（土地资源管理专业论文）土地储备经营的风险分析及对策研究.pdf

华中农业大学2 0 0 8 届硕j ：学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 摘要 自1 9 9 6 年9 月2 6 日，深圳市成立土地发展投资公司后，各城市纷纷建立了自 己的土地储备机构，经过十余年的发展和运作，土地储备制度带来了相当大的社会 效应和社会变化。土地储备制度推进了土地金融的发展，抑制了土地炒作，为城市 建设筹集了大量资金，使国家增强了对房地产市场的宏观调控能力。随着越来越多 的城市建立土地储备机构，现行土地储备制度越来越不适应土地市场的发展，滞后 于土地储备行为，产生了许多问题。法律、政策的缺位，政府的不规范操作和过度 干涉，融资渠道的单一等等，给土地储备经营行为带来巨大风险。因此，必须对土 地储备理论和实践进行深入研究，提出土地储备经营风险的控制和防范措施，为政 府完善和制定新的土地储备制度提供理论参考。 本文从我国土地储备制度形成的背景出发，分析当前我国城市土地储备制度的 三种代表性模式：上海、杭州和武汉。上海模式以市场机制为基本运作机制，充分 体现市场机制配置土地资源的功能。杭州模式不同于按照市场机制运作的上海模式， 其运作方式为在政府主导的基础上充分发挥市场机制配套土地资源的功能。武汉模 式以行政指导与市场相结合，充分发挥行政指导和市场调节作用。 在研究风险理论的基础上，提出土地储备经营风险的概念和内容，构建城市土 地储备经营风险理论，并深层次剖析城市土地储备经营风险种类及其影响因素，包 括制度风险、融资风险和经营风险。然后利用层次分析法和模糊综合评判对具体土 地储备项目风险进行量化分析，挖掘出具体土地储备项目风险的影响因素，如土地 储备制度相关法律法规不健全、土地储备对象、范围和储备规模难以界定、对地产 市场的不成功预测等因素都给土地储备项目带来巨大风险。最后结合实证研究，借 鉴国内外土地储备先进理论和实践，提出一系列防范城市土地储备风险政策，包括 土地储备政策的完善、对象、范围和规模的合理确定，建立土地基金等，为政府完 善和制定新的土地储备政策提供理论依据。 关键词：土地储备；风险；风险分析；对策研究 a b s t r a c t s i n c et h el a n dd e v e l o pi n v e s tc o m p a n yi sb u i l ti ns h e n z h e ni ns e p 2 6 ，19 9 6 ，o t h e re i t y b u i l dl a n dr e s e r v a t i o ni n s t i t u t i o no n ea f t e ra n o t h e r l a n dr e s e r v a t i o ns y s t e mb r i n gl a r g e s o c i a li m p a c ta n dc h a n g eb yad e c a d ed e v e l o p m e n t l a n dr e s e r v a t i o ns y s t e ma d v a n c e st h e d e v e l o p m e n to ft h el a n df i n a n c e , r e s t r a i n st h el a n df r y , r a i s el o t so fm o n e yf o rt h ec i t y b u i l d i n ga n dm a k et h ec o u n t r ye n h a n c et h em a c r o s c o p i c a la d j u s t i n ga n dc o n t r o l i n ga b i l i t y t ot h er e a le s t a t em a r k e t a l o n gw i t hm a n yd r i e sb u i l dt h el a n dr e s e r v a t i o ni n s i t u t i o n , t h e a c t i v el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e md o n tf i tt h ed e v e l o p m e n to ft h el a n dm a r k e t , l a gt ot h e b e h a v i o ro f t h el a n dr e s e r v a t i o n , p r o d u c em a n yp r o b l e m s t h ea b s e n to f t h el a w a n dp o l i c y , t h en o n s t a n d a r do p e r a t i o na n dc x c 龉si n t e r f e r e n c e , t h es i n g l ef i n a c i n gc h a n n e la l lb r i n g g r e a tr i s kt ol a n dr e s e r v a t i o nm a n a g eb e h a v i o r t h e r e f o r e ，i tn e e dt h et h e o r ya n dp r a c t i c e o fl a n dr e s e r v a t i o nd e e p l y , t h e nb r i n gf o r w a r dt h ec o n t r o l i n ga n dk e e p i n gm c a s u l 屯o ft h e l a n dr e s e r v a t i o nm a n a g er i s k , a n ds u p p l yt h et h e o r yc o n s u l tf o rt h eg o v e r n m e n tt op e r f e c t a n dm a k en e wl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m t h i sp a p e rs e t so u tf r o mt h ef o r m i n gb a c k g r o u n do fo u rl a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m , a n a l y s e s t h r e e r e p r e s e n t a t i v e m o d eo fo u rc u r r e n t c i t y l a n dr e s e r v a t i o n s y s t e m ：s h a n g h a i ，h a n g z h o ua n dw u h a n t h em a r k e tm e c h a n i s mi s t a k e n 弱ab a s i c o p e r a t i o n a lm o d e l i n s h a n g h a i ，f u l l ye m b o d y i n gt h e f u n c t i o no ft h el a n dr e s o u r c e s a l l o c a t i o nb ym a r k e tm e c h a n i s m t h ep a t t e r ni nh a n g z h o uf u l l yp l a y st h ef u n c t i o no f m a t c h i n gl a n dr e s o r r c e sb ym a r k e tm e c h a n i s mo nt h ef o u n d a t i o no ft h eg o v e r n m e n t a l l e a d i n g t h ep a t t e r ni nw u h a nc o m b i n e dt h ea d m i n i s t r a t i v eg u i d e 丽t l lt h em a r k e t ，f u l l y p l a y i n gt h ef u n c t i o no f t h ea d m i n i s t r a t i v eg u i d i n ga n dt h em a r k e tr e g u l a t i o n o nt h eb a s i co fs t u d y i n gt h er i s kt h e o r y , p u t sf o r w a r dt h ec o n c e p ta n dc o n t e n to ft h e l a n dr e s e r v a t i o nm a n a g er i s k , b u i l d st h et h e o r yo ft h ec i t yl a n dr e s e r v a t i o nm a n a g er i s k , a n dt a k e sa p a r tt h ek i n d sa n di n f l u e n c i n gf a c t o r so ft h ec i t yl a n dr e s e r v a t i o nm a n a g er i s k d e e p l y , i n c l u d i n gt h es y s t e mr i s k ，f i n a n c i n gr i s ka n do p e r a t i o nr i s k 1 1 1 ，a n a l y s e sb y q u a n t i t yt ot h ei d i o g r a p h i cl a n dr e s e r v a t i o ni t e mr i s ku s i n gt h ea r r a n g e m e n ta n a l y t i c a l m e t h o da n di l l e g i b i l i t yi n t e g r a t i o nj u d g em e t h o d , e x c a v a t i n gt h ec o n c r e t ei n f l u e n c ef a c t o r s o ft h el a n dr e s e r v a t i o ni t e mr i s k , s u c h 硒t h em i s m a t c ho ft h er e l e v a n tl a w sa n dr e g u l a t i o n s o ft h el a n dr e s e r v a t i o ns y s t e m , t h ed i f f i c u l t yt od e f i n et h el a n dr e s e r v a t i o no b j e c t s , r a n g e a n ds c a l ea n dt h eu n s u c c e s s f u lp r e d i c t i o no ft h el a n dm a r k e t ，b r i n g sg r e a tr i s kt ot h el a n d n 华中农业大学2 0 0 8 届硕t 学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 r e s e r v a t i o ni t e m f i n a l l y , b i n d i n gt h ee m p i r i c a ls t u d y , b r i n g sas e to fp o l i c yt ok e e pa w a y t h ec i t yl a n dr e s e r v a t i o nr i s kb yc o m b i n i n gt h ea d v a n c e di n t e r n a t i o n a lt h e o r ya n dp r a c t i c e o ft h el a n dr e s e r v a t i o n , i n c l u d i n gt h ei m p r o v e m e n to ft h el a n dr e s e r v a t i o np o l i c y , t h e r e a s o n a b l ed e t e r m i n a t i o no fo b j e c t ，r a n g ea n ds c a l e ，t h ee s t a b l i s h m e n to ft h el a n d f u n d , e t c ，a n ds u p p l i e st h ea c a d e m i ca c c o r d a n c ef o rt h eg o v e r n m e n tt oc o n s u m m a t ea n d m a k et h en e wl a n dr e s e r v a t i o np o l i c y k e y w o r d s ：l a n dr e s e r v a t i o n ；r i s k ；r i s ka n a l y s i s ；c o u n t e r m e a s u r es t u d y ! i l 图表目录 图表目录 图1 1 研究思路3 图2 1 风险分析的一般过程l l 图2 - 2 风险分析的内容l l 图2 3 风险识别的过程1 2 图2 _ 4 风险估计的过程1 2 图3 1房地产市场周期与房地产景气2 9 图4 1蒙特卡罗方法流程图。3 7 图4 - 2 第二、三层次预测模型演变4 4 表2 1三个城市的土地储备模式比较。8 表3 1不同举债方案下土地基金的财务比较。2 7 表4 1房地产投资风险调查表3 6 表4 _ 2 各元素之间重要性的比较形成的两两对比矩阵3 9 表4 - 3 相对重要性的比例标尺。3 9 表4 - 4 平均随机一致性指标取值。4 0 表4 5 土地储备风险评价指标体系4 5 表柏土地储备风险目标层与准则层两两对比矩阵4 6 表4 7 制度风险与指标层两两对比矩阵。4 6 表4 - 8 融资风险与指标层两两对比矩阵4 6 表4 - 9 经营风险与指标层两两对比矩阵4 7 表4 - 1 0 土地储备风险模糊评价集4 7 华中农业大学学位论文独创性声明及使用授权书 学位论文 不 如需保密，解密时间年 月 日 是否保密 c 7 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地3 - 夕t ，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华中农业大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料，指导教师对此进行了审定。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中做了明确的说明，并表示了谢意。 、 研究生签名：主名l ；r 多 时间：瞵多月。日 学位论文使用授权书 本人完全了解“华中农业大学关于保存、使用学位论文的规定”，即学生必须按 照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存提交论文的印刷版和电 子版，并提供目录检索和阅览服务，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇 编学位论文。本人同意华中农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播学位论 文的全部或部分内容。 注：保密学位论文在解密后适用于本授权书。 学位论文作者签名：吾刍k 童导师签名：矗胪 签名日期：) 一舌年多月p 日 签名日期： 各畸年 ) 月tq 日 注：请将本表直接装订在学位论文的扉页和目录之间 华中农业大学2 0 0 8 届硕f ：学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 l 绪论 1 1 研究背景、目的和意义 1 1 1 研究背景 我国土地储备机制率先在深圳和上海两市得以实施。自1 9 9 6 年9 月2 6 日，深 圳市成立土地发展投资公司，后更名为土地投资开发中心，其业务以土地资产经营 和土地开发为主；1 9 9 6 年1 1 月1 5 日，上海市城市土地发展中心，接受市政府委托 实施土地收购、储备、出让工作，改机构列为事业单位编制。接着杭州、厦门、南 京、武汉、青岛、广州、郑州等城市先后成立土地储备机构。经过十余年的发展和 运作，土地储备制度带来了相当大的社会效应和社会变化。土地储备制度推进了土 地金融的发展，抑制了土地炒作，为城市建设筹集了大量资金，使国家增强了对房 地产市场的宏观调控能力。 随着越来越多的城市建立土地储备机构，现行土地储备制度越来越不适应土地 市场的发展，滞后于土地储备行为。产生了许多问题，法律、政策的缺位，政府的 不规范操作和过度干涉，融资渠道的单一等等，给土地储备经营行为带来巨大风险。 因此，必须对土地储备理论和实践进行深入研究，提出土地储备经营风险的控制和 防范措施，为政府完善和制定新的土地储备制度提供理论参考。 1 1 2 研究目的 论文研究致力于完善土地储备制度、健全土地储备相关的法规体系、增强土地 储备机构的资金运作绩效、拓展土地储备融资渠道、降低土地储备风险，以推进土 地储备理论和实践的可持续发展。 1 1 3 研究意义 当前我国城市土地储备制度存在法律法规不完善、政府操作不规范、融资困难 等问题，对城市土地储备经营风险的研究，有利于完善土地储备法律法规，调整和 规范政府在土地储备中的职能分工；有利于解决土地储备中的融资问题，提高土地 储备基金的运作效率；有利于完善土地储备制度，为政府制定新的土地储备政策提 供理论依据。 i 绪论 1 2 研究内容、方法和思路 1 2 1 研究内容 ( 1 ) 我国土地储备制度发展的背景、性质及发展状况和代表模式： ( 2 ) 分析城市土地储备经营风险种类及其影响因素； ( 3 ) 运用层次分析法和模糊综合评判对土地储备风险进行量化研究； ( 4 ) 提出防范土地储备经营风险的政策，为减少城市土地储备经营风险和完善 城市土地储备制度提供理论参考。 1 2 2 研究方法 ( 1 ) 理论与实践相结合的方法。通过研究我国城市土地储备制度建立的背景、 性质及其发展状况，了解土地储备风险产生的原因及其影响因素，结合武汉市汉阳 区鹦鹉村一地块储备项目，提出防范土地储备经营风险的对策，为完善和制定新的 土地储备政策提供理论支持； ( 2 ) 定量与定性分析相结合的方法。先对城市土地储备和风险管理理论进行系 统研究，然后构建城市土地储备经营风险理论，再用层次分析法和模糊综合评判法 对具体土地储备项目进行量化分析。 1 2 3 研究思路 在分析我国土地储备制度发展的基础上，结合国内外土地储备实践，提出土地 储备风险的概念和内容，研究影响土地储备风险的因素，构建城市土地储备风险理 论，结合武汉市汉阳区鹦鹉村一地块储备项目，提出一系列防范城市土地储备风险 政策，为政府完善和制定新的土地储备政策提供理论依据。 2 华中农业大学2 0 0 8 届硕： ：学位论文：士地储备经营的风险分析及对策研究 1 3 论文可能的创新点 图1 - 1 研究思路 f i g 1 - ia n a l y t i c a ls t r u c t u r e 本文创新点主要体现以下两个方面：一是提出建立土地基金降低土地储备机构 资金风险；二是提出通过产权保证降低土地储备机构运营风险。 3 2 土地储备制度发展和研究综述 2 土地储备制度发展和研究综述 2 1 城市土地储备制度建立的背景、性质及其发展状况 2 1 1 城市土地储备制度建立的背景 2 1 1 1 体制背景 在计划经济体制下，我国长期实行的城市土地使用制度是一种以高度集中的指 令性计划调拨，无偿、无限期、无流动使用为特征的制度。这种城市土地使用制度， 可以说是传统计划经济体制中最集权、最僵化、最无视经济规律的制度。 2 0 世纪7 0 年代末期以来，中国开始全面的市场化取向的经济体制改革，社会经 济各个领域逐步开始了一系列的改革。新的城市经济制度不仅要求克服旧的城市经 济格局下土地使用制度暴露出的种种弊端，而且要求土地同其他生产要素一样，通 过公平竞争而获得，要求价值规律通过市场机制对配置土地资源和土地资源供求方 面发挥积极作用。 进入1 9 9 2 年以后，在建设社会主义市场经济体制的宏观环境中，建立有利于城 市土地资源合理配置的宏观调控与市场调节相结合的运行机制，形成有利于调动各 方面积极性的合理的城市土地收益分配格局提上了议事日程。要求市场在国家宏观 调控下对土地资源配置起到基础性作用，充分发挥市场机制对土地资源的配置作用， 提高土地资源的效率，实现土地利益的合理分配通过城市土地使用权和所有权分 开、公平、公正的出让、转让等多种形式，实现城市土地资源优化配置，实现包括 城市土地要素在内的投入产出的良性循环，实现城市土地开发利用的高效率，实现 城市地产收益分配的合理化。 2 1 1 2 实践背景 土地市场化经过十几年的发展，市场体制和市场主体框架已初步建立，土地使 用的市场机制日趋形成。但是由于传统体制的束缚作用，在土地使用制度改革深化 过程中遇到了诸多障碍。不仅旧体制下的诸多历史遗留问题难以得到彻底解决，同 时由于改革过程中制度及政策工具的不完善，使得体制转轨过程中又引发了诸多新 的问题，影响了城市土地使用制度改革的进一步深化。主要表现在： ( 1 ) 土地产权界定模糊，管理体制不够完善和配套，“寻租 活动盛行； ( 2 ) 市场化程度不高，市场配置资源作用没有充分发挥，土地隐形市场大量存 在： 4 华中农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 ( 3 ) 土地供应总量失控，市场竞争性不够，城市土地价格扭曲。 我国土地市场的根本症结在于旧有体制的残存影响没有完全消除，而在制定新 的市场化政策时缺乏前瞻性和整体思维，导致政策体系不够全面和完善，同时管理 上存在众多漏洞，在各项政策的执行上难以落到实处。相关参与者在这样的制度框 架下，从自身利益最大化的角度来选择行为模式，而其中损害大众利益和市场秩序 的行为由于制度缺陷没有得到有效约束，导致了土地市场存在众多问题。 作为土地市场源头的土地一级市场，它的规范化建设对整个土地市场的规范起 到决定性作用。而土地一级市场也存在很多问题：土地出让以协议出让方式居多， 行政批租现象严重，出让价格显著偏低，土地所有权在经济上难以得到保证，政府 官员“寻租一现象严重等。 由于土地一级市场出让行为混乱，政府无法垄断一级市场上的土地供应，使城 市土地供应总量失控，土地招标和拍卖等市场化程度高的出让行为难以推行。在市 场化改革不断深入的大方向下，为解决土地市场存在的实际问题，土地储备制度作 为政府切实实现对土地一级市场供应的垄断进而干预和调控土地市场的一种有力手 段，在我国得以迅速的兴起和发展。 2 1 1 3 政策背景 城市土地收购储备制度是土地使用制度改革和城市土地市场发展过程中应运而 生的一种新型的城市土地管理制度，是各地城市政府为解决当前城市土地使用制度 改革深化过程中土地管理存在的诸多问题和适应中央土地管理政策背景下的创新制 度。其建立的主要政策背景有以下几个方面： ( 1 ) 促进城市土地集约利用的需要 中国长期的计划经济体制，使得城市土地使用和管理方式长期处于粗放状态。 党的十四届三中全会提出两个具有全局意义的根本性转变，优化资源配置。原国家 土地管理局据此提出了土地管理方式逐步从与计划经济体制相适应向与市场经济相 适应转变，促使地方政府转变用地观念，积极探索对各类存量土地挖潜的工作，促 使城市土地集约利用。 ( 2 ) 国企改革脱困的现实需要 土地资产是国有困难或破产企业剩余的大量资产，盘活土地资产对国有困难企 业的脱困和破产企业人员的安置意义重大。但是在现实中，由于种种因素制约，国 有困难和破产企业土地资产变现存在很多困难。通过市场机制盘活土地资产，为企 业脱困、人员安置、获取再生地提供支持，是很多地方实施土地储备制度的最初动 机。 ( 3 ) 推行土地招标拍卖的现实要求 招标拍卖出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让市场政府要垄断。 5 2 土地储备制度发展和研究综述 政府掌握的土地份额微乎其微，这些土地主要被土地使用者所控制，在现行法律规 定下，这些使用者可以通过补办出让手续转让土地，成为合法的土地供应者，形成 多头供地的局面。故城市政府通过建立土地收购储备制度利用新的体制和机制，真 正意义上实现国家供应土地的高度垄断政策，为推行土地招标拍卖奠定基础。 ( 4 ) 实现城市土地资产经营的要求 当前城市管理理念是城市经营，实现城市资产最大化。城市土地资本运营是指 在市场经济条件下，政府以土地所有者代表的身份，用经营手段运作土地资本，从 而实现整个城市土地资本效益的最大化。城市的建设、环境等方面的水平与土地收 益呈正相关关系，一个环境优美、基础设施齐全、管理效率较高的城市，必然具有 较高的地价水平，其在建设方面的投入可以通过土地出让实现回报。开展土地资本 运营，有利于从机制上摆脱计划经济时期城市公共设施、基础设施等只有投入没有 产出的困境，有利于形成“投入产出再投入”的良性循环 2 1 2 城市土地储备制度发展状况 我国的土地储备制度的逐步展开大致经历了以下几个阶段：1 9 9 6 年8 月，我国 第一家土地储备机构匕海市土地发展中心诞生：1 9 9 7 年8 月，杭州土地储备制 度开始启动，其中建设成果和经验在1 9 9 9 年全国土地集约利用市长研讨班上引起了 强烈反响；1 9 9 9 年6 月，国土资源部以内部通报形式转发杭州市土地储备实施办 法和青岛币人民政府关于建立土地储备制度的通知，并向全国推广杭州、青岛 两市开展土地储备的经验；2 0 0 1 年4 月3 日 估计项目风险潜在影响估计项目风险概论分布估计项目风险度 ll 弋o ，乡 项目风险评价 图2 1 风险分析的一般过程 f i g2 - 1 t h ec o m m o nc o u r s eo ft h er i s ka n a l y s i s 图2 - 2 风险分析的内容 f i g2 - 2 t h ec o n t e n to ft h er i s ka n a l y s i s 2 3 2 1 风险识别 风险识别就是用系统的观点从全局出发，分析投资项目的各个方面和运行进程， 将复杂的系统分解成简单明了的项目，从错综复杂的关系中找到影响目标实现的主 2 土地储备制度发展和研究综述 要风险因素，并分析它们对整个项目的影响程度。风险识别是风险管理的第一步， 也是最重要的一步。在此阶段主要分析： ( 1 ) 这些风险存在于什么地方? ( 2 ) 发生的条件是什么? ( 3 ) 发生的可能性有多大? ( 4 ) 发生后的损失又是如何? 这些在风险识别中均有初步的分析和判断。风险识别过程主要包括收集资分析 不确定性、确定风险事件、编制风险识别报告等，其过程如图2 3 所示 r 。_ - - 。- 。r 。1r 。r 。1 l 收集数据h 分析不确定性h 确定风险事件并归类h 编制风险识别报告i i j1 _ ji - ji - j 图2 3 风险识别的过程 f i g2 - 3 t h ec o u r s eo ft h er i s ki d e n t i f y i n g 2 3 2 2 风险估计 风险估计是在风险识别的基础上，通过对所收集的大量资料的分析，利用概率 统计理论，估计和预测风险发生的可能性和相应损失的大小。风险估计是对风险的 定量化分析，可为风险管理者进行风险决策、管理技术选择提供可靠的科学的数据 风险估计的对象是项目的单个风险，而非项目整体风险。风险估计的过程如图2 4 所示。 图2 4 风险估计的过程 f i g2 - 4 t h ec o u r s eo ft h er i s ke s t i m a t i o n 2 3 2 3 风险评价 风险评价就是对工程投资风险进行综合评价。它是在对工程投资中的风险进行识 别和估计的基础上，通过建立风险的系统模型，从而找到该工程的关键风险，确定工 程的整体风险水平，为如何处置这些风险提供科学依据，以保障工程的顺利进行。 1 2 ， 华中农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文：土地储备经转的风险分析及对策研究 风险评价的步骤主要有： ( 1 ) 确定风险评价标准。风险评价标准就是工程项目针对不同的投资决策中的 风险，确定的可以接受的风险率。一般而言，对单个风险事件和整体风险均要确定 评价标准，可分别称为单个评价标准和整体评价标准。 ( 2 ) 确定风险水平。这包括单个风险水平和整体风险水平。 ( 3 ) 比较。即将工程投资项目单个风险水平和单个评价标准、整体风险水平和 整体评价标准进行比较，进而确定它们是否在可接受的范围之内，或者考虑采取什 么样的措施来应对风险。 项目风险评价应包括以下四方面的内容： ( 1 ) 风险存在和发生时间分析 风险存在和发生时间分析，即风险可能存在项目的哪个阶段、哪个环节上发生。 这对风险的预警有很大的作用。 ( 2 ) 风险的影响和损失分析 一个项目中，风险之间的相互影响被称为风险关系，而风险关系则是十分复杂 的。有的风险关系比较单纯，风险影响面小；有的风险关系比较复杂，风险影响面 大，甚至导致整个工程的中断或报废。例如，某个工程活动受到干扰而拖延，则可 能影响它后面的许多活动。 ( 3 ) 风险发生的可能性分析，是研究风险自身的规律性，通常用概率来表示。 ( 4 ) 确定风险级别。确定风险级别是项目整体风险度评价的任务，也是项目风 险评价的一项重要内容。因为风险因素非常多，涉及各个方面，但人们并不能对所 有风险都十分重视，否则将大大提高管理费用。并且过分谨慎，反而会干扰正常的 决策过程。 2 3 3 城市土地储备经营风险的含义及特征 城市土地储备经营风险是指在土地储备投资过程中，由于随机因素的影响所引 起的收益低于预期利润，特别是导致投资损失的可能性。土地储备投资价值量大、 投资周期长、市场竞争不充分以及其实物形态是不动产等特点，使得投资的风险程 度较高。 2 3 4 城市土地储备风险文献综述 随着城市土地储备机构在我国大多数省市的建立与运营，城市土地储备制度已 经显示出其旺盛的生命力，产生了巨大的经济社会效益。然而，由于城市土地储备 2 土地储备制度发展和研究综述 制度仍处于刚起步阶段，在其运行中面临着诸多风险国内众多文献对土地储备的 风险及其对策进行了研究。 2 3 4 1 土地储备制度运行中的问题和发展对策方面的文献 目前国内文献对土地储备制度运行中的问题和发展对策进行了研究。贾生华 ( 2 0 0 1 ) 认为我国目前土地储备制度中存在的问题有：城市土地一级市场未垄断； 土地收购补偿标准不尽合理；城市规划工作有待改善；储备资金筹集困难；土地储 备制度的功能定位和运作模式有待改善。相应地提出我国土地储备制度的发展对策 为：把城市地价水平调控在一个合理的水平上：理顺体制，加强协作，协调有关政 府部门的关系；强化政府垄断一级土地市场的功能；加大规范土地市场力度；积极 创新土地储备融资方式；探索建立城市土地基金；努力探索，采取一次测算、分阶 段分期支付补偿费。 2 3 4 2 土地储备风险种类方面的文献 崔永亮( 2 0 0 3 ) 认为，我国城市土地储备制度运行中存在着以下风险：政府过 多干预带来的风险；土地储备内在的一些风险：。融资带来的财务风险；部门协调带 来的风险。并提出防范土地储备制度运行风险的对策与思路：适应社会主义市场经 济体制改革，调整规范政府职能与行为；充分掌握相关信息，科学预算与决策；构 建多渠道融资机制，分散土地储备财务风险。刘兆云( 2 0 0 3 ) 认为，我国土地储备 制度实旖的风险包括内部风险和外部风险两大类。内部风险包括土地储备的收购风 险、土地储备的开发风险、土地储备过程中的风险和土地的出让风险。土地储备的 外部风险主要有地产泡沫风险和政府干预失灵风险。母小曼等( 2 0 0 3 ) 提出了城市 土地储备开发过程中的七种风险：国家政策不稳定带来土地储备的政策风险；缺乏 有效的土地权证；借款人主体资格问题；土地储备中心对土地出让金没有支配权； 房地产市场波动带来风险；土地储备中心的运营风险；抵押土地的拍卖处置风险。 并对防范土地储备贷款风险提出了建议：建立资金的良性循环系统，政府应通过立 法表达政策的严肃性；土地储备中心土地贷款时多以土地使用权作抵押，但在申请 土地贷款时土地储备中心往往尚未取得土地使用权证，应制定对策研究土地抵押担 保时间差问题；应用资金“封闭管理一，避免还款风险：运用市场杠杆，合理调控市场 价格，减少政府干预，规划主导收储。 2 3 4 3 土地储备风险规避方面的文献 其他文献对土地储备风险的规避也提出了自已的看法。其中喻俊华( 2 0 0 2 ) 认 为，除了政府前期注入的少量的启动资金外，可以考虑以下途径来筹措资金，积极 争取国家的财政支持；发行债权性土地开发债券；争取银行商业贷款；设立土地基 金。邵德华( 2 0 0 2 ) 对城市土地储备制度资金支持体系的构建、管理进行了分析与 探讨，提出构建市场化、多元化的资金渠道，建立城市土地储备基金是构建土地储 备制度资金支持体系的有效途径。吴次芳( 2 0 0 2 ) 认为，我国土地储备投资风险主 1 4 华中农业人学2 0 0 8 届硕士学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 要有五种：资金专用性风险，财务风险，金融风险，变现风险，社会风险并探讨 了如何用投资收益的标准差和标准差系数来对土地储备投资风险进行测度，认为可 以从风险自留、风险转移、风险组合、风险预防、风险回避五个方面对土地储备投 资风险进行规避。刘震( 2 0 0 2 ) 结合浙江衢州市的实践提出了土地储备怎样规避资 金j x l 险，首先是建立合理可行的补偿标准体系；其次要求以最小成本提供储备资金 保障；最后要减少部门摩擦，追求资金使用效率的最大化。 从国内对土地储备风险研究的文献来看，研究涉及土地储备的很多方面，并取 得了一定的进展，但对土地储备风险的研究还是在2 0 0 3 年以后，而且在对土地储备 法律制度风险、经营风险、融资风险等方面的研究仍存在很多空白，有些方面虽有 涉及，但有待深入，没有形成系统性的土地储备风险研究。 2 4 国外土地储备制度综述 2 4 1 国外土地储备制度运作模式 土地储备运作制度不同国家及地区的土地储备制度有不同特点，可借鉴的模式 较多，如瑞士、荷兰和加拿大的土地银行运作模式等。 2 4 1 1 瑞典和荷兰土地银行的运作模式 瑞典和荷兰的土地银行运行过程基本上是一样，都是由土地的征购集中、土地 的储备和土地的出让三个环节连接而成。 第一环节：土地征购。市政当局先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地， 从而拥有大量的市政待开发土地，这在两个国家都是常用做法。关于土地征购方式， 通常是由市政府领导的一个专门的机构负责寻找土地，物色那些在未来有发展潜力 的土地，调集资金并支付购地资金是征购土地的关键所在。对此，瑞典和荷兰都有 各自的方式来解决这个问题。斯德哥尔摩市政府是通过如下融资渠道来支付土地的 征购费用的：一是拿出政府税收的一部分；二是政府贷款，这主要来自国家养老保 险基金：三是银行贷款；四是经瑞典国家银行发行的公债。此外还利用土地银行中 租出和售出的土地收入来征购部分新的土地。荷兰征购土地的费用，其资金来源则 有：以各城市为股东的股份合作制的荷兰城市银行的贷款；中央政府的贷款：商业 机构的贷款和政府的财政收入。 第二环节：土地储备。政府从土地所有者手中购得土地后，并不立即出让而是 储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值；另一方面，转让出去的土地只是 土地银行中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储 1 5 2 土地储各制度发展和研究综述 备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通 常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。对于那些已规划好准备投 入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道、建设 好供水、排污等公共市政。 第三环节：土地出让。根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的 储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批的推向市场。土地出让一般采取出售和 出租两种方式。1 9 7 1 年荷兰的土地银行出租和出售的土地分别为3 1 和6 9 ，出租 占了不小比重。一方面是因为政府希望土地升值后，最终能以较高的利润售出；另 一方面，因房屋所有者不必在土地上作过多的投资即可获得土地使用权，而深受消 费者欢迎，土地出租的期限依用地性质的不同而不同。如瑞典规定，住宅用地的租 赁期为6 0 年，工业用地为5 0 年，商业用地为2 6 年。当租赁到期时，政府有权收回 或重新将土地租出去。 2 4 1 2 加拿大土地银行的运作模式 加拿大土地银行建立的根本目的是为控制垄断和寡头价格等非法经营，由地方 和省政府机构主办。具体职能包括：减少投机利润，稳定市场地价水平：改进用地 规划和有序地发展社区；降低已开发土地成本；公众参加对土地价格的评估。 土地银行的运作模式：土地银行首先在市场上购买未经整理的土地，经过基础 设施开发，然后在市场上公开出售。土地银行一般在两种情况下进行收购土地活动： 一是土地价格偏低时，收购土地以支撑土地市场，保持土地价格的稳定。二是实施 土地整理规划，有次序发展社区。 进入土地银行储备的土地，经过拆迁、归并和基础设施开发后，根据土地整理开 发规划和社区建设需要，向市场公开出售土地。另外，在土地价格高时，土地银行也 将出售土地，增加市场的土地供应量已降低土地价格，保持土地价格的相对稳定。 土地银行的资金运作政府对土地银行在资金方面没有直接补贴，主要是政策 方面的扶持，土地银行依靠土地开发获利而生存。收购、财产维护和资金凑集主要 通过银行贷款和收购土地的开发收益，但由于土地银行运作具有公益性，故可以相 对低的利率取得贷款 2 4 2 国外土地储备法律 2 4 2 1 国外土地征用的宪法基础与法律框架 无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本 1 6 华中农业大学2 0 0 8 届硕士学位论文：土地储备经营的风险分析及对策研究 的宪法原则。土地征用作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手 段，涉及相对人的私人财产权益，所以必须具有其权力的法源。 “私有财产神圣不可侵犯一是1 7 8