（公共管理专业论文）论能源安全背景下我国煤化工产业发展中的政府规制.pdf

中南火学硕上学位论文摘要 摘要 煤炭是一种能源性资源，保证煤炭资源及其煤化工转化产品等 持久、稳定、足量地满足我国国民经济可持续发展的需要，是我国 政府公共管理所必须研究与解决的重要问题。当前我国在煤化工产 业政府规制方面存在着诸多问题，集中表现在统一监管框架的缺失 不利于煤化工行业的良性发展，煤化工产品定价机制不合理造成供 需矛盾尖锐，缺乏完善的煤化工产品战略储备制度及预警体系等。 通过对政府规制理论的研究，及规制政策与竞争政策的比较分析得 出结论，从长远发展看，放松对煤化工产业的政府规制必然是更有 效率的制度安排，但在放松规制的同时，需要在维护市场公平与秩 序等领域重建规制。为保证我国能源供给安全，要求政府转变职能， 发挥主导作用，改变当前大企业垄断经营、代行政府职能的现状， 放松煤化工产业的进入与价格等方面的政府规制，形成有序的竞争 格局。同时，要学习发达国家在能源供给安全方面的先进经验，建 立保障产业安全、和谐发展的法律体系，优化产业发展环境，建立 科学规范的政府监管体制，建立产业统计监测机制，为政府宏观决 策、及监管提供依据，完善能源安全及煤化工产业安全预警机制， 建设国家煤化工产品战略储备，加大技术创新投入等，以期保证我 国2 l 世纪的能源安全。 关键词：能源安全政府规制煤化工产业 中南大学硕上学位论文 a b s t r a c t a b s t r a c t c o a li sas o u r c eo fe n e r g yr e s o u r c e s t og u a r a n t e eal o n g t e r ma n d s t a b l ec o a lr e s o u r c e s ，c o a lc h e m i c a li n d u s t r yt r a n s f o r m e dp r o d u c ts u p p l y a n d s a t i s f y t h es u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n tr e q u i r e m e n t s o fn a t i o n a l e c o n o m yi s a ni m p o r t a n ti s s u et ob ei n v e s t i g a t e da n ds e t t l e do u r g o v e r n m e n tp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n c u r r e n t l yt h e r ea r em a n yp r o b l e m si n g o v e r n m e n tr e g u l a t i o no fc o a lc h e m i c a li n d u s t r y , w h i c hf i n de x p r e s s i o n i nu n r e a s o n a b l em a r k e ta c c e s sa n dp r o d u c tc o a lc h e m i c a li n d u s t r y p r o d u c tp r i c i n gm e c h a n i s m ，l a c ko ff l a w l e s ss t r a t e g i cc o a lc h e m i c a l i n d u s t r y r e s e r v e s s y s t e ma n de a r l yw a r n i n gs y s t e m ，a n di m p e r f e c t g o v e r n m e n ts u p e r v i s i o na n da d m i n i s t r a t i o no fc o a lc h e m i c a li n d u s t r y e n t e r p r i s e sa n di t sm a r k e t b a s e do nt h er e s u l ta n a l y s i so fg o v e m m e n t r e g u l a t i o nt h e o r y , c o m p e t i t i v e m a r k e tt h e o r ya n dm o d e mn a t u r a l m o n o p o l yt h e o r y , d i f f e r e n ti n d u s t r i a lp o l i c i e sw i l ln e c e s s a r i l yb ec a r r i e d o u ta tt h es t a g eo fb e i n gf o ru p s t r e a ma n dd o w n s t r e a mo fc o a lc h e m i c a l i n d u s t r y f r o mv i e w p o i n t o f l o n g t e r md e v e l o p m e n t ，m i t i g a t i n g g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n o fc o a lc h e m i c a l i n d u s t r yb yc o m p a r i n g r e g u l a t i o np o l i c yw i t hc o m p e t i t i o np o l i c yi si n e v i t a b l yam o r ee f f i c i e n t s y s t e m i no r d e rt og u a r a n t e et h es e c u r i t yo fe n e r g ys u p p l yi nc h i n a ，t h e g o v e r n m e n ti sr e q u e s t e dt ot r a n s f e ri t sf u n c t i o n s ，e n h a n c ei t ss u p e r v i s i o n a n da d m i n i s t r a t i o no fc o a lc h e m i c a l i n d u s t r y , c h a n g et h ep r e s e n t s i t u a t i o ni nw h i c hb i ge n t e r p r i s e sm o n o p o l i z et h ei n d u s t r ya n df u n c t i o n t t 中南火学硕二f ：学位论文 a b s t r a c t a st h eg o v e m m e n t ，a n dm i t i g a t eg o v e r n m e n tr e g u l a t i o nm a r k e ta c c e s s a n dp r i c i n gt of o r ma no r d e r l yc o m p e t i t i v es i t u a t i o n m e a n w h i l e ，t h e g o v e r n m e n t i sa l s o r e q u e s t e d t ol e a r nf r o md e v e l o p e dc o u n t r i e s a d v a n c e de x p e r i e n c e si ne n e r g ys u p p l ys e c u r i t y , e s t a b l i s ha ni n s u r a n c e i n d u s t r ys a f e t y a n dh a r m o n i o u s d e v e l o p m e n to ft h el e g a ls y s t e m ， i m p r o v et h ei n d u s t r i a ld e v e l o p m e n te n v i r o n m e n t ，b r i n gi t sl e a d i n g e f f e c t si n t op l a y , i m p r o v ee n e r g ya n dc o a lc h e m i c a li n d u s t r ys e c u r i t y e a r l yw a r n i n gm e c h a n i s m ，b u i l du ps t r a t e g i cc o a lc h e m i c a lp r o d u c t r e s e r v e s ，e n h a n c e t h ei n v e s t m e n to ft e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o nt o g u a r a n t e et h es e c u r i t yo fe n e r g yi nc h i n ai nt h e2 1s tc e n t u r y k e yw o r d s ：e n e r g ys e c u r i t y ，g o v e m m e n tr e g u l a t i o n ，c o a lc h e m i c a l i n d u s t r y 原创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究 工作及取得的研究成果。尽我所知，除了论文中特别加以标注和致谢 的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不 包含为获得中南大学或其他单位的学位或证书而使用过的材料。与我 共同工作的同志对本研究所作的贡献均己在论文中作了明确的说明。 作者签名： 关于学位论文使用授权说明 本人了解中南大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留学位论文，允许学位论文被查阅和借阅：学校可以公布学位 论文的全部或部分内容，可以采用复印、缩印或其它手段保存学位论 文；学校可根据国家或湖南省有关部门规定送交学位论文。 作者签名期：坐丑年旦月丛日 中南大学硕士学位论文 第一章导论 第一章导论 能源问题是当今国际社会最为关注的问题。随着我国经济的快速发展，对 能源的需求不断增加。就我国富煤缺油少气的资源格局而言，中国的能源问题， 更直接的表现为煤炭问题，煤炭产业和煤化工替代能源产业的发展及其管理中的 政府规制问题更为值得关注。 1 1 选题的背景及研究意义 煤炭是我国的主要能源，也是我国保障国家经济、政治安全的重要动力支 撑，目前约占一次能源构成的6 7 以上，至少到本世纪中叶以前，煤炭作为我国 基础能源的地位不会动摇。尽管煤炭是一种高污染的能源品种，但与2 0 世纪9 0 年代初即煤炭开始再次受到冷落的情况不同，目前洁净煤技术比如水煤浆技术、 煤气化技术及其他洁净煤技术在我国已有了很大的发展。国家“十一五”规划中 明确提出了“发展煤化工，开发煤基液体燃料，有序推动煤炭液化示范工程建设， 促进煤炭深加工转化”的政策。随着我国洁净煤技术日臻成熟及其产业化程度的 提高，煤炭将仍是保证我国能源供应安全的支柱产业。 能源安全最重要的标志就是满足国民经济和社会发展所需要的能源资源。 所谓能源不安全主要体现在能源供应暂时突然中断、短缺或价格暴涨对一个国家 经济的损害，其损害程度主要取决于经济对能源的依赖程度、价格波动的幅度以 及应变能力。应变能力包括战略储备、备用产能、替代能源、预警机制等。 几乎所有国家都把石油置于能源战略的核心位置，我国的基本能源国情要 求我们发展煤化工替代能源成为能源安全战略选择之一。据经合组织估计，每桶 石油价格上升1 0 美元，经合组织成员国的通货膨胀就上升半个百分点，经济增 长降低1 4 个百分点圆。世界能源商贸9 0 来自石油。许多发达国家的经济衰退 或停滞不前都与石油供应及价格波动直接相关。但是，我国“缺油、少气、富煤 的基本国情，限定了发挥资源优势，开发石油替代品的成为关键，发展煤化工产 业是必要的，但煤化工产业是技术、资金密集型产业，涉及面广，工程建设复杂， 实施难度大，抓紧制定、出台煤化工产业政策和发展规划迫在眉睫。 1 2 国内外研究综述 现代意义上的政府规制起源于1 9 世纪末的美国，是政府管理社会、经济事 倪健民：国家能源安全报告，北京：人民i 叶 版社2 0 0 5 ，第1 l l 页。 杨中强：( 2 1 世纪世界石油市场走势与中国石油安全，经济纵横，2 0 0 4 年第2 期。 1 中南大学硕士学位论文第一章导论 务的一种新型治理工具，旨在为市场运行及企业行为建立规则，确保市场的有序 运转，与旨在保证经济稳定与增长的宏观调控政策构成政府干预经济的两种主要 方式。为了克服市场带来的社会和经济问题，自第二次世界大战以后，西方国家 政府越来越多地采取了行政规章、法律等各种手段，对大型公用企业、厂商实行 规制。从2 0 世纪8 0 年代开始，随着技术进步及市场机制的完善，英美等国纷纷 进行了放松规制改革，由市场机制来调节原有被规制主体的行为。近几年，随着 政府管理体制改革的深入和市场化进程的加深，国内对行业政府规制问题的研究 成果逐渐增多，政府规制问题正在成为一个理论研究和政府政策制定的热点。 1 2 1 政府规制概念纷争及对产业的规制改革 政府规制的定义很多，众说纷纭，始终没有统一的定义出现。维斯卡西等 学者认为，政府规制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性 限制。政府的主要资源是强制力，政府规制就是以限制经济主体的决策为目的而 运用这种强制力。美国著名的规制经济学家丹尼尔史普博认为，政府规制是 行政机构制定并执行的直接干预市场机制或问接改变企业和消费者供需决策的 一般规则或特殊行为固。而日本学者植草益对政府规制所下的定义是：社会公共 机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。这里的社会公共机构一般被 简称为政府。中国学者余晖认为，规制是由行政机构制定并执行的直接干预市 场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规律或特殊行为。固 在政府失灵需要人们对规制进行重新思考时，西方各国开始对自然垄断产 业进行了规制改革，鲍莫尔等人提出竞争市场理论，指出新企业进人市场的潜在 竞争威胁会迫使原有垄断企业提高效率。这为重新划分市场边界，放松市场进入 奠定了理论基础。另外，激励规制理论认为规制者与被规制者之间进行的是非对 称信息博弈。解决问题的关键是设计出既能激励企业，又能约束其利用特有信息 优势谋取不正当利益的激励规制合同或机制。中国经济学家成思危指出：“规制 是政府运用控制权通过行政机构和行政法规对市场进行干预，以求达到纠正市场 失灵，提高经济效率的目的。” 主要思路是：1 、放松规制，引入竞争机制。在市 场机制可以发挥作用的行业逐步取消进人规制和价格规制；对失去自然垄断性的 行业，通过取消限制新企业进人的政策法规、进行民营化改革、招投标以鼓励私 人部门提供可市场化的产品和服务等方式引入竞争机制。2 、传统规制转向激励 性规制。采取特许投标制度，将垄断市场的特权授予那些能够提供更低价格和最 。v i s c u s iw k ，j m v e r n o n ，j e h a r r i n g t o n ，j r ，e c o n o m i c so f r e g u l a t i o na n d a n t i t r u s t ，1 1 1 em i tp r e s s l 9 9 5 ，p 2 9 5 。 。丹尼尔f 史普博：管 t - 刚- 与市场【m 】，上海：一卜海三联书店，一卜海人民出版社1 9 9 9 ，第4 5 页。 植草益：微观规制经济学 m 】，北京：中国发展出版社1 9 9 2 ，第1 9 2 4 页。 固余晖：政府与企业一从宏观管理到微观管制 m 】，福州：福建人民出版社1 9 9 7 ，第3 9 页。 成思危：政府如何管理企业【m 】，北京：民主与建设f 版社1 9 9 8 ，第1 5 页。 2 中南人学硕士学位论文第一章导论 优产品和服务的企业；将全国垄断企业分为几个地区性企业，通过区域间竞争， 提高企业效率；实行社会契约制度，规制双方就相关指标签订合同，视企业表现 进行奖励或处罚；签订价格合同，价格只能在规定的上限以下自由变动。 1 2 2 国内外煤化工产业的政府规制 国内外煤化工产业国家依据煤化工的自然垄断性、公共物品性及外部效应 等的因素纷纷引入政府规制为其可持续发展和本国能源安全提供保障。 ( 1 ) 波罗的海的煤化工产业规制：波罗的海涵盖的地域包括丹麦、德国、 瑞典等国家，以波罗的海2 1 世纪议程指标体系为基础，波罗的海国家通过 设定能源部门的可持续目标以及实现能源可持续目标的途径对煤化工的发展提 出了具体要求：在现代技术条件下提供基本的煤化工产品服务；煤化工产品供应 不能导致污染超过临界值或超过酸化、富营养化等的限制标准；通过煤化工产业 管理对维持和保障长期的能源供应提供支持；节约能源；提高能源利用效率；提 高可再生能源的适用范围并利用低碳化燃料代替高碳化燃料。 ( 2 ) 美国可持续矿产圆桌会议的煤化工发展观：美国可持续矿产圆桌会议 是一个专门致力于将矿产资源和能源可持续发展落实到操作层面的组织，该组织 基于可持续发展的资本概念，定义了矿产资源和能源的可持续发展。它认为，可 持续性提供了一种框架，在该框架下，可以描述复杂的、有时是相互冲突的环境、 经济和社会目标。该组织将资本分为四类：自然资本，即传统的自然资源， 包括能源和矿产资源，以及不能在市场上进行交易的自然资产；建设类自然 资本，能够被赋以货币价值，并且能够在市场上进行交易的实物、生产性的资产； 人力资本，个体的健康、福利和生产潜力；社会资本，社会机构的状态、 功能和弹性( 恢复能力) 。能源和矿产资源的“可持续性意味着以一种在整个生 命周期中，对于资本的净贡献都是正值的方式，维持能源和矿产提供的收益流”。 美国可持续矿产圆桌会议从资本的角度对能源和矿产的可持续性作了解释，含盖 了对煤化工等煤炭资源深加工产业发展观的解释。 ( 3 ) 我国发改委提出进一步加强煤化工产业发展管理：2 0 0 6 年7 月国家发 展改革委发改工业 2 0 0 6 1 3 5 0 号关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康 发展的通知要求进一步加强煤化工产业发展管理，各地区、各部门要从全局的 高度、长远的角度，加强产业发展管理，努力营造和谐发展环境，着力做好产业 规划、布局等多方面的工作。特别是主要煤炭生产省要高度重视煤化工产业发展 工作，深刻认识盲目发展的危害性，认清形势、准确把握产业发展方向。用科学 发展观统领产业发展全局，综合平衡各方面因素，深入开展科学论证，广泛听取 各方面意见，正确处理产业发展速度、规模与资源、生态环境承受能力的关系， 3 中南大学硕士学位论文第一章导论 谨慎决策煤化工项目的建设，努力实现经济社会和谐发展。国土资源、环境保护、 银行也要严把准入关，防范贷款风险。 一是产业规划。各地区应结合当地实际，认真做好煤化工产业区域发展规 划的编制工作，加强产业发展引导。在规划编制完成并得到国家发展改革部门确 认之前，暂停核准或备案煤化工项目。对于煤炭液化项目，在国家煤炭液化发展 规划编制完成前，各级投资主管部门应暂停煤炭液化项目核准。 二是产业布局。为促进煤炭产销区域平衡，鼓励煤炭资源接续区煤化工产 业发展，适度安排供煤区煤化工项目的建设，限制调入区煤化工产业的发展( 以 本地高硫煤或劣质煤为原料的项目，以及二次加工项目除外) 。 三是发展重点。根据国民经济发展和市场供求情况，为满足农业生产需要， 缓解石油供求矛盾，扭转相关高耗能产品供过于求的局面，鼓励发展煤制化肥等 产品；稳步发展煤制油品、甲醇、二甲醚、烯烃等石油替代产品，其中煤炭液化 尚处于示范阶段，应在取得成功后再推广；规范发展电石、焦炭等高耗能产品。 按照要求，没有完成焦炭和电石行业清理整顿工作的省、自治区、直辖市，停止 核准或备案焦炭和电石项目。 1 3 研究方法、内容与框架 本文在对国内外政府规制研究的基础上，以河南省煤化工产业政府规制实 践作为研究实体，试图在现有文献的基础上，综合应用政府规制理论、市场失灵 理论、统计学相关理论及能源安全政策等有关知识和技术，以比较分析和实证分 析的方法讨论当前我国煤化工产业发展政府规制中存在的一些共性问题和不足， 并借鉴国外和其它产业的先进经验和手段，对煤化工产业政府规制的重建进行深 入研究，提出煤化工产业政府规制的建议，为政府决策提供参考依据。 政府规制是一种建立在市场经济体制基础之上的微观行政管理手段，市场 经济下的政府规制承认市场机制作为配置社会资源的基础性手段。煤化工作为对 煤炭资源进一步深加工、精细加工的产业，是国民经济重要的基础产业，是发展 社会主义市场经济新时期的重要支柱产业。但当前，煤化工产业市场化程度低， 投资、发展势头迅猛，国家宏观政策、产业发展规划落实效率不够高，经济、资 源、环境、安全制约突出。正因为如此，在社会主义市场经济条件下，处于转型 时期的我国煤化工产业尤其需要处理好在引进规制以避免市场失灵的同时，又要 进行规制变革以避免规制失灵的出现，建立与煤化工产业发展相适应的政府规制 体系，来规划、干预和引导煤化工产业健康发展。基于这样的思考，论文的内容 框架安排如下：第一章导论，主要是提出选题的背景、意义，以及相关文献综述 4 中南大学硕士学位论文 第一章导论 和研究方法j 内容等；第二章对政府规制理论进行必要的概述；第三章我国能源 安全面临的形势凸显我国煤化工产业领域政府规制存在缺陷亟待解决的问题：第 四章发达国家的能源安全保障策略及其对我国的借鉴意义；第五章主要是从保障 能源安全的角度，提出我国建立健全煤化工产业政府规制的建议。最后是论文的 结论部分，对本文进行了必要的总结，介绍了需要深入研究的内容方向。 5 中南大学硕士学位论文第二章政府规制煤化工产业的理论分析 第二章政府规制煤化工产业的理论分析 政府规制在现代社会中普遍存在，并作为一类特殊的行政行为发挥着重要 作用。从国家制度的层面上看，它已经成为政府管理的一项重要法律制度，在一 定意义上，政府规制是政府向社会提供的一种特殊公共产品。 2 1 政府规制理论概述 2 1 1 政府规制的概念 传统上规制也称管制( r e g u l a t i o n ) ，原意是指有系统地进行管理和节制， 并含有法规、法律和命令的基本含义。经济学家们将其借用于政府对市场经济活 动实施的管理，称作政府规制，是政府所实施的一种同宏观调控相对应的、对微 观经济主体直接管理和节制的行政行为。政府规制的基本内容有以下几个方面： 规制主体：政府或法律授权的特定机构； 规制对象：微观经济主体，主要是企业； 规制目的：纠正市场失灵，提高经济效率； 规制依据：行政法规、规章或行政政策； 规制措施：单方性、强制性； 规制价值取向：保护公共利益。 2 1 2 理论基础 ( 1 ) 公共利益理论( p u b li ci n t e r e s tt h e o r y ) 。来自美国政府在其镀金时 代，由当斯与布兰代斯法官提出。其认为政府管制的目的是控制被管制的企业对 价格进行垄断或者对消费者和劳工滥用权力，政府可以代表公众对市场作出一定 理性计算，这一管制符合“帕累托最优 的原则，它不仅在经济上是富有成效的， 而且促进了整个社会的完善性。 ( 2 ) 管制捕获理论( r e g u l a t o r yc a p t u r et h e o r y ) 。也是在镀金时代形成 的一个理论，但其基本思想与公共利益理论完全相左。该理论认为，确立政府管 制的立法机关或政府管制机构仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。 “捕获”政府管制即促使政府进行管制的，或是被管制对象本身( 由于它深受市 场失败的影响) ，或是其它有可能从中获益的人，比如铁路管制中受到铁路营运 者盘剥的农场主或者受到挤兑的其它运输业主。换而言之，政府管制与其说是为 了社会公益的目的，毋宁说是特殊的利益集团“寻租 的结果，也许，在某些时 王俊豪：政府管制经济学导论【m 】，北京：商务出版社2 0 0 4 ，第l 页。 6 中南大学硕上学位论文 第二章政府规制煤化工产业的理论分析 候，政府管制会给一般公众带来一些有益的因素，但这并非政府管制实际的初衷， 它充其量不过是管制的意外结果而己。 ( 3 ) 组织与制度理论( o r g a n i z a t i o na n di n s t i t u t i o nt h e o r y ) 。是从研 究行政机关发展的本身来解释政府管制。该理论认为，仅仅研究外在于行政机关 的政府机构如立法机关和司法机关对行政权的控制是不够的，应该认为行政过程 和司法与立法程序一样是追求公正与公共福利的，作为制度的产物，行政机关处 于宪法和成文法所建构的制度框架之内，制度决定了行政机关的机构设置、活动 能力以及激励其有效行为的机制，因此，行政机关例行公事的惯例、官僚文化、 职业培训以及机构体系对行政机关的管制决策具有决定性影响。从行政机关理性 化( b u r e a u c r a t i cr a t i o n a l i t y ) 的角度而言，行政机关作出正确管制决策的机 会比国会与司法机关更多。 ( 4 ) 公共选择理论。该理论的目的在于用一种相应和尽可能合适的政治市 场运转理论来补充物质资料或商业服务之生产和交换的理论，即当用公共选择理 论解释政府管制时，就是在把政府管制政策的形成看作是一个类似于市场交易的 过程，那些需求管制的人( 如消费者) 与那些被管制的人( 如产品的制造商) 经过讨 价还价达成了协议。在此过程中，还涉及到选民、立法机关、行政机构、法院、 独立的专家等政治力量，他们都可以参与到讨论中来，力图说服对方。但是，商 人或产品的制造商们可能占据上风，因为他们在政府管制中所具有的巨大经济动 力会比一般的公民或政府机构更多地影响管制决策。 ( 5 ) 综合管理理论固。试图综合、吸收和借鉴上述这些理论。其认为，政 府管制是一个涉及行政机关、立法机关与司法机关相互作用的、十分复杂的政治 过程。具体而言，行政机关对经济与社会的管制权来源于立法机关的授权，立法 机关制定内容宽泛的、有关政府管制的法律，并在法律中将较为细致的规章制定 权授予行政机关；或者，通过专门的授权法案，设立专门的独立管制机构对某一 经济领域进行政府管制。经此途径，行政机关的具体管制行为获得了政治上的合 法性与公众的支持，因为国会由公众选举产生的议员组成，如果管制失败了，其 责任并不完全由行政机关单独承担，尽管它仍承担执行不利的结果。法院在其中 的作用是当有人对政府管制产生异议时，它将以宪法与法律为依据对政府管制的 合宪性与合法性进行审查。于是，政府管制就不仅是行政机关一家的事了，而是 行政机关、立法机关与司法机关共同作用的结果。政府管制的研究者将这三者的 相互作用分为三种：政治的影响，即赢得公众支持的立法机关的提议；政策的选 择，即由行政机关根据其自身掌握的信息而提出的、理性而科学的管制选择；宪 法的限制，即司法机关依据宪法而对政府管制所作的基本价值判断。一般而言， 国理查德波斯纳：法律与经济分析，蒋兆康译，北京：中国犬百科伞书 l 版1 9 9 7 ，第4 7 5 4 7 6 页。 j o s e p hp t o m a n & s i d n e ya s h a p i r o a n a l y z i n gg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n a d m i n l r , p 3 7 7 - 4 16 。 7 中南大学硕士学位论文第二章政府规制煤化1 = 产业的理论分析 只有同时满足了上述三种条件，政府的管制才合理又合法，通行起来障碍也不会 太大。 2 1 3 政府规制的基本方式 日本经济学家植草益把政府规制分为直接规制和间接规制。直接规制是以 防止自然垄断、信息不对称等社会经济活动中导致市场失灵的经济因素的出现为 目的，依据政府认可或许可的法律手段直接介入经济主体决策的规制行为。间接 规制是以形成和维护竞争秩序的基础为目的，不直接介入经济主体的决策，仅对 阻碍市场机制有效发挥职能的行为进行限制，以有效发挥市场机制职能而建立完 善的制度为目的的政府规制。直接规制由政府有关行政部门直接实施，而间接规 制由司法部门通过司法程序来实施，其法律基础通常包括反垄断、商法和民法等。 直接规制又可分为经济性规制和社会性规制。经济性规制是在存在着垄断 和信息不对称问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平 利用为主要目的，通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、 服务的质量以及投资、财物、会计等方面的活动所进行的规制。具体包括：( 1 ) 进入和退出市场规制，就是政府为了获得产业的规模经济性，规制者限制新企业 进入产业。同时，为了保证产品供给的稳定性，又限制企业任意退出产业。( 2 ) 价格规制，即政府规制者制定某一特定产业在一定时期内的最高限价或最低限 价，并规定价格调整的周期。( 3 ) 投资规制，规制者既要鼓励企业投资，以满足 不断增长的产品和服务需求，又要防止企业间过度竞争，重复投资。( 4 ) 质量规 制，就是为保证消费的安全性，对产品的安全性、准时性、环境效益等方面的规 制。质量规制往往不是单独实行，而是把价格和质量相联系，如果被规制企业没 有达到质量标准，或者消费者对质量的投诉太多，政府就要通过规制降低价格水 平。 社会性规制是政府以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、 防止灾害为目的，对物品和服务的质量所制定的一切标准，并以禁止、限制特定 行为为手段的规制。具体来讲，社会性规制大体上分为以下几种，其一，保证健 康和卫生，如根据药物法、医疗法等产生的规制，其二是保证安全，即由劳动安 全保障法、环境卫生法、消费者权益保护法、公路交通法、建设标准法、消防法 等产生的规制。其三是防止公害和环境保护，即由自然环境保护法、公害对策基 本法等产生的规制。 政府规制是具有法律地位的相对独立的政府机关，依法对微观主体( 主要是 企业) 所采取的一系列行政管理与监督行为。政府规制的实质，是在以市场机制 为基础的经济条件下，政府为了矫正和改善市场机制内部不完善问题而对私人及 8 中南人学硕士学位论文第二章政府规制煤化工产业的理论分析 经济主体的活动进行限制的行为，即政府的规制行为。政府规制主要解决市场经 济条件下的分配不公、经济波动、非价值物品、外部不经济、自然垄断、不完全 竞争、信息不对称和风险等。在保障我国能源供给安全问题上，政府如何运用规 制手段，进一步管理好能源产业，改善能源市场供应状况，确保国民经济可持续 发展，是一个摆在我们面前的迫切需要解决的问题。 2 1 4 政府规制的基本原则 根据新古典经济学理论，一个产品同质、信息对称、没有进入和退出壁垒 的市场是完全竞争市场，每一个具有高于市场价格的支付者意愿的消费者都可以 市场价格买到所需要的数量，反过来，每一个具有低于市场价格的边际成本的企 业都可以市场价格卖出所有的产品，从而市场可以达到平衡。但是在现实中，存 在三个方面的市场失灵为政府的介入提供了基础：( 1 ) 私人企业提供公共品的不 足，比如节能信息和石油供应安全；( 2 ) 外部性，在没有约束下，私人企业没有 激励将外部成本内部化，从而提供超过社会最优的产量，比如煤化工企业带来的 环境污染；( 3 ) 垄断力量，无论是自然垄断还是市场力量形成的垄断如果不受限 制，企业都有提高价格，降低供应的倾向，损害消费者利益带来无谓的社会损失。 政府对市场竞争干预的目标是为了使经济人的竞争行为能够在社会规范的框架 下，促进资源的效率配置，保证市场经济向好的方向发展，而不是相反。 ( 1 ) 规制政策与竞争政策相结合的原则 最早的规制理论是从公共利益的角度审视规制的。公共利益可以被描述为 尽可能的以最佳的方式配置个人和集体物品等稀缺性资源。在西方经济学中，市 场机制在配置和调整稀缺性资源过程中发挥着极其重要的作用。从理论上可以阐 明，在特定条件下，通过市场手段配置稀缺性资源是最适宜的。但实践中常常和 理论研究中所预设的特定条件有偏离，市场配置资源并不一定能够实现最优，就 需要寻找更好的资源配置的方法。而政府规制正是提高资源配置效率的方法之 一。根据公共经济学理论，政府规制是克服不完全竞争、非均衡市场、市场缺位 以及不希望的市场结果等带来的负面影响的手段叫。 长期以来，关于规制与竞争的关系问题，或者更广泛意义上的政府与市场 的分工问题，一直是经济学研究中争论不休的话题。上世纪2 0 年代末，经济大 危机导致“自由放任”思想受到怀疑，加之凯恩斯主义的兴起，在2 0 世纪5 0 和 6 0 年代，“国家干预主义 在西方国家经济理论中占统治地位。随着国家干预从 宏观经济向微观经济扩展，“国有化”、“价格规制”及其他相应的政府规制理论 在欧美得到普遍适用。这种干预确实带来了西方经济长期的繁荣局面，但进入 。于立、肖兴志：规制理论发展综述，财经问题研究，2 0 0 1 年第1 期。 9 中南人学硕士学位论文第二章政府规制煤化下产业的理论分析 2 0 世纪7 0 年代，经济又开始停滞不前，凯恩斯主义己难以应付滞涨及其带来的 一系列问题，“自由化 思潮再次兴起。许多国家在微观经济政策上开始了一系 列反“国家干预主义”的改革，主要表现在政府从一切有盈利的产业中退出，实 行企业私有化或民营化。在经济运行调节机制上则表现为市场化。2 0 世纪7 0 年 代末到8 0 年代初，绝大多数西方国家实行了非自然垄断产业经营的“自由化”。 在传统的垄断性产业如铁路、通信也实现了私有化或民营化。与经济思潮的交替 更迭相呼应，在规制政策与竞争政策的选择上，也出现了从强调市场失效与政府 规制，到强调规制失效与放松规制，再到强调再规制的历史演变。 在自然垄断条件成立的情况下，一个重要的问题是，引入市场竞争的竞争 政策同放任独家垄断结构的规制政策相比，哪一个是更有效率的制度安排。 政府的规制政策不是要去强化这一垄断，而是打破或弱化这一垄断。规制 政策不能等同于放任或维护垄断，也不是与竞争政策相对立，有的规制在于维系 竞争，如反垄断法、对垄断行业的价格规制等。在决定规制政策还是竞争政策时， 规制失效的程度和重复建设成本的大小是两个非常重要的因素。煤化工产业由于 其资源的稀缺性、固定成本的沉淀性特征，引入竞争必然会导致重复建设，从而 带来一个社会成本。但如果完全没有竞争，政府为防止重复建设而对行业实施进 入规制以实现社会生产成本最优，同时为防止垄断势力而实施价格规制，此时也 会出现一个成本，这就是广义的社会成本，即由于规制失效而付出的成本。由此 看来，由于规制是有缺陷的，因此规制政策只能作为一种次优的选择；同时重复 建设也是有成本的，因此竞争政策也只能是一种次优的选择。在这种情况下，相 应的分析必须建立在制度比较的基础之上。圆 最简单的比较是对竞争政策或规制政策本身的成本与收益进行比较。一方 面，可以对市场竞争所带来的增加信息和收益与竞争所导致的重复建设的成本之 间进行比较；另一方面，也可在独家垄断及其相应的规制制度所得到的收益( 即 社会最优生产成本和最佳生产效率) ，与所付出的成本( 即独家垄断厂商在进入规 制的状态下由于缺乏竞争压力而给经济活动带来的成本及规制失效的成本之和) 之间进行比较。根据各自的成本收益比较的结果，选择竞争政策或规制政策。 更有意义的比较是对引入竞争的成本与维持规制的成本进行比较，看看重 复建设的成本与独家垄断的成本及规制失效的成本之和这两者孰高孰低，两害相 权取其轻。或者对竞争的收益与规制状态下垄断的收益之间进行比较，在通过竞 争获取信息并改善激励与维持垄断实现社会最佳生产效率之间做出权衡取舍。 有学者根据上述分析框架，提出可以将规制与竞争的关系处理分为三个阶 段：第一个阶段对应于非常贫穷的阶段，此时资金的约束比较强，所以为了避免 阎星宁、吕春成：规制制度变迁的理论基础，山西财经大学学报，2 0 0 3 年第3 期。 何天立：规制与放松规制一入世之后政府角色的思考， 山东工商学院学报，2 0 0 3 年第3 期。 1 0 中南大学硕士学位论文第二章政府规制煤化t 产业的理论分析 重复建设应以保持规制为宜；第二个阶段对应于发展中的阶段，此时资金约束己 经放松，所以需要仔细地比较规制与竞争的成本收益。在这个阶段，一般会形成 混合的制度安排，即规制与竞争并存：第三个阶段对应于发达阶段，此时已经完 全摆脱了资金约束，因此应主要考虑信息约束以及相应的规制失效带来的成本。 一般说来，在这个阶段应更多地选择竞争政策。 现代规制理论、竞争性市场理论以及现代自然垄断理论的发展，使得在自 然垄断与竞争及其与政府规制的关系问题上得到了重新的认识。越来越多的经济 学家相信，只要条件具备，政府就应放松规制，引入竞争机制和市场内的竞争， 借用市场竞争的力量来达到抑制垄断、保障供给、造福社会公众的目的。在上述 背景下，放松规制，即政府管理非政府主体经济行为这一合法权力的退却成为一 种趋势性变化。 在o p e c 国家，基于对国家经济安全的战略考虑，采取了政府对煤化工企业 的直接控制的制度安排；在工业化发达的西欧各国和美国、加拿大等国采取了纯 粹私有化的制度安排，政府更多的是基于能源供给安全的角度来选择煤化工企业 的产权结构；介于中间的则是采取国有控股公司形式但是实行市场经济的国家。 通过比较三种类型的煤化工企业的产权结构，我们可以看到保证能源供给安全并 不一定要通过保持国家控制煤化工企业的形式来实现。通过放开煤化工生产许 可，促进煤化工企业之间竞争并通过竞争进行煤化工企业之间的优化整合，从而 建立强大的煤化工产业基地和有效率的煤化工能源替代产品市场，通过价格信号 引导煤化工企业和消费者配置煤化工替代能源，可以更加经济高效率地保证国民 经济增长对石油替代能源的需求。当然对于战略性的能源安全，则需要国家通过 能源战略储备、替代能源储备等多种方式加以保证。国家如果希望通过国家控制 煤化工企业的形式去实现所有层次的煤化工替代能源供给安全，其结果可能会造 成本国煤化工替代能源供应成本高期，从而影响到国民经济的运行和人民的消费 水平。不过私有化既不是经济效率的必要条件，也非充分条件。当前只有市场竞 争才是促进经济效率的首选。 ( 2 ) 放松规制的同时注重规制重建的原则 为确保有效竞争的实现，在放松规制的同时还需要重建规制。按照通常的 想法，随着煤化工产业的竞争变得更加广泛和深入，必然出现从直接规制的制度 框架向竞争性市场机制的制度框架全面或部分地过渡。这种过渡必然意味着直接 规制的减少甚至被完全取消，而仅有反垄断间接规制的存在。表面上看，这种理 解有一定的道理，但事实远非如此。 规制重建的理论要求在放松规制取得进展的同时，要引入竞争机制，政府 还必须相应地制定一些配套的规范与规则，使其能够舰制这种竞争的进入，即竞 中南大学硕士学位论文第二章政府规制煤化工产业的理论分析 争本身需要一些重要的新的制度性安排来保证，更确切地说，在引入竞争的同时， 政府实际上应该加强规制制度的建设，以规制的方法来放松规制。 引入竞争后，政府对煤化工产业的规制内容往往不是减少，而是更多，这 可以理解为在从自然垄断向充分竞争过渡时期的特殊现象。在引入竞争之前，政 府一般只对自然垄断环节的进入和价格进行规制。引入竞争以后，政府除了需要 对残存的自然垄断环节实施激励性规制，同时还要健全反垄断的间接规制。 政府规制的强化不是简单意义上的增加，而是在对政府管理职能准确定位 的基础上进行规制的创新和重构。由于市场存在失灵的领域，市场是有缺欠的， 所以在补充市场调节功能失效的地方，在为市场调节的充分发挥提供良好的制度 环境方面，政府要有所为，就必须强化规制，更有力地执行好市场经济条件下的 政府管理职能。因此，政府规制在放松或取消限制、营造公平竞争环境的同时， 也需要对政府规制进行创新和重构。重建规制体系的根本目的就是要形成公平和 有效的市场竞争格局。 在进行政府规制结构及内容的重构时，必须以其作为一种政府管理活动所 必须具备的经济合理性作为依据和标准。这种经济合理性是建立在政府对三类市 场失灵能够有效治理的基础之上的，即进入壁垒( 如自然垄断) 、外部性( 如环境 污染) 、内部性( 如隐瞒交易信息) 。在这三类市场失灵的领域中，政府的经济规 制主要指向自然垄断和存在信息偏差的领域，主要目的是防止发生资源配置低 效，政府以规制对进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资等等加以规制； 政府的社会规制则主要是以保障劳动者和消费者的健康、卫生、安全以及保护环 境、防止灾害为目的，政府对物品和服务的质量以及产生的各种活动加以规制。圆 规则和公平的市场要面向和约束所有的经济组织，包括国有经济、民营经 济、股份制经济、外商独资和中外合资企业。政府对市场的管理可以分为多种层 次，最高形式的规则是建立法治经济，以法律的形式确定市场运行的规则、政府 监管机构的权力范围、市场准入和技术标准、技术规范等，法律作为一种稳定的 制度安排，在产生之后形成了对所有市场参与者，包括对政府机构形成约束，从 而形成企业与企业、政府与企业之间的规范关系，而不是由政府直接安排企业的 生产计划和产品销售计划的行政控制。第二个层次是政府颁布的各种能源政策。 在任何经济体制下，放任竞争都不会形成经济的良好秩序。因而适当的政府干预 总是必要的。尽管人们普遍承认市场是推动一个国家或社会繁荣的“发动机”， 但是“政府有时必须帮助市场更高效的运转 ，政府政策就是这种需求的必然结 果。但“政府政策的意图是促进而不是替代市场的基本力量。”因而在现实的经 济运行环境中建成政府干预与市场协调相辅相成的运行机制十分重要。 常欣：放松管制与重建，经济理论与经济管理，2 0 0 1 年第l l 期。 方和国：对j ；! i i 制理论形成与发展的探讨，湖南商学院学报，2 0 0 3 年第3 期。 1 2 中南大学硕士学位论文第二章政府规制煤化工产业的理论分析 但是在现实世界中，政府并不是无情无欲的超人，而是许多部门，许多和 市场竞争中