（技术经济及管理专业论文）城市土地储备运行管理研究.pdf

大连理工大学硕士学位论文 摘要 在社会主义市场经济条件下，如何发挥有限的城市资源的最大效益，从而扩大城市 经济总量，增强城市的综合竞争力，已经成为地方各级政府关注的重要内容之一。土地 作为城市资源的重要组成部分，在城市经营中有着极其重要的作用，搞好城市土地资本 运营是呈发展建设的重要内容，而建立和实施土地储备制度，是加强土地资本运营的有 效手段。各国城市的实践证明，建立土地储备制度，对于增强政府供应土地的调控力度、 规范和培育土地市场、增加政府的财政收入、促进城市规划的合理实施等都具有十分重 要的意义。 在我国，土地储备制度作为一种制度，它的建立与运行实施尚处于探索阶段，与国 外成功经验的比较，研究工作没有系统的资料。本文在参考和收集了多方面资料的基础 上，对我国城市土地储备制度运行管理中存在的问题展开了研究，并提出了完善我国城 市土地储备制度运行管理的对策。 全文主要的内容与结构如下： ( 1 ) 首先介绍了国内外学者对于土地储备的研究概况。 ( 2 ) 探讨了城市土地储备相关理论和对城市发展的影响。提出士地储备的基础理论主 要包括土地供求理论、土地分区利用理论、级差地租理论、资源配置与市场失灵理论、 可持续发展理论等。 ( 3 ) 分析了国外几个具有代表性的城市在运行土地储备制度方面的特色，指出了国内 土地储备存在的问题，主要包括：土地储备制度的法律支撑条件还不完善，土地储备制 度的运作模式和功能定位有待完善，土地储备制度的有效运作需要相关部门的积极配合 和支持，资金来源渠道比较单一，城市“多头供地”现象仍未消除等。 ( 4 ) 探讨了如何完善我国城市土地储各制度的运行管理。在分析我国土地储备制度三 种运行模式的基础之上，进一步提出了建立适合我国国情的土地储备制度运行管理的措 施和建议。 ( 5 ) 对大连市土地储备运行管理进行了实证分析。 关键词：土地储备；可持续发展；土地市场：土地供求；大连 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 t h es t u d yo fu r b a nl a n dr e s e r v eo p e r a t i o nm a n a g e m e n t a b s tr a c t u n d e rt h em a r k e t i n gc c o n o m i c s ，i t so n eo ft l l ei m p o n a n tc o n t c n t sf o r t h eg o v e m m e n tt o c o n s i d e rh o wt om a k ef u l lu s eo ft h el i m i t e du r b a i lr e s o u r c e st h a tc a i la m p l i f yt h eu r b a l lg d p a n di m 弘o v et h ea ：b i l i t yo fc i t y c o m p 啦i t i o n a m o n gt h el e s o u t c e s ，u i b a n1 a n dp 1 q s a n e s s e n t i a lr o l e n st h eb a s eo fa l lu r b a i la c t i v “i e s n sp r o v e dt h a tu r b a i ll a l l dr e s e r v ei sa n e f f c c t i v em e t h o dt 0m a i l a g et h eu r b a 芏ll a n d i th a st h eg r e a ts i 口i f i c a i l c et o s t r e n g t h e nt h e g o v e m m e n ta b i l i t yt oc o n t r o l t h es u p p l yo fl a i l da n ds t a i l d a r d i z et h el a n dm a r k e t ，a sw e ua s i n c r e a s et h ef i n a n c ea i l dm l p l e m e n tt h e1 a n dp l a n t h em a i nc o n t e n t sa n dc o n c l u s i o n sa r ea s f o l l o w s ： ( 1 ) f i r s tt h ed o m e s t i ca n df o r c i g ns c h o l a r sr e s e a r c ha b o u t t h el a n dr e s e ej si n t m d u c e d ( 2 ) t h et h e o r e t i c a lb a s e m e to fl a n dr e s e r v ea n di t si n f l u e n c e so nc i t i e sd e v e l o p m e n t sa r e a n a l y z e d i ti s s t a t e dt h a tt h em e o r e t i c a lb a s e m e n to fl a n dr e s e ei i l c l u d el d c a t i o nt h e o r v l a n dd e m a n da n dl a n ds u p p l yt h e o r y ，l a n dd i s t r i du s et h e o r y ，d i f f e r e n t i a ll a r i dr e n t 山e o r y ， r e s o u r c ea l l o c a t i o na n dm a r k e tf a i l u r et h e o r y ，s u s t a i n a b l ed c v e l o p m e n tt h c o r y ( 3 ) a i l a l y z i n gs c v e r a lo v e r s e a sc j t i e st h a th a v er e p r e s e n t st h es i g l l m c a n tc x p e r i e c ei n t h em o v e m e n to f1 a n dr e s e r v es y s t e m 1 h e ne s s a yp o i n t so u tt h a t0 u rc o u n t r yl a n dr e s e e q u e s t i o n sm a i l l 王yi i l c l u d e s ：t h el e g a ir e s e es y s t e mf o ri a n dr e s e r v eo p e r a t i o ni sn o tp e r f e c t ， t h em o v e m e n tm o d e sa n df i i n c t i o n so fl a n dr e s e r v en e e dt ob ei m p r o v e d ，t h ec h a n n e lo f f u n d i gs o u r c ei ss i n 酉e ，l a n ds u p p l i e si nm a n yw a y sh a v er m t b e e ne l i m i n a t e d ( 4 ) h o wt oc o n s u m m a t eo u rc o u n t r yl a i l dr e s e em o v e m e n tm a i l a g e m e ti sd j s c u s s e d a f t e ra n a i y z i n gt h eq u e s t i o n si t lo u rc o u n t r y1 a n dr e s e r v es y s t e m ，t l l j se s s a yp r o p o s e ss u i t a b l e m e a s u i sa n ds u g g e s t i o n s ( 5 ) a n a l y z i n gd a l i a n1 a n dr e s e r v em o v e m e n ti n a n a 鼯t n e n t k e yw o r d s ：l a n dr e s e r v e ；s u s t a i n a b i ed e v e i o p m e n t ；l a n dm a r k e t ；l a n dd e m a n d a n d s u p p i y ： d a h a n 独创性说明 作者郑重声明：本硕士学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工 作及取得研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外， 论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得大连理 工大学或者其他单位的学位或证书所使用过的材料。与我一同工作的同志 对本研究所做的贡献均己在论文中做了明确的说明并表示了谢意。 大连理工大学硕士研究生学位论文 大连理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“大连理工大学硕士、博士学位论文版权使用 规定”，同意大连理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和电子 版，允许论文被查阅和借阅。本人授权大连理工大学可以将本学位论文的全部或部分内 容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编学位论 文。 作者签名 导师签名： 芬卜多诬 阌红 丝堑年月堕r 大连理工大学硕士学位论文 1 绪论 1 1 选题背景与研究意义 土地资源支撑着人类的一切生产和生活活动，是人类进行一切活活动必需的载体， 可以说土地资源是人类生存不可或缺的物质条件。而城市作为人类的生存空间，在人类 社会的发展过程中发挥着极其重要的作用。随着人类社会的不断发展，城市土地合理、 有效的利用关系着社会的发展。土地储备制度作为城市土地管理的一种手段，在城市土 地的合理利用中发挥着越来越重要的作用，国外很多城市建立土地储备制度已经有数十 年甚至百年的历史，而在我国却还是种新兴的管理手段。大多数国家或地区在城市土 地的利用与管理方面，都以自身文化经济背景为基础，制定相关的法律规定，寻求适合 自身的做法，一些国家或地区为了公共利益或城市再开发等需要，通过许多法律法规及 实施保证土地储备制度的顺利运行，这些做法值得我国借鉴。目前在我国，土地储备制 度作为一种制度，它的建立与运行实施仍处于探索阶段，对这项制度的研究文献还很有 限，与国外多年的成功经验的相比，我国关于土地储备的研究还没有系统、完整的资料。 本论文在参考和收集了国外城市土地管理手段的具体做法和土地储备制度的实施状况 等多方面资料的基础上，对我国与国外的城市土地储备制度的建立与实施做了研究，并 且针对大连市的实际情况和城市优势，对大连市城市土地利用的管理手段、城市土地储 备运行管理的完善等问题进行了初步的探讨，并提出了在些建议及对策。 当前工业化与城市化在我国飞速发展，随之而来的是城市土地供求矛盾问题。土地 储备正是在这种背景下应运而生，成为各级政府宏观调控土地市场的重要手段，也是解 决土地供求矛盾，及城市发展中其他相关问题的重要措施。经过近十年的实践，我国城 市土地储备，在提高政府调控土地市场的能力、调整城市用地结构、提高城市土地利用 效率、加速国有企业改革进程、积累城市建设资金等方面都取得了显著的成效，对进一 步加快我国工业化与城市化的发展发挥了重要作用。然而，由于我国实施土地储备的时 间不长，在实践中也暴露出很多问题，由于土地储备实践缺乏理论指导，致使很多城市 对土地储备目标与功能定位不明，一些地区的土地储各过于注重追求土地收益，土地储 各机制与运行模式不够完善等。本论文的目标是在系统总结国内外城市土地储备的有关 理论与实践的基础上，初步探讨我国城市土地储备的运行框架，同时以大连市为研究对 象，在土地储备有关理论问题研究的基础上，以理论指导实践，对大连土地储备运行模 式的构建和管理的优化进行分析研究。 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 1 2 国内外研究概况 12 1 土地储备的概念 土地储备只是一种简略的提法，它的完整概念应是包括土地收购、土地整理、土地 供应的全过程。很多学者对土地储备下了定义，但在理解有所不同，总结各国学者的研 究成果，土地储备的定义大体可以归纳为三类：最狭义的定义是政府为将来公共设施使 用，而在未需用之前预先取得土地，以确保土地的可用性，并减少土地取得成本的措施； 狭义的是政府在未需用前，预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的 一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的措施；而广义的是对城市成长、 土地利用及土地价格方面都具有实质影响力的大规模土地取得、管理及处分i l j 。 综合来看，本文认为土地储备的基本含义是：由城市政府委托特定机构，依据法律 程序，运用市场机制，结合城市社会经济发展的需要及土地市场供求状况，按照土地利 用总体规划和城市规划的要求，对城市范围内的土地进行收回、收购、置换和征用，并 进行前期开发、整理和储存，在适当时机将储存的土地进行出售或出租，用以调控城市 各类建设用地需求，确保城市政府切实垄断土地供应的一种土地管理行为。土地储备的 主体是政府及政府委托的特定机构，客体是城市中满足收回、收购条件的土地、城市发 展中置换出来的土地、城市建设需要征用的土地。从这个概念上看，土地储备具有如下 特点： f 1 1 土地储备的行政性 实施土地储备的主体一般是城市政府或受其委托或控制的其他储备机构，这些储备 机构大多是由政府直接组成并加以控制，也有的是由与政府有密切关系的公营企业或公 司合营企业来运作。在土地储备过程中，城市政府或受其委托的储备机构具有优先购买 权，他们可以依照法律程序收回、购买或征用土地，并加以储存。 土地储备通过法律赋予城市政府的一种权力，也是政府通过法律获得的一种行政管 理权力，所以土地储备的主体与运行方式都具有行政性。 ( 2 ) 土地储备的计划性 土地储备具有较强的计划性。城市政府在实行土地储各时，一般要根据城市经济发 展水平、城市土地市场的供求状况、城市基本建设状况等因素，进行科学、有效的安排， 有计划地收购与储备土地，并在适当时间将储备的土地投放土地市场。土地储备必须与 城市总体建设规划、城市土地利用规划保持一致，政府要统筹安排各类城市建设用地， 通过土地储备解决土地市场中交易混乱、土地投机滋生与地价不断上涨等土地利用问 大连理工大学硕士学位论文 题，从而实现政府宏观调控土地市场的功能。所以说土地储备是根据城市发展的现状与 趋势以及土地供求现状与趋势等进行的一种有计划的土地收购及储备行为。 ( 3 1 目标的整体性与综合性 各国与地区土地储备的目标各自有所不同，多种多样，既有经济目标、社会目标， 也有生态环境目标，它的运作系统是由自然、经济、社会相统一的复合系统。各种目标 之间往往相互影响，相互制约。在土地储备的实施过程中，政府要注意各种目标之间的 协调，尤其不能片面地只追求单纯的经济目标。土地储备的目标取向应该在以社会效益、 生态效益为主要目标的基础上，兼顾经济效益。创造经济效益不应该成为土地储备追求 的唯一目标或主要目标，赢利不能作为城市土地储备的主要目的，注重社会公共利益与 生态环境保护是土地储备的主要目的。 ( 4 1 系统性与配套性 土地储备是一项复杂的系统工程，在具体操作过程中涉及到土地、建设、规划、税 收、财政、金融、房产等许多政府相关部门，需要这些部门从整体利益出发，互相协调、 相互配合，以顺利推进土地储备工作的进程。 土地储备同时又是一项配套工程，土地储备运作的顺利开展，需要相关配套政策的 支持：主要包括配套的法律与法规，使土地储备制度有法可依；配套的财政金融政策， 为土地储备的资金来源得以解决，以及相关的土地利用规划与城市规划作为土地储备的 运行依据，土地储备的顺利运行依赖于相关配套政策的完善。 ( 5 ) 资金需要量大 土地储备既是一种土地资源的储备过程，也是资金的储备过程。在土地储备的运作 过程中，需要投入大量资金。尤其是在土地收购、征用、前期开发与整理等阶段，坚实 的资金保障是推进土地储备进程的关键。国外很多城市通过建立土地银行为土地储备提 供资金保障。土地储备的资金来源一般包括政府拨款、银行贷款、发行房地产证券或土 地债券、各种社会福利基金等。国外各个城市土地储备的成功实践表明，充足的资金城 市对于土地储备具有绝对重要的意义。 1 2 2 国外研究概况 国外土地储备制度的建立与实施时间比较长，在近百年的时间里，无论是城市规划 学家、生态学家、地理学家，还是经济学家、社会学家等都对城市土地利用以及经营问 题极为关注，对土地储备的理论和实践问题进行了比较深入的研究。学者们通过对土地 市场、土地利用等方面的研究，进一步对土地储备的必要性、土地储备的作用、土地储 备决策等方面做了细致的探讨。 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 国外许多学者都认为土地储备是政府调控土地市场，实现城市社会公共利益的必要 手段。城市土地利用应同时考虑经济目标与社会福利目标。土地储备是政府调控与管制 土地市场、实现土地利用的社会福利目标的有效手段【”。国外很多土地储备机构在进行 土地储备工作时，正是以这些目标来指导土地储备政策。 同时国外土地储备研究多数致力于针对土地储备促进城市有序发展、降低住房价 格、平抑地价、抑制土地投机、以及提高城市生态环境质量等方面的实旋效果分析和实 践。尤其在欧洲，一些国家土地储备在促进欧洲各国城市有序发展以及提供廉价的住房 方面起到了积极的作用。 一些政府部门在实施土地储备过程中，探讨了土地储备中应考虑的经济因素，使地 方政府可以在公开的市场交易中即时购进所要储备的土地，或者凭借他们特殊的权力在 以后的任何时候再获得所要储备的土地i ”。很多国外城市通过成本效益分析与现金流量 分析，为土地储备决策提供了一个决策模型。 1 2 3 国内研究概况 我国自1 9 9 6 年上海率先成立第一家土地储备机构上海土地发展中心以来，土地 储备已在许多城市得到了推广，土地储备已经成为我国目前土地市场建设与土地管理中 的一个热点问题。来自不同学科领域的专家、学者以及政府相关部门的管理者对土地储 备的相关问题进行了比较广泛的研究与探讨，主要集中在土地储备的必要性、土地储备 的作用与功能、我国土地储备的运行管理与存在的问题、以及国外土地储备运行管理模 式与土地储备的成功经验等方面。 我国一些学者和土地部门管理人员从我国城市土地市场现状、存在问题，以及城市 建设与发展的需要出发，说明了我国实施城市土地储备制度的必要性。他们系统总结了 我国城市土地储备制度的多项功能，包括使政府实现了对土地市场的调控，推进了土地 利用方式的转变，为国企改革提供了大量资金，促进了城市经济发展等等，认为土地储 备使政府垄断了城市存量土地供应，增强了政府宏观调控能力，有利于企业脱困改制和 结构调整，有利于合理利用城市土地，保证了城市规划的实施，并将我国土地储备的作 用归纳为以下方面：有利于保护耕地：有利于充分发挥政府的宏观调控作用，优化 城市土地资源配置：有利于盘活存量土地资产，防止土地资源浪费：有利于增加财 政收入，筹集城市建设资金；有利于土地管理法的贯彻实施；有利于搞好城市 土地开发与整理工作：有利于安居工程的实施：有利于防止过度炒卖地皮；有利 于实现土地单租或短租；有利于保障土地资产的发展权，促进社会经济的可持续发展 【4 1 大连理工大学硕士学位论文 在此基础上，国内学者还就土地储备的运作主体、运作程序以及运行模式的建立与 优化问题进行了分析，认为运作主体可考虑土地储备与开发公司中介机构，根据我国各 大中城市的具体情况，采用灵活、多样的土地储备形式，建立和形成一个分层次、多形 式的土地储备体系【5 1 。在研究我国土地储备运行中存在的问题方面，许多学者认为要完 善土地储备制度，必须建立完善的法律体系、合理确定土地储备数量与供应量、加强城 市规划与土地利用规划、健全组织机构、加强部门之间的协调。 土地收购价格直接关系到收购者与被收购者的经济利益，许多学者对此也展开了研 究。关于目前我国土地收购价格确定的问题，专家们探讨了土地收购价格的内涵界定及 其评估方法，认为土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费 分离、综合协调等原则，可以采用市场比较法、剩余法、收益还原法、基准地价系数修 正法、资金平衡法等方法进行价格评估。 一些学者针对我国土地储备中资金来源渠道单一、资金数量不足等问题，提出了拓 宽资金来源渠道、建立土地储备基金以及基金风险控制等政策建议。而国内些土地储 备工作起步较早的城市政府已经开始实践这些融资渠道，如采用土地有偿使用收益、土 地储备收益、发行土地债券、以及借鉴房地产投资基金做法，建立土地基金等方式。 1 24 国内外研究状况评价 综上所述，国内外的学者都对土地储备的必然性、作用与功能、土地储备运作模式、 土地储备资金来源等方面进行了较为深入的研究，既有全国性的总体研究，也有个别地 区的分析，既有理论研究，又有实际运作方法的探讨，这些都为土地储备机构是工作提 供了理论指导。但目前无论是从国内还是国外，研究中还有许多有待完善的地方。 ( 1 ) 理论研究有待加强 从目前全球已有的研究来看，土地储备是城市政府为调控土地市场而建立的一种制 度，是政府实现控制土地市场中土地供应一种措施，土地储备运作机制以及相关配套措 施大多是各个城市政府不断实践、不断探索中逐步完善、形成的，目前土地储备的研究 多注重解决实践中的问题，偏重于实际问题的研究，而忽视理论的深入探索。尤其是国 内各地的土地储备实践明显超前于理论研究，研究内容主要涉及土地储备政策与操作， 而土地储备实践缺乏相关理论指导，尤其是对土地储备的概念、性质与功能，理论基础 与运行激励等理论问题认识不够深入与全面，导致土地储备制度在我国实践运行中出现 一些缺陷。 ( 2 ) 研究方法有待提高 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 目前对土地储备多是通过调查方法和定性描述方法，进行调查研究与定性研究。虽 然通过对典型地区的调查，能够为其作出有针对性的指导，但在今后还应有所提高，除 了进行定性描述以外，还要进行深入的定量分析，不断提高研究的深度，为正确制定土 地储备政策提供可靠的理论依据，增强土地储备制度的科学性、有效性。 f 3 1 多学科综合研究不足 目前关于土地储备的研究大多数来自于土地科学的理论工作者与土地管理部门的 实际工作者，来自于其他相关学科与相关部门的研究较少。但土地储备却是一项系统工 程，涉及的问题十分复杂，土地科学、管理学、经济学、社会学、法学、地理学等众多 学科都对土地储备有着重要的指导意义，土地、建设、财政、金融、规划、环保、房产 等部门的协调，都与土地储备运行密切相关，所以仅仅依靠单一学科、单一部门的研究 是远远不够的，走多学科、多部门的联合研究，才更有助予推动土地储备的高效运作。 在未来的研究中，土地储备研究无论是在内容上与方法上有待完善。在内容上要 注重加强土地储备的理论与典型地区和城市市情研究，土地储备的相关理论问题与实践 问题研究要紧密结合，同时推进。在研究方法上，应该加在进一步加强调查研究的基础 之上，引入定量分析与综合分析，通过多学科的综合研究，提高土地储各研究的科学性 和准确性。 1 3 研究目标、内容与方法 1 3 1 研究的目标与内容 我国城市土地储备制度建设和运行需要正确的理论作指导，针对我国城市土地储备 实践超前、理论落后的现状，以及土地储备实践中存在的实际问题，本文拟从理论与实 践相结合，理论指导实践的角度，运用经济学等相关学科的理论与方法，对我国城市土 地储备进行系统的理论研究与实证分析。理论研究主要是全面地分析土地储备的相关理 论，包括土地储备的理论基础，土地储备的目标与功能，并对国内外土地储备的发展及 其成效与问题进行对比分析，期望构筑出适合我国国情的土地储备的运行管理框架，用 以指导我国土地储备的实际工作。 实证分析是以大连市为研究区域，对大连市土地储备实践进行系统的分析，为大连 市土地储备制度运行管理构划一个完善模式。 大连理工大学硕士学位论文 1 3 2 研究方法 本论文采用定性与定量研究相结合及理论探讨与实证分析相结合的研究方法，运用 多学科相关理论与方法进行研究。定性方法主要是调查研究方法与比较分析法，定量方 法主要是经济模型分析方法。 ( 1 ) 利用文献阅读法 通过文献资料收集整理，全面掌握国内外不同地区城市土地储备开展的历史与现 状，系统总结归纳成功的模式与经验，深入分析面临的问题和需要研究的问题，明确进 一步完善城市土地储各运行机制的方向。 ( 2 ) 调查研究方法 主要是采用实地调查方式，设计有关土地储备目标，储备土地来源，储冬机构管理 层次组成，储备资金来源，土地储备现有问题等等方面的问题，对相应领域的实际工作 者进行调查，并对调查所得进行分析。 ( 3 ) 比较分析法 通过分析国外典型城市土地储备发展的背景、运行机制、运行模式、法规政策、资 金筹措等方面的内容，根据我国的实际情况，借鉴国外成功的经验，取长补短，以推动 我国土地储备制度的发展。 ( 4 ) 经济模型分析 主要是采用经济模型分析方法，根据土地价格曲线模型，分析我国城市土地价格的 形成机制，探讨土地储备对其影响和作用。 本文研究框架如下： 孙立秋：城市土地储各运行管理研究 l 建立适合大连市土地 i 储备运行体系的建议 l 结论 图1 1 论文研究框架 f i g 1 1f r a m e w o r k0 ft h ee s s a y 一8 一 大连理工大学硕士学位论文 2 城市土地储备运行的理论及其影响 2 1 城市土地储备的理论依据 2 1 1 土地供求理论 价格杠杆通过市场来调节，来实现对资源的合理配置，而价格的决定基础是市场上 的供求关系，资源合理配置的理论基础就是产品的供求理论。同样，土地供求理论也是 土地资源合理配置的基础理论之一。 ( 1 ) 城市土地的供给 土地的供给一般包括自然供给与经济供给。土地的自然供给指自然界实际提供给人 类的可加以利用的土地数量，这个数量受气候、地质、地形、水文等自然条件的影响， 不受任何人为因素和社会经济因素的影响。所以土地自然供给的数量就某一区域或全世 界来说，都是相对恒定的，属于一种无弹性的供给，即不随着土地价格变化而改变供给 数量。 而土地的经济供给是在土地自然供给的基础上，通过资金和劳动投入，在人们进行 开发以后，成为可以直接用于生产与生活的土地供给量，这个数量要受到社会经济发展 水平、人类利用土地技术水平等社会经济因素的影响。因为经过投资和劳动开发后的土 地，常常具有多种用途，价格机制的竞争成为各种用途选择的决定性因素，所以土地的 经济供给数量往往随着土地价格的变化而不断变化，具有一定的供给弹性。 城市土地供给一般是指城市土地经济供给，同价格之间的关系也和其它商品大致相 同：地价的升高时，土地供给量也相应增加；相反，地价的下降时，土地供给量也随之 减少。但是土地与其它商品不同的是，城市土地的数量一个有限的数值，土地供给量不 能随着地价的升高无限度地增加，当地价超过某一水平后，即使地价继续上升，土地供 给量也不会再有所增加。土地供给量与土地价格的关系也可用曲线表示，称为土地供给 曲线( 如图2 1 ) 。 ( 2 ) 城市土地的需求 城市土地需求是人们为了进行各种生产和生活活动，用货币资金或其他的有偿方式 购买和承租一定数量的土地，表明企业或个人在各种可能价格下，愿意并且能够购买的 土地数量。土地需求是一种引致需求，即人们对工业用地、住房用地、商业用地等土地 的需求是由人类社会经济活动对工厂厂房、住房、商店的需求引起的。因此，随着城市 人口的增加和社会经济的发展，人们对厂房、住宅、商店等需求增加，各类用地的需求 量也会不断增长。 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 土地市场与房地产市场息息相关，房地产价格的高低影响着土地的有效需求。 在 经济繁荣时期，房地产价格会上涨，则土地需求比较旺盛，形成卖方市场，地价上涨， 土地有效需求下降；相反，在经济萧条的时代，土地的所有者会因为迫切需求资金而抛 售土地，形成买方市场，地价下降，土地有效需求上升。因此，在城市土地市场中，土 地需求与土地价格存在一定的关系。在其它条件不变的情况下，地价上升，土地的需求 量会减少：反之，地价下降，土地的需求量增加。土地需求一般曲线如图2 2 ： p o 土 地 价 格 o p 土 地 价 格 土地数量 图2 1 土地供给曲线 f i g 2 1l a n ds u p p l yc u e 士地数量 图2 2 土地需求曲线 f i g 2 2l a n dd e m a n dc u r v e o o 大连理工大学硕士学位论文 但由于城市土地是一种价值可以贮存、并能够增值的特殊商品，因此出现了一种以 投机和保值为目的土地投机需求。一些土地购买者把工业、住宅、商业用地当作投机对 象，将土地储存起来，以便在地价上扬时出售，从中谋取利益。一些价格低廉的土地， 因为升值能力不高，所以没有人原意购买，而价格高涨的土地，如城市中心繁华地带的 土地，尽管价格上涨幅度较大，由于保值升值潜力较好，反而购买者众多。土地投机需 求曲线不同于一般的土地需求曲线，它在形态上是一条向上倾斜的曲线( 如图2 3 ) 。 p 土 地 价 格 0 q 士地数量 图2 3 十地投机需求曲线 f i g2 3s p e c u l a t j v ed e m a n df o rl a l l d ( 3 ) 土地供求均衡与地价的决定 一般的商品在产品的需求量与产品的供给量相等时，达到市场均衡，此时的价格就 是均衡价格，此时的产品供给量与需求量相等，称为均衡数量。均衡价格也就是需求量 与供给量相等时的价格，这种均衡价格是通过市场供求关系的自发调节而形成的。对于 土地市场来说，土地的均衡价格同样也需求量与供给量的影响，当土地需求量大于供给 量时，土地价格上涨，反之，则土地价格下降。 土地的供求均衡是指土地的供给量与需求量相等时的均衡状态，此时土地价格是供 给量与需求量相等时的价格，一般称为均衡价格( 如图2 4 所示) 。 但地作为一种特殊的商品，既遵循一般商品的供求规律，又表现出与一般商品不 同的特殊供求形式。城市土地的供求均衡总是暂时的、相对的，而供求不均衡却是绝对 的。对于大多数城市来说，土地普遍供不应求，因此，土地价格的总趋势是上升的。 土地供求理论是土地市场运行的核心理论，是政府实现对土地市场宏观调控的理论 基础。城市土地储备的主要目标之一就是调控土地市场，平衡土地供求关系，因此土地 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 供求理论是城市土地储备的理论基础。城市政府应根据不同类型土地的供求特点，可以 事先储备一定量的土地，在地价高涨时，抛出部分土地，增加土地供给，达到平抑地价 的目的。合理的城市土地储备计划与土地利用规划及城市规划的相协调，才能实现土地 资源的合理配置。 0 p 土 地 价 格 土地数量 q 图2 4 一般状态十地供求均衡图 f i g 2 4t h eg e n e r a lb a l a n c eo f t h el a n d s u p p l ya n dd e m a n d 2 1 2 资源配置与市场失灵理论 市场失灵是指因市场本身的缺陷而引起的市场机制在资源配置的某些领域中运作 不灵。市场失灵主要包括两种情况：一是因市场机制无法讲社会资源予以有效配置：二 是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。 市场机制通过制约和引导城市土地资源的利用，达到优化土地资源配置的目的。市 场机制在解决土地低效率利用、结构和布局不合理，促进城市经济发展和土地合理利用 方面起着重要的作用。但实践证明，配制土地这种供给有限的资源，不能仅仅依靠市场 机制。城市土地资源的市场配置过程中更加容易产生市场失灵现象，这就需要政府采取 相应手段对土地市场进行宏观调控。 首先，城市土地市场是一个不完竞争市场【7 】：( 1 ) 土地资源数量有限并且不可再生的。 土地的有限性、不可再生性和所有权的垄断性，使土地市场具有强烈的垄断特点，导致 土地市场供给主体间的竞争不充分、不广泛；( 2 ) 土地是一种位置固定的产品。土地不能 像其它商品那样由一个地方转移到另一个地方，土地市场在某种程度上是一种地方性市 大连理工大学硕士学位论文 场，因而难以形成统一的市场竞争：0 ) 土地的稀缺性又导致土地交易的金额一般十分巨 大。由于土地交易额巨大，形成一定的市场障碍，使能够进入土地市场的竞争者数量受 限，因而容易出现垄断，土地市场竞争的不够广泛和充分，形成不完全竞争市场。土地 市场的不完全竞争性，使价格体系在调节土地资源配置时缺乏有效性，难以达到土地资 源的有效配置。 其次，土地利用的公共产品属性比较明显。城市土地既是一种稀缺的资源又是城市 经济社会发展和人民生活的载体，它关系着国计民生的全局性和长远利益。市场竞争是 以厂商利润最大化、个人效用最大化为原则来配黄资源，作为市场主体的各个厂商和个 人，他们所关心的往往是局部的和短期的个人利益，忽视整体和长远的利益。如果完全 用市场竞争机制来配置土地资源，则一些城市发展和居民生活必不可少的场所，如图书 馆、博物馆、公园、历史名胜等公共建筑，虽具有社会效益却因为没有经济效益而无法 建成。 第三，土地利用的外部性比较明显。外部性是实际经济活动中，生产者或消费者的 活动对其他生产者和消费者的影响。外部性是一种“非市场性的”附带影响，这种影响 有好的( 正外部性) 和坏的( 负外部性) 两类。由于外部性的存在，土地利用的负外部性尤 其应当引起注意，由于土地利用用途不易改变，所以区位决策和选址中的任何失误都会 给社会带来极大的损害。例如大型工业企业的布局，往往会彻底改变周围的自然环境与 人文环境，如果选址不当，就会付出极高的代价。因此防患于未然，对城市土地资源的 配置进行优化，特别大型项目和公共物品用地的布局全方位考察是十分重要。 正是由于土地这些特有的自然属性与经济特性，市场机制在土地资源配置中不能完 全发挥作用，土地资源的配置绝不能完全依靠市场机制。市场机制在我国土地使用制度 改革中，对提高土地利用效率，优化土地结构，合理配置土地资源等方面发挥了重要作 用，但由于市场失灵的存在，必须加强政府对土地市场的管理与调控，土地储备制度是 政府的必然选择。 2 1 3 土地分区利用理论 城市土地分区利用是指城市分区规划是在总体规划的基础上，对城市中的各个地区 的土地利用、人口分布、基础设施配置作出进一步的规划安排，为城市土地详细规划的 编制提供依据。 土地分区利用的理论基础是区位理论。1 8 2 6 年德国农业经济和农业地理学家杜能在 孤立国一书中，提出了农业区位理论。他根据一系列假设条件，推导出城市( 市场) 周围土地利用类型的环状格局，即城市周围的农业用地呈现出围绕城市中心的一系列同 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 心环，每一环都是相应的不同的土地利用类型。这为土地资源的合理利用提供了重要的 理论依据。随着工业化的发展，德国经济学家韦伯建立了工业区位论，指出了工业用地 布局的基础性原则。此后随着城市化的进步发展，许多学者为丰富这一理论作出了重 要的贡献。 在现代城市中，土地存在着明显的功能分区，不同的城市土地区位，有着相对固定 的空间位置和明显的经济特点。区位理论为城市土地利用区位的分布特点指出规律，通 过分析土地利用空间特点，土地储备也应具有一定的空间差异，在对土地储备进行空间 组织和管理过程中，有必要划分出土地储备类型区，分析各类型区的土地储备特点与土 地储备发展方向，进行分区分类指导。土地储备空间分区有利于对城市土地储备进行战 略布局，站在战略和超前的高度，从全局上掌握城市发展所需要的土地资源的数量、分 布及其优劣状况，确定城市土地储备的空间发展战略、目标和措施，有利于避免盲目收 储土地，提高收储土地的质量。 21 4 级差地租理论 地租是土地所有者凭借土地所有权获得的收入，地租理论是马克思资本论的重 要组成部分。按照马克思的级差地租理论，土地由于其特殊性，即土地的供给无弹性和 肥沃程度有差异，使土地不仅存在着绝对地租，而且存在着级差地租。级差地租分为级差 地租i 与级差地租1 i 。级差地租i 是等量资本投在不同等级的同量土地上所产生的个别 生产价格与市场调节价格、垄断生产价格之间的差额，是较优等土地资源的投资收益与 劣等土地资源的投资收益之间的差额。如果等量的资本不是同时投在质量不等的同量土 地上，而是连续地追加在同一土地上，那么由于连续追加投资的不同生产率而产生的级 差地租，就是所谓的级差地租的第二形态，邵级差地租i i 心 地租是地价与地税的基础，是调节土地经济关系和土地市场运行的重要经济杠杆， 并决定着土地的供求关系和土地市场的动态特点。我国社会主义市场经济条件下仍然存 在地租，在我国城市土地中，不仅不同地块见的自然条件有差异，同时存在着土地所有 权与土地使用权的分离，当有限的土地资源分别由不同的所有者经营使用时，就必然形 成经营上的垄断。当这种垄断经营与土地差异结合在一起时，就形成了级差土地收入。 正确理解和评价级差地租理论，对认识我国当前土地市场的运行特点和城市土地储备制 度建设，尤其是土地收购和出让价格的制订提供理论依据，具有一定的借鉴与指导意义。 2 ，1 5 可持续发展理论 可持续发展理论源于第二次世界大战以后， 问题，对人类的生存和发展构成了严重的威胁， 1 4 全球的人口激增、资源短缺和环境污染 越来越受到全球的关注。 大连理工大学硕士学位论文 对于可持续发展，很多学者认为，可持续发展是不断提高人群生活质量和环境承载 力的，满足当代人需求又不损害子孙后代满足其需求能力的，满足个地区或一个国家 人群需求又不损害别的地区或国家的人群满足其需求能力的发展。可持续发展是经济和 社会同人口、资源、生态环境之间保持和谐、高效、优化、有序的发展，是确保区域经 济获得稳定增长和社会持续发展的同时，实现人口增长得到有效控制，自然资源得到有 效开发利用、生态环境保持良性循环的发展过程。经过国内外有关学者的不断补充与完 善，目前可持续发展概念的内涵已十分丰富，内容涉及人类社会的各个方面。 可持续发展为各种资源管理提供了分析框架。一个可持续发展的社会，有赖于资源 的持续供给。可持续发展要求在开发和利用资源的同时还必须注重保护，是自然资源利 用和管理的基本原则。可持续发展要求管理者与决策者要具有持续发展意识，切实保护 好人类赖以生存的环境，为子孙后代发展存储所需要的资源，通过健全的法制，强化管 理，协调近期利益和长远利益。 可持续发展理论为土地储备运行管理提供了理论框架，土地是一种不可再生资源， 土地利用不能对后代的持续利用构成危害，土地可持续利用一方面是土地本身的高效利 用，另一方面是土地资源与社会其他资源的相配合，共同支撑经济社会持久发展。可持 续发展是土地资源利用的最基本原则之一。 2 2 土地储备的运行一般原理 土地储备是由政府或政府委托的机构，通过征用、收购、置换、收回等方式，把土 地从分散的土地使用者手中集中起来，并进行适当的开发与整理，以备出让或出租，有 计划地将土地投入市场。虽然各国开展土地储备的社会经济背景、土地制度、土地储备 目标等有所不同，但土地储备的运作程序大体相同，基本上都由土地征购、土地储备和 土地出让三个环节组成。 图2 5 土地储备运行环节 f 远2 5l a dr e s e r v em o v e m e n il i n k 2 2 1 土地征购 土地征购主要指城市土地储备机构依据其土地所有权主体地位，根据城市土地供应 计划、土地利用计划和城市规划等因素，通过征用增量土地、强制性收购存量土地、到 孙立秋：城市土地储备运行管理研究 期回收、用地置换等途径，实现土地使用权集中的过程。城市土地储备主要来源分为增 量土地与存量土地两部分。增量土地主要指由非城市用地性质转变为城市用地性质的土 地。存量土地是指已经转变为城市用地性质的土地。为盘活闲置存量土地或出于公共利 益需要改变土地利用形式，城市土地储备可通过强制性收购、到期回收或用地置换等方 式对规定范围内的土地予以收购，然后重新投入市场p j 。 我国目前的土地收购主要是指土地储备机构对农地的征用、对城市出让用地的购 买、置换以及到期回收等行为。 2 2 2 地储备 土地储备可以细分为土地整理、土地开发、土地储备等三个具体环节，是城市土地 储备机构从取得土地使用权到出让使用权之间的过程。土地整理主要是按照土地利用总 体规划和计划的要求，采用相应手段改善土地利用结构，调整土地利用关系，提高土地 利用效率，从而增加土地经济供给。我国的土地整理主要立足于内部挖潜，对存量土地 结合国有企业改制与产业结构调整，在布局、用途、利用关系等方面进行优化配置，以 全面提高土地的载体功能。土地开发是在土地整理的基础上，由城市土地储备机构或其 委托机构，对所征购的土地按照土地整理后的规划，进行拆迁、平整、市政设施建设等， 使土地由“生地”转为“熟地”，使土地具备直接开发利用的条件，增加土地的价值， 保障国家城市土地所有权主体的权益。 2 2 3 土地出让 土地出让是由城市土地储备机构根据土地市场需求状况和城市发展的需要，制定土 地供应计划，通过出让或出租的方式，有计划地将储备的土地分期分批推向市场。无论 是通过收回、收购、置换以及征用进入储备的土地，出让时必须统一纳入土地供应总量 计划，均属于土地一级市场行为，进入市场可以以协议、招标和拍卖等形式。城市土地 储备机构在土地出让环节中一般都采用招标、拍卖出让方式，以提高土地供应市场化程 度，增加市场透明度，保证土地市场的公平竞争。 土地储备运行的三个环节，都对土地市场都有定的影响，但对土地市场供求关系和 市场价格产生直按影响的环节，主要是土地征购和土地出让两个环节。 2 3 土地储备对城市发展的影响 2 3 1 土地储备对土地市场的影响 土地市场是土地这种商品在流通过程中所有经济关系的总和【。一个良好运行的土 地储备制度可以使政府全面控制城市增量和存量土地进入市场的渠道，使政府调控土地 大连理工大学硕士学位论文 供应具备了