 下进行的， “开放倒逼改革”是这个阶段经济改革的显著特点。这迫使我们打破行政控制， 取消行业垄断，进一步创造各类所有制主体平等参与竞争的市场机制和市场环境。社会主 义市场经济体制的进一步完善，将为开发区的发展创造更好的体制环境，为开发区投资环 境的建设提供新的动力。 第二节 挑战 一、开发区在改革开放中的地位和作用相对下降一、开发区在改革开放中的地位和作用相对下降 随着我国先后设立高新技术产业开发区以及开放程度更高的保税区、出口加工区、保 税物流园区等特殊经济区域，经济技术开发区作为仅次于经济特区的我国对外开放的第二 层次的地位开始动摇，经济技术开发区的功能被逐步分解。对此，全国的开发区应有一个 清醒的认识，今后开发区如何“特”下去，如何增创新优势、更上一层楼是摆在全国开发 10 区面前的历史性挑战。 二、开发区政策环境趋紧二、开发区政策环境趋紧 90 年代末，国家对外经贸政策进行重大改革，尤其是进口关税政策改革，几乎使开发 区在吸收外资方面从“特殊”走向“一般” ，这是我国为加入世贸组织，降低关税的必然选 择；加入 wto 后，我国的政策进一步出现了两个趋同走向，即内外资政策趋同、特殊经 济区域与一般地区政策趋同，开发区税收优惠政策的优势在逐步弱化。 三、开发区体制创新受到挑战三、开发区体制创新受到挑战 如前文所述，开发区的管理体制优势逐步弱化，面临着向旧体制回归或受旧体制反向 辐射的巨大压力，面对新的国际国内形势，开发区必须深化管理体制改革和创新，从基本 层面克服管理体制弊端对开发区未来发展产生的障碍。 四、开发区之间竞争日益激烈四、开发区之间竞争日益激烈 如前文所述，由于种种原因，全国开发区之间的无序竞争日益加剧，如何从制度和管 理等层面规范开发区的行为，避免效率低下的重复建设、资源配置扭曲和国有资产流失， 维护高效有序的市场环境，使开发区竞争走向良性发展的道路，是全国开发区面临的重大 挑战。 第三节 现阶段国家对开发区的政策倾向和指导方向分析 一、发展原则发展原则 从“三为主、一致力”到“三为主、两致力、一促进” 国家对国家级经济技术开发区“三为主，一致力”的方针赋予新的内涵。 “三为主、一 致力”是 1989 年在上海召开的开发区工作会议上提出的发展原则，即“以发展工业为主， 以利用外资为主，以出口创汇为主，致力于发展高新技术” 。在 2004 年 12 月的开发区工作 会议上，开发区的指导方针转变成了“三为主、两致力、一促进” ，即“以提高外资质量为 主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发 展高附加值服务业，促进国家级开发区向多功能综合性产业区发展。 ” 二、产业定位产业定位 从“单一”到“多元” 国家商务部已经明确提出开发区要“努力实现从单纯发展现代制造业为主向发展现代 制造业和承接国际服务外包并举的转变” ，尤其是国家级开发区更要将产业多元化拓展和产 11 业链延伸作为开发区未来发展的重要着力点。商务部将会选择有条件的开发区作为试点， 推进服务领域外资优先准入及简化审批程序的工作；并要求试点开发区抓住当前全球服务 业外包转移的机遇，积极承接跨国公司的服务外包，逐渐形成服务外包基地。正是在这样 的背景下,不少开发区逐渐从传统的位于产业链中游的加工制造业向位于产业链上游的核心 制造工序研发以及位于产业链下游的商贸服务业等高端产业链延伸，形成产业集群化、簇 团化发展格局，开始了开发区经济功能质的提升。 三、土地利用：土地利用： 从“集聚”到“集约” 土地新政继续“从严从紧” 。目前发展较好的国家级经济技术开发区在坚持土地集约利 用的前提下，原有土地资源基本用尽，无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源。开 发区集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，势必影响到开发区未来的健康持 续发展。对以有限的土地空间为基本载体进行建设的开发区，在现有条件下开发区应顺势 而为，从规模型扩展向内涵型增长的发展方式转变，要提高单位土地利用率、调整产业结 构、提高产品附加值，从“产业空间集聚”向“土地集约利用转变” 。 四、区域互动四、区域互动 从“封闭”到“开放” 一方面，开发区作为一种实行特殊政策的经济功能区的发展，在发展初期时是一种封 闭式的“院墙经济” 、 “孤岛经济” ，一般都是选址在离城市较远、易于封闭管理的远郊区， 但经过 20 年的发展，开发区与周边地区的经济发展基本上是各自为政、各行其是的局面， 双方的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制，且与周边地 区有较多的冲突，实践证明开发区不能继续成为城墙外的“城市” 。另一方面,由于开发区 的不断扩展，土地的制约日益显现，开发区飞地型扩张模式成为当前一些国家级开发区的 首选。基于此，国家商务部提出要发挥国家级经济技术开发区的作用，探索通过兼并、甚 至跨区域整合的方式，充分利用资源，让成功开发区有效带动发展不成熟的开发区和周边 地区经济发展，使国家级开发区发挥更大的作用。 五、财税体制五、财税体制 从“旧的分税制财政”到“新的属地化征管” 1994 年开始实行市对区县分税制财政体制，按照“责权利结合，人财物相随”的原则， 合理划分市与区县两级政府财政收支，把加快发展与财政增收紧密结合起来，调动各级政 府增收节支的积极性，较好地解决了“总额分成”财政体制存在的问题，对促进革开放、 经济建设和社会发展发挥了积极的作用。但随着开发区的加快发展，现行财政管理体制的 12 弊端逐渐显现。为了进一步理顺市与区县财政分配关系，促进改革开放和经济发展，国家 实行新的市对区县分税制财政管理体制，即“属地化征管” 。实现税收属地化征管，一方面 缘自中央的要求，另一方面，则是由于各个区县在新一轮发展中对财力下沉的需求不断增 长。 六、管理模式六、管理模式 从“失序”到“规范” ，从“分散”到“集中” 开发区模式是一种经济发展模式，目前土地资源浪费等开发区建设失序现象并不是开 发区模式本身造成的，一些部门盲目地发展开发区，出现了“开而不发” 、 “零地价出让土 地”等现象，恰恰正是违背开发区发展规律造成的。相反，规范的国家经济技术开发区对 我国土地集约利用做出了积极贡献，积累了宝贵的经验。部分省市出现对本地区开发区实 行集中管理的新趋势。在 2004 年 12 月的国家开发区工作会议上，中央对开发区管理方式 的定位是：国家级经济技术开发区要区别于城市的行政区，坚持长期以来形成的管委会模 式，保持集中精简、灵活高效、亲商务实的管理和运行机制；继续实行“小政府、大社会” 的管理模式，保持管理机构的精简、高效。 13 第三章 上海开发区发展现状、问题及制约因素 第一节 上海目前开发区的发展水平 截至 2004 年底，上海共有工业开发区从原来的 177 个调整核减到 80 个，其中国家级 开发区 5 个，市级工业区 13 个，其他为各区县重点配套区；开发区规划土地面积由原来的 1008.2 平方公里核减到 626.5 平方公里，已开发 389 平方公里，开发率 60%；2004 年开发 区工业总产值 6901.6 亿元，占全市工业总产值的 49%；工业向市级以上工业区集中度 49%。 一、形态开发基本到位一、形态开发基本到位 目前，上海市级及市级以上开发区大部分已经完成了首期开发，部分正在进行二期开 发和三期准备。各开发区的建设一开始就按照“高起点、高标准、高水平”的要求进行， 园区基础设施较完善，目前，各园区普遍实现了“七通一平” ，部分达到了“九通一平” 。 开发区注重生产、生活设施与环境建设，环境较优美，不少开发区还带动了周边房地产的 开发和建设。 二、初步形成布局合理的发展态势二、初步形成布局合理的发展态势 五个国家级开发区和十三个市级工业区的建设符合上海建设“一个龙头、四