（行政管理专业论文）公共服务市场化进程中的政府责任研究.pdf

福建师藏大学茭歌兰颈学位论文 内容提要 公共服务市场必是政府行政改苇的全新理念和方向，是不可阻挡的越秀性鞭流。 政府通过执政理念的更新、职能的转变，开放公共服务领域，实现公共管理社会化 和公拱服务市场化。然而，公共服务的市场化改革并非意味着政府责任的减少和弱 纯，政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的转移。在公共服务市场化进 程中，研究政府责任的意义郢在于蔗定和强化黢府责任，寻求市场纯改革缺陷的解 决路径。本文从政府责饪和公共服务市场化的内涵出发，分柝公共服务商场化在我 国的可行性以及公共服务市场化进程中的政府责任，并在分析现阶段我阗公共服务 市场化进程中政府责任的缺失及其原因的基础上，尝试探讨强化政府责任的对策与 措施，以推动公共服务市场化的顺利改革。文章从现实的课题出发，通过分析原因、 寻找理论依据和实践支持，最厢回髓到对现实翔遂的解决，多角度、多层次撼考察 和分析主蹶。 关键词：公共服务；市场化；政府责任 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 中文文摘 随着市场经济的发展和袋民社会的兴起，中国一直在进行着公共行政的改革， 在逶多行致改革豹理论嚣实黢孛，嚣蕊雩 人浚嚣豹是公共缀务熬枣场纯、社会让改 革，公共服务的市场化并不烂简单地把一切公共服务郜交给市场，而是在对公共服 务遗簿科学分类豹綦疆土，强缝够实凌泰场纯貔公共羧务蠹帮雩| 入枣场瓤铡鞫竞争 机制。公共服务市场化改革的理论和实践在取得显著效益的同时，也暴露出些问 题稆缺陪，热公共责程静模襁、瘸效稻私久蘩繇、公共藉蓥弱缺失、公平离藤。公 共服务市场化改革出现问题有多方面的根源，但其中最主要的是政府责任的模糊和 缺失，鍪于j 魄，本文淤“公共服务市场纯送程中的政府责任研究”为蘧，在公共服 务市场化的背景下，对政府资任相关领域作然粮浅的尝试。全文共分为四个部分： 第l 章，引言，对本文的研究背荣、研究现状和i 湃究旨趣作了简单的穰述。 第2 章，公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析。遮一部分梳理了公共服 务市场化进獠中政府责任的相关理论，主要从四个方面对此进行分析。一是政府责 任及政府责经极制。莆先，褒比较行政法学界和公共行政学努对政府责任不阉角度 使用的基础上，指出本文所指的政府责任是以最广义的角度来界定的，即指政府能 够积缀遗对享主会琵众瓣震求缎塞霾应，若采敬积极豹攫蔻，公正、鸯效率地实现公 众的需求和利益，把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体 壤念。霜露掇窭要在竣府蠢经与奏镬羧褒区分靛基礁土方髓受姆逸臻解致纛爨任。 其次梳理了传统公共行政时期、新公共行政模式和新公共管理范式下的政府责任机 翻，据窭醚饕公共行竣范式豹转移，竣痔责谯橇割熬转交饔竣府责餐实现途径懿改 进。二是公麸服务市场化的可行性基础。这部分内容界定了公共服务市场化的内 涵，并麸理论基础、带场基确、组缓基碚、环境基础帮技术蒸石窭五个方蟊论述公共 服务市场化在我国的可行性，指出随着社会和市场经济的发展，我国公共服务的市 场化蹩必然趋势。三楚公共服务市场化进程中政府责侄的合瑷性依据：“市场失灵” 的依驸衍生政府责任；公私领域的分他催生政府责任；市场化的意旨呼吁政府责任。 四是袋共服务市场化进程中政府责任的现实诉求。回应政府资任的内涵，指出公共 照务枣场化避程中豹政痰责经主要钵现在三个方面：促进公共服务市场纯的蠢效推 行；确保公熬服务市场化的公共性；保证公艇服务市场化的社会回应性。 第3 章，公共羧务索场囊：进程孛躞褒责强熬蚨失及骧嚣。这一部分包括嚣方耍 1 1 1 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 的内容：一是对公袋服务市场化避程巾政府责任缺失的现状进行分析，指出政府谯 公笑蔽务酶瓷金投入牵存程缺失，公共驻务酌供绘体系不链全，政府在公共服务帮 场化进程中监管不制使和缺位，制度供给不足。二是澍政府责任缺失进行原因上的 探辑，认为导致政府资任的缺失主簧有西个方萄的原阂：玻府价值取向的错位：凸 显效率的优先性：政府角色定位的混乱：政府对公共服务职能的忽视；政府自身能 力的局限髋。 第4 章，公共服务市场化进稷中政府责任的理路思考。文章在理论依据和实践 探索的支持下，回斑公共殿务市场化避程中政府责任的要求，在谂鉴匿内外公共照 务市场化经验的基础上，提出了公挟服务市场化进程中政府责任的理路思考。一是 完蘩欢痰的公共服务职能，在斟学赛定公共暇务拳场纯范翳憨基硝上，转变敢魔麓 发展观和管理腿，增加公共服务支出，加强能力熬设。二爨撼全公共月器务求场化的 裁壤綦疆，主要是攘强产投制度改萃、枣场毽入裁凄秽法律裁疫等方疆静建设，秀 公熬溅务枣场讫创造裂凄条馋。三是建立戥致癀失主导、与露场翻亭会力攫攘绫会 静合作主义模式，遴过分工与协作、叠塞梭瓣交换、沟逶达成筵识黻殿必蘩静竞争， 结艘治理公共凄务熬共同行动鞠终。瓣是麴强致瓣霹公共缀务泰场纯豹整管，主要 驭价格盆管、质量溢管和腐败篮管三方面进行论述。五是保障农村公廷服务的有效 供给，论述在公共菔务市场傀进程中，农牵季公共稚务供给燕政府静重要责任，各级 政府按照职责范围增加对农村公共服务的投入，把农村公矮服务纳入财政制度内； 建立“自下衙上”的需求决策杌割和“自上丽下”的供给决策视锻，把有限的社会 资本真正引入到农民迫切需要的公共服务领域：按照受益原则完蛰政府、社会组织 和农民三位一体的供绘体系。 i v 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 a b s t r a c t p u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o ni sat o t a l l yn e w p r i n c i p l ea n dd i r e c t i o no fg o v e r n m e n t s a d m i n i s t r a t i v er e f o r m ，a sw e l la st h ei r r e s i s t i b l ew o r l dt r e n d t h r o u g ht h er e n e w a li n r u l i n gp r i n c i p l ea n dt h et r a n s i t i o no ff i m c t i o n ，t h eg o v e r n m e n to p e n st h ef i e l do fp u b l i c s 。r v i c et or e a l i z es o c i a l i z a t i o no f p u b l i cm a n a g e m e n ta n dm a r k e t i z a t i o no f p u b l i cs e r v i c e h o w e v e r , t h em a r k e t i z a t i o nr e f o r m so ft h ep u b l i cs e r v i c ed on o tm e a nt h ed e c r e a s ea n d r e d u c t i o no fg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i 啦w h a tt h eg o v e r n m e n tt r a n s f e r sa l et h eo f f e r i n g o ft h es e r v i c ei t e m s ，b u tn o tt h et r a n s f o r m a t i o no fs e r v i c er e s p o n s i b i l i t y d u r i n gt h e p r o c e s so fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n ，t h ep u r p o s eo fs t u d y i n gt h eg o v e r n m e n t a l r e s p o n s i b i l i t yl i e si nd e t e r m i n i n ga n ds t r e n g t h e n i n gt h eg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y , s e e k i n gt h es e t t l e m e n tr o u t e so f t h ed e f e c ti nt h ep u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o nr e f o r m t h e t e x tb a s e so nt h ei n t e n s i o no f g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y a n dp u b l i cs e r v i c e m a r k e t i z a t i o n ，a n a l y z i n gt h ef e a s i b i l i t yo f p u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o ni no u rc o u n t r ya n d t h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t yd u r i n gt h ep r o c e s so fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n o nt h e b a s eo fa n a l y z i n gt h ed i s a p p e a r a n c ea n dr e a s o n so fg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t yd u r i n g t h ep r o c e s so fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o no ft h ep r e s e n ts t a g e ，i tt r i e st op r o b ei n t o m e a s u r e so fs t r e n g t h e n i n gg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y , i no r d e rt o p r o m o t et h es m o o t h r e f o r mo fp u b l i cs e r v i c em a r k e t i z a t i o n 。罩h f o 程l la n a l y z i n gt h er e a s o n s ，l o o k i n gf o r t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dp r a c t i c a ls u p p o r t ，t h et e x tp r o c e e d sf r o mt h er e a l i s t i cs u b j e c t ， i n v e s t i g a t e st h et h e m em u l t i l e v e l l yf r o ml a r g ea n g l e s ，a n dt h e ng e t sb a c kt ot h e s e t t l e m e n tt or e a l i s t i cp r o b l e m s k e y w o r d s ：p u b l i cs e r v i c e ；m a r k e t i z a t i o n ：g o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t y i i 第1 章引言 第1 章引言 2 0 世纪8 0 年代以来，在经济全球化、政治民主化和社会信息化浪潮的冲击下， 政府行政改革己成为一股不可阻挡的世界性潮流。这场轰轰烈烈的改革运动对传统 的行政模式造成了巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型国家，几乎 都被卷入这一浪潮中。在这场改造政府的革命中，形成了一种全新的行政理念，这 种新的行政理念包括：政府行政应以顾客或市场为导向，政府应开放公共服务领域， 实现公共管理社会化，注重提升公共服务的效率和质量，政府的管理职能应是掌舵 而不是划桨，政府在工作模式中应引入市场化机制等。在这种理念的指引下，西方 国家的政府行政改革几乎都是围绕着如何更好地提供公共服务而展开的，与此同时， 公共服务的市场化、社会化、法治化也顺理成章地成为政府的改革方向。我国自9 0 年代以来，开始推行政府的治道变革，公共服务的市场化出现异彩纷呈的局面，各 种新制度、新举措不断涌现。 到2 l 世纪初的今天，政府的治道变革运动已经进行了二十来年，西方一些国家， 如英国、美国、法国、新西兰等国，都掀起了以公共服务市场化为取向的改革浪潮。 在7 0 年代和8 0 年代，西方各国行政改革的主要内容是把生产私益物品和服务的国 有企业私有化、民营化、股份化；到9 0 年代，许多西方国家治道变革的一个重要内 涵则是把公共服务和物品市场化，其改革主要集中在医疗服务、教育服务、公共部 门后勤服务、公共服务等领域。西方各国由于国情和公共管理哲学的差异，导致政 府公共服务范围、标准与供给方式的不同，各国形成了不同特色的公共服务制度与 公共服务模式。自9 0 年代以来，我国学者开始突破传统理论的禁区，密切关注西方 公共服务市场化的理论和实践，在借鉴西方理论与实践的基础上，较多的著作与论 文阐述了中国公共服务市场化的必要性和可能性，积极探索公共服务市场化的实现 方式，如契约合同、民营化、委托代理等。从总体上看，政府公共服务市场化取得 了一定的成就，一方面，在一定程度上缓解了政府公共财政提供公共服务的紧张状 况，另一方面，通过引入市场机制和竞争机制，提高了公共服务的水平，改善了公 共服务的质量。但公共服务市场化在取得显著效益的同时，也暴露出一些问题和缺 陷，如公共责任的模糊、腐败和私人垄断、公共利益的缺失、公平问题，受到了一 系列的诘问与批评。学术界对于公共服务市场化的问题和缺陷做了较多较系统的论 述，但对于产生这些问题的根源以及如何解决这些问题却注意甚少，没有专门论著， 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 零星的论文也没有深入与系统化。政府公共服务的市场化并不是简单地把一切公共 服务都交给市场，而是在对公共服务进行科学分类的基础上，在能够实现市场化的 公共服务内部引入市场机制和竞争机制。尽管实施公共服务市场化改革的步伐在加 快，但这并非意味着政府的责任在减少，只是政府的角色和职能发生一定的变化， 从而改变其责任方式。本文认为我国公共服务市场化改革进程中所产生问题的最主 要根源在于政府责任的模糊和缺失，因此本选题以政府责任为视角，从分析我国公 共服务市场化进程中政府责任的缺失及其原因入手，试图通过厘定和强化政府在公 共服务市场化进程中的责任，对公共服务市场化进程中的政府责任做一些理论上的 探索，以期在他人的基础之上有所突破，这不仅具有重要的理论意义，而且具有更 为重大的实践意义，是公共服务市场化的关键，是解决公共服务市场化改革问题的 路径选择。 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 2 1 政府责任及政府责任机制 2 1 1 政府责任的内涵 人们在探讨某一概念时，总是要先行探究该概念的词源意义，并进行语义分析， 此种学术规范已成为一种不可逾越的教条。这表面看似简单，细究这种现象，却有 着深远的意义。人们通常从不同的角度、在不同的意义上使用同一个词语，而对于 什么是政府责任，目前国内学者主要从两个角度来分析： 其一，行政法学界的观点。在法学者看来，是行政法把政府与责任连在一起的， 所谓政府责任就是政府对行政负“法律”上的责任，即行政法律责任，是在动态上 使用“行政”，这更强调的是政府的消极责任，即政府承担的否定性的法律后果。但 不同的学者对政府责任的表述以及对责任的承担主体又有不同的观点。如王成栋认 为，在整个责任系统中，政府的行政责任至少在三种意义上使用：行政法律责任、 行政政治责任和行政违宪责任。他强调行政责任在绝大多数情况下即为行政法律责 任，是指行政法律关系主体因违反行政法义务的行为或不当行为所引起的法律责任， 这里的责任承担主体应该是而且事实上是双方的，即行政主体和行政相对人。罗豪 才也认为，行政责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法 律义务而依法应承担的行政法律后果。胡建淼认为行政责任是行政违法( 以及部分 行政不当) 所引起的法律后果，但其承担主体只是行政主体及其行政人员。姜明安 认为，行政责任是指行政机关及其工作人员违反法律规定的义务，违法行使职权时， 其所应承担的法律责任。 其二，公共行政学界的观点。在公共行政领域，政府主要是在行政机关的意义 上使用的，因此，国内外多数学者主张，政府责任就是行政责任，而这里的行政责 任应作广义解释，既包括积极的责任也包括消极的责任。行政学者库珀将行政责任 分为主观责任和客观责任，主观责任是指忠诚、良心以及认同，主观责任来自公共 管理者对责任的感受和信赖；客观责任是指法律以及上级交付的客观应尽的义务责 任，意指负责任和义务。公共管理学者斯塔林认为，政府责任或行政责任就是指政 府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实 现公众的需求和利益，其所涵盖的基本价值在于：一是回应，意指政府对民众的需 求做出反应，并采取积极措施解决问题：二是弹性，在政策制定和执行中，政府不 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 能忽略不同群体、不同地域和不同情景的差异；三是能力，责任同样要求政策的制 定和执行受到客观标准的指引，政府的行为应是谨慎的，而非草率，必须考虑后果， 同时是有效率的和有效能的；四是正当程序，政府必须依法而治，应当受到法律的 约束，而非恣意而治；五是负责，行政人员或政府机关违法或失职时，必须有人对 此负起责任；六是廉洁，是指政府要坦白公开，公共管理者不利用权力谋取不正当 的利益。国内学者张国庆认为，行政责任是政府及其构成主体行政官员因其公职地 位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任，行政主体不仅要对消 极的后果承担责任，也要对积极的义务承担责任 1 l 。 因此，在公共行政领域中，政府责任有多方面多层次的含义，从最广意义上来 看，政府责任指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施， 公正、有效率地实现公众的需求和利益。从广义的层面上看，政府责任意味着政府 组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务， 社会义务不仅意味着政府正确地做事，即不做法律禁止的事情，而且意味着政府做 正确的事，即做促使社会变得更美好的事情，而不做有损社会的事情。从狭义的角 度看，政府责任意味着政府机关及其工作人员因违反法律规定的义务，违法行使职 权时，所承担的否定性法律后果，即法律责任，这是政府责任得以最低限度地保证。 笔者在此以最广义的角度来界定政府责任或行政责任的，即把其视为政府社会回应 力、政府的义务和法律责任的整体概念。 从政府责任的概念可以看出，政府责任与责任政府是相互促进，共同进步的， 这反映和体现了一个政府民主、法治、科学化管理的水平。但责任政府与政府责任 是在不同意义层面上使用的，只有在责任政府与政府责任区分的基础上才能更好地 理解政府责任。责任政府是西方民主政治发展的产物，是民主政治的一个基本理念。 关于责任政府历来没有一个统一的定义，在法学界，b l a c k sl a wd i c t i o n a r y 对“责 任政府”的解释是：“这个术语通常用来指这样的政府制度，在这种政府制度里，政 府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政 策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职【2 】，。在布莱克维尔政 治学百科全书中，责任政府是指，一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选 民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构；同时，它还须符合责 川张国庆：行政管理学概论，北京：北京大学出版社2 0 0 0 年版，第4 8 6 页 z l 转 i 自王成栋：政府责任论) 。北京：中国政法大学出版社1 9 9 9 年版第7 9 页 4 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 任政府的一般定义的要求【”。责任政府首先是一种政府治理理念，它与公共权力密 不可分，政府的权力来源于公民，政府权力的行使必须符合公共目的，服务于公共 利益，否则就要承担起责任：其次，责任政府又是一种对政府公共行政进行民主控 制的制度性安排，与民主制度紧密联系，是保证政府责任实现的责任控制机制。而 “政府责任是责任政府制度化的实现途径和方式，政府责任是责任政府的操作层面【2 j ”， 政府责任具体表现为四种形式：政治责任、法律责任、行政责任和道德责任。因此， 责任政府是指一种价值理念，一种治理理念，一种民主制度，而政府责任则是实现 这种制度安排的途径和方法，是具体的操作层面。 2 1 2 政府责任机制 “在研究公共管理者的责任问题时，探讨责任的内涵固然十分重要，但是设计 和完善责任机制更为迫切。如果缺乏良好的责任机制，谋求责任的行政可能只是一 个良好的愿望。责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途 径p j 。”斯塔林从正式与非正式、内部与外部构建了四种达成政府责任的方法( 如表 所示) 【4 1 。 司法机构 外部调查官 正式的立法机关 内部机构领导总监察 举报者法规 公民参与 外部利益集团 大众传媒 非正式的职业规范 内部代表机构 公共利益 化理分析 正式的方法是指宪法、法律、行政法规所明确无误地加以确认的责任归属机制 1 1 i 邓正来：布莱克维尔政治学百科全书，北京：中国政法大学出版社2 0 0 2 年版，第7 0 2 页 2 1 张强：政府责任模式的演变及其启示 ，华南师范大学学报( 社会科学版) 2 0 0 4 年第5 期 【3 】张成福，党秀云：公共管理学) ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年版。第3 2 7 页 【美】格罗弗j 斯塔林著：公共部门管理) 上海：上海译文出版衽2 0 0 3 年版。第1 4 6 页 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 而非正式的方法主要指责任的要求起源于个人的伦理道德、公民偏好、政治过程等。 内部、外部方法的区别在于启动责任的来源，外部控制方法是指存在于行政部门以 外的控制方法，而内部控制方法则是在行政部门以内的控制方法。公共行政从创立 至今的一百多年里，经历了从传统老公共行政到新公共行政，再到新公共管理的范 式转换，不同的范式都包含着不同的政府责任机制。 2 1 2 1 传统公共行政时期的政府责任机制 传统公共行政理论在政党分赃之弊的解决对策中形成了政治与行政二分的原 则，即在政府中，政治和行政、政治官员和官僚可以严格地区分开来，“政策与指导 或影响政府的政策有关，而行政则与这一政策的执行有关【l 】”，实际上官僚保持价值 中立的，与任何特定政策无关，这一假设成了传统公共行政政府责任模式的前提和 理论基础。在传统公共行政中，政府责任主要有两种：政治责任和官僚责任，行政 要独立于特定的政治范围之外，官僚只是在政策方面给政治领袖提供建议，并且尽 可能地代表政治领袖管理其拥有的各项资源，其“责任的焦点在于确保行政官员在 履行其职责时坚持和遵守为他们确定的标准和规则及程序 2 1 ”。政治责任意味着政治 官员最终要对公民负责，在议会制度或威斯敏斯特制度的国家，官僚通过等级制度 向部长负责，而部长则向内阁和议会负责并最终向人民负责。每个官僚的行为都是 部长的行为，同时也是当初选举部长的选民的行为。经过这样一个微妙的过程，行 政部门的责任链走向便表现为公务员通过各个部门的等级结构，在技术上对政治领 袖负责，并最终对公民负责。 不难看出，以政治与行政二分原则和官僚制为理论基础的传统责任机制存在不 少问题：第一，官僚组织中的行政官员实际是逃避责任或不负责任的。实践中，行 政官员是价值中立的、匿名的，他们只是负责认真地执行政策而不负任何责任，只 有政治官员才真正负责，这种间接责任使得官僚在个人利益的驱使下，可能以各种 方式来逃避责任。第二，在责任机制方面，政府的政治部分与行政部分必然交叉， 而它们各自所具有的不同理性( 价值理性和工具理性) 和责任机制必然使这种交叉 产生问题。第三，传统公共行政的责任机制被认为是一种“范围较窄的责任”，“在 这种机制中，虽然由谁最终负责是很明确的，但这种责任是对错误，而非对成就而 n l 彭和平，竹立家等编译：国外公共行政理论精选北京：中共中央党校出版社1 9 9 7 年版，第2 9 页 1 2 1 【美】珍妮特v 登哈特。罗伯特b 登哈特：新公共服务一服务，而不是掌舵北京：中国人民大学出版 社2 0 0 4 年版第1 3 0 页 6 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 言的f l p ，这是一种消极的责任机制，它的目标是回避错误，因此它鼓励逃避风险的 行为。 2 1 2 2 新公共行政模式下的政府责任机制 “传统行政模式中责任机制的明显失败成为采用新公共行政责任模式的主要原 因【2 】，o 新公共行政批判了缺乏经验证明的政治与行政二分法和行政官员的价值中 立，“政治行政二分法缺乏一种经验证明，因为很明显，行政管理者不仅要执行 政策，而且还要制定政策”，“行政管理者不是中性的。应责成他们承担起责任，把 出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或基本原理1 3 】，。与传统公共 行政的责任机制相比，公平责任是新公共行政责任机制的创新之处。在传统公共行 政模式下，虽然官僚制的目标是秩序和效率，但却出于制度缺陷而无法实现，重投 入而轻产出，重过程而轻结果，重视效率而忽视公平，追求效率却效率低下。而“新 公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中1 4 p ，与此同时，也非常注重 效率，针对传统公共行政的官僚主义和低效率的弊端，新公共行政着手推行绩效责 任制。在新公共行政时期，虽然绩效管理在政府部门并未得到很好的推行，绩效责 任也未能给行政效率带来实质性的改善，但却提出了一个值得继续关注的问题。 2 1 2 3 新公共管理范式下的政府责任机制 新公共管理作为一种被普通接受的理论范式和政府管理模式，有着自己独特的 责任机制，包含对传统公共行政和新公共行政责任机制的改善和超越。新公共管理 的责任机制在普通责任机制的基础上增加了对公众的直接责任，政治责任依然存在， 但新公共管理的责任机制强调官僚组织中的行政官员在结果上应对政治官员、公众 尤其是顾客负起更大的责任。这意味着，行政官员不仅要关注规则和程序，而且要 关注产出和结果。当行政官员开始参与制定并监督实现目标的过程时，他是在进行 管理而非政治，同时需要对他们的行为负责，他们既要负管理责任又要负政治责任， 官僚必须对其行为的过程和结果承担各种责任，如政治、法律、道德责任等。此外， 新公共管理开始提倡一种新的责任管理理念，通过明确地规定政府内部所有机构实 际的工作范围和工作目标，其结果能否实现将是非常明确的，从而改进责任机制； 它要求行政官员经常对自己的行动及结果的实现负个人责任，这是一种有别于组织 【澳】欧文e 休斯：公共管理导论) ( 第二版) ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第2 3 2 页 1 2 l 张强：政府责任模式的演变及其启示 ，华南师范大学学报( 社会科学版) ) 2 0 0 4 年第s 期 p l 彭和平。竹立家等编译：国外公共行政理论精选) ，北京：中共中央党校出版杜1 9 9 7 年版，第3 0 1 页 h l 彭和平，竹立家等编译t 国外公共行政理论精选 ，北京：中共中央党校出版社1 9 9 7 年版，第3 0 0 页 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 责任的个人责任，需要通过某种合同方式来明确其责任目标，从而使政治官员和公 众更加了解行政官员行为的结果和责任。当然，新公共管理的运用无疑也会带来问 题，“在实践中，这一理论可能不会像设计的那样运作良好1 1 】”，由于新公共管理的 责任机制来源于私营部门，私营部门的责任机制同样存在问题，公共部门所仿效的 责任机制也会存在相同的问题，且“将责任以合同形式或通过其他机制转移到私营 部门会遇到两个部门存在差异的根本性问题1 2 】”，因而需要在两个部门之间进行逐项 比较，取他人所长补自己所短。 2 2 公共服务市场化的可行性基础 2 2 1 公共服务市场化的内涵 在学界，对于公共服务的概念众说纷纭，并未形成统一的看法，有的学者称之 为公共产品或公共物品，有的学者又称公共事业、公用事务或公用事业，尽管对公 共服务的表述不尽相同，但其内涵基本相同。本文认为，公共服务是为了满足公共 需求而提供公共产品的服务，而公共服务的供给过程就是满足公共需求的行为、运 作和产出过程。 “物品本身的特性决定着物品供给的条件【3 】”，由于公共服务具有非排他性和非 竞争性的特点，传统公共行政认为通过市场方式提供公共服务，实现排他是不可能 的或者成本是高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，因此政府是公共服务唯一的和 当然的提供者。然而，自2 0 世纪7 0 年代末以来，随着新公共管理运动的推进，公 共服务市场化、民营化和社会化的趋势日益凸现。公共服务的市场化从其提出之日 起，对它的争论就如影相随，对它理论上的质疑和现实的反思亦层出不穷，但西方 国家近几十年行政改革的成功充分说明，作为一条改革的路径，公共服务市场化接 受了实践的检验，是一套较为成熟、颇为有效的治理模式，它已经成为一种潮流， 并逐步成为公共行政领域的热门话题和主流话语。 笔者认为，公共服务市场化是指政府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社 会需要的优先目标，与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产。 因此，市场化首先意味着重新界定政府与市场的关系，实现政府与市场功能的互补； 其次，市场化意味着政府决策机制的更加民主化，鼓励人们显示自己的需求偏好， 【1 l 【澳】欧文- e 休斯：公共管理导论( 第二版) ，北京：中国人民大学出版杜2 0 0 1 年版，第2 7 9 页 【2 1 【澳】欧文e 休斯：公共管理导论) ( 第二版) ，北京：中国人民大学出版社2 0 0 1 年版，第2 7 9 页 【3 l 【荧】e s 萨瓦斯：民营化与公私部门的伙伴关系) 北京：中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第4 9 页 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 从而解决社会公共需求；再次，市场化意味在政府承担提供公共服务责任的前提下， 把私人部门的管理手段和市场激励模式引入公共服务中，以追求公共服务提供的有 效性。 2 2 2 我国公共服务市场化的可行性基础 ： 公共服务市场化是一个复杂的制度变迁过程，西方的公共服务市场化是西方政 治、经济和社会发展的逻辑递进，我国经过改革开放和二十多年来的发展，已经具 备公共服务市场化改革的一定基础。“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用 做出的概括，不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则有可能适 用于不同的框架，但是，原则的适用性只是在对那特殊框架进行研究之后才能确定i i 】。” 因此，对于公共服务市场化在我国的适用性，必须立足于我国现实的社会生态环境， 在分析我国公共服务市场化的基础之上而推行。 我国随着社会和市场经济的发展，公共服务的市场化是必然趋势，我国现有的 公共服务体制是在计划经济条件下建立起来的，基本上由政府部门一家统揽，依靠 行政命令采用计划分配的方式来提供公共服务。大量的事实证明，这种公共服务体 制不仅使政府在人力、物力、财力上不堪重负，而且公共服务的效率和服务质量也 难以提高，因此公共服务体制的改革势在必行。在我国近几年的改革过程中，公共 服务的方式已经发生了一定的变化，公共服务的提供开始由政府垄断的单一模式向 多元化的模式转变，私人机构、非盈利机构和社区组织已经开始介入和参与公共服 务，正在逐步成为公共服务的重要主体。今后，公共服务市场化的改革步伐必将进 一步加快，市场机制在公共服务中的作用将得到更大的发挥。 2 2 2 1 理论基础：公共服务市场化理论知识的普及 以公共选择理论、新公共管理理论和治理理论为理论基础的公共服务市场化改 革始于西方，其理论的发展和实践的探索亦始于并完善于西方各国。任何改革运动 总是以其理论为先导，我国推行的政府治道变革的进程也未曾偏离这一轨道，自9 0 年代以来，学者们开始破传统理论的禁区，密切关注西方公共服务市场化的改革进 程，并开始着手进行西方公共服务改革理论和实践探索的介绍和引进，如国家行政 学院出版社出版的“当代国外行政改革丛书”、中国人民大学出版社出版的“公共行 政与公共管理经典译丛”，与此同时，国内学界也在此基础上积极进行公共服务市场 化理论的研究，各种专著和学术研究论文不断问世，研究之花开放得异彩纷呈。随 彭和平竹立家等编译：国外公共行政理论精选 ，北京：中共中央党校出版社1 9 9 7 年版，第1 6 5 页 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 着理论研究的深入，对公共服务市场化的责难与申辩的交锋此起彼伏，但是我们有 理由相信，公共服务市场化的理论正是在这样的交锋中发展并成熟，社会各界也正 是在这样的交锋中进入和深入公共服务市场化的理论殿堂中，从而奠定了公共服务 改革理论在社会中的普及和推广，突破思想的禁锢，形成公共服务改革的全新理念。 可见，公共服务改革的理念已在中国的土地上扎下根，开出花朵，并将茁壮成长。 2 2 2 2 市场基础：我国市场化程度的视域分析 公共服务市场化的实质是重新界定政府与市场的角色安排，实现两者功能的互 补，“管理主义与公共选择的共同点是尊崇市场力量、市场作用、市场机制【l 】，j 。西 方的公共服务市场化是在成熟的市场经济基础上展开的，诚然，我国的市场化程度 还达不到成熟的阶段，与西方国家相比还是偏低的，但是经过二十多年的曲折发展， “中国市场经济体制的基本框架已经具备雏形，市场机制的作用已有相当的广度和 深度 2 1 ”，已经不同程度地具备了实施市场化改革的社会基础。从1 9 7 8 年到目前这 短短二十来年时间里，中国的市场化程度已经达到了5 0 左右( 这是保守估计，若 按中位估计应为5 5 - - 6 0 ，按高位估计可达6 5 ) ，以5 0 为基数计算，2 0 1 0 年 中国经济市场化程度可达到6 5 一7 0 ，成为准市场经济国家，若以中位或高位基 数计算，中国市场化的进程将更快【3 l 。可见，我国的市场化进程是相当迅猛的，在 不久的将来我国就可以成为成熟的市场经济国家，就能为公共服务的市场化改革提 供更为坚实的社会基础。另外，也必须注意，公共服务市场化的改革“应当是一个 渐进式的改革过程，理应遵循从点到线再到面逐渐展开的改革逻辑顺序 4 1 ”，与市场 化程度的提高相生相长。 2 2 2 3 组织基础：我国第三部门组织的现状分析 2 0 世纪8 0 年代以来，打开门户的中国开始实行政治体制和经济体制的渐进改 革，一个相对独立的第三部门组织慢慢成长起来，并获得了长足的发展，具体表现 在：民间组织的数量迅速增加，民间组织的种类大大增多，民间组织的独立性明显 增强，民间组织的合法性日益增大【5 1 。据此不难发现，中国的第三部门组织不仅存 在，而且在数量和种类上十分可观，如，从5 0 年代一直到改革开放前的7 0 年代， 各种社团和群众组织的数量非常小，5 0 年代全国性的社团只有“个，6 0 年代也不 【l j 周志忍：当代国外行政改革比较研究，北京：国家行政学院出版社1 9 9 9 年版，第2 5 页 1 2 1 张晖明：中国国有企业改革的逻辑 ，太原：山西经济出版社1 9 9 8 年版，第1 5 9 1 6 0 页 1 3 1 顾海兵：未来十年中国经济市场化程度展望 ，开放导报) 2 0 0 0 年第2 、3 期 l 町孙学玉：企业型政府) ，北京：社会科学文献出版社2 0 0 5 年版，第2 1 7 页 i s l 俞可平；治理与善治 ，北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第3 2 9 页 l o 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 到1 0 0 个，地方性社团大约在6 0 0 0 个左右，到了1 9 8 9 年，全国性社团剧增至1 6 0 0 个，地方性社团达到2 0 多万个，到1 9 9 7 年，全国县级以上的社团组织即达到1 8 万 多个，其中省级社团组织2 1 4 0 4 年，全国性社团组织1 8 4 8 个；8 0 年代以前，为数 不多的社团组织的种类也十分单一，主要是高度行政化的工会、共青团、妇联、文 联、工商联、科协等九大团体，而在8 0 年代后，民间组织在种类上也发生了巨大的 变化，按照各种组织的特征可以把其分为同业组织、行业管理组织、慈善性机构、 学术团体、社区组织、职业性利益团体、公民的自助组织、兴趣组织、非盈利性咨 询服务组织等九种o l 。虽然与其他国家的第三部门组织相比，中国第三部门组织还 存在较多的缺陷和不足，如它长期存在缺乏独立性、管理制度不健全、人力资源严 重不足、财务状况恶劣以及资金短缺等问题，但我们应该看到中国的第三部门组织 是在2 0 世纪8 0 年代后才真正得以发展的，可见其发展势头之迅猛，必将能在中国 公共服务市场化的舞台上发挥其主体作用，从而打破政府组织垄断公共服务提供的 市场。 2 2 2 4 环境基础：我国政治、经济的平稳发展 党的十六届三中全会提出要大力发展和积极引导非公有制经济，为非公有制经 济进入公共服务领域指明了方向，特别是国家政治的稳定、经济的发展为公共服务 的市场化提供了更为有利的环境条件。一是国际国内政治环境总体长期稳定，理论 政策更加成熟，党的十一届三中全会以来，国家不断在政策法规上完善非公有制经 济制度，为非公有制经济的发展提供了政策支持，更为非公有制经济参与公有制经 济改造、发展混合经济开辟了道路，并且连续出台一系列关于非公共部门投资公共 服务的许可性政策，这为国内外的公司、企业等非公有制经济组织进入公共服务领 域提供了良好的发展环境。二是经济基础不断雄厚，目前我国生产力快速发展，综 合国力不断增长，社会各项事业取得长足发展，人民生活水平总体达n 4 , 康水平。 随着经济的不断发展，城乡居民收入大幅增加，民间拥有大量的闲散资金，人们已 初步具备独资的能力和欲望，而公共服务本身也具有一定的收益性和市场性，只要 采取适当的融资方式，就有比较高的投资回报率，因此对于民间投资者具有一定的 吸引力。 2 2 2 5 技术基础：科学技术的发展导致公共服务范围的变化 传统理论认为，诸如国防、水电、教育、公共交通等公共服务行业，由于其公 俞可平：治理与菩治) ，北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第3 2 9 - 3 3 2 页 福建师范大学吴秋兰硕士学位论文 用性和公益性的特殊性质，加之其投资大、回收期长等特点，更适合由政府或一家 企业垄断经营。但是随着计量技术的进步和社会分工的扩大，融资工具的创新使资 本市场日益发达，招标投标、合同承包、特许经营权转让、项目融资、政府采购等 市场管理技术的出现和完善，加上技术的进步、管理手段的创新会降低某些公共物 品的公共性或收费的困难度，使公共服务引入竞争机制、打破垄断成为可能，也使 我国公共服务的市场化具备一定的操作性和可能性。且随着生产力的发展，科学技 术进步、道德文化表现、社会成员需求变化、制度规范迁移等推动因素的不断改变， 竞争性公共服务的范围也在不断发展变化，如，在某些基础设施产业及相关部门， 随着新工艺、新材料、新制度的不断引入，产生了许多在使用功能上可以替代垄断 产品的新产品，由此出现了提供替代技术的新的服务供应商，垄断企业开始面对竞 争压力，逐渐变为竞争性企业。 2 3 公共服务市场化进程中政府责任的合理性依据 2 0 世纪8 0 年代以来，在经济全球化、信息网络化和政治民主化浪潮的冲击下， 各国政府治道变革已成为一股不可阻挡的世界性潮流，这场轰轰烈烈的政府行政改 革运动对传统的行政模式造成巨大的冲击，不论是发达国家、发展中国家还是转型 国家，都被卷入这一潮流。在这一政府治道变革中，西方国家的政府行政改革几乎 都是围绕如何更好地提供公共服务而展开的，能够提供最好的公共服务的政府就是 好政府的观念深入人心，与此同时，公共服务的市场化、社会化、法治化也顺理成 章地成为政府的改革方向。我国经过2 0 多年的改革开放，现在已经初步确立了社会 主义市场经济体制，各个地区、各级政府也紧紧把握住当前市场化改革的进程，努 力推进中国公共管理和公共服务的市场化、社会化。所谓公共服务市场化，是指政 府筹集各种资源，通过民主政治程序设定社会需要的优先目标，与此同时，又利用 私营部门之所长来组织商品和劳务的生产。但是，需要指出的是“政府移交的是服 务项目的提供，而不是服务责任的转移【l ”。因此，公共服务市场化并不代表政府责 任的减少和弱化，政府在公共服务市场化进程中仍然承担着举足轻重的作用。 2 3 1“市场失灵”的依附衍生政府责任 2 0 世纪7 0 年代以来，实行凯恩斯主义的西方各国政府都面临着经济和社会方 面的现实困境，出现了前所未有的双重“瘟疫”：经济停滞和通货膨胀，这使得人们 】【美】戴维奥斯本，特德盖布勒：改革政府企业精神如何改革着公营部门) 。上海：上海译文出版社 9 9 6 年版第2 4 页 第2 章公共服务市场化进程中政府责任的理论阐析 开始反思和怀疑凯恩斯主义，政府是否也会像“市场失灵”一样存在“政府失灵” 呢? 在这种境况下，维持传统的行政模式显然已经不可能，而基于公共选择理论和 新公共管理理论基础之上的公共服务市场化很快受到政府改革家的青睐。 由美国著名经济学家詹姆斯m 布坎南创立的公共选择理论对政府失败与失败 类型及成因做了鞭辟入里的分析。公共选择理论将经济领域的理性“经济人”假设 引入政治领域来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，“公共选择 是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生【l 】”， 认为政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的，其行为是追求自身利益最 大化，由理性“经济