（林业经济管理专业论文）国有林地流转研究.pdf

摘萤 摘要 国有林她的流转适应了林业经营思想转变的要求，通过市场的配置，使林地资源的 所有权和使用权相分离，彻底打破长期以来形成的责、权、利不统一的情况，建立起与 新的林业发展思想相一致的流转制度，为国有林区的现代化经营提供了有利的支持。但 是，目前由于我国国有林地流转处于起步阶段，存在着许多需要解决的障碍与矛盾，凼 此需要系统地对国有林地流转进行研究和分析，从而明确国有林地的具体流转形式，分 析出制约国有林地流转的限制因素，并提出相应的对策。 国有林地流转是国有林地使用权的流转，是在不改变国有林地所有权和圈有林地用 途的前提下，将国有林地的使用权按一定的程序，以有偿的方式，由一方转让给另方 的经济行为。本文根据国有林地流转基础理论的研究，提出了国有林地流转的内涵，明 确了国有林地流转所具有的特点，并在此基础上提出国有林地流转应划为商晶林林地流 转和公益林林地流转，并分别对这两类林地流转的目标、流转双方的确定、具体流转方 式及流转程序等内容进行了深入的研究和具体的设计。然后，通过对国有林地流转实践 的客观分析，本文从主观行为、客观条件和政策制订l ，分别对国有林地流转的限制因 素进行了深入分析和研究，明确了当前国有林地流转所面临的问题。所以，最后本文在 分柝制约国有林地流转限制因素的基础上，分别从规范国有林地流转的标准、方式、建 立基础性制度、加强政府行为和恰当选择国有林地流转后的经营管理方式四个方面提出 了相应的对策。 关键词国有林地：流转；限制因素；对策 a b s t r a c t c i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n da c c o m m o d a t e st h er e q u e s to ft r a n s i t i n gt h ef o r e s t m a n a g e m e n ti d e a , t h r o u g ht h ed i s p o s i t i o no ft h em a r k e t ，w h i c hm a k e st h eo w n e r s h i pa n du s e ， r i g h to ff o r e s t l a n dr e s o u r c ed e s p e r a t e ，a n dw h i c hc o m p l e t e l yb r e a k st h ec o n d i t i o nt h a tt h e r e s p o n s i b i l i t y , t h er i g h ta n dt h eb e n e f i ta r en o tb e e nu n i t e d ，e s t a b l i s h e st h ec i r c u l a t i o ns y s t e m t h a ti ss a m et ot h en e wf o r e s t r yd e v e l o p m e n ti d e a ，a n do f f e r st h ef a v o r a b l es u p p o r tf o rt h e m o d e r n i z a t i o nm a n a g e m e n ti ns t a t e - o w n e df o r e s tz o n e h o w e v e r , a tp r e s e n t ，b e c a u s et h e c i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n di sa tt h eb e g i n n i n g ，h a sl o to fo b s t a c l ea n dc o n t r a d i c t i o n n e e d i n gt ob er e s o l v e d ，s on e e dt or e s e a r c ha n da n a l y z ei ts y s t e m a t i c a l l y , t h u st od e f i n i t u d ei t s c o n c r e t ec i r c u l a t i o nf o r m ，a n a l y z et h el i m i t e df a c t o r st h a tr e s t r i c t si t ，p u tf o r w a r dt h e c o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e s c i r c u l a t i o no fs t a t e - o w n e df o r e s t l a n di st h ec i r c u l a t i o no ff o r e s t l a n du s e r i g h t ，i sak i n do f e c o n o m i cb e h a v i o ro nt h ep r e m i s e so fn o tc h a n g i n gt h eo w n e r s h i pa n dt h eu s eo fs t a t e o w n e d f o r e s t l a n d ，w h i c hm a k e st h eu s e r i g h to fs t a t e o w n e df o r e s t l a n dt r a n s f e rf r o mo n es i d et o a n o t h e rs i d ea c c o r d i n gt os o m ep r o c e d u r ei nap a i dw a y t h i sd i s s e r t a t i o n a c c o r d i n gt ot h e b a s i ct h e o r yr e s e a r c ho fc i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e d f o r e s t l a n d ，p r o p o s e st h e c i r c u l a t i o n i n t e n s i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n d ，d e f i n i t u d e st h ec i r c u l a t i o nc h a r a c t e r i s t i c ，a n do nt h eb a s e o fw h i c hp r o p o s e st h a tt h ec i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n ds h o u l db ed i v i d e di n t ot h e c i r c u l a t i o no fc o m m o d i t yf o r e s t l a n da n dt h ec i r c u l a t i o no fc o m m o n w e a lf o r e s t l a n d ，s e p a r a t e s t od e e p l yr e s e a r c ha n dc o n c r e t e l yd e s i g nt h eg o a l ，t h ec o n f i r m a t i o no f b o t hs i d e si nc i r c u l a t i o n ， c o n c r e t ec i r c u l a t i o nf o r ma n dc i r c u l a t i o np r o c e d u r ea n ds oo n t h e nt h r o u g ht h eo b j e c t i v e l y a n a l y z i n gt ot h ep r a c t i c eo nt h ec i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n d ，t h i sd i s s e r t a t i o ns e p a r a t e s t od e e p l ya n a l y z ea n dr e s e a r c ht h el i m i t e df a c t o r so ft h ec i r c u l a t i o no fs t a t e - o w n e df o r e s t l a n d f r o mt h es u b j e c t i v eb e h a v i o r , o b j e c t i v ec o n d i t i o na n dp o l i c yd r a w i n g ，a n dd e f i n i t u d e st h e p r o b l e m st h a tt h ec i r c u l a t i o no fs t a t e - o w n e df o r e s t l a n di sf a c i n g s o ，f i n a l l yt h i sd i s s e r t a t i o no n t h eb a s eo f a n a l y z i n gt h el i m i t e df a c t o r so f r e s t r i c t i n gt h ec i r c u l a t i o no f s t a t e o w n e df o r e s t l a n d ， s e p a r a t e l yp r o p o s e st h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sf o r mf o u ra s p e c t st h a ta r et h es t a n d a r d a n dt h ef o r mo fc i r c u l a t i o no fs t a t e o w n e df o r e s t l a n d ，s e t t i n gu pb a s i cs y s t e m ，s t r e n g t h e n i n g t h eb e h a v i o ro fg o v e r n m e n ta n da p p r o p r i a t e l yc h o o s i n gt h em a n a g e m e n tf o r ma f t e rt h e c i r c u l a t i o no f s t a t e o w n e df o r e s t l a n d k e y w o r d s s t a t e - o w n e df o r e s t l a n d ；c i r c u l a t i o n ；l i m i t e df a c t o r s ；c o u n t e r m e a s u r e 绪论 1 1 研究背景及问题的提出 1 1 1 研究背景 1 绪论 林地是林业旌业区内土她的简称，即直接或问接用于林业，无论目前有无林木的土 地。它包括郁闭度在0 2 以上的乔木林地、疏林林地、灌木林地、采伐和火烧迹地、苗 圃地和国家规划的宜林地。林地是林业发展的基础，是森林资源存在的必要条件，i f 如威廉配弟所说过的一样：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”林地流转是林地使 用权的流转是在不改变林地所有权和林地用途的前提下，将林地的使用权按定的程 序，以有偿的方式，由一方转让给另一方的经济行为。 加强生态建设，维护生态安全，是二十一世纪人类面临的共同主题，也是我国经济 社会可持续发展的重要基础。全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须走q i 产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现经济与人口、资源、环境的协调， 实现人与自然的和谐相处。 从国际上来看，世界林业总的趋势是由传统林业向现代林业转变，一些发达因家已 经完成了这种转变，而一些发展中国家正在朝着这个方向发展。林业经营思想总的趋势 是综合发挥森林的多种效益，森林的生态效益受到高度重视。 目前从我国来看，随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，使我国对加快 林业发展，改善生态状况的要求越来越追切。我国林业正处在一个重要的变革和转折时 期，正经历着由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变，这种转变即包括林业 增长方式和林业经营管理体制的转变，也包括林业发展方向和主要任务的调整。1 9 9 7 年 5 月，党的十五大确定了鼓励发展非公有制经济，为林业的发展进一步增添了动力。为 了适应“以公有制经济为主体，其他所有制经济成为重要组成部分，多种所有制经济共 同发展”的要求，集体林区已经开始实行集体林地的流转，并取得了很大的进展。在此 期间，一大批个体工商业者、农村能人在积累了比较雄厚的资本后，进入了林业领域， 把林地开发作为投资的新目标，从整体上提高了集体林区发展的速度。所以在这种背景 下，国有林区和林场也应调整角度，突破传统的国有林地经营模式，实行国有林地流 转，这样才能保证林业经营的转变落实到实处，达到预期的目标1 2 j 。 1 1 2 问嚣的提出 林地是林业的主要生产资料，是森林资源中不可缺少的组成部分，怎样更充分地利 用林地。促进林q k 的发展是人们一直以来关注的问题。1 9 5 0 年，我国在东北、西南、两 北的原始林区建立了第一批全民所有制森j 企业，在中原和南方大面积荒山荒地和天然 次生林区，组建了大批国营林场。与此同时，通过土地改革，农民分得了个体私有林 地。1 9 5 3 年开始的合作化把农民私人所有林地变成了集体所有，即全国林地只分为困有 和集体所有。1 9 8 1 年随着“三定”( 稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任 制) 政策的落实，集体林区的广大农民分到了自留山，承包了责任j 。1 9 8 5 年鉴于“林 业三定政策”的不彻底性，南方集体林区“些地方简单照搬农村做法，也实行了“分林 到户”和“两山并一山”( 把自留山和责任山并为自营山) ，但由于配套政策和资源管理 没能跟上，市场经济尚未建立，加之被束缚多年的农民对改革政策缺乏信任，木材经营 放开无序，多家进山收购木材的现象f 分普遍，导致南方集体林区有一些地方出现了滥 砍乱伐林木，森林资源损失严重。1 9 9 2 年党的十四大发4 v 中共中央建立社会丰义市场 经济体制若干问题的决定中国的经济体制向社会主义市场经济体制转轨，林业也丌始 进行了改革，有些省区的集体林地开始了“四荒”( 荒l i t 、荒坡、荒沟和荒滩) 地使用 权拍卖。1 9 9 8 年修订的森林法明确对从事林地、林木流转j 下式给予法律保障。中 共中央国务院关于加快林业发展的决定( 2 0 0 3 年6 月) 做出了鼓励林地使用权合理 流转的决定。 总之，从建国到现在5 0 多年的实践我们可以看出林地使用权的流转已成为一种必 然的趋势。这种所有权与使用权的分离，使责、权、利得到了真正的统一，将充分调动 群众造林、营林的积极性，并加速林业的规模化、产业化经营进程。从目前全国林地使 用权的流转情况来看，南方集体林区已经取得了一定的成绩，但同时也存在一些问题； 而以北方为代表的国有林区和林场，林地流转刚刚起步，尚未大规模进行林地使用权的 流转，相应的国有林地使用权流转机制也尚未出台，所以急需对国有林地流转进行规范 的理性研究。 1 。2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 关于国有林地流转的研究旨在从以下几方面获得一定的进展。 ( 1 ) 运用资源经济学理论、林地产权理论及其他相关理论对国有林地流转的内在要 求及国有林地流转的总体方向进行论证，为国有林地流转的具体实施及保障制度的有效 运行提供系统的理论基础。 ( 2 ) 提出既符合社会主义市场经济体制要求，又顺应林业全新经营目标的国有林地 流转具体形式、具体范围，阐明国有林地流转依据其自身特点所应遵循的原则，为国有 林地顺利流转提供重要的理论基础和政策性建议。 ( 3 ) 研究探索怎样促进国有林地的流转，突破现行条件和环境对国有林地流转的限 制，提出具体的保障措施，为国有林地颓利持续流转打下嗥实的基础。 ( 4 ) 研究探索国有林地流转后的经营管理方式，提出具体的经营管理办法，提倡以 股份合作制经营国有林地，使国有林地的流转既适应社会主义市场经济体制的总体要 求，又能满足国家经济发展对国有林业经济的需要，从而从整体上带动国有林区经济的 快速发展。 总之，本文的研究主要是通过对中外林地流转及经营管理情况理论与实践的比较分 l 耋菁论 析，应用相关的现代经济理论，在深入研究和探索国有林地流转的理论支撑基础上，对 国有林地流转的本质内涵、具体流转方式及所面临的限制因素等问题进行深入地思考和 系统地研究，旨在为我国国有林地的持续经营和永续利用，提出肯价值的理论依据和实 践对策建议。 1 2 2 研究的意义 目前我国国有林地流转处于起步阶段，存在羞许多需要解决的障碍与矛盾，从集体 林地的流转情况看，如果在国有林流转的起步阶段能从根本上预防和解决制约国有林地 流转的障碍和矛盾，将能大大促进国有林地流转的进程，提高国有林地流转的效率，加 快林业发展的步伐。 ( 1 ) 有利于促进现代林业经营思想在国有林区的贯彻与落实。国有林地的流转适应 了林业经营思想转变的要求，通过市场的配置，使林地资源的所有权和使用权帽分离， 改变了长期以来形成的责、权、利不统一的情况，建立起与新的林业发展思想和分类经 营思想相致的流转制度，为国有林区的现代化经营提供了有利的支持。 ( 2 ) 有利于加快国有林区的全民搞绿化步伐。目前我国国有林区经过几f 年的经营 已经出现了经济、资源“双危困”的现状，为了摆脱我国森林蓄积量少，森林覆盖率低 的情况，国家提出全民动手搞绿化的措施，国有林地的流转正是衔接林业和全民搞绿化 的一个桥梁。通过国有林地的流转，经营者有偿获得了林地使用权，势必竭尽全力造 林、营林，这就将大大增加全国造林的数量和提高造林的质量，为我国林业的发展做出 贡献。 ( 3 ) 有利于促进国有林区经济的可持续发展。国有林地流转制度的有效运行，特别 强调林业经济与林区经济的融合与互动，强调通过林地的流转实现投资等体的多元化， 实现真正的跨越部门，跨越区域的开放式经营；同时大力提倡股份合作制经营走进林 区，为林区剩余劳动力解决就业问题，从根本上改善林区经济状况，把林区的现代化经 营与林区区域经济发展紧密结合，促进林区经济的可持续、稳定、健康发展。 ( 4 ) 有利于提高国有林区的生产力水平。在社会主义市场经济体制下，根据林业可 持续发展的要求，国有林区必须走提高生产力，集约经营的道路。国有林地的流转为资 会和科学技术等生产要素流向林区铺通了一条道路，市场选择了有能力的经营者，提高 了林业的经营管理水平和劳动生产率，因此国有林地的流转对提高国有林区的生产力水 平有重要意义。 同时，中共中央国务院关于加快林业发展的决定( 2 0 0 3 年6 月) 中已经提出鼓 励林地的流转，这也正是国有林地流转所遇到的前所未有的机遇，从而使本文的研究具 有现实性。 东北林业人学烦1 学位论义 1 3 国内外相关研究综述 1 3 1 国外相关研究 出于世界各国有着不同的社会经济制度，有着不同的发展历程，有着不同的国情， 因而各国林业的发展道路，管理体制，经营模式，法律保障和政策扶持也不尽相同，各 有特色。就林地的实际经营状况而占，大部分国家由于私有林的比重较大因而林地的 私有化程度也较高，在经营管理方面除小部分为私人经营外大部分为公司经营的形 式；而对于国有林地，由于其比重相对较小，主要担负维持生态效益的作用，没有采取 国有林地流转的形式，而是根据具体需要，把国家林地租给私人使用或由国家直接经 营。出于本文研究的是国有林地的流转，因此必然要涉及流转后怎样进行经营管理，以 及对流转给予的政策扶持等。所以下面本文就国外私有林地的经营管理形式和政策扶持 的有关方面进行阐述。 1 3 1 1 有关国外私奢林地的经蕾譬理形式研究 国外私有林地经营一般分为小私有林地经营和大私有林地经营。小私有林地经营规 模较小，一般通过继承获得；而大私有林地则通过收购或股份制的形式获得，有的大私 有林林主还租赁公有林地或小私有林地以扩大规模，保证术材供应数量。无论是哪种形 式，私有林地的林主都具有高度的经营自主权，政府则通过相关的行业管理部门对私有 林她的经营进行指导，同时私有林经营者也成立一些机构组织以维护自身权益f 3 1 。如在 德国，林地购买前要先经过林地托管局的批准并指定出具体的经营林地方案，随后林地 托管局对所售林地实施2 0 年监督权和代为经营权【4 瑚。在美国，政府则鼓励私有林林主 实施“标准林场”式经营，即林场的经营水平要达到相应的标准，符合这种标准的林场 在经营过程中可以得到一些优惠待遇峥j 。 总之，国外的私有林经营无论是采取何种方式，层的都是尽量使社会、经济、生态 三大效益相统一，实现可持续经蕾，从而避免私有林在经营过程中出现的经营过于分 散，经营积极性不高等缺点。所以当我国进行国有林地流转时，在吸纳国外林地经营优 点同时，一定要加强流转机制研究，从而为流转后国有林地的有效经营奠定基础。 1 3 。1 2 有关国外私奢棒的相关媛繁研究 总体上说，各国私有林地发展的政策环境是十分宽松和有效的。许多国家的政府都 不同程度地采取了财税金融扶持政策，以鼓励和支持私有林林主的事业发展。减免税 费、各项林业补贴是许多国家支持私有林地发展的重要措旌。例如，芬兰政府对私有林 地经营中的荒地和沼泽地造林、中幼龄抚育、森林更新以及在私有林地上建立自然保护 区等方面都实行了税费减免。在对森林的更新区给予一定的免税，这些免税在芬兰北部 为3 0 年，在最南部为1 5 年；而对中幼龄林的间伐采用特殊的免税方法，即大约5 0 间 伐林的出售是免税的p “j 。瑞典在林业补贴上实行了对某些具体林业经营活动的补助： 荒地造林，约补助5 0 ；严重的虫害防治，补助可达l o o ；其他如林地排水和营林计 划等的也有不同程度的补助1 9 l 。加拿大政府为减轻林主的负担，降低甚至免除私有林的 财产税，如在加拿大的大不列颠哥伦比旺省，林地的财产税仅相! 刍】二一般财产税的5 0 1 0 l 。同本、德国等国则对私有林林主的造林和森林保护等实行了资助补贴政策。r 本刑 造林费用的补助最多可达5 0 ，除了国家的补助余之外，地方政府也常常根据自己的财 政情况，按国家补助金的一定比例追加地方补助会：另外单独由地方政府进行补助的也 很多l l “。德国对造林种子、种茁、幼林内造林措施、幼林抚育，仞次造林等也都给予了 资助。对初次造林，造林点在3 5 个以下为6 0 0 马克h m 2 ，每增加一个造林点再加1 5 马 克，最高为1 4 0 0 马克h 2 1 6 j 。 许多国家的政府对私有林的经营活动都以不同形式和在不同程度上实行了优惠的会 融扶持政策。因此，在我国国有林地的流转过程中，也要注意政策的扶持，应该制定相 应的优惠政策来激励国有林地的流转，从而从整体上促进林业的发展。 1 3 2 国内相关研究 1 3 2 1 相关理论研究 林地产权制度是林地流转的理论基础，目前，集体林地产权制度的研究主要集中在 集体林地产权制度改革上，具体有以下三方面。第一，现行林地产权制度存在的问题， 具体包括：( 1 ) 集体林地产权主体不明确，林地产权既归行政村所有，又归村民小组所 有；( 2 ) 林地产权的各项权能边界不清晰，主要是林她的所有权和使用权之间的边界没 有明确规定：( 3 ) 栋地产权权能残缺，表现为所有权权能不全和使用权权能不全；( 4 ) 林地产权制度缺乏优化的组织基础，难以抵御复杂多变的市场风险，董要指缺乏舰范林 地流转的相关制度。第二，林地产权制度改革方向存在的问题，关于这方面的研究集中 在是否实行林地家庭承包责任制两种观点上，一种观点是借鉴农业改革经验分林地到 户，采取家庭经营为主的形式。持有这种观点的人认为虽然承包到户会明显暴露分散化 经营的问题但认为问题并不在于这改革模式的本身，而在于次生制度的不完整，即 缺少一些相应的辅助法律法规：持有另一种观点的人认为林地产权制度不应走农地产权 改革的道路，应采取自愿原则，因地制宜，根据不同的林地类型采取不同的流转方式， 从而避免分散经营，发挥林地的更大潜力，实现林业的规模经济。第三，林地产权市场 的研究。随着市场经济体制改革的深入，南方集体林区器地开始探索林业产权改革的新 路子，即改变传统的用行政手段来配置集体林地资源的做法，充分利用市场手段来配簧 林地资源。这方面的研究指出了林地产权市场体系的结构及建设的必要性，林地产权市 场发展中存在的问题，对存在问题的研究同林地产权制度的研究类似。可见林地产权制 度的改革得到新的发展，其特征主要表现为林地所有权与使用权发生了较好的分离，使 用权越来越完整地回到经营者手中，排他性不断增强l 叫5 i 。 对于国有林地产权制度的研究主要表现为，提出在国有林区、林场实行经营承包责 任制。具体内容为主张将国有林地分片承包给职工进行管护，承包者不具有般意义i ： 的森林林本所有权和林地使用权，不能采伐森林，销售木材，但对林闻副产品和林下的 山野菜、食用菌、松果等有采集利用权【i “。而对于国有林地产权中所有权和使用权分离 的系统研究较少，目前随着国有林她流转的实行，这部分研究，l 刚剐进行。 1 3 2 2 关于集体林地流转的实践 集体林地的流转开始于1 9 8 1 年，经历了四个阶段。第一阶段是1 9 8 1 年中共q ， 东北林业大学坝l ：学位论文 央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定的颁布，这一阶段集体林区的主要 做法是实行了“三定”政策即以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任 制”为主要内容，广大林区的农民在分到了自留山，承包了责任山后，对林地的经营车只 极性显著提高；第二阶段是1 9 8 5 年，南方集体林区些地方效仿农地做法也实行r “分林到户”和“两山并一山”( 把自留山和责任山并为自营山) 的做法在这阶段 由于相关配套政策和相应管理没跟上，导致南方集体林区一些地方出现了滥砍乱伐林 木，森林资源损失严重的现象；第三阶段是，1 9 9 2 年党的十四大发布中共中央建立社 会主义市场经济体制若干问题的决定中国的经济体制向社会主义市场经济体制转轨， 林业也歼始进行了改革一些省区的集体林地开始了“四荒”( 荒山、荒坡、荒沟和麓 滩) 地使用权拍卖，这一一阶段是集体林地流转逐步走向一轨的关键阶段：第四阶段是从 1 9 9 8 年修订森林法后，明确对从事林地、林木流转正式给予法律保障，及中共中 央国务院关于加快林业发展的决定( 2 0 0 3 年6 月) 做出了鼓励林地使用权合理流转 的决定开始。目前的集体林地流转属于第四阶段，这一阶段也i 卜是集体林地逐步完善的 阶段。 从集体林地流转经历的四个阶段整体来看，集体林地所采取的主要做法是：流转方 式主要以拍卖、承包、租赁及股份制合作等形式为主：流转方法通过以承包到户为主的 形式来实现，但在这种做法中，逐步暴露出承包到户不利于规模经济的缺点；针对流转 过程中所遇到问题的对策制定上，实现了相关配套制度及优惠政策的实行，如对流转林 地的经营者给予一定的税收和贷款优惠等。总之，从集体林她的流转实践看，它打破了 传统林地的经营模式，实现了林地经营方式的转变，推动了林区经济的发展，为国有林 地的流转提供了有益借鉴【1 7 叫9 1 。 1 3 2 3 关于国有棒地流转的实践 舄前，国有林地流转正处在起步阶段，除在少数林业局进行试点外，大多数国有林 区林业局和国有林场都处在观望状态。2 0 0 3 年初，黑龙江省伊春市桃山林业局率先在黑 龙江省进行了国有林地流转的实践。在实践过程中，桃山林业局制定了相关的流转方案 和流转条例，在对要流转的商品林地进行评估后，正式进行了国有林地的流转，与此叫 时桃山林业局也在积极探索公益林林地的流转方式。他们的具体做法是在国有林地流转 中，允许林业局的职工以被拖欠的工资或职工身份置换国有林地的使用权；同时，对国 有林地上生长的非林木经济作物一并作价流转：此外，纯们还组建了森林经营服务公 司，为国有林地流转后的国有林地经营提供服务等。总之，桃山林业局通过理论与实践 的紧密结合开辟了一条有效的国有林地流转道路，可以说桃【ij 林业局的国有林地流转实 践推动了国有林地流转的整体运行。 综合上述研究可以看出，在国外，由于私有林比重大，因此关于私有林地的相关理 论研究和实践已具有相应完整的体系，尽管各国在林地的其体经营内容、经营目标和管 理办法上各有不同，但其共同点都是林地的综合利用效率较高，同时各国林地在具体运 做过程中也存在一些问题，如私有林地过于分散，整体经营规划不到位，林主的经营积 极性不高等。 在国内，目前关于集体林地产权制度的系统研究和林地流转的实践为国有林地的流 转提供了多方思考和有益借鉴，但关于国有林地流转的研究还较少，缺少深层次的理论 研究，也没有真币发掘出目前制约国有林地流转的根本原因。其不足之处有以f 四点： 是，目前关于国有林她的研究缺乏系统性，没有形成相对完整的国有林地流转理论体 系；二是，缺少对国有林地流转规章制度的研究，国有林地流转缺乏规范的机制和程 序；三是，缺乏对林地流转所商临的深层次制约因素的客观、理性分析，没有从根本上 研究出解决这些制约因素的实际办法；四是缺少对林地流转后实际经营管理方式方面的 研究，没有真j ：f 触及林地流转后应如何高效率经营管理林地的问题。为此，必须系统深 入地对国有林她的流转进行研究，探求解决限制国有林地流转的其体问题，完善国有林 地流转后的有效经营管理方式的选择，这样才能从根本上推进国有林地的流转。 1 4 研究方法及内容框架 1 4 1 研究方法 本文研究中所用的方法主要包括以下几类。 第一，实证研究法。主要体现在对林地流转从丌始到现在的系统综合研究、分析与 总结上，以希获取有价值的研究基点和可以借鉴的经验教训。 第二，对比分析研究方法。包括国内外林地经营管理的比较和国内国有林地流转与 集体林地流转之阳j 的比较分析，从而借鉴其有价值的分析和成功的流转经验。 第三，理论分析法。主要包括，资源经济学理论、林地产权理论、其他经济学理论 和管理学理论。理论分析统领和贯穿全过程，目的在于更好地研究出国有林地流转的具 体形式及制约国有林地流转的因素，使得关于国有林地流转未来发展的研究更具有氲观 性和认同性。 第四，模型分析法。在国有林地流转的具体形式研究中运用模型分析方法，使得关 于商品林林地和公益林林地的流转更直观清晰，并使本文的研究更具认同性l ”2 1 j 。 1 4 。2 研究内容框架 本文主要研究内容分为7 章，研究内容框架如图l l 。 第一章，导论。主要是在系统、综合评析国内外关于林地流转及经营管理的相关理 论研究基础上，提出了本项立题的研究基点、理论意图和研究方法与研究内容，为以后 各章的研究作以概括性的前提铺挚。 第二章，国有林地流转的理论基础。包括两部分，国有林地流转内涵研究和相关理 论的客观分析。首先，通过对国有林地流转内涵的研究，明确国有林地流转的特征，固 有林地流转的方式，为后面国有林地流转的具体研究奠定基础；然后，通过对国有林地 流转相关理论的客观分析，找到各种基础理论对国有林地流转的要求，为国有林地的具 体流转奠定理论基础。 第三章商品林林地流转和公益林林地流转。在首先分析商品林林地流转和公盏林 林地流转原则的基础上，提出两种林地的具体流转方式。提出商品林林地流转按转入方 对象的不同设计流转的具体方式，包括转入方为个人、转让方为企事业单位的漉转乃 一：= = ! ：。：= = ：童i ! g 些耋些堡垒垒：。：一：= = ：= ：= ： 式；旃公益林应按公益林林地的具体情况设计流转方式，包括公益林林地为无林地，磋 木林地和疏林地的流转方式和公益林林地为有林地时的流转方式。 第四章，国有林地流转限制因素分析。在对黑龙江省国有林地流转现状分析的基础 上，研究了国有林地流转的限制因素，从主观行为、客观条件和现行国家政策上提出了 目前国有林地流转的限制因素。通过对限制因素的分析和研究将有助于找出解决对策， 从而更有效的推动国有林地流转。 第五章，完善国有林地流转的对策。本章在分析制约国有林地流转因素的基础上， 分别从规范国有林地流转的标准、方式、建立基础性制度、加强政府行为和国有林地流 转后的经营管理方式选择四个方面提出了相应的对策。这些对策的研究能够从整体 二明 确当前国有林地流转的主要任务，及相应可以采取的措施，能够在锯决国有林地流转主 要问题的同时，推进国有林地流转，并充实国有林地流转的整体研究。 导论：问题的提出 国有林地流转的理论基础 商品林林地流转和公益林林地流转 商品林林i1 公益棒林 地具体流fi 地具体流 转方式设ll 转矗式设 计山l计 国有林地流转限制因素分析 完善国有林迪流转的对策 剥降勰懒羹 圈1 - 研究内容结构框架图示 2 国古林地漉转的理论基础 2 国有林地流转的理论基础 国有林地流转的意义来源于林业新定位下国有林地自身的特点及其真接环境变化所 产生的内在要求。然而这种制度的选择也有其自身理论基础。本章将系统研究国有林地 流转的内涵客观分析林业资源配置理论、林地产权制度理论、林业分类经营理论、森 林资源资产化管理论对国有林地流转的理论价值，为国有林地流转奠定理论基础。 2 1 国有林地流转的内涵界定 2 1 1 国有林地构内涵 国有林地是林地所有权归属国家的林地。我国宪法第九条规定：“矿藏、水 流、森林、山路、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有；由法律 规定属于集体所有的森林和山峰、草原、荒地、滩涂除外。”国有林地在熬个因家财产 中占有十分重要的地位，是发展我国林业的主要物质基础。 根据第五次全国森林资源清查统计资料，国有林区林业用地蘧积为8 5 7 1 6 7 力 h m 2 ，其中有林地面积5 1 4 0 2 6 力- h m 2 ，占林业用地面积的5 9 9 7 ：疏林地面积2 2 9 2 3 万h m 2 ，占林业用地砸积的2 6 7 ；灌木林地l1 9 5 9 8 力- h m ! ，占林业用地面积1 3 9 5 ；未成林造林地7 5 3 7 万 1 1 n 2 ，占林业用地面积的0 8 8 ；苗圃地1 5 2 万h m 2 ，占林 业用地面积的0 0 2 ；无林地面积1 9 2 9 2 92 - h m 2 ，占林业用地面积的2 2 5 l ，如图 2 一l 所示： 图2 - 1 国有林区林业川地利用结构蹦 2 。1 1 1 国有林地的特征 国有林地除具有一般林地的特点外，还具有自身的特征，对国有林地特征的研究是 研究困有林地流转的切入点，有助于探索出更适合国有林地流转的新思路。围有林地的 具体特征如下： 第一，国家占有性。占有是指对林地资产的实际控制，这是行使国有林地资产所自 权的基础。山于困家依法独立占有了一切属于国家的资源，匦l 此固有林地的所有者是崮 东北棒业人学顾 ：学位论土 家，任何人、任何团体都不能以任何方式侵占国有林地。但是，占有林地资源并不是目 的，目的是为了对它开发、利用，以满足国民经济发展的需要，促进全社会的进步。所 以对国有林地的开发利用不可能全部由国家进行，这时国家可以根据对资产的处分权利 把一部分资源的开采使用权依法有偿转让给有能力的组织或个人。 第二：，国有林地的增值性。国有林地是一种存量，其对应的实物形态是现有林术的 蓄积量，国有林地增值的实物体现则是森林的生长量。国有林地的增值是由森林资源雀 长量和单位森林蓄积量的资产价值变化量共同决定的。一般而占，前者取决于自然力的 作用和营林技术进步，后者取决于市场供需关系的变动。 第i ，产权收益的垄断性。对开发经营国有林地来说，它存在着两重产权的收益， 一方面是资源所有权收益，另一方面是经营开发投资的所有权收益。在当前的情况f ， 静者差要表现为税收，是由国家对资源的垄断性所造成的，后者则表现为投资报酬。我 国目前将国有林地的产权收益( 不包括投资回报) 用征收资源税的方式予以确认，它一方 面体现了资源产权的垄断性，另一方面也考虑到了资源的有价性和收益性。 第四，经营目标的多元性。由于国有林地所生产林木的多功能性，决定了国有林地 在经营过程中不仅能产生生态效益，还能产生经济效益、社会效益，而且三种效益的坍 调发展是国有林地整体发展的重要目标。然而，因为国有林地的特殊地位，使它担负着 维护生态平衡的重要使命，所以在国有林地的整体经营过程中，要把生态效益放在首 位，在保证生态效益的前提下，再从国有林地的经营过程中获得更多的经济效益和社会 效益。 2 1 1 2 国有林地的分类 在此主要按照林地的主导利用功能，把国有林地分为公益林林地和商品林林地。公 益林林地以种植保护和改善人类生存环境、保持生态平衡、保存物种资源、科学实验、 森林旅游、国土保安等需要的林木为主要经营目标的林地，可分为防护林林地、特融用 途林林地。商品林林地是以生产木材、薪炭、干鲜果及其他产品为主要经营目标的林 地，可分为用材林地、经济林地、薪炭林地。详见表2 1 。从表2 一l 林地的分类系统来 看，不同的地类、林种表示了它们今后在林地利用上的发展方向，标志着它们今后经营 的特点1 2 2 】。因此，在国有林地流转时，首先应根据林地的种类、林种、林分特征确定流 转国有林地的方式。 表2 - 1 林地分类系统 林地类别林种 1 水源涵养林、 公2 水十保持林 益( 一) 防护林3 防风阉沙林 林4 农田牧场防护林 林5 护岸林 地6 护路林 2 隔存林地漉转的理论捧础 林地类刹林种 1 国防林 2 实验林 3 母树林 ( 二) 特种用途林4 环境保护林 j 风景林 6 名胜古迹和革命纪念 林 7 白然保护区林 ( 。) _ f j 材林 l _ 一般崩材林 、 2 短轮伐期川材林 商( _ 二) 薪炭林薪炭林 u n n l 油料林 林 ( 二) 经济林2 特种经济林 林3 果树林 地4 其他经济林 2 1 2 林地流转的内涵 流转在新华词典中的含义是指流动、转移。从经济学角度讲，它最早出现在商 品流通领域中，指所发生的商品实物的买卖行为，即商品通过买卖行为实现从生产领 域到消费领域的转移过程。其基本特征是：第一，它必须是商品实物的转移。如果只有 货币收付，而无商品实物转移，则不属于商品流转。例如：旅游、修理等服务性行业的 经营活动。第二，它必须通过买卖行为。通过一买、一卖，买方用货币换得r 商品，史 方用商品换取货币。如只有实物转移，而无货币收付，也不属于商品流转。如：接受捐 赠物品。第三，以商品销售为目的。既有货币收付行为又进行商品实物转移，而不作为 商品销售的，不属于商品流转范畴，如：购买固定资产、低值易耗品等。以上是商品流 转的三个基本条件，缺一不可“。 马克思主义认为，经济流转是市场经济的必然结果，所流转的是交换价值。构成经 济流转的条件是，以价格为前提的产品、劳动以及非物质成果。他在政治经济学批判 大纲中指出，经济流转不是指单个的交换行为，而是一连串的交换；一种交换总体， 川流不息地而且或多或少地呈现于整个社会表面，即一种交换行为体系。生产资料的分 配和生活资料的分配，是经济流转中最主要和最重要的领域。林地是最重要的生产资料 和商品之一，林地本身虽然不能移动，但是林地权利可以流动，因此，林地权利流转是 整个经济流转的重要组成部分。 林地流转，包括广义、狭义两种流转。广义的林地流转既包括林地权利的流转，又 包括林地功能的流转( 主要指土地用途的改变) 。狭义的林地流转是权利主体将林地权 利全部或部分地从一个主体转移给其他主体的行为，即单指林地权利的流转。而林地权 利的流转，首先是指林地所有权的流转。在我国，例如国家征用土地，致使林农集体所 有林地转为国家所有林地。其次，它在我国更多地表现为林地使用权的流转。其- p ，林 地使用权的流转又可以依据林地转出方是否为所有权人为标准，分为使用权的初次流转 和使用权的再次流转。如权利转出方为林地所有权人，其转移林地使用权称为使用权的 初次流转，如权利转出方为林地使用者的，其转移林地使用权为使用权的再次流转p 。 林地流转具体划分如图2 - 2 所示。 林 地 流 转 鬲丽卅! 燮兰： i 林地权利流转 林地狭义流转 ( 林地权利流转) 林地功能流转 林地所有权流转 林地使用权流转 初次流转 再次流转 例2 - 2 林地流转具体划分图 总体而苦，林地权利的流转是指林地产权主体之间的变更，它包括林地权刹在不同 所有制之问、不同组织( 团体) 和个人之问的变更，它的形式包含有偿有期限( 如出 租、转让等) 、无偿无期限、无偿有期限等林地流转形式。林地功能或用途的流转包括 林用地内部的林地功能流转、林用地与非林用地之间的流转、非林用地之间的林地功能 流转等。 2 1 3 国有林地流转的特征 国有林地流转是国有林地使用权的流转，是在不改变国有林地所有权和国有林地用 途的前提下，将国有林地的使用权按一定的程序，以有偿的方式，由4 方转让给另一方 的经济行为。国有林地流转的本质是将国有林地的使用权通过市场配置给有能力的经营 者：这种流转可以发挥林地的优势，更好地提高林地的潜力，从而促进林地的呵持续利 用，达到林业生念效益、经济效益、社会效益三者的统一。 国有林地流转依据林地所有权和所肩负责任的具体要求有其自身的特征，具体如 下。 2 1 3 1 国家所有权不变的特征 由于国有林地的所有者是国家，因此国有林地在流转过程中要充分考虑到国家的权 益，使国有林地流转既能实现国家的生态目标，又能满足经营者的经营目标。具体来 说，这种国家所有的特征决定了：一方面，国有林地是一种国家资产，它要实现为国民 服务的任务，不能在