（公共管理专业论文）扬州市行政审批制度改革的研究.pdf

摘要 党的十七大报告从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观、发展中国 特色社会主义的战略高度明确提出要加快行政管理体制改革，努力建设服务 型政府。行政审批制度改革是中国行政管理体制改革中的重要一环，是中国 加入w t o 后的迫切需要，也是与市场经济体制改革相配套的必然选择，更是 建设服务型政府的必由之路。 本文的重点是从建设公共服务型政府的角度来探究深化行政审批制度的 改革之路，通过理清中国行政审批制度改革的发展思路和发展方向，运用国 内外成功的科学的理论依据和实践经验，尽可能全面地提出当前形势下适合 中国行政审批制度改革的对策。本文从中国现行行政审批制度改革实践中普 遍存在的问题入手，运用新公共管理、公共服务、制度经济学等理论工具， 分析其原因，探究其动力，结合美国、日本、印度等国外行政审批改革取得 的先进经验，特别是通过总结扬州市在行政审批制度改革方面的一些创新做 法，提出进一步推进行政审批制度改革向纵深发展的建议与对策，以适应市 场经济发展需要及服务型政府建设要求，力求为转型期行政制度改革提供参 考，为服务型政府建设献策。 关键词；扬州市行政审批制度改革 a b s t r a c t s t a n d i n go nt h es t r a t e g yh e i g h to fa d v a n c er e f o r mi na na l l r o u n dw a y ，t o e x e c u t et h es c i e n t i f i cd e v e l o p m e n tc o n c e p td e e p l y , a n dt od e v e l o pt h es o c i a l i s m w i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h ec o m m u n i s tp a r t y 。s17 t hs e s s i o no fn a t i o n a l p e o p l e sc o n g r e s sp o i n t e do u td e f i n i t e l yt h a tw em u s td e e p e nt h er e f o r m o f a d m i n i s t r a t i o na n dm a n a g e m e n ts y s t e m s ，t h e nm a k eo u rh a r dt oc o n s t r u c ts e r v i c e g o v e r n m e n t t h er e f o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e mi sb e c o m i n ga ni m p o r t a n tl i n ki n t h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n ts y s t e m i ti st h ep r e s s i n gn e e df o rc h i n aa f t e rs h ejo i n ti nw t o ，a n d i ti sa l s ot h en e c e s s a r yc h o i c et os u i tf o rt h er e f o r m a t i o no fm a r k e te c o n o m y s y s t e m a n df u r t h e rm o r e ，i ti st h eo n l yw a yt oc o n s t r u c ts e r v i c eg o v e r n m e n t t h ee m p h a s e so ft h i sp a p e ri st or e s e a r c hf o rt h eb a s i cr o a dt od e e p e n r e f o r m a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a ls y s t e mf r o mt h ep o i n t v i e wo fp u b l i cs e r v i c eg o v e r n m e n tc o n s t r u c t i o n u n d e r s t a n d i n gt h ed i r e c t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v ea n da p p r o v a ls y s t e mr e f o r m a t i o n ，u s i n gt h es c i e n c et h e o r i e s a n de x p e r i e n c ef r o mh o m ea n da b r o a d ，t h i sp a p e rt r i e st oc o m p l e t e l yc o n s t i t u t e t h ec o u n t e r m e a s u r e sw h i c ha d a p tt ot h ea d m i n i s t r a t i v ea n da p p r o v a l s y s t e m r e f o r m a t i o no fo u rc u r r e n tc o u n t r ys i t u a t i o n s ，s t a r t i n gw i t ht h ec o m m o np r o b l e m s e n c o u n t e r e d d u r i n g t h e p r a c t i c e o fa d m i n i s t r a t i v ea n d a p p r o v a ls y s t e m i n f o r m a t i o n ，t h ep a p e ra n a l y z e st h er e a s o n sa n dr e s e a r c h e sf o rt h em o t i v ep o w e r o ft h er e f o r m a t i o nw i t ht h et h e o r yo fn e wp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，n e wp u b l i c s e r v i c ea n dn e wi n s t i t u t i o n a le c o n o m i c s ，e t c a tt h es a m et i m e ，r e f e r e n c i n gt h e a d v a n c e de x p e r i e n c ef r o mt h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m i n u s a ，j a p a n a n d i n d i a ，e s p e c i a l l ys u m m a r i z i n gt h e i n n o v a t i o np r a c t i c eo fy a n g z h o uc i t y d u r i n gh e ri n f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e m ，t h isp a p e rt r i e sh a r dt om a k ea d v i c ea n d c o u n t e r m e a s u r et od e e p e nt h er e f o r m a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e mt oan e wh e i g h t i ti sa l s ot om e e tt h ed e v e l o p m e n td e m a n do f m a r k e te c o n o m ya n dc o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n t ，t om a k ear e f e r e n c ef o r a d m i n i s t r a t i v ei n n o v a t i o ni nt r a n s i t i o n a l p e r i o d ，a n d t oo f f e ra d v i c ef o rt h e c o n s t r u c t i o no fs e r v i c eg o v e r n m e n t k e y w o r d s ：y a n g z h o uc i t y , a d m i n i s t r a t i v e e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l s y s t e m ，r e f o r m 扬州大学学位论文原创性声明和版权使用授权书 学位论文原创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是在导师指导下独立进行研究工作所取得的 研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含其他个人或集体已经发 表的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标 明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 至刎戋翁 签字隅抑年j 月刁同 学位论文版权使用授权书 本人完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子文档，允许论文被查阅和借 阅。本人授权扬州大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国 科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过 网络向社会公众提供信息服务。 学位论文作者虢羔呲弱 签字同期：汐_ 年j 月爿同 导师签名： 崔如 l 签字隅矽一年j 、月影日 吴l 叫菊扬州市行政审批制度改革的究 1 绪论 1 1研究背景及意义 1 1 1 中国政府迸行行政审批制度改革的背景 行政审批是指行政机关( 包括有行政审批权的其他组织) 根据自然人、法人或者其他 组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式， 准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为 能力的行为。行政许可法出台以后，行政审批有了较为明确的分类，即行政许可、非 行政许可审批和行政服务。行政审批的主体是行政机关或有行政审批权的其他组织，其目 的是政府为了实现行政管理的职能。行政审批不是对所有行为的限制，只是针对那些不利 于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用，保证公共领域中应有的秩序和 自由。行政审批作为解决或补救市场失灵的一种重要手段，早己存在，当今社会，不论是 资本主义国家还是社会主义国家，行政审批活动都是一种客观的存在。 中华人民共和国的成立将中国社会的发展带入了一个崭新的时代，但由于种种原因的 制约，中国政府在一个较长的时间内充任了全能政府的角色。行政审批制度作为政府管理 社会和经济的一种重要手段，在计划经济下，成为政府干预经济社会乃至一切领域的一种 有力的工具，发挥了十分重要的作用。但是，随着我国改革丌放的推进及社会主义市场经 济的逐步确立，行政审批制度成为制约经济社会进一步发展的障碍。行政审批制度的弊端 日益凸现，五花八门、数量繁多的审批使得政府过多地介入社会资源的配置和市场准入中 去，限制了社会资源的自由流动，更妨碍了市场经济主体的平等竞争和自主决策。 2 0 0 1 年中国成功加入了w t o ，计划经济时代所形成的行政审批制度急需改革，中国的 行政审批制度存在着与w t o 的基本原则和规则相悖的问题。中国加入w t o 首先是中国政府 的加入，中国政府承诺将遵循世界贸易组织的国民待遇、市场准入、公平竞争等原则，按 照最终达成的多边贸易协议，分阶段、分行业地丌放市场，提高政府的透明度，清理和调 整不符合世界贸易组织规则的政策、条例、法律和法规。加入w t 0 就意味着中国成为世界 贸易组织中的法律主体和责任主体，中国政府不仅需要履行w t o 相关协议中的义务而且需 要承担违背相关协议所引起的责任。为了更好地适应世界经济发展的需要，减少中固社会 融入世界的障碍，中国政府丌始对行政审批制度进行大刀阔斧地改革。 十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定， 扬州人学坝i j 学位论义 2 一 及2 0 0 4 年中华人民共和国行政许可法的颁命实施，进一步推动了中国行政审批制度 的改革步伐。十六届三中全会在决定中提出明确要求：增强政府服务职能，首要的是 深化行政审批制度改革。决定的这一要求表明中国政府必须从审批型政府转向服务型 政府，从而确立了建立服务型政府的基本定位。而行政许可法的颁布实施则进一步表 明了中国政府深入推进行政审t l t $ i j 度改革的决心，到2 0 0 4 年国务院部门已经分两批耿消 和调整了1 3 0 0 项行政审批项目，但时任国务院审改办主任李玉赋仍然明确表示行政审批 项目过多过滥的问题还没有从根本上得到解决，还需要进一步进行动真动硬的改革。 早在上世纪术，西方各国政府都不同程度地丌展了“政府重塑”运动，也就是从“以 政府为中心 到注重公共服务“以满足人民的需求为中心”的转变。理论界提出了“以顾 客为导向”的公共服务观点，通常被认为是构建服务型政府的起源。u 美国著名公共行政 学者珍妮特v 月哈特和罗伯特b 月哈特在其合著的新公共服务服务，而不是 掌舵一书中强调了政府必须基于社会经济发展的现实需要，完成由掌舵者的角色到服务 者的角色转变。服务型政府应该是以结果为导向，通过顾客和过程，强调积极的目标、具 体的结果与产出，强调工作的实际结果、预算和绩效并重。服务型政府并非取消管制， 只是这种管制是有限度的，受法律严格约束，有固定的范围、程序和明确的责任机制，是 因服务而管制，而非因管制而管制。更重要的是，政府管理并不只是管制，管制只是手段 之一，政府应该在政策法规的制定、监督、调控和提供各种公共服务方面发挥更积极的作 用。 西方国家的政府重塑运动及新公共服务理论为中国政府的行政审批制度的改革提供 了借鉴。 当然，我们必须清醒地认识到，行政审批制度的改革任务是紧迫的，但又是十分艰巨 的，既要保证政府管理的有效性又要充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作用，同时 由于行政审批制度改革涉及的领域、范围和事项十分广泛，情况非常复杂，对审批项目的 处理政策性、专业性强，难度很大，决定了行政审批制度的改革不可能一蹴而就，行政审 批制度的改革需要一个渐进和深化的过程。 1 1 2 研究行政审批制度改革的意义 党的十六届三中全会中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定强 调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型转向“服 参见蔡放波并：“深化行政管理仆制改苹”理论4 0 i - i , i 会综述，【j 】人人复e 资料，2 0 0 4 年，第6i ! j j ：。 参考 荧1 拉球尔m 干木脊著，汀人海、吴群芳等译：尢缝隙政府：公共部门造指南，北京：中围人民人学 版礼2 0 0 2 年版，第8 贝。 参见 荚 戴维奥斯奉、特德盖布勒并，f ：洵市政胁编 辛组、东方编译所编译：改节政府，f ：海：f ：洵译义j f _ 版礼1 9 9 6 年版，笫3 1 5 3 2 5 负。 吴i 菊扬州i 市行政审批制度改革的究 务型”。党的十七届二中全会进一步指明了改革方向，推动了行政审批制度向纵深发展， 建立服务型政府的呼声高涨，人民企盼，党给予厚望，一个更加高效、廉洁、法制、责任、 有限的服务型政府f 在建设之中。2 0 0 8 年1 0 月份，国务院办公厅转发监察部等部门下发 的关于深入推进行政审批制度改革意见的通知( 国办发( 2 0 0 8 ) 1 1 5 号) ，又对当前行 政审批制度改革提出了明确要求，由此可见行政审批制度改革在政府职能转变中有着十分 重要的地位，行政审批制度改革是中国行政改革中重要的一环。 行政审批制度改革的过程是一种制度创新的过程。所谓制度创新( i n s t i t u t i o n a l i n n o v a t i o n ) 就是指在人们现有的生产和生活环境条件下，通过创设新的、更能有效激励 人们行为的制度、规范体系来实现社会的持续发展和变革的创新。所有创新活动都有赖于 制度创新的积淀和持续激励，通过制度创新得以固化，并以制度化的方式持续发挥着自己 的作用，这是制度创新的积极意义所在。邓小平同志说：“改革是中国的第二次革命”。 改革不是细枝末节的修剪，而是对原有制度、体制的根本性变革，改革主要是改制度。根 本性变革必然要求以制度创新作为最高形式，改革的过程归根结底是制度创新的过程。 行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对行政对象行使某些权 力的条件进行审查，决定准予或不准予其行使这些权力的一种制度。行政审批制度建立后 的改革与发展必须与时代相结合，与现实需求相一致。要建设服务型政府，必须要转变政 府职能，而行政审批制度改革则是政府职能转变的保障。因此，要继续深化行政审批制度 改革，使行政审批制度更加适应服务型政府的要求，实现人与社会的协调发展，充分发挥 民主、公正和效率，依法创造环境和公共价值，为建立服务型政府奠定基础。服务型政府 建设无疑给行政审批制度改革提出了新的更高要求，也与行政服务中心的创建宗旨高度一 致，更为行政审批制度改革指明了方向。 扬州市在行政审批制度改革方面一直处于全省甚至全国的前列，在服务型政府的创建 中发挥了重要作用。行政审批制度改革大大转变了行政审批过程中的多种不良作风，得到 了广大企业、投资者和人民群众的认可与捌护，扬州市行政服务中心自0 2 年成立以来连 续六年获招商引资服务先进单位，服务对象随机测评满意率达9 9 9 7 ，在机关作风评比 中一直名列自口茅。但同时我们也看到，行政审批工作中还存在着与人民期望值不楣匹配的 地方，离党和政府的要求还有差距，行政审批制度改革过程中暴露出的一些问题，如：审 批中心应有功能未得到全面发挥；审批与管理未分离的问题，重审批、轻管理的现象还依 然存在；相对集中许可权认识不一，部门内部职能难真f 归并，内部审批流程过多影响审 批效率的问题；涉及多个部门的并联审批因种种原因难以顺利丌展，协调困难，基本建设、 扬州人学坝l j 学位论义 外商投资项目审批难，审批周期长等等。这些问题的存在带有普遍性，很多市、县也大多 面临相似的困境，如何解决这些问题，加快服务型政府的建设，需要进一步对阻碍改革进 程的因素进行分析，并逐步加以解决。但是，在创建服务型政府的实践中如何进一步改革 审批制度、改革的理论依据是什么、改革的价值取向应该如何确立以及改革的思路到底应 该是什么等问题并不是十分明确，因而有必要对行政审批制度改革的有关问题继续进行深 入探讨。 因此，笔者认为很有必要在研究的角度和路径上进行一些新的拓展，以丰富研究的 思路，拓展研究的深度，对现行的行政审批制度改革进行思考，及时总结改革过程中暴露 出的问题，查找解决问题的对策，进一步完善和深化行政审批制度改革，创造良好发展环 境，为经济社会又快又好发展提供优质高效的公共服务，也希望能对中国其他城市行政审 批制度改革有所借鉴。 1 2 行政审批制度改革研究文献综述及理论基础 由于知识的有限，实践的不足，学习借鉴各类文献资料是一种必然。经过查阅各类文 献资料，进行总结，新公共管理理论、公共服务理论及新制度经济学理论等都成为行政审 批制度改革及服务型政府建设的理论依据，梁建东、张康之、冯兴元等知名学者的研究都 对本文的写作提供了有力的指导和帮助。 1 2 1 新公共管理理论 新公共管理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 对传统的公共行政模式提出了挑战，认为公共 部门和私营部门的管理具有相同性，可相互借鉴，特别是公共部门应借鉴私营部门成功的 经验和做法，政府管理完全可以采纳私营企业先进的管理方法，来提高政府的工作效率和 管理水平。公共部门完全可以通过引入“企业家精神”( 其核心精神就是通过提倡革新、 创新使资源效用最大化) 对政府及共部门进行创新或重塑，建立起企业化的“无缝隙”政 府。新公共管理理论主张应用企业管理的原则和方法对政府进行改造，建立“小而美、小 而能”的“无缝隙”政府。同时，新公共管理理论提出的另外一个重要观点促进了政府的 改革，即政府应减少层次，广泛采用授权或分权的方式进行管理，这一理论以戴维奥斯 本和特德盖向勒为代表，他们提出了政府再造1 0 条原则，即：l 、起催化作用的政府： 企业化政府应该把政策制定( 掌舵) 与服务提供( 划桨) 分丌；2 、社区拥有的政府：政府将 新公共管理所代表的模有多种称呼，如“管理土义”、“企业化政府”、“后官僚体制模匕”、“以市场为皋础的公共 亍政”等等，一股将j e 统称为“新公共管理”。 吴i j 菊扬州市行政审批制度改苹的研究 部分控制管理和职能转移至社区，采取参与式管理而非全包式管理：3 、竞争性的政府： 把竞争机制注入到提供公共服务中去，以打破政府对公共服务的垄断；4 、有使命感的政 府：政府要在内部放松管制，简化行政制度，增强其使命感；5 、结果导向型政府：按效 果业绩而不是按预算拨款，引导政府对施政结果负责：6 、顾客驱使的政府：满足顾客即 人民的需要，不是官僚统治即政治的需要；7 、有事业心的政府：有收益而不是浪费，纳 税人的钱不是可以乱花的；8 、有预见的政府：政府管理要有战略眼光和预见性，防患于 未然，特别是要有处理应急突发事件的能力；9 、分权的政府：政府下放权力给基层和相 关人员，重视参与和合作；1 0 、以市场为导向的政府：利用市场机制而不是单纯使用行政 机制来解决问题，公共服务的市场要对社会开放。这一理论对目前的行政审批制度深化 改革有极强的指导意义。 奥斯本和盖布勒虽然主张政府的重塑，但他们却坚定地认为政府是有效益的，社会 的发展如果离丌有效益的政府是不可以想象的，所以他们认为重塑的只是政府如何来进行 管理而不是要不要政府管理的问题。政府管理范式的转变为行政审批制度改革下的政府管 理提供了一种新的思考路径。新公共管理理论的价值取向注重以效益作为主，虽然管理中 严格的程序、规范的制度在管理中非常重要，但是，管理活动的产出和绩效才是管理的根 本所在。政府更应该关心公共部门直接或间接提供给公众的公共服务的效率和质量，应该 主动、灵活处理，以更低的成本对外界情况变化以及不同的利益需要作出有效的反应。因 此，新公共管理学主张，在政府管理中资源配置应与管理人员的业绩和效果相联系；主张 采用先进技术减少成本，提高管理效益，要在管理中体现效益。也f 是由于新公共管理理 论对效益的重视才加快了政府改革提高效率的步伐。梁建东、张康之、汪波、金太军等学 者在这方面作了较为深入的分析与探讨，他们代表性的观点主要有：认为行政审批制度改 革实质上是政府职能方式、权力结构和管理方式的变革，应运用管理战略工具，转变政府 理念，构建服务型政府( 梁建东，2 0 0 3 ) 。从政府治理理念出发，认为在w t o 规则下中国行 政审批改革价值导向应体现从规制到治理的理念变迁：由统治走向治理，由规制走向服务， 由垄断转向竞争( 汪波，会太军，2 0 0 3 ) 。 1 2 2 新公共服务理论 美国行政学著名的罗伯特b 登哈特教授在重新界定公共行政的基础上，提出了 “新公共服务”的理念，强调了公共行政要注重公众性、服务性、知识性和学习性。他指 参见戴维奥斯奉、特德盖布勒兽：重塑政府一企业家精神f n j 何改革公共部门，l ：洵详义版礼1 9 9 6 年版， 第1 2 0 贝。 扬州人学坝i j 学位论义 6 一 出新公共服务理论的核心和实质有两个主题：一是提倡公共服务的尊严和价值，二是将公 民权和公共利益等价值观重新肯定为公共行政的主导价值观。新公共服务是在以往各种管 理模式基础上发展而来的一种真f 以民为本位的政府运作模式，为解决政府“合法性危机” 找到了出路，公共服务注重保护公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性。 强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意”原则，表达 了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调：“与新公共管理( 它建立在诸如个人利益 最大化之类经济观念之上) 相比，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在 公共行政人员为公民服务，并确实全心全意为他们服务之上的。”从这个角度看，新公共 服为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，那就是要为公民大众服务。 1 2 3 公共选择理论 公共选择理论旨在将市场制度中人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨 道，对“政府的失败”根源及其防范措施作出了视角独特的分析。公共选择学派认为， 对政治领域人们行为规则的传统假定是靠不住的，正如布坎南所指出的，在“政治市场”， “个人是严格按经济人的方式行动的当人们改变角色时，并没有变为圣人，或者 说，至少没有像学术界同行们所渴望的那样变为实际的圣人。” 当由那些并非神灵的政府 官员来操纵政策的制定和执行，干预市场运行，其效率并不比由市场机制自身解决问题高 多少。此外，公共选择主体的直接行为动机仍然是个人效用最大化，如更高的职位、更大 的权力以及由此而派生的更多的物质利益，当人们赋予政府太多职能和太多权力，而这些 权力缺少有效的监督时，政府中的一些工作人员就极有可能利用手中的权力去谋取自身的 利益，而不是社会利益。因此由市场缺陷带来的问题不能全部交给政府去解决。公共选择 理论使西方行政改革的指导思想再一次恢复到“小政府理论，从这一点上看，公共选择 理论与新公共管理理论及新公共服务理念相统一，其理论的核心思想是“市场经济有可能 失败，但政府干预一定失败”。 政府的公务人员在政治过程中的利益追求可能与公共利益不一致，因此限制政府的 作用、职能和规模，以公币的规则约束政府和政治家，从而限制其权力，监督其权力的使 用，评价其权力使用的效果。政府不应集政策制定与执行于一身，不能既是“裁判员”又 是“运动员”，应限制既得利益者在政策制定中的作用：在公共产品方面应尽可能采用竞 参见罗们特b 弩哈特著：公共组织理论( 第二版) ，北京，中困人民人学版礼2 0 0 3 版，第2 0 7 灭。 参见刘荣备、j k 车辉著：公共选择埋论的政府失败说及对中困的启j ，生产j 研究2 0 0 4 年第6 期。 参见汀划、饯南薯：公共选择理论导论，i ：向，卜海人民版4 1 ：，1 9 9 3 年版，第8 9 负。 参见成广午小、孟清暑：从治上里理论的视角看政府对i 矗等学校的管埋，河南丁业人学学报( 礼会科学版) 2 0 0 6 年 o l 期。 吴1 9 j 菊扬j i i 市行政审批制度改革的i i j f 究 争机制，打破传统的行政垄断局面，以竞争来促进公平和效率。公共选择理论为政府角色 f 确定位、遏制政府扩张、规范政府行为和防范政府失败等方面提供了理论的支持。杨天 宇、荣仕星、张康之、冯兴元等学者在这方面作了较为深入的分析与探讨。代表性的观点 主要有：要重塑政府机构及政府官员利益结构、缩减政府规模和建立制约政府行为的力量 ( 杨天宇，2 0 0 2 ) 。 1 2 4 新制度经济学理论 第一、委托代理理论 在社会和政治领域中存在的规则中很多与经济领域相一致，可以把社会生活和政治生 活理解为一系列委托人与代理人发生交易的“合作协议”关系，根据合同约定，代理人代 表委托人完成各种任务，而委托人以一种双方都能接受的方式付给代理人相应报酬。委托 代理理论的基本假设是“经济人”都追求自身利益的最大化。因此，代理人和委托代理人 的利益易如果发生偏差，特别是由于普遍存在的信息不完备、不对称情况，以及委托人难 以对代理行为进行有效监督等原因，使得两者之间的关系十分复杂。委托代理理论对行 政审批制度改革及服务型政府建设的许多方面都产生了积极的影响和有益的指导，例如： 如何对公共服务进行分类、梳理，来确定哪些服务项目必须由政府来提供、哪些可以采取 委托方式让私营部门代替政府来生产但必须经政府部门验收合格方可后供应，哪些可以直 接由私营部门供给，以及对政治家及官员的选择、监督和制约等等诸多方面，以上这些原 则都会对公共行政服务改革提供明确的指导方向，让我们可以从理论层面上进一步明确政 府“一站式服务”应该呈现的状念，进一步处理好行政部门与中介机构的关系，让政府行 政部门去管该管的事务，放- 丌不该管的事情。 第二、成本与收益分析理论 学者沈克勤、郑志龙、叶劲松、陈庆华、韩立达、茅铭晨、贾耀斌等从制度经济学 的视角对行政审批制度改革进行了深入探讨。他们主要从制度变革、制度变革的成本与效 益比较以及中国目前行政审批制度存在的制度缺陷等方面作了重要探讨。代表性观点有： 行政审批是政府对“社会资源进行配置，对社会利益进行分配与再分配”的行政行为；由 于市场失灵的存在，国家必须通过行政手段来对经济进行调节和社会发展事务进行干预， 因此，他们认为行政审批是合理的、必要的。但出于行政审批部门与微观经济主体在审批 中存在着信息的不对称，亦即他们处于不同的层次，有着信息不对称，其结果都可能导致 参见供书和善，论两方围家“政府造”理论及j e 发_ f 芝趋势，山东理t 人学学撖( 十i ：会科学版) ，2 0 0 3 年2 期，第 2 9 灭。 扬州人学坝i j 学位论义 “道德风险”和“逆向选择”的产生( 陈庆华，2 0 0 3 ) ；行政审批制度容易产生各种各样的 租会，是寻租行为盛行之根源( 贾耀斌，2 0 0 3 ) ，因此，必须进行改革，减少审批，同时加 强监督。 植草益和施蒂格勒从不同角度对政府管制的成本与效益作了分析。植草益认为，政府 管制往往会引起成本增大，如果全部政府管制成本通过价格增长转嫁给消费者，由政府管 制引起的成本负担比不实行管制时的垄断价格下的生产者剩余和资源配置效率损失之和 即政府管制效益要小，则实行政府管制是有意义的。反之，这种政府管制是没有必要的。 施蒂格勒则是从福利经济学的角度来分析政府管制成本与效益。他认为，只有当管制成 本小于消费者剩余增量时，采取某项政府管制爿是有必要的，反之，就没有必要。锄成本 收益理论告诉实践者要兼顾行政审批制度及其改革后的成本和收益，要进行分析，进行成 本与收益的对比，努力降低成本，提高收益，才能达成改革的目的和效果。 第三、制度变迁理论 制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容，其代表人物是诺斯。制度变迁理论认 为，技术的革新虽然为经济增长注入了活力，但人们如果只有制度创新和制度变迁的冲动， 而没有通过一系列制度( 包括法律制度) 构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会 长期经济增长和社会发展是不可能的。诺斯认为，在决定一个国家经济增长和社会发展方 面，制度比技术的作用更大，更能发挥决定性作用。制度变迁的原因之一就是相对节约交 易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制 度对另一种收益较低的制度的替代过程，此理论与成本与收益理论相得益彰。从制度变迁 理论来讲，行政审批制度应根据时代发展的需要，不断进行改革与创新，以一种更优更好 的制度来替代旧的不适应形势需要的制度，以便更好地促进生产力的发展，促进社会进步。 另外，国内外行政审批制度改革比较研究学者毛寿龙、杨天宇、李祖齐、朱慧涛、魏 邦记、周其仁等撰写过相关方面的文章通过比较研究对行政审批制度改革进行深入探讨， 如论述美国、同本、印度的行政审批制度改革，将这些国家的改革与中国行政审批制度改 革做过一定的对比，在此基础上，通过对国外行政审批制度改革成功经验的总结，提出对 中国改革的启示，认为中国行政审批制度改革不能只考虑短期的轰动效应，应着眼于长期 制度建设，积极培育和发展社会中介组织，充分发挥市场机制的作用，完善行政审批司法 审查和司法救济法律体系等。这些研究成果、观点及理论在本文的写作过程中得到充分的 参见 j1 植j ! l ! i 益酱，米绍义、胡欣欣等i 季：微则规制绛济学，北京。中固发腱版i ：1 9 9 2 年版，第1 4 9 1 5 0 负。 参见 爻 g j 施蒂格勒善，潘振民译：产业1 1 l 织和政府管制，l ：沟一，i ：海人民版礼、l i 海三联书店1 9 9 6 年 版，箱2 4 5 负。 吴1 9j 菊扬州市行政审批制度改节的叫究 应用和借鉴。 1 3 研究内容、方法及创新点 9 1 3 1 主要研究内容 本文首先从行政审批制度历史背景、改革的现实需要入手，以行政管理学和制度经 济学中的相关理论作为基点，探讨与分析现有行政审批制度深化改革的理论支撑。从新公 共管理和公共服务理论中得出，行政审批过程中要注重行政效率、公平性及民主的实现； 从委托和代理理论来探讨政府作为公民的委托代理人，如何最大限度地实现代理人的利 益，委托人如何有效地对代理人实行监督，抑制腐败行为；运用成本和收益理论，比较行 政审批制度改革的成本与收益；从制度变迁理念中认识到，行政审批制度要不断进行改革， 政府要不断修f 影响改革效果的方面。然后，通过探讨以美国、同本和印度为代表的国外 行政审批制度改革的基本特点及成功经验，指出中国的改革应从夯实市场基础、法律基础、 把握改革方式、发挥中介组织的作用等角度来稳步进行。之后，着重总结了扬州市在行政 审批制度改革及创建服务型政府方面的主要做法，并对现行行政审批制度改革实践中出现 的问题、存在原因及动力进行较为深入的分析。最后，对扬州市下一步继续深化行政审批 制度改革提出若干对策措施，指出行政审批制度改革要与市场经济建设相适应，与创建服 务型政府联系起来，在行政法治的自 提下逐步进行，实现前方审批与后方监管的职能分离， 降低市场准入门槛，发挥中介组织力量，激发市场活力，利用信息化技术，扩大中心公共 行政服务职能，实施全方位电子监察，使行政审批改革合法、合理，朝着人民期待的方向 迈进。拟解决的重点问题是对现有行政审批制度的弊端以及改革的动因进行分析：难点是 提出解决问题的对策与措施。 1 3 2 研究方法 第一、理论分析研究方法 从公共管理学中的新公共管理理论、公共服务理论、公共选择理论及新制度经济学 中的成本与收益理论、委托与代理理论、制度变迁理论等为行政审批制度改革寻求理论上 的支持和指导。 第二、比较借鉴研究方法 选择三个具有代表性的国家，即美、同两个发达国家和一个发展中国家即印度，总 结这三个国家的行政审批制度改革，寻找改革的共性和成功经验，提出适合中国国情的我 们可以借鉴的做法。 扬州1 人学坝一i 。学位论义 第三、实证分析研究方法 行政审批是一种具体的行政行为，实践性非常强，只有通过实践经验的总结爿能寻 找到一般理论和有效措施。在总结中国不同地区行政审批制度改革的经验，特别是扬州市 改革经验的基础上，提出改革的构想，有较强的现实性和实用性。 第四、系统分析研究方法 行政审批制度改革是一项复杂的系统过程，涉及到政府理念转变、机构改革、权力 监督机制、政府职能转变和中介组织发育等方方面面。通过对系统各要素相互之间关系以 及要素与系统整体的研究，在措施构想部分从宏观和微观入手进行探讨，尝试全面地分析 行政审批制度改革。 1 3 3 创新点 其一、本文从行政审批制度为切入点，对公共服务型政府下的行政审批制度存在的问 题与改革提出建议，兼顾了实际操作层面和理论层面。 其二、立足于经济学、行政学和行政法学，兼用比较、实证、借鉴的方法在理论和实 践两个层面，对行政审批制度进行跨学科的研究，力争做到全面、深入和系统，为研究中 国行政审批制度及其改革提出系统的理论框架。 其三、本文较为全面、系统地对现行行政审批制度的弊端、推进行政审批制度改革的 必要性、紧迫性、可行性等方面进行阐述，以期对推进当前中国地方政府行政审批制度改 革实践起到借鉴作用。 吴1 9 j 菊扬州市行政审批制度改革的研究 2 国内外行政审批制度的改革 2 1 中国行政审批制度的改革 2 1 1 中国行政审批制度改革的动力机制 和国外发达国家相比，中国行政审批制度的改革起步较晚，但进程却一点不慢。这是 由于行政审批制度改革存在巨大的动力源泉，这股巨大的动力源泉表现了外在动力和内在 动力两个方面。 第一、中央领导机关的部署和人民大众对服务型政府的呼声是推动行政审批制度深化 改革的外在动力 2 0 0 4 年7 月1 日中华人民共和国行政许可法的颁布实施，为行政审批工作的制度 化、规范化、法制化提供了法律依据。2 0 0 5 年国务院审改办将工作重点从国务院部门转 到省级人民政府，要求地方政府加快行政审批制度的改革，形成行政审批制度改革上下衔 接、整体推进的念势。为了有效地指导和规范行政审批制度改革，国务院审改领导小组及 其办公室先后制定并下发了关于行政审批制度改革工作的实施意见、关于搞好行政审 批项目审核和处理工作的意见等3 0 多个政策规定和相关文件。十七大报告对行政审批 制度改革再次作出重要部署，提出要“减少和规范行政审批”，几乎每年的政府工作报告都 提出减少行政审批事项、提高行政审批效率。由此可见，我国中央领导机关对行政审批制 度改革给予高度的关注。正是党中央坚强的改革决心以及国务院对行政审批制度改革的全 面、科学的部署，形成了来自上级的推动各级地方政府部门加快行政审批制度改革的直接 动力。 同时，随着中国改革开放的不断深入，科学发展观深入人心，人民群众的主人翁意识 不断增强。人民和企业、事业单位、社会团体对服务型政府的呼声越来越高，他们都特别 期望政府能按照现代公共行政的要求，尽快转变职能，减少审批事项，降低市场准入门槛； 将保留的审批项目置于公众监督之下，公丌审批目录、依据和程序，杜绝以审批权敛财的 腐败现象；负责审批的部门集中办公，减少环节并提高审批速度；工作人员进一步提高服 务质量，使服务对象找到“主人翁”的感觉。这些来自人民群众的呼声，直接推动政府要顺 应民意，推进行政审批制度的改革向公共服务型政府方向迈进。 第二、各地谋发展促招商引资及优化发展软环境的迫切要求成为推动行政审批制度改 革的内在动力 扬州人学倾f j 学位论义 目日订，各地区之问竞争十分激烈，境内外企业在全国到处寻找投资机会，投资软环境尤 其是政府的服务态度、服务水平己成为投资商取舍的关键。根据多年的招商引资经历，政 府越来越意识到，只是招来还远远不够，要使当地的经济得到更快更优发展，还必须让招 进来的商家落地生根，丌花结果。而当地政府服务企业、服务投资者的能力是投资商看重 的一大筹码，特别是那些有影响、拥有高科技的大企业更是注重这一点，他们更加注重政 府的政策和部门的服务，但名目众多、程序复杂的行政审批加大了企业的经营成本，成为 企业丌业、发展的“绊脚石”，影响着一个地区的投资环境。因此，行政审批制度改革是 一场提高服务质量和提高办事效率的“效能革命”，地方政府要使本地区成为企业投资“乐 园”，要使招商引资的项目尽快落地生根，产生效益，就必须不断提高行政效率，深化行 政审批制度改革。 我国行政审批制度改革的目的就是要建立能够适应当前形势的审批制度，与完善社会 主义市场经济相适应，与w t o 各项规则相适应，与服务型政府建设相适应。社会权力综合 体系是改革的直接动力，审批制度改革中相关利益集团的组成结构、力量对比和博弈方式 是改革能否顺利进行并达到预期效果的重要推动力，行政伦理和意识形态是改革的社会基 础和保障。我国的审批制度改革是响应时代、顺应民心、符合社会发展潮流的，是顺应公 众价值理念、道德观念和意识形态等这些非正式制度的，拥有强大的社会基础保障。因此， 我国行政审批制度改革的初始条件或逻辑基础既不是单纯的社会利益关系，也不是单纯的 政治权力结构，更不是单纯的社会文化与意识形态，而是综合了社会经济、政治、文化等 各种因素的有机统一体。 2 1 2 中国行政审批制度的改革 早在2 0 0 1 年1 0 月，国务院专门召丌行政审批制度改革工作会议，成立审批制度改革 办公室，对行政审批审批制度进行尝试性改革；党的十六大和十六届三中全会关于行政管 理体制改革的有力部署，真讵吹响了中国行政审批制度改革的号角。各地政府积极呼应号 召，以转变政府职能、促进依法行政为目标，加快推进行政审批制度改革，经过近十年的 改革，已经取得了令人瞩目的成果，主要有以下几个方面： 第一、对行政审批事项多次清理并大幅削减 在长期的计划经济模式下，中国的行政审批事项形成了一个庞大的数字，因此，减 少这些数目繁杂的审批项目是国务院进行行政审批制度改革的第一步。国务院行政审批制 度改革工作领导小组办公室先后四次组织国务院各部门对审批项目进行清理，共取消和调 整行政审批项目1 8 0 6 项，占当时审批总数的5 0 1 ，各省、自治区、直辖市也陆续取消 吴i 菊扬州i 市行政市批制度改苹的 l j l = 究 和调整了半数以上的审批项目。特别是2 0 0 4 年7 月1 同行政许可法实施后，国务院 以4 1 2 号令的形式公布了确需保留的5 0 0 项行政许可事项。同年，国务院办公厅下发了关 于保留部分非行政许可审批项目的通知( 国办发 2 0 0 4 6 2 号) ，国务院及其办公厅下发 的这两个有力的文件，成为省、市级行政许可、非行政许可审批事项清理的重要参考和依 据。长期的计划经