（技术经济及管理专业论文）城市土地储备制度研究.pdf

固游大学 毕业设计( 论文) 报告 摘要 在社会主义市场经济条件下，如何使有限的城市资源发挥最大的效益，进而 扩大城市经济总量，增强城市竞争力，己成为地方各级政府思考的重要内容之一。 土地是城市资源的重要组成部分，城市经营首先必须搞好城市土地资本运营，而 建立和实施土地储备制度，是加强土地资本运营的有效手段。实践证明，建立土 地储备机制，对于增强政府供应土地的调控力度、规范和培育土地市场、增加政 府的财政收入、促进城市规划的合理实施等都具有十分重要的意义。 由于土地储备制度在发展上还处于初期阶段，无论在理论上还是在实践上， 对城市土地储备制度的研究均处于探讨阶段，尚无成熟的理论体系。本文在参阅 大量相关文献的基础上，通过理论论证与实证分析对土地储备制度实施中出现的 一些争论与问题提出建议与设想，以期能够对制度的建立及完善有所帮助。 本文首先叙述了我国城市土地供应制度曲折的改革之路，并总结出目前土地 市场面临的主要问题。在借鉴了国外土地银行的实施经验之后，对我国城市土地 供应制度的创新土地储备制度的内涵及建立的理论基础进行了阐述。目前土 地储备制度在中国还处于试行阶段，多个城市进行了实际操作尝试，并形成了以 上海为代表的市场主导模式和以杭州为代表的政府主导模式。在对他们进行了综 合比较之后，本文总结了土地储备制度实施的成效并对存在的问题展开了深入研 究。在土地储备制度对房价影响的争议方面，本文从经济学的角度进行了研究并 进行了实证分析，从而得出结论并提出建议；对于制度本身的完善方面，本文主 要就法律规章的健全以及储备资金的来源方面进行了探讨，并提出了建议方案。 关键词：土地储备运作模式地价房价 固济天爹 、 毕业设计( 论义) 报告 a b s t r a c t u n d e rt h em a r k e t i n ge c o n o m i c s ，i t so n eo ft h ei m p o r t a n tc o n t e n t sf o rt h eg o v e r n m e n tt o c o n s i d e rh o wt om a k ef u l lu s eo ft h el i m i t e du r b a nr e s o u r c e st h a tc a na m p l i f yt h eu r b a ng d p a n di m p r o v et h e a b i l i t yo fc i t yc o m p e t i t i o n a m o n gt h er e s o u r c e s ，u r b a nl a n dp l a y sa n e s s e n t i a lr o l e i t st h eb a s eo fa l lu r b a na c t i v i t i e s i t sp r o v e dt h a tu r b a nl a n dr e s e r v ei sa n e f f e c t i v em e t h o dt o m a n a g et h eu r b a nl a n d i th a st h eg r e a ts i g n i f i c a n c et os t r e n g t h e nt h e g o v e r n m e n ta b i l i t yt oc o n t r o lt h es u p p l yo fl a n da n ds t a n d a r d i z et h el a n dm a r k e t ，a sw e l la s i n c r e a s et h ef i n a n c ea n di m p l e m e n tt h el a n dp l a n b e c a u s eo ft h eb e g i n n i n gi nd e v e l o p m e n t ，t h eu r b a nl a n di n s t i t u t i o ni sn o tm a t u r ee i t h e r i nt h e o r yo ri np r a c t i c e ，a n ds t i l li nt h es t a g eo fe x p l o r a t i o n i nt h eb a s eo fm a n yr e f e r e n c e a r t i c l e s ，t h i st h e m ef o c u s e so na n a l y z i n gs o m ea r g u m e n t sa n dq u e s t i o n sr i s i n gf r o mt h e p r a c t i c eo f t h i si n s t i t u t e a n dt r i e sb e s tt od os o m eg o o dt oi t se s t a b l i s h m e n ta n d p e r f e c t i o n a tf i r s t ，t h i st h e m en a r r a t e st h eh i s t o r yo ft h er e f o r ma b o u tt h eu r b a ns u p p l yi n s t i t u t i o ni n c h i n a t h e ni ts u m m a r i z e st h em a j o rq u e s t i o n si nt h el a n dm a r k e ti nt h em o m e n t a f t e rt h e r e s e a r c hi nt h ee x p e r i e n c eo fl a n db a n ka b r o a d ，t h et h e m ee x p o u n d st h ed e f i n i t i o no fu r b a n l a n dr e s e r v ea n dt h et h e o r e t i c a lb a s e so fi t a tp r e s e n t ，i tf o r m st w om a j o ro p e r a t i o nm o d e l s a f t e rs e v e r a ly e a r si np r a c t i c e o n ei st h em a r k e t - d o m i n a n ts t y l er e p r e s e n t e db ys h a n g h a i ，t h e o t h e ri sg o v e r n m e n t - d o m i n a n ts t y l er e p r e s e n t e db yh a n gz h o u t h e ni tg o e sd e e pi n t ot h e e x i s t i n gq u e s t i o n s a s t ot h er e l a t i o n s h i po fu r b a nl a n dr e s e r v ea n dt h eh o u s e p r i c e ，t h i st h e m e t r i e st or e s e a r c ht h ec o n c r e t ee v i d e n c ea n dd r a w ss o m ec o n c l u s i o n s a st ot h ep e r f e c t i o no f t h ei n s t i t u t i o ni t s e l f , t h et h e m ef o c u s e so nt h ec o n s t r u c t i o no ft h el a wa n dt h er e s o u r c e so ft h e c a p i t a l k e y w o r d s ：u r b a nl a n dr e s e r v e o p e r a t i o n m o d e lt h el a n d p r i c e t h eh o u s e p r i c e 1 1 1 固清太学毕业设计( 论文) 报告 声明 y ，5 7 47 7 3 本人郑重声明：本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得 的成果，撰写成硕士研究生毕业论文“城市土地储备制度研究”，除 了论文中已经注明引用的内容外，对本文的研究做出重大贡献的人和 集体，均已经在文中以明确的方式标明。本论文中不包括任何未加注 明的其他个人和集团已经公开发表和未公开发表的成果。 本人声明的法律责任由本人承担。 曙丁 一腑 可同 ， 名 月 签 ； 者 年 作 手 敝 细 寝学 固两大学 毕业设计( 论文) 报告 第一章导言 1 , 1研究背景 管子有日：“地者，政之本也。故地口，以正政也。地不平调和，则政不可正也。政 不正则事不可理也。”土地是城市存在和发展的基础，是一切社会经济活动的载体。城 市土地制度尤其是供应制度历来备受政府部门及社会的关注。我国城市上地供应制度伴 随着改革开放发生了巨大的变革，建立完善经济的土地供应制度是中围几代人孜孜以求 的梦想。 1 1 1 我国城市土地供应制度的历史沿革 1 、传统的城市土地供应制度 自新中国成立以来，很长一段时间内，中国实行城市国有i 地行政划拨，无偿无限 期使用，禁止土地使用者转让的上地供应制度。这种传统的城市供应制度严重阻碍了城 市经济的发展和功能的发挥。 首先，土地的无偿划拨，使土地使用者对所占地不负担经济费用，不承担经济责任。 这就自然淡化了用地者珍惜上地、节约用地的观念。许多用地单位多占少用、好地劣用、 占而不用，造成了土地资源浪费，粗放利用的格局。国家和政府为城市建设投入了大量 的资金，增加了土地的级差地租，却因土地无偿使用不能回收。方面城市基础设施的 建设需要大量资金，这无疑增加了政府的财政负担，形成城市建设资金的不良循环；而 另一方面土地使用者却能坐享其成，这造成了国有土地资产的大量流失。 其次，传统的土地供应机制下，土地使用权不允许流通，土地利用方式固化，妨碍 了城市土地资源的优化配置和利用，制约了城市功能的发挥。由于我国城市化落后于工 业化，大量的工业基地在建国初期，受“消费城市”“现生产，后生活”等城市建设观 念的影响存在与市区。例如，上海市中心城区在9 0 年代初期，和发达嗣家的同类城 市相比，工业和仓储用地比例大约高1 0 个百分比，而绿化、道路交通和公共设施用地 面积比饲相应低近1 0 个百分比。大量土地使用容积率低、具有污染的工业用地的存在， 严重影响了城市用地的集约利用和城市功能的发挥。 2 、现行的城市土地供应翩度 传统的城市土地供应制度的种种弊端与我国正在进行的经济体制改革不相适应，土 地供应制度的改革势在必行。一场由点到面、分阶段有层次的土地供应制度的改革在全 国范围内进行，逐步形成了现行的土地供应制度。 ( 1 ) 征收土地使用费( 税) 征收土地使用费，起初是由对外开放举办中外合营企业提出来的。1 9 7 9 年7 月t 固两太学毕业设计( 论文) 报告 日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国中外合资经营企业法 规定：“中国合营者的投资可包括合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用 权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1 9 8 2 年，深 圳市开始旌行深圳经济特区土地管理暂行规定，开征了城市土地使用费。1 9 8 2 年与 1 9 8 4 年，辽宁省抚顺市和广州市相继作为试点开征了土地使用费。1 9 8 8 年9 月2 7 口， 园务院发布了中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例，规定自1 9 8 8 年1 1 月1 口 起施行。该条例指出，征收土地使用税是“为了合理利用城镇上地，调节土地级差收入， 提高土地使用效益，加强土地管理。”该条例还规定，土地使用税施行后，土地使用费 改证土地使用税。 ( 2 ) 开展土地使媚权有偿出让和转让试点 征收上地使用费的改革，对传统土地供应制度的触动不大。1 9 8 7 年下半年，深圳率 先进行土地使用权有偿出让和转让的试点。具体做法是，国家出让土地使用权，规定使 用年限，一次性收取地价，并且允许受让方转让土地使h j 权或进行抵押。1 9 8 8 年，福州、 海口、广州、厦门、上海、天津等城市也相继进行了这方面的试点。 为了使土地使用权有偿出让、转让活动法律化和制度化，做到有法可依，自1 9 8 7 年1 1 月起，各地方先后制定和颁发了地方性的土地使用权有偿出让和转让的有关条例 或规定。1 9 8 7 年1 1 月2 9 口，上海市人民政府发稚了上海市土地使用权有偿转让办法。 之后，1 9 8 7 年1 2 月2 9 日广东省人大常委会正式通过了深圳特区土地管理条例。厦 门市、广州市、天津市也相继颁发了有关规定。试点的运行为土地有偿使用在全国范围 内推广积累了丰富的经验，并做了很好的铺垫。 ( 3 ) 全国推行土地有偿使用，全面开放土地市场 1 9 8 8 年4 月，通过的宪法修正案，删去了宪法不得出租土地的规定，改为“土 地的使用权可以依照法律的规定转让。”这就为土地使用制度改革的全面推行扫清了道 路。1 9 8 8 年1 2 月，土地管理法也作了相应的修改。 1 9 9 0 年5 月，国务院发布了中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行 条街j 。该条例对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问 题作了明确规定。 1 9 9 4 年7 月，第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了中华人民共 和国城市房地产管理法，该法对土地使用权出让和转让作出了法律规定。 至此，土地使用权的有偿出让及转让以法律形式在全国范围内推广开来。 1 1 2 目前土地市场存在的问题 自从我国实行土地使用权有偿使用以来，城市土地市场就开始逐步发育，目前城市 土地市场已经初具规模，成为我国市场经济体系中的一个主要组成部分。城市土地市场 的建立和发展极大地促进了城市土地资源的有效配置，增加了政府的财政收入，促进了 2 固海太擘 毕业设诗( 论文) 报告 h _ _ m _ _ _ ”一 城市房地产市场和焱融市场的发展。但是，由于制度的不完善，仍存在许多问题。主要 有以下几点。 1 、级土地市场供给鬣控制力废不够，l 地利厢率低 据统计，1 9 8 6 - 1 9 9 6 年中国城市非农业人【】只增加5 9 ，7 ，但城市建设用她却增加 了1 0 6 8 ，城市掰地增长弹性系数1 7 9 ，近商于中瑚城市规糊设计研究院研究认为中 园城市用地增长合理的弹性系数为l 。1 2 的水t - 。1 9 7 8 年我国城市建成区土地蕊积 7 1 4 0 k m 2 到1 9 9 9 年城市建成区土地黼积已经蹭加弼2 1 5 2 4 5 妇产，沈1 9 7 8 年番。犬了2 倍 以上。我豳城市建设在追求规模扩张时，忽视了城市的内涵挖掘，建成隧内空刚地随处 # i 晃。 上海市历年土地出让面积见下图： * 争 k _ h 1 1 9 8 8 - 1 9 9 1 l 蒋z1 9 9 31 9 9 41 9 9 51 9 9 61 9 9 71 9 9 8 9 9 92 勰2 0 0 12 0 扰 年份 圈1 1 i ：海t 地出让面积 数摆来源：上海带统计年鉴 由上阴可以着出，上海市土地出让面积波动很大。9 0 年代前期房地产热潮兴起，上 海土地批穰面积发高涨，遮客观上为“翻炒地皮”越到了推波助澜的作用，许多批租 地块根本没有进行舞际的歼发，成为高价的“荒地”丽长期空潦。近两年来出让地面 积又大幅度上升，最然有一部分是由于土地脊偿使用的深化而母致的补她价土地数量的 增加，但舷不可否议缱若这两年房她产市场的静淀，土地供给又急署l 上扬。整个波动其 旃较强的非理性和被动性，没有明显的土地供给计划米调控和s i 导市场走向。 2 、璃市土遗带场行为不凝范 我国城市土地使用制度的改革，确立了城市土地资产的价德，使土地产权在经济上 褥蜀了实瓣。毽憝，盘子对藏枣魏资产弱逡营还缺乏经验，健褥串晷缄枣邀懿枣璐 供给行为歪今仍然不大规范。主要寝现为两个方面。 一方覆，辘枣主魂毒：懿覆羞覆小，索塌像程度低。 根据2 0 0 0 年愈国首次土地证书检查结果的初步缆计，城镇国有土地中8 0 的宗数 雠蚴蝴瞄咖啪辩啪d 8 7 6 4 3 2 l 固两太学 毕业设计( 论文) 报告 是通过划拔方式获得的，出让土地仅占国有土地总宗数的1 5 。由于市场覆盖面窄，市 场机制在配置城镇土地资源中的作用尚未充分发挥，不能按照效率原则调整城市土地利 用结构，促进城市土地的集约利用。我国引进市场机制对城市土地进行配置已有近二十 年的时间，市场化程度还是很低。据统计，2 0 0 2 年之前，我国的国有土地使用权出让 中以协议方式进行的占到总量的9 0 以上，而招标、拍卖的土地不到1 0 。大量的土地 以协议方式出让，市场透明度低，“暗箱造作”屡见不鲜。 另一方面，圈地现象严霞，存在灰色储备。 由于土地供应市场运行不完善，大量土地积聚到开发商手里。这些又开发潜力的土 地，开发商并不急于丌发，而是形成灰色储备，等到市场彤势更好的时候才开发入市或 转让赚取差价。 表t 一1 近几年全国t 地开发购置面积情况 本年十地开发面积本年土地购置面积本年十地开发量占前 年度 ( 万平方米)( 万平方米)年购置量比重( ) 1 9 9 77 3 7 1 36 6 4 17 1 9 9 8 7 7 3 0 11 0 1 0 9 31 1 6 3 8 7 4 1 9 9 99 3 1 9 61 1 9 5 8 99 2 1 8 8 3 8 2 0 0 01 1 6 6 6 11 6 9 0 5 29 7 5 5 1 6 1 2 0 0 11 4 5 0 8 92 1 6 6 0 68 5 8 2 5 0 7 2 0 0 21 7 3 4 6 83 0 3 8 2 38 0 0 8 4 5 3 2 0 0 3 年1 - - 6 月 7 1 4 3 71 5 0 6 9 3 87 3 3 7 0 2 0 注：2 0 0 2 年1 - 6 月土地购置量为9 7 3 6 5 万5 f 方米 资料来源：中国统计摘要 考虑到土地开发滞后于土地购置，所以用本年土地开发量占前一年土地购置量比重 来分析，如上表。2 0 0 0 年以前的未开发土地比较少( 2 0 0 0 年土地开发量占前一年购置 量的比重为9 7 ) ，2 0 0 1 年至2 0 0 3 年每年土地开发量占前一年购置量的比重历年下降， 也就是说每年未开发土地量在增加，灰色储备量显著增加。土地的闲置，造成巨额房地 产投资资金在周转过程中沉淀而不能及时收回，影响了房地产投资资金的周转速度和使 用效率，加大了房地产投资风险和投资成本。同时，由于土地闲置长期凝固不动，其直 接的结果是占用大量的土地资源和呆滞大量的资金，是有限的土地资源不能充分发挥作 用和大量的资金不能有效利用。 3 、土地隐形市场大量存在 城市土地隐形市场中的市场客体主要为未补交土地出让金或租金的划拨土地使用 权和城市规划区内未经征用入市的集体土地使用权。目前，我国大多数地区仍存在大量 的划拨土地，其支付的土地使用费远远低于出让、转让方式支付的出让金，巨额的差价， 诱发一些单位或个人趋利行动，隐形交易暗中发展。同时，由于城市边缘农村土地归集 d 固清大雩毕业设计( 论文) 报告 体所有，一些地方低价征用农地，耕地资源流失严熏。划拨土地和农村集体土地以不规 范的隐形土地交易方式进入土地市场，扩大了城市上地的攻击来源，也引起地价偏低， 土地收益流失严蘑。 1 2 研究目的及意义 不完善的城市土地供应制度带来了诸多问题，这已不是简单的“两权分离”所能解 决的。上地浪费与供应紧缺并存、土地市场行为的不规范都明显暴露出政府对土地宏观 调控的力度不够。国家作为土地的所有者，如何发挥其职能，如何运用市场机制优化配 置土地实现土地的经济利用、集约利用和生态利用。针对这些问题，一种新型的土地供 给制度上地储备制度日益成行。 日前上地储备制度还处于试行阶段，机制尚不成熟。多个城市多年来的实践，为上 地储备制度的完善提供了宝贵经验，同时也发现了众多问题。本文拟在分析土地储备制 度的内涵的基础上，结合国内外经验，深入剖析上地储备制度施行中出现的现象与问题， 并力求提出自己的见解以及解决方法，为土地储备制度的建立以及台理的交易方式的选 取提供参考意见。 1 3 本文研究框架 结合本文的思路，本文的研究框架如图1 2 所示： 图1 2 本文研究框架图 5 第二章国际经验对我国城市土地供应制度的启示 合理利用土地，做到地尽其利是世界各国各地区城市土地使用制度的一致目标。 为了社会公共利益或城市再开发，国外大都国家均以各种形式建立了具有强制性的土地 政策，对私有土地的开发利j _ ；| 做出了限制。部分国家的实行的土地银行制度增强了政府 对上地供应市场的宏观调控能力，对城市的发展起到了积极的促进作圳。 2 1 国外土地银行制度的实践 2 1 i 各国土地银行制度的实施情况 _ l ：地银行( l a n db a n k ) 制度最早起源于1 8 9 6 年的荷兰。到2 0 世纪衲期，瑞典也 丌展了上地银行工作，随后匈牙利、比利州。、丹麦、芬兰、法困、荷兰、瑞典、挪威等 欧洲囡家实行了该制度。此0 t j u 拿大、澳大利噩等国家也实行了这个制度。困外学者给 上地银行制度下的定义很多，台湾的郑英弘对这些定义进行了总结，综台为：在土地尚 未需要开发利用之前，预先由公共机构( 团体) 将其获取并持有，以作为未来开发之用 或用作实现某一公共利益。 从各国实施的情况看，呈现以下几方面的特点： 从政策目标看，各国实施土地银行政策的目标基本定位在促进都市有计划且均衡发 展：提供住宅，改善都市生活环境；抑制土地投机，平抑地价。究其原冈，土地银行政 策的动因大都来自都是人口急剧增加，从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等都市发 展问题，但也有部分国家因社会福利制度推行的需要也开展相应的土地储备。如荷兰的 土地储备是1 8 9 6 年从阿姆斯特丹开始的，当时，荷兰的主要城市都进入了高速发展阶 段，为涌入城市的工人提供住房是土地储备的最根本原因。而即将要开发的土地位与海 平面以下，在开发前需要整理改造。由于荷兰此前已建造一套庞杂的全国性排水系统， 土地整理改造需要依赖这套系统来完成，因此，由国家而不是私人来购买土地并进行开 发成为顺理成章的事情。而瑞典虽然从未出现人口太多、增长太快的问题，但在瑞典乃 至荷兰的社会价值观中，公共不动产计划被看作推动社会福利的种方式，为所有人提 供合适的住宅和优良的居住环境是公共福利的重要内容，瑞典1 9 世纪米向美渊的大量 移民也为2 0 世纪初的土地储备提供了可能。 从储备上她的来源看，国外城市储备土地的主要来源是城市周边的土地，大部分是 以前的农地，用于未来城市扩张时的需要。城市内部尚未得到充分利用的土地或者被规 划用于公共设施建设的土地，也可能被收购用于储备。 6 同焉太学 毕业设计( 论文) 报告 表2 - - 1 几个国家十地银行政策实施比较 项目瑞典荷兰法国加拿大澳大利亚 开始年代 1 9 0 41 8 9 61 9 5 81 9 5 01 9 7 3 政策目的创造高商品促进都市均衡促进都市发展提抑制地价上涨抑制地价上涨 之都市环而有计划发展供住宅 境，提供住 宅 士要实施地区斯德哥尔摩阿姆斯特丹、 巴黎区域、马赛 砸伯达省、隆南澳大利亚州、维 区域鹿特丹、海牙 克基万省、安多利新南威尔斯 火略省州、西澳大利弧州 t 地取得方式购买征收先 购买征收购买先买权购买 购买 买权 七地处分方式犬部分出租 人部分出租小大部分出售 出信出售 小部分出售部分出售 七地储备机构层次 地方地方区域、地方 地方地方 主要执行机构 公营企业 公营企业公私混合公司地方政府 公营企业及州政府 士地补偿价格 冻结价格现行土地使用 冻结价格市价 市价 之价格 财务方式市政府税税收、贷款 税收、贷款 收、国家退 休保险基 金、银行贷 款发行债券 一 确保计划有效执确保计划有效 确保计划有效执行 实 都市之发展创造高品质创造高品质居 施 居住环境，住环境，确保行，缓和都会区 执行 结确保都市计 都市计划有效 人口压力 果 划有效执行执行 地价方面地价上涨率地价上涨率低 对地价影响有限 部分地区有效对地价影响有限 低 抑制地价上涨 影响地价成储备之土地 储备之土地足特定区外之土地 部分地区t 地储备之土地不足以 效之因素足够影响土够影响土地市 不受管制 储备足以影响影响土地市场 地市场场 士地市场 立都市住宅用地储备制度刍议( 1 9 8 9 年8 月台湾行政院经建会) 7 曰污大亏 毕业设计( 论文) 报告 从土地取得手段和相应价格看，各国土地取得的方式，大多以协议购买为主，但为 实现以合理的价格购得都市发展需要的土地，必须要有相关的措施和手段配台，而最常 被使用的辅助手段是征收权和优先购买权或者以秘密方式通过协议价格购买。各国对 于储备土地的地价补偿计算约有三种方式：现时的土地使用价值、冻结价格和市价。通 常情况下，以现行的土地使用价值与冻结价格进行土地储备的地方，对城市土地价格的 影响力，比以市价补偿大。 从土地处置方式看，各国在处置储备的土地之前，都进行上地的整理和改造工作， 使上地具备足够的开发条件能满足受让人的开发网的，减少玎发时间和成本的不确定 性。具体到土地处置方式上，多采用出租或出售。一般来说，以采取出租方式为主的国 家，其政策目标的成效较为卓越，租金的设置比较灵活，国家也町以相麻获得上地价值 上涨的部分收益。 从土地银行储备机构设置看，多数国家的土地储备活动，都由地方政府来执行， 少数则由州政府或区域性机构主动参与，通过影响地方政府而共同执行土地银行政策。 从土地银行的资金运行方式看，大部分土地储备活动所需资金，是以中央政府补 助或贷款以及发行债券取得，只有少部分靠地方政府税收来源。可以说，各类财政金融 手段的配合为土地储备制度的实现提供了必不可少的资金保障。荷兰1 9 2 2 年将城市信 用银行改组为荷兰城市银行中央政府提供总资本的1 ，2 ，中央银行同意对城市期票贴 现，使该银行成为荷兰各城当局土地资金的主要来源。 从土地银行制度的配套体系看，土地银行制度的实行都必然有相应的法规体系进行 配台，如瑞典分别于1 9 4 9 年和1 9 6 7 年颁布了征收法案和优先购买权法案。这些法规增 加了制度的透明度和规范性，也确保了土地银行制度的顺利实施与土地市场的稳定。为 达到社会公益最大化和保持城市的有序发展的目的，土地银行制度也必须与城市规划和 上地市利用计划进行结合。法国将城市土地发展计划分为六类：优先都市化区、集中发 展区、开放空间及农地、风景区、未来发展区和区政务会的土地储备。不同类型用地采 取不同的土地储备方式，以实现规划目的。 2 1 2 土地银行政策实施的效果 经过长期实践，各国在土地银行制度实施方面取得一些成效。在促进都市有秩序发 展、提高上地利用效率方面，效果显著，尤其在荷兰、瑞典等国家，大量储备土地的结 果是创造了闻名的高品质都市环境；对减缓都市区人口增长压力具有一定作用。在法国 的巴黎区域、荷兰的四大都市区以及瑞典的斯德哥尔摩地区，由于取得都市发展用地， 并配台国家计划的实施，有效地疏散了都市区人口，减缓了人口压力。 2 1 3 土地银行政策实施的经验 1 、应大规模全方位地实施土地银行政策，才能取得较好的效果 8 回潘天亏 毕业设计( 论文) 报告 各国在实施土地银行政策时，对抑制地价上涨的效果不一致。在瑞典和荷兰，实施 土地储备的主要目的是提供足够的住宅及高品质的都市居住环境，意想不到的是对稳定 地价却有非常好的效果，这不仅是大量储备土地的结果，而且是相关的税收、计划、法 规等措施与土地储备政策密切结合的结果。而加拿大和澳大利贬虽以抑制地价上涨为 主要目标但由于土地储备的规模不大对地价的影响有限。再比如法国，各种管 l i i 使 _ i = l j 区范丽内的土地投机受到抑制，但管制范围外的土地，土地投机仍然存在，地价上涨 的压力亦未减缓。 国外实践也表明，在实施土地银行制度的土地类别范围内，可能能达到预期的政策 r 的；但对实施范围以外的土地，可能有负面影响。例如瑞典以储备住宅刚地为主，游 憩体闲等硐地不在储备范围内，使这类上地价格有大幅上涨趋势。 2 、上地银行制度必须长期持续执行，才能显现其抑制地价的效果 荷兰、瑞典和加拿大某些城市，具有长期实施土地储备的传统，在抑制地价上涨的 效果上有明显作州。而澳洲南澳大利省由于长期储备土地，地价上涨率低于其他地区， 但中止上地储备几年后，地价又有明显上涨。由于西方不同的政党对土地政策有不同的 政治诉求，这导致了土地银行政策在不同政党执政时期经常发生变更。而不同时期关于 土地银行法案的修改对地方推行土地银行政策带来巨大影响，比如对出租还是出售，以 及出租的租金设计的更改，导致受让人负担的不一致。最典型的是斯德哥尔摩在长期享 受发行债券的权利后，于2 0 世纪7 0 年代被瑞典银行取消该权利，导致了其资金的严蕈 不足，土地储备工作停滞的后果，影响了政策实施效果。 3 、机构设立须与其作为社会公共利益代表的身份相一致 各国设立土地储备的预期目标各不相同。但具有共性的是，政府通过土地储备制 度的方式直接介入土地市场，必须与其作为社会公共利益代表的身份相一致，以社会的 有序发展和整体利益最大化为基本目标。从社会成本角度考虑，政府必须在有效能力的 范围内确定土地储备制度的目标。 由于土地储备制度所蕴涵的社会公益目的，土地储备的执行机构基本上是某级政府 机构的一部分或与某级政府机构有关一可能是政府直接组成并控制，也可能是由与政 府有关的其他类型组织如公营企业或者公司合营企业运作。执行机构的性质、形态和运 作方式是由土地储备制度的实现目标来决定。但无论如何，能有效完成土地储备的政策 目标的机构应该具有以下特质。 ( 1 )法律赋予的授权：征收、购买、处分土地的权利，以及与城市发展规划和土 地利用计划的配合。 ( 2 )与其运作方式相适应的财政能力：政府预算、发行、债券、处分土地的收入 等。 ( 3 )为了整体的合作，应该超越现有行政单位的能力，进行企业化运作。如果发 行债券，更应为了土地债券的公信力，享有尽可能多的自主性。 9 固两天学 毕业设计( 论文) 报告 ( 4 ) 土地取得方式与各国的土地所有制以及相关法规相适应。合理的取得方式设 计需配以法律规定的强制性手段，才能保证及时获得所需要的上地。同时， 政府应该充分尊霞原土地所有人或者使用者的权利，尊重历史事实，并给予 合理的补偿，才能有效地提高土地获得的效率。 ( 5 ) 城市应该结合土地储备的r 标和资金的充足程度，合理地选择处置方式，比 如是出租还是出售，出售是采取协议、招标还是拍卖的方式。很多国家都采 用出租的方式，即使采用出售方式，由于其土地储备的目标是为了抑制地价， 出售都是通过精确计算成本，然后与开发商协议好价格，再出售的。只有韩 国上地公司采内部估价然后投标的方式出售。 2 2 国外土地银行制度对我国土地供应制度的启示 2 2 1 建立土地储备体系，实现国土资源的可持续利用 对城市土地持续的需求是城市经济不断发展的必然，城市经济发展是城市上地需求 的主要动力但城市土地供心冈遵循国土资源的可持续发展的原则，不能超越城市经济 发展对土地的需求量。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，特别是1 9 9 2 年房地产 骤然升温以来，我国原有的上地供应机制被打破，而新的土地供应机制尚未建立，上地 市场混乱无序，多头批地，越权批地现象十分严重。与此同时，各开发区无节制占地， 甚至集体用地也自行流入市场，进步加剧了存量土地多头供应的混乱局面。无序供应 直接导致了土地供应总量的失控，政府失去了对城市存量土地的调控权，使很多旧城改 造、综合开发、新项日用地无法安排。国外土地银行的经验表明，建立上地储备体系， 有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现国土资源的可持续利用，有利于 政府对房地产市场的宏观调控，确保政府对土地市场的调控力度，按照房地产业的发展 规律，在不同的经济发展时期采用不同的土地供应计划，促进城市经济的发展，使房地 产业的发展与城市经济发展相适应。 2 2 2 制定相应的法律法规，保障土地储备制度顺利实施 土地储备制度作为一项制度创新，需要相应配套的法律法规体系，保证土地储备 制度内容明确、过程规范。欧洲土地银行计划能顺利进行，得益于其立法机构根据土地 银行计划的各个环节相应制定的一系列法律的配合。中华人民共和围土地管理法和 中华人民共和国城市房地产管理法的出台，为我国土地收购、储备、出让机制的建 立提供了法律依据。但在建立土地银行储备体系的具体操作上，法律法规还是空白，还 有待制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地储备机 制的正常运作。 1 0 固清太亏毕业设计( 论文) 报告 2 2 3 提供必要的财政和金融保障。 土地储备涉及大规模的土地和巨额的资金，如何突破目前单一的银行贷款方式，多 渠道筹集资金是保证我国土地储备制度按其设计思路实现目标的重要保障。可以借鉴瑞 典、荷兰的筹资方式，拓展资金的约束渠道，多元化地筹集资金，征购土地。开拓的资 金来源渠道，例如银行提供的长期低息贷款：发行土地银行债券，发行可上市交易股的 土地银行股票：与安居t 程结合起来，吸纳住房储蓄等，可先利用少量资金滚动，使土 地银行储备体系逐步地发展壮大等土地银行达到一定规模，租出和售出的土地收入就 比较可观，也能解决部分资金的来源问题。 1 1 囝两太亏毕业设计( 沦文) 报告 第三章建立土地储备制度的理论基础 建立城市土地储备制度是我国城市土地使用与管理制度改革的客观要求，其目的主 要在于提高政府对城市土地市场的调控能力，优化土地资源配置，实现城市可持续发展。 市场失灵理论、政府经济学、公共管理理论及新制度经济学理论都为土地储备制度的建 立奠定了理论基础。 3 1 土地储备制度的基本概念 3 1 1 土地储备制度的内涵及范围 所谓土地储备制度，是指城市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利h 总 体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发、 整理、并予储存，以供麻和调控城市备类建设h = i 地的需求、确保政府垄断土地一级市场 的一种土地供应制度。 上地储备制度包括应依法收回的国有i 地：可收购的国有土地；在企业改制、l u 城 改造、污染企业外迁、城市规划调整中叮置换的土地等。 3 1 2 土地储备制度的运作 在建立了土地储各制度的城市，一般都设立有专业的机构，负责土地储备制度的运 作。土地储备是一个系统工程，并可以连续运转，形成土地的循环利用，已达到每个阶 段的地尽其用。主要运作过程中分为四个阶段。 图3 1 土地储各流程图 1 2 回两大学毕业设计( 论文) 报告 第一阶段，土地征购。土地征购主要指城市土地储备机构依靠其城市土地所有权主 体的地位，根据土地利用规划、土地供应计划、城市发展动态等因素，通过增量土地征 用、存量土地强制性收购、到期回收、用地置换等途径，实现土地使用权由集体或其他 土地使用者手中向城市土地储备中心集中的过程。城市土地储备主要来源分为增量土地 与存量土地两韶分。增量土地主要指由非城市用地性质转变为城市用地性质的土地。存 量土地是指已经转变为城市用地性质的土地。为盘活闲置存量土地或出于公共利益需改 变土地利用形式，城市土地储备可通过强制性收购、到期回收或用地置换等方式对规定 范罔内的土地与以收购，然后熏新投入市场。 第二阶段，土地储备。土地储备是指城市土地储备机构通过土地征购取得土地使_ 【_ | j 权到处让使用权之间这一环节。它又口_ 以细分为土地整理、土地开发、一l 地储备等具体 环节。土地整理主要是按照土地利埘总体规划和土地利片j l 计划的要求，在相应地域空间 内采用相应手段调整土地利用关系，改善土地利用结构，提高土地利用效率，增加上地 经济供给。对城镇而言，土地整理主要立足于内部挖潜，对存量土地结台国有企业改制 与产业结构调整，在布局、j ； 途、利 i j 关系等方面进行优化配置，已全面提高城市上地 载体功能。土地开发是在土地整理的基础上城市土地储备机构或其委托机构，对所征 购土地按照土地整理后的规划进行拆迁、甲整、市政设施建设等，使土地有“生地”转 为“熟地”，具备直接开发利j _ | j 的条件，因而也相应增加了土地价值，充分保障了国家 城市土地所有权主体的权益。 第三阶段，土地出让。土地出让环节是由城市土地储备机构根据城市发展取向和土 地市场需求制定土地供应计划并有具体执行机构向用地单位有计划统一出让。无论是 通过收回、收购、置换以及征用进入储备的地块，出让时均视为土地一级市场行为，必 须统一纳入土地供应总量计划，进入市场的方式可以是协议、招标和拍卖。为提高土地 供应市场化程度，城市土地储备机构在土地出让环节中一般都要求采用招标、拍卖出让 方式，增加市场透明度，遵守公平竞争原则。 第四阶段，土地使用。土地使用环节是指城市土地经过出让后，根据城市规划、土 地利用指标等确定适当的用途进行开发使用。这一过程强调土地要在城市统一规划下能 够充分发挥其使用价值，做到地尽其粥。 3 2 建立城市土地储备制度理论依据 3 2 1 市场失灵理论 市场失灵理论是指因市场缺陷_ 丽日l 起的资源配置的无效率。它包括两种情况：是 因市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济月 标。 市场机制可以通过城市土地市场，由供求关系变化、企业竞争、价格杠杆的变动、 1 3 固两天髻 毕妲设计( 论文) 报告 效率高低等来制约和引导对城市土地资源的利用，从而达到优他土地资源配置的目的。 市场机制在解决我国城市土地低效率窜j 增、结构和布飚不合理，促进城市经济的发展和 土地的含理利用方面发挥了重要作埘。但交践证明，配置城市地这种供给相尚有限的 资源，不鼢仅仅依赖市场机制，因为市场机制本质上摄一种着限于提藏效率的 ：f i 制，其 黼置资源的效率在于基本静竞争往横型畿够窿现资源配置的桶累耗最伉，然而，现实经 济活动从来也不可能完备到充分满足基本的竞争性模型所预设的那些前提，导致帕累托 数侥难馥实现，藕密现市场失灵。 市场失灵在城市土地资源的市场配置过程中容易产生。酋先，城市土地市场是一个 不完全竞争鹩市弱。主要簸露是：( ) 羲_ 豪 一绝不弱予荬链生产要素，它既是不可再熏 的叉是可永续使用的稀缺资源。( 2 ) 城市上地具有删定性和单一性，因此，城市i ：地市场 在摄大程缓主是一辫缝方拣蠢凌。这种缝方瞧索缓辍翳造戏卷蕊痿惠翁幂竞全，使参与 市场的交易者难以根据市场价格的变化及时地做出最确的j = l j 地决策，导致交易成本增 攘，交爨裁本的增热，蜜震上也裁嚣致租金戆k s l 。蠲时，城泰遗懿溺定挂，瞧镬褥 城市土地不能像其他生产要索那样，能随市场价格的变动而自由地进行转移，以迅速消 除土地价壤土的蓑爨。f 3 滋市地溅是种辑缺的鑫然资源，瞧是城枣经济发蠖秘享卡会 生活的基本空间条件之一，是一种关系到围计民生的全局性和长远利葫的资源。而作为 谁场主体的嚣个厂商秘个人，所关心的往往楚短期的个人剩盏，并不考虑整体的和长期 的利盏。对于这种蒜型的赞源，仅冀市场机制的作用鼹难以便土地资澈的配置和使用达 到高效公平，而且很窖易与城市的公益事业发生冲突。因此，现实中，政府对土地市场 究仝不手预的情况是不存搓的。邵便是像美阐这类市场经济比较发达的国家，对待这种 涉及面广、整体性强的城市土地利用，也不怒放任自流，而是通过严密的城市规划和土 媲法蔑羧策、税敬等手段瓣主连市场粕鞋手涉。嚣焉。城市主辘审场跌它一密现起，就 是一个充满不完垒竞争的市场。这种不完全竞争的市场，使市场的价格体系在调节城市 主疆瓷涎配藿窝弱怒辩，箕有效经受弼羧麓，主壤资源魏嚣鬟难孩遮戮饶纯。 其次，由于外部性的存在，区位决策和选址中的任何失误都会给私人和社会带来极 大豹效爨稻效率的损失，髓出援亵瓣戎玲。茏葵是一臻垄夔枣耘供应鹣产监窝公筵秘晶 的布局，一旦铸成大错，篡影响不但深，而且广，持续时间长。例如，太型工业企业的 露禺，氇经会锯藏政变蜀隧毂入文繇撬帮叁然环境，吸l 来各耪关联产她，选城不当， 后果是难以想象的。因此，为防患予未然，对城市土圭| 纽资源配嚣进行优化，特别是对大 燮顼舅秘公共物黯瘸地鲍糍局进往全方位致考虑就曼褥掺外璧耍。 第三，市场竟争以企业利润最大化、居民效用最大化为基础来配鬣城市土饿，但是 忽视了葵攘体科熬和褪会慧义，对手渚颤公共房屋、历史名胜、博物饿、图书馆等许多 没有收入和利润的土地的利用是不利的。如果完全硝市场竞争来配置土地，则这些其有 救会效益的场所在城市中就报难有嵌足之处。然而，这些场所是城市经济发展私居民生 活所不w 缺少的。 1 4 固淆大学毕业设计( 论文) 报告 因此，市场失灵引发政府采用计划机制对市场干预，计划机制在宏观上可以起到保 护耕地、约束城市无序增长和调节城市土地增量结构的作用。土地储备制度的建立顺应 了这种需要，土地储备的政府主导模式的选择便是以市场失灵理论为依据的。 3 2 2 政府经济学理论 政府经济学是以政府及其它公共部门的经济弦为、经济职能和效率及其对资源配置 和社会福利的影响为研究对象的一门经济学科。 根据政府经济学，政府行使职能的总体目标刈以归纳为三个方面：有效配置资源， 增进人民福利，维护社会稳定。在市场经济条件下，为实现这三个目标，政府必须以建 立适当的制度、采取适当的政策等方式，对市场经济活动进行参与、十预、调节和监督。 政府经济学是主要研究政府经济行为的经济学分支。国有资产管理是政府经济学的 熏要研究范畴，在我国，城市土地是一项重要的国有资产，上地储备的本质是一种政府 行为，是在政府控制f 进行的土地资源优化