（公共管理专业论文）广东省社会保障信息的共享体制研究.pdf

对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期：砂8 年l a 月0 日 学位论文使用授权声明： 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文 的电子版和纸质版，有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制 并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论 文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他 方法保存学位论文。 学位论文作者签名：糯 日期：州g 年位月0 日 论文题目：广东省社会保障信息的共享体制研究 专业：公共管理 学生：潘倩霞 指导教师：蔡立辉 摘要 建设优质高效的政务信息资源共享的技术平台和规范制度，为促进服 务型政府建设提供了重要的技术支撑。政务信息资源是国家重要的战略性 资源，因而也是重要的公共资源，加强政务信息资源共享研究是公共管理 研究的重要课题。 本文以广东省社会保障信息体制发展过程中积累的经验为基础，借用 集体行动理论，官僚部门的理性竞争理论和委托一代理理论等分析视角，描 述和分析了当前政务信息共享体制存在的问题。本文认为，电子政务信息 资源共享是社保信息共享系统应用中的重要任务，是电子政务工作和电子 政务信息化的核心战略和必然选择。但是，现实问题依然比较严重，集中 表现在，第一，数据的交换和共享问题；第二，跨部门信息资源的综合应 用效能低；第三，政府部门经济利益方面，信息资源的所有权、采集权、 开发权、经营权的归属、转移及相关管理原则还不明确，造成了不少政府 部门将政务信息资源的产权归属部门化，从而导致了事实上的资源“部门 私有 格局。所以说，电子政务信息资源共享并非自然而然就能进行的， 需要解决观念、意识、体制、政策、运行机制等多方面的问题，是一个社 。 会系统工程。而其中最重要的是从体制和机制上解决电子政务信息资源共 享的动力问题，即电子政务的各个行为主体为什么要进行信息资源共享， 能否从信息资源共享中获得收益，电子政务信息资源共享泰质与动力机制 善政策法规环境；第二，加强统筹规划、协调发展的组织管理体制；第三， 关键词：电子政务社会保障信息孤岛 s u p e r v i s o r ：c a il i h u i a b s t r a c t a p r e m i s ec o n d i t i o no fd e v e l o p i n gs e r v i c e - g o v e r n m e n ti ss h a r e dt e c h n o l o g yp l a t f o r m a n ds t a n d a r ds y s t e mb u i l d i n gh i g hg r a d eh i g h e f f e c tg o v e r n m e n ta f f a i r si n f o r m a t i o nr e s o u r c e s r i g h ta w a y e - a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c e si si m p o r t a n tc o u n t r ys t r a t e g yr e s o u r c e ， e - a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c e sm a n a g e st h eh o ts p o tb e c o m i n gt h e o r ya l s og r a d u a l l y s t u d y i n gw i t ho u rc o u n t r ye - a d m i n i s t r a t i o ne n g i n e e r i n gc o n s t r u c t i o ng o i n gd e e pi n t o t h e e x p e r i e n c et h em a i nb o a yo fab o o ki sa c c u m u l a t e di nd e v e l o p i n gp r o c e s s 、衍t hg u a n g d o n g p r o v i n c es o c i a ls e c u r i t yi n f o r m a t i o ns y s t e mi sab a s i s ，b o r r o wc o l l e c t i v ea c t i o nt h e o r y , r e a s o n o fb u r e a u c r a tb r a n c ht h et h e o r yc o m p e t i n ga n da g e n c yb ya g r e e m e n t - t h e o r ye t c a n a l y s e sa v i s u a la n g l e ，g o v e r n m e n ta f f a i r si n f o r m a t i o ns h a r es y s t e mh a v ep r o b l e mh a v i n gd e s c r i b e da n d a n a l y z i n gp r e s e n t t h a tt l l i l l l 【，e - a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c e ss h a r e st h em a i nb o d yo f ab o o ki st h a tt h ea g e n c yg u a r a n t e e si m p o r t a n tm i s s i o ni ni n f o r m a t i o ns h a r i n gs y s t e m a p p l i c a t i o n b ee - a d m i n i s t r a t i o nj o ba n di n f o r m a t i z a t i o nc o r eo fe - a d m i n i s t r a t i o ns t r a t e g ya n d s u r e l yc h o o s e b u t ，t h er e a lp r o b l e me p i t o m i z e sa sb e f o r ec o m p a r a t i v e l yg r a v e l y , i nt h e f i r s t ，a n dt h e d a t ae x c h a n g es h a r i n gp r o b l e m ； s e c o n d l y , t r a n s d e p a r t m e n ti n f o r m a t i o n r e s o u r c e ss y n t h e s i sa p p l i e sa ne f f i c a c yl o w ；t h i r d ，g o v e r n m e n td e p a r t m e n t se c o n o m yb e n e f i t a s p e c t ，t h ep r i n c i p l ei n f o r m a t i o nr e s o u r c e sp r o p r i e t a r yr i g h t ，b e l o n g i n gt o ，m e t a s t a s i sa n d r e l e v a n c ec o l l e c t i n gr i g h t ，d e v e l o p i n gr i g h t ，t h ep o w e ro fo p e r a t i o na r em a n a g e dh a sb e e n f a i r l ya m b i g u o u s ，h a sb r o u g h ta b o u tm a n yg o v e r n m e n td e p a r t m e n t st h a tg o v e r n m e n ta f f a i r s i n f o r m a t i o nr e s o u r c e sp r o p e r t yr i g h ti sb e l o n g e dt ob r a n c h - r i z a t i o n ，h a sl e dt ot h e r e b yi nf a c t v ”p r i v a t er e s o u r c eb r a n c h ”p a a e m n e e d i n g t or e s o l v em a n y - s i d e dp r o b l e ms u c ha sc o n c e p t ， m e n t a lc o n s c i o u s n e s s， s y s t e m，p o l i c y ， o p e r a t i n g m e c h a n i s mt h e r e f o r es a y i n g e a d m i i l i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c es h a r ei s t h e r e f o r el i k e l yt ob ei np r o g r e s sn o ta sa m a t t e ro fc o u r s e ，i sas o c i a ls y s t e m se n g i n e e r i n g a m o n gt h e mt h em o s ti m p o r t a n tb e i n g c o m p l i e sw i t hb u tt h es h a r e dd r i v i n g f o r c ep r o b l e mr e s o l v i n ge - a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o n r e s o w c e so ns y s t e m ，s y s t e m ，l a wa n dm e c h a n i s m ，w h e t h e rc a ng a i na v a i l sf r o mi n f o r m a t i o n r e s o u r c e ss h a r em i d d l et oi sw h ye a c he a d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o rs u b j e c tn e e d st oc a r r yo u t i n f - o n n a t i o nr e s o u r c es h a r e ，t h a te - a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c e ss h a r e st h ep u r p o s e t i l a tn a l ：u 1 ea 1 1 dd r i v i n gf o r c em e c h a n i s ms t u d yi sm a i n l yf r o m t h ep r o b l e mr e s o l v i n gs h a r e d f o u n d a t i o no fe a d m i n i s t r a t i o ni n f o r m a t i o nr e s o u r c e sn e e da n dp a r t i c i p a t i n gi ne v e r ys q u a r e e n t h u s i a s ma n da c t i v i t yf u n d a m e n t a l l y f i n a l l y , c o u n t e r m e a s u r eb r o u g h tf o r w a r db yt h em a i n b o d yo fab o o ki n c l u d e sm a i n l y ：f i r s t ，p e r f e c tt h ep o l i c yl a wa n dr e g u l a t i o ne n v i r o n m e n t ； s e c o n d l y , r e i n f o r c et h eo v e r a l lp l a n n i n g ，t h ec o o r d i n a t e dg r o w t ho r g a n i z a t i o nm a n a g e m e n t s y s t e m ：t h i r d l y , b u i l dt h e i n f o r m a t i o nr e s o u r c es h a r ea c h i e v e m e n te f f e c te s t i m a t i n gt h a t s v s t e mi n f o n n a t i o ns h a r ee n c o u r a g e sa n dr e w a r d sb a c k - o f fm e c h a n i s m ；f o u r t h l y , b u i l d p e r f e c ti n f o r m a t i o nr e s o u r c e ss h a r ec a t a l o g u es y s t e m ；f i f t h ，i m p r o v e sp e r f e c tj o b s t r e a m m a n a g e m e n tt e c h n i q u ei n f o r m a t i o nr e s o u r c es h a r ei n s u r a n c e v i 【 k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n ts o c i a ls e c u r i t yi n f o r m a t i o ni s o l a t e d - i s l a n d 目录 第一章绪论 第一节研究问题的提出与研究意义 第二节核心概念的界定 第三节相关研究文献综述 第四节研究方法与论文框架 第二章社会保障信息共享系统的运作现状 第一节广东省社会保障信息共享系统的建设现状 第二节省社保信息共享系统数据交换与共享的状况 第三节社保卡试点使用的状况 第三章社保信息共享系统应用推广中的障碍分析2 4 第一节社保信息共享系统应用中的障碍2 4 第二节存在障碍原因分析2 8 第四章社保信息资源共享机制的优化发展对策3 4 第一节建立适应信息资源共享的管理体制3 4 第二节建立健全完善信息资源共享的管理机制3 6 第三节提高信息资源共享及管理技术3 8 结束语4 4 参考文献4 5 后记4 8 i 1 一 第一章绪论 第一节研究问题的提出与研究意义 广东所处地理位置极为特殊，人口结构异常复杂，收入分配差距较大，经济社会 政治因素相互交织，社会管理艰巨性和复杂性非常突出。同时，社会保障事业也得到日 益发展完善，社会保险、劳动事业、民政事业等业务系统的计算机应用取得较大的进展， 这些进展为完善全省社会保障制度和建立社会保障信息系统奠定了良好的基础。由于社 会保障未形成一个完整的体系，业务规范、技术标准与系统接口不统一，信息无法交流 与共享，这种现状无法适应和满足全省社会保障事业发展的需要。因此，1 9 9 8 年，省委 省政府就作了建设广东省社会保障信息系统的决定。 目前广东实际管理人口数已跃居全国第一，2 0 0 7 年常住人口9 4 4 9 万；流动人口 1 6 0 0 多万，占全国流动人口3 4 左右。作为一个人口、文化、经济组织和社会结构多 元化的区域，广东需要创新政府管理社会的理念、体制、机制和手段，利用信息技术深 刻改变社会管理和运作模式，改善人口管理、社保医疗、卫生教育等公共服务，大幅改 善民生，使人民安居乐业，经济社会协调发展。 随着我国信息化发展战略和信息化“十一五”专项规划的贯彻实施，我国信息化 发展已取得重要成效和突出进展。在“以信息化带动工业化”战略思路不断深入的引领 下，信息化作为国家意志进一步得到贯彻，并向各领域、各行业全面渗透。当前，随着 政府管理职能的深化，政府部门内部及政府部门之间共享政务信息的需求也日益突出， 要求政务知识在政府系统内充分共享和在全社会范围内合理共享的呼声日益高涨。要实 现政务信息资源的共享，就必须打破各级政府部门对信息的垄断和封闭。我国电子政务 信息资源的开发和利用有了相当程度的进展，已形成了一定的规模。但信息资源的利用 回广东省信息中心资料，2 00 8 年3 月，第7 页+ 一一 率不高，其具体体现为一下“四多四少 ：常规方式多，电子方式少；原始信息多，加 工整理、数据库化的少；孤立、分散的多，联网、可共享的少；属政府部门自我服务的 多，可商用服务的少。广东省电子政务建设，最初是建设电子政务网络，随后各政府业 务部门信息系统相继启动建设。2 0 0 6 年3 月2 4 日，国家信息化领导小组印发了国家 电子政务总体框架，明确了电子政务建设的总体要求：6 月1 2 日又召开了全国电子政 务工作座谈会，提出“十一五 电子政务的主要目标，围绕实现目标需要促成的五个转 变以及着力抓好的七项工作，我国电子政务工作力度进一步加大。电子政务总体框架体 系的出台把未来五年的电子政务的工作更加细化，使电子政务的发展曲线更有力、更平 稳。 2 0 0 0 年以来，以广东省社会保障信息系统为代表的跨部门大型综合性政务信息化 项目开始逐步成为电子政务发展的重点。这些跨部门信息资源应用系统的建设，在一定 程度上满足了政府部门对信息共享交换的需求，但还远远没有达到理想的效果。2 0 0 7 年，省信息产业厅组织开展了“广东省电子政务大检查 和“广东省电子政务信息资源 共享目录调研”，结果显示，各部门共提出3 6 5 类信息需求，其中已确认可共享的信息 类为2 5 9 项。这些数字表明，信息资源的共享需求非常迫切，信息资源的共享和开发是 电子政务目前需要亟待研究解决的重要课题。根据2 0 0 7 年下半年调研资料，广东省政 府各部门信息共享需求从上半年的1 0 0 类增至2 5 8 类，根据对其中1 0 部门的抽样调查 显示，2 5 8 类信息需求仅占潜在需求量2 5 。由此可见，广东省政府各部门对信息资源 共享需求增长之快，需求量之大。 政府提供高质的公共服务，要求更多、更广的电子政务信息资源共享，电子政务 信息资源是国家重要的战略性资源，随着我国电子政务工程建设的深入，电子政务信息 资源及其管理也日益成为理论研究的热点。电子政务建设的目的在于使每个组织和个人 都能够在一定范围内最大限度的利用电子政务信息资源，保证各个政府机构都能有效的 履行各自的职责。 发展服务型政府的一个前提条件就是，建设优质高效的政务信息资源共享的技术 平台和规范制度。电子政务信息资源是国家重要的战略性资源，随着我国电子政务工程 建设的深入，电子政务信息资源及其管理也日益成为理论研究的热点。 o 广东省信息中心资料，2 00 8 年2 月，第2 4 页 2 随着广东省电子政务建设和应用水平的不断提高，应用系统的建设的目标也正发 生着本质的变化，从建设初期的网络建设、信息发布开始转向了以政务信息资源整合为 主体、以提高政府监管能力和服务水平为目标的新阶段。在目前的电子政务系统中，普 遍存在着各部门、各系统的信息无法沟通、各自为政的局面，有些政府部门虽然建成了 先进的信息系统，但信息资源却是离散分布的，处在无序或无效状态，缺乏相应的整合 与管理。电子政务发展到现阶段，需要突出解决的一个重要问题是信息资源整合、开发 和应用，只有实现信息资源的整合与共享，才能实现跨部门的业务应用和工作协同，才 能切实有效的发挥电子政务公共服务、市场监管、宏观决策的重大作用。 电子政务信息资源建设与共享是全社会信息资源建设与共享的核心，是社会信息 化的基础，具有重要的现实意义。但电子政务信息资源共享并非自然而然就能进行的， 需要解决观念、意识、体制、政策、运行机制等多方面的问题，是一个社会系统工程。 而其中最重要的是从体制、制度、法律和机制上解决电子政务信息资源共享的动力问题， 即电子政务的各个行为主体为什么要进行信息资源共享，能否从信息资源共享中获得收 益，电子政务信息资源共享本质与动力机制研究的目的主要是从根本上解决电子政务信 峰 息资源共享的根本需求和参与各方的积极性和能动性问题。 广东省社会保障信息共享系统作为广东省电子政务建设的一个重要项目，是信息 化发展较早的一个领域，也是与人民生活关系较为密切的一个建设系统。经过近1 0 年 的筹划及建设，该系统从基础平台建设走向跨部门、跨业务的系统应用建设，并逐步成 为全省数据中心的信息资源数据库来源之一，可以说，这一系统的建设充分显示出广东 省信息化建设的历程，而系统建设的成果与不足，也将成为e t 后广东省电子政务发展尤 其是信息资源整合方面的重要经验和借鉴。 第二节核心概念的界定 一、电子政务信息资源概念 目前，国内外在信息资源概念上尚未达成共识，其中两种具有代表性的观点是： 一是狭义的信息资源，认为信息资源是人类社会活动中经过加工处理有序化并大量积累 起来的有用信息的集合，如经济信息、政治信息、市场信息、商品信息等，都是信息资 源的重要组成部分；二是广义的信息资源，认为信息资源是人类社会信息活动中积累起 来的信息、信息生产者、信息技术等信息活动要素的集合。 二、建设电子政务信息资源共享的涵义 建设政务信息资源是指履行建设行政许可的政府职能部门在行使职能过程产生的 各类信息，包含开展行政所依据的政策法规等各类政务规定以及行政许可结果等政务过 程产生的结果信息。 信息时代的建设政务信息资源共享是指管理部门采用计算机技术和网络技术为核 心的现代技术，以电子介质信息为主要内容，在一定范围实现建设政务信息资源的互相 交流和使用。按照信息服务的对象不同，建设政务信息资源共享分为政府内部信息资源 共享和对外服务性质的信息资源共享两大类。 信息资源共享是指将特定范围内的全部或部分信息资源提供给特定的对象来分享 利用。其目的在于使每一个人或组织都有全力在特定范围内最大限度的利用已有的信息 资源。 信息共享的真正目的不在于共享信息数量的多少，而在于所提供的信息对用户的 效用程度。文献指出“资源共享是人类追求已久的美好理想。最大限度的共享电子政务 信息资源，可以充分挖掘其潜力，发挥其在政务沟通和决策支持中的重要作用”。电子 政务信息资源的有效共享一直以来也是各级政府及信息专家们关注的问题。如2 0 0 2 年 1 1 月出现首例“非典”病例，2 0 0 3 年4 月开始卫生部每天向全国各地通报“非典”疫 情，并关注疫情传递共享情况。几乎同时，世界各国也都在通报并关注每天的“非典” 疫情，直到疫情平复。电子政务信息资源的低共享及共享的不均匀也同样应该受到重视。 “服务导向的电子政务信息资源共享研究是国家社科基金项目“基于社会化服 务的电子政务信息资源共享研究”( 批准号：0 7 c t q o l l ) 的阶段性研究成果。项目以国 家电子政务总体框架为指导，以社会化服务为宗旨，以电子政务信息资源内容挖掘为 手段，宏观上构建共享基础、共享内容和共享实践组成的电子政务信息资源共享框架。 4 一、本文的理论基础 本文的研究由集体行动理论、官僚部门的政策竞争理论、委托一代理理论三个理 论为研究的基础： 首先是集体行动理论。 奥尔森教授曾经认为：“一个目标或者意图对一个集团来说是公共的这一事实本身， 就说明这个集团中没有人能被排除在实现这一目标所带来的利益和满足之外将公 共物品的概念仅应用于政府时也是同样正确的。”电子政务信息共享对于政府内部各个 职能部门来说属于政府体系内的共享产品，由各个部门共同生产且可以供多个政府部门 共同使用。正因为集团共同利益是一种公共物品，即使成员不付出成本也能坐享收益的 物品。因而，理性的人或者政府部门是不会参与到集体行动中来的，因为这要花费私人 的成本，而收益却是集体共享。所以，电子政务信息共享的优势和利益并不必然成为各 部门采取有效集体建设行动的根本动机。从理性选择理论的角度来看，某个政府部门在 电子政务信息共享建设过程中，花费最小的人力、物力、财力，承担最少的责任，付出 最少的信息资源，显然就是最理性的策略选择。美国著名经济学家奥尔森( m 0 1 s o n ) 演 绎的“集体行动的逻辑”说明，个人理性不是实现集体理性的充分条件，其原因是理性 的个人在实现集体目标时往往具有搭便车( f r e e r i d i n g ) 的倾向。奥尔森批驳了统的集 美 曼瑟尔奥尔森：集体行动的逻辑 m 上海兰联书店，4 2 0 0 4 年版，第1 3 ，4 8 页 体行动观，即由具有相同利益的个体所形成的集体会为他们的共同利益而行动的，认为 “除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共 同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的 利益 在奥尔森看来，集团的共同利益实际上可以等同或类似一种公共物品，任何公共 物品都具有供应的相联性( j o i n t n e s so fs u p p l y ) 与排他的不可能性( i m p o s s i b i l i t yo f e x c l u s i o n ) 两个特性。公共物品的两个特点决定集团成员在公共物品的消费和供给上存 在搭便车的动机，即使个人不为公共物品的生产和供应承担任何成本也能为自己带来收 益，因为公共物品的消费并不排斥不承担成本者的消费。 第二，官僚部门的政策竞争理论。 政府并不是由利益、意志、政策偏好绝对一致的多个职能部门构成的无缝隙系统， 换句话说，政府职能部门之间也存在着一定程度的利益冲突和政策竞争。因为有些敏感 的电子政务信息可以反映出部门的管理过程、方法，部门管理领域的基本情况，投资倾 向和政策选择偏好。所以，电子政务信息的共享设计会使某些部门在特定的宏观政策设 计中或者关键的公共事务管理活动中处于竞争弱势地位。 米格道尔提出“分解式的国家 ( d i s a g g r e g a t es t a t e ) 概念，对传统的政府概念 进行了有机的拆分。他认为：“国家的标志确实是合法使用暴力的权力，但是，国家实 际上还要面对“国家意象 ( s t a t ei m a g e ) 和国家作为( s t a t ep r a c t i c e ) 这两种因素 的影响。所谓国家意象就是在特定领域内可以行使统治职能的组织，它是国民的代表； 所谓国家实际作为就是构成国家的不同机构和部门的日常例行性的管理作为这些 实际行动可以强化亦可以弱化国家的意象；可以突出国家和社会组织之间边界也可以模 糊和弱化两者之间的分野。”所以说，“国家是一个矛盾的实体，有的时候，他们自己 内部都会冲突不断。所以，我们就需要从两个方面来建构解释。第一，认识到国家的一 致性，也就是国家意象的内容；第二，跳出这种一致的意象来观察国家不同部分之间及 其与社会组织之间的联盟和冲突关系。 圆 唐斯在分析官僚组织的“领域”和“政策空间”的概念时对部门竞争关系做出了 详细的描述。唐斯认为，每个官僚机构都有自己的外部领域空间，即所谓官僚组织可以 国j o s es mi g d a l ：s t a t ei ns o c i e t y s t u d y i n gh o ws t a l c sa n ds o c i e t i e st r a n s f o r ma n dc o n s t i t u t eo na n o t h e rfc a m b r i d g e u n i v e r s i t yp r e s s ，2 2 0 6 ) ，p 1 5 1 6 四j o s es mi g d a l ：s t a t ei ns o c i e t y - s t u d y i n gh o ws t a l e sa n ds o c i e t i e st r a n s f o r ma n dc o n s t i t u t eo na n o t h e r ( c a m b r i d g e u n i v e r s i t yp r e s s ，2 2 0 6 ) ，p 2 2 6 支配社会政策的地方。在公共管理过程中，官僚机构都会与其他单位产生不可避免的冲 突，在多个政府机构的联合生产过程，每个部门都寻求扩大自己的帝国范围，无休止地 进行政策领域竞争。信息的传播和控制，显然是部门竞争过程中的核心事务。敦利威 在官僚重塑模型中也阐发了部门竞争的观点。他把政府预算和官僚机构类型进行了理性 的边界划分和对应性组合。针对预算的使用方向，他认为，官僚组织预算应当由核心预 算、机构预算、项目预算、超项目预算构成。按照职能的区分，他认为，官僚组织由供 给生产机构，管制机构，转移支付机构，控制机构，税收机构，贸易机构和服务机构组 成。继而，对于不同的机构而言，核心预算、机构预算、项目预算水平的相对规模在机 构之间有系统的摇摆。显然，政府部门会根据自己的工作业务特点和补给机制扩大自己 的利益来源，这必然会造成政府各部门间的不协调现象。 第三是委托一代理理论。 由于我国政府官员选拔制度依然是一种横向同级之间业绩相对比较的激励形式， 即每个官员的政治激励依赖于他在横向同级中的业绩排名，而与他的绝对表现无关。这 样使得横向同级的政府官员之间处于“零和博弈 ，“你上则我不能上 的选拔规则必然 加剧横向同级官员之间竞争的激烈程度。 因此，在横向同级之间进行合作的可能性较 小，在横向政府部门之间进行信息的交换与共享的动力严重匮乏。如果我们把电子政务 信息共享工作放在层级制结构的制度框架内加以思考，那么，相对下级出于维护自身管 理裁量权和继续创造代理成本( 自身收益) 的考虑，也会为电子政务信息共享建设设置 发展障碍。道德风险的委托一代理理论可以有效地说明问题，即，委托人想使代理人按 照委托人的利益行事，但是委托人不能直接观察到代理人的行动和自然状态，只能观察 到其他的一些变量，这些变量由代理人的行动和自然因素随即因素共同决定。在现实的 组织管理过程中，很难避免代理人利用委托人的授权从事与委托人的根本利益不相一致 的活动，从而导致委托人利益的损失。这种损失便被视为所有权与控制权分离下的“代 理成本 。 二、电子政务信息资源共享的研究文献 。 美 安东尼唐斯著，郭小聪等译：官僚制内幕，中国人民大学出版社，2 0 0 6 年版，第2 2 5 - 3 3 4 页 。 英 帕特里克敦利威著，张庆东译：民主、官僚制与公共选择一政治科学中的经济学阐释，中国青年出版社， 2 0 0 4 年版 。黄萃：电子政务信息资源共享障碍的管理协调模式研究，戢于档案与建设2 0 0 6 年第6 期 7 目前国内学者对电子政务信息资源共享的研究主要集中在三个角度：技术角度、 经济角度、法律角度以及公共行政角度。 1 、电子政务信息资源共享研究的技术视角 彭程等以电子政务建设中“信息孤岛问题的解决方案为研究对象，结合以“数 字城市 为代表的整合阶段的特点，提出了一种新的架构模式。这一模式以“空间元数 据”为核心，采用x m l 描述元数据标准以提供数据互操作，采用w e b 技术以提供功能互 操作，支持分布式电子政务基础空间框架数据资源的注册、元数据的查询和数据资源的 在册预览、下载与应用服务，实现了电子政务基础空间框架数据的统一标准化、统筹管 理和共享，从而为电子政务信息资源的整合提供了统一标准和空间基准框架( 彭程， 2 0 0 6 ) 。 罗海驰针对私有的u d d i 以及公共的u d d i 提供数据的注册服务中心的设计方式进 行分析，在保护现有资源以及松散集成已有系统的前提下，以灵活、可扩展、安全的方 式实现政府信息资源的交换与共享( 罗海驰，2 0 0 6 ) 。 以上两位学者的研究都是从纯粹的信息工程学角度来探讨如何解决政府信息资源 共享中的技术障碍问题。 同时，也有学者从管理信息系统的角度来研究政府信息资源的共享问题。其中， 吴鹏、苏新宁从信息资源共享和信息流角度来研究电子政务中部门间的协同工作问题， 他们提出一个政府信息资源共享中的电子协作支持模式。该模式包括三个方面的内容， 分别是政府信息资源共享机制、政府信息共享下的公众服务方式、政府内部部门间的协 作应用模式。其中，政府信息资源共享机制构成了资源层，将为政府内部部门的协作应 用模式和政府信息共享下的公众服务方式提供资源支持。后两者构成了应用层，它们所 产生的应用需求指导政府信息资源共享机制的建立( 吴鹏，苏新宁，2 0 0 4 ) 。 何振、唐荣林从信息流角度来分析电子政务信息资源共享以及这种共享无法达成 理想共享的原因，剖析影响信息自由流通的障碍。他们还这一角度提出了相关建议，比 如构建统的电子政务建设标准、通过类似e d i 技术建立电子政务信息资源共享机制、 o 彭程等：面向电子政务的空间信息资源共享平台的设计与实现，载于地理信息世界，2 0 0 6 年4 月 国罗海驰：基于w e bs e r v i c e 构建政务信息资源共享体系，载于电脑与信息技术，2 0 0 6 年6 月 。吴鹏、苏新宁：政府信息资源共享环境中的电子协作支持模式，载于情报科学，2 0 0 4 年6 月 推广应用x m l 语言等技术、整合垂直型和水平型信息交换模型，形成网络型模型等( 何 振，唐荣林，2 0 0 6 ) 。 也有不少学者从风险管理的角度对政府信息资源共享过程中所面临的信息安全问 题进行研究，他们针对各类计算机病毒、人为因素、意外事件、信息泄漏、信息污染、 资源的授权利用、资源误用、未授权信息流、系统拒绝信息流以及系统否认等信息安全 事故给政府组织带来的影响不断增大方面进行研究。其中，梁枫提出了一个信息安全控 制系统模型，该模型的控制机制是通过对信息系统输出的反馈( 监测、分析) ，以及对 输入的干预( 安全措施、各种技术与管理手段) 来降低安全事件对信息系统以及组织运 行的影响( 风险) ，使系统恢复到平稳运行的状态( 梁枫，2 0 0 6 ) 。圆 综上所言，从技术角度研究政府信息资源共享问题，主要指如何在数据的交换与 共享中合理运用信息技术及其方法，其主要涉及共享数据库的建设、数据交换平台的设 计、数据标准与规范的统一、共享模式的选择、共享流程的重组与设计以及共享所带来 的信息安全等问题。它与管理信息系统、信息技术等领域的研究密切相关。 2 、电子政务信息资源共享研究的经济视角 刘强、卢思锋、邬涛通过对信息边际成本的分析，提出了边际成本的概念，并使 用边际成本证明了政府信息产品的成本次可加性，从而给出了电子政务信息资源共享的 经济学理论基础( 刘强，卢思锋，邬涛，2 0 0 5 ) 。 谭远宏、赵家文从经济学角度入手，利用规模经济的原理分析电子政务信息资源 的共享，他们指出，电子政务信息资源的共享给政府带来收益的同时也会增加政府的成 本，信息共享是有代价的。随着共享内容的扩大、共享紧密程度的提升，信息共享的边 际成本不断上升，最终会超出边际收益。因此，电子政务信息资源的共享必须控制在合 理的程度之内( 谭远宏，赵家文，2 0 0 6 ) 。 李佳洋、郭东强也持类似的观点。他们提出，要从经济学角度出发控制信息共享 度，避免信息共享过度造成资源浪费。解决电子政务信息资源共享问题，应该恰当选择 共享范围、引用利益最大化原则以及正确认识信息共享成本( 李佳洋，郭东强，2 0 0 6 ) 。 西何振、唐荣林：基于信息流视角的电子政务信息资源共享，载于档案学通讯，2 0 0 6 年第6 期 。梁枫：电子政务信息安全建设中的风险评估之探讨，载于电子政务，2 0 0 6 年第9 期 刘强、卢思锋、邬涛：政府信息资源共享的经济学理论基础，载于北京工商大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第1 期， 固谭远宏、赵家文：基于规模经济的电子政务信息资源共享研究，载于 科技与经济，2 0 0 6 年第6 期 9 王正兴、刘闯对政府信息资源共享的两种模式，即以英国为代表的“小循环模 式与以美国为代表的“大循环 模式的特点、内容以及效益进行了实证比较，并在这基 础上对我国电子政务信息资源共享问题提出了相应建议( 王正兴，刘闯，2 0 0 5 ) 。圆 综上所言，从经济角度研究电子政务信息资源共享问题，主要是将电子政务信息 资源作为一种无形资产和社会财富，研究政务信息供求规律、配置政策、政务信息资源 开发利用、政府信息化的经济效益以及政务信息系统研发和管理的经济手段等问题，它 与信息经济学等领域的研究密切相关。 3 、电子政务信息资源共享研究的法律视角 查先进在分析电子政务信息资源的类型的基础上，对网络环境下政府信息资源的 共享与保密问题进行了探讨，并提出了电子政务信息资源共享和保密平台的设计构想 ( 查先进，2 0 0 2 ) 。固 贺佐成、何振对电子政务信息资源共享与公民知情权之间的关系进行了研究，他 们认为，电子政务信息资源共享是政务公开的理想途径之一( 贺佐成，何振，2 0 0 5 ) 。固 在另一篇文章中，他们对电子政务信息资源对个人信息隐私权所带来的影响进行了讨论， 并指出，电子政务信息资源共享给人们带来便利的同时，也使得电子政务信息资源库中 个人信息隐私面临被侵犯的可能，因此，应当从提高公民个人信息隐私权的意识，提高 电子政务信息管理者道德，以及加强电子政务信息资源系统的管理方面来保护电子政务 信息系统中的个人信息隐私权( 何振，贺佐成，2 0 0 5 ) 。 综上所言，从法律角度研究电子政务信息资源共享问题，主要是探讨电子政务信 息资源共享过程中所涉及的相关法律问题，如政府信息公开与信息保密的关系、电子政 务信息资源共享与公民知情权的关系、电子政务信息资源共享与个人信息隐私权保护的 关系等。它与信息法学、行政法学等领域的研究密切相关。 4 、电子政务信息资源共享研究的公共行政视角 蔡立辉认为，当前我国政府内部政务信息资源管理中存在三大误区：第一，政务 。李佳洋、郭东强：电子政务信息资源共享的经济学分析，载于 哈尔滨商业大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 6 年 第3 期 圆王正兴、刘闯：政府信息资源共享两种模式及其效益比较，载于中国基础科学，2 0 0 5 年5 月 国查先进：网络环境下政府信息资源的共享与保密，载于图书情报知识，2 0 0 2 年8 月 贺佐成、何振：电子政务信息资源共享与公民知情权的实现，载于湖北社会科学，2 0 0 5 年第2 期 。何振、贺佐成：电子政府信息资源共享与个人信息隐权的保护，载于理论探讨，2 0 0 5 年第3 期 l o 信息资源管理是对党政部门的计算机系统、办公自动化系统的管理；第二，政务信息资 源管理可以参照档案馆、图书馆的管理模式与方法；第三，政务信息资源管理是对党政 机关中信息部门的管理( 蔡立辉，2 0 0 6 ) 。他的研究为我们澄清了关于电子政务信息资 源管理观念上的误区。 柳新华、曹菁主持的“8 6 3 计划”项目“采用国产软硬件进行电子政务建设研究及 示范应用 课题对中小城市建立电子政务信息资源共享机制进行了研究，提出应从“科 学规划政府信息资源共享目录、按照统一标准进行数据建模、合理安排信息资源共享制 度、组织实施、打造信息资源共享平台 这四方面构建中小城市的电子政务信息资源共 享机制( 柳新华，曹菁，2 0 0 5 ) 该研究虽然只是从中小城市的角度来研究电子政务信 息资源共享，但为我们研究一般意义上的电子政务信息资源共享提供了有益的启发。 华平澜、吴晓敏以国务院信息化办公室关于加强信息资源开发利用的若干意见 支撑课题政府信息资源共享的体制与机制研究为依托，对我国政府部门之间政务信 息共享过程中存在的问题进行了较为系统的研究并提出了相应的制度建设对策( 华平澜， 吴晓敏，2 0 0 3 ) 。 他们的研究更多的是从对策研究的角度来进行，对政府部门之间协同 办公、信息交换、资源共享的体制与机制创新进行比较好的探索。 穆昕、王浣尘、王晓华借用博弈论的相关理论和模型描述了电子政务发展过程中 政府部门之间在信息共享问题上存在的“囚徒困境”问题。研究者借用上海市社会保障 卡工程作为研究案例，通过建立两个政府决策单元信息共享的博弈模型，发现信息共享 存在“囚徒困境”问题。研究者认为，解决这一问题的办法在于i t 投资及人员培训的 均等、信息共享的长期性和提供信息津贴( 穆听，王浣尘，王晓华，2 0 0