（行政管理专业论文）公共政策有效性困境的制度研究.pdf

摘要 在公共管理的视野中，公共政策被视为掌握公权力的公共组织提供 的公共产品。在当代社会，公共政策的触角已延伸到包括政治、经济在 内的社会各领域。保证公共政策的有效性是实现国家战略、保障社会持 续发展和增加人民福祉的重要前提。然而，目前公共政策失灵已成为当 代各国政府所面临的最棘手的问题之一。 影响公共政策有效性最根本的因素是制度供给问题。沿着制度分析 的视角可以发现，公共政策有效性困境主要是由以下原因引发的：政策 信息输入一传导机制不健全、政策制定缺乏有力的制度设计、政策执行 缺乏有效的制度保障、政策的成本一收益博弈结构失衡、路径依赖与政 策调整之间的矛盾、政治文化的内在影响、制度创新动力不足等等。 提高公共政策有效性的根本突破路径在于强化制度供给与制度创 新。本文在分析公共政策有效性内在肌理的基础上，提出了加强制度建 设的若干思路与对策，一是倡导现代制度理念观念，包括服务观念、效 率观念、制度观念及诚信理念等；二是搭建制度平台，创新决策方式， 主要包括建立健全政策审核及考评制度、强化政策责任及激励机制、深 化政策执行的试点制度、建立健全参与主体多元化制度、健全民意反映 与事项公示制度以及整合利用政策信息库；三是强化公共政策的监控与 反馈机制，主要包括强化人大监督、完善相对独立的公共监控机制、建 立健全监控反馈机制等等。 文章采用新制度主义、系统分析以及规范分析与实证分析相结合的 方法，重点对公共政策失效的制度根源进行了深入挖掘，在充分结合现 实的基础上，揭示出提高政策有效性的基本措施。 关键词公共政策，有效性困境，制度分析 a b s t r a c t o nt h ef i e l do fv i s i o no fp u b l i ca d m i n i s t r a t o r , p u b l i cp o l i c yi st h ep r o d u c t i o no f p u b l i c - f i g h t so r g a n i z a t i o n i th a sb e e ni n v o l v e di ne v e r ya s p e c to fm o d e r ns o d c t yl i f e i n c l u d i n gp o l i t i c s e c o n o m y , e t c t h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp o l i c yh a sb e c o m et h ek e y p r e m i s ef o rr e a l i z i n gn a t i o n a ls t r a t e g y , m a i n t a i n i n gs u s t a i n a b l es o c i a ld e v e l o p m e n ta n d i n c r e a s i n gg o o df o r t u n eo ft h ep e o p l e n e v e r t h e l e s s ，a tp r e s e n t , t h ei n e f f e c t i v e n e s so f p u b l i cp o l i c yh a sb e c o m eo n eo fm o s to b s t i n a t ep r o b l e m sf a c i n gb yt h em o d e r n g o v e r n m e n t sw o r l d w i d e 1 r i l em o s tf u n d a m e n t a lf a c t o ra f f e c t i n gt h ep u b l i cp o l i c ye f f e c t i v e n e s si st h es y s t e m s u p p l yp r o b l e m s f r o mt h ea n g l eo f t h es y s t e ma n a l y s i s i tc 锄b es e e nt h a tt h ep l i g h to f p u b l i cp o l i c ye f f e c t i v e n e s sw a sd u em a i n l yt ot h ef o l l o w i n gr e a s o n s ：o n ei s t h e i m p o r t a t i o no fi n f o r m a t i o n u n s o u n dc o n d u c t i o nm e c h a n i s m , t h el a c ko fe f f e c t i v e s y s t e md e s i g nf o rp o l i c y - m a k i n g ，t h el a c ko fa ne f f e c t i v es y s t e ma s s u r a n c ef o rt h e i m p l e m e n t a t i o no f p o l i c i e s ，t h es t r u c t u r a li m b a l a n c e so f t h ec o s t sa n d b e n e f i t so f p o l i c i e s , t h ec o n t r a d i c t i o n sb e t w e e np a t hd e p e n d e n c ea n dp o l i c ya d j u s t m e n t s ，i n h e r e n ti n f l u e n c e o f t l i ep o l i t i c a lc u l t u r e a n dt h el a e ko f s y s t e mi n n o v a t i v ef o r c e , e t e n ef u n d a m e n t a lr o u t ef o rb r e a k t h r o u g ho fi m p r o v i n gt h ee f f e c t i v e n e s so fp u b l i c p o l i c yi st oe r l h a n c et h es y s t e ms u p p l y b a s e do nt h ea n a l y s i so ft h ee f f e c t i v e n e s so f i n t e r n a lf a b r i co f p u b l i cp o l i c y , t h i st h e s i sp u tf o r w a r dan u m b e ro f i d e s sa n dm e a s u r e st o s t r e n g t h e nt h es y s t e m f i r s t ，p r o m o t et h ec o n c e p to fm o d e ms y s t e m ，e f f i c i e n c y , a n dt h e c o n c e p to fs y s t e mi n t e g r i t ya n dp h i l o s o p h y s e c o n d ，b u i l du pap l a t f o r mf o rt h es y s t e m , a n di n n o v a t i v ew a y so fd e c i s i o n - m a k i n g s e c o n d , t h es y s t e mp l a t f o r m r u p t u r e s ， i u n o v a t i v ew a y so f e x c i s i o n - m a k i n g , i n c l u d i n ge s t a b l i s h i n go f as o u n ds y s t e mt oe v a l u a t e a n da u d i tp o l i c y , s t r e n g t h e n i n gt h ep o l i c yr e s p o n s i b i l i t ya n di n c e n t i v em e c h a n i s m s ， d e e p e n i n gt h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e sp i l o ts y s t e m , d e v e l o p i n gas o u n ds y s t e mi n d i v e r s i f i c a t i o n , p e r f e c t i n gt h ep u b l i cr e f l e c t i n g a n di s s u e sn o t i f i c a t i o ns y s t e m , a n d i n t e g r a t i n gt h ei n f o r m a t i o nb a s e t l l i r d s t r e n g t h e n t h em o n i t o r i n ga n df e e d b a c k m e c h a n i s mo fp u b l i cp o l i c y , i n c l u d i n gs t r e n g t h e r r i n gt h es u p e r v i s i o nb yt h en p c ， i m p r o v i n gar e l a t i v e l yi n d e p e n d e n tp u b l i c c o n t r o lm e c h a n i s n ha n de s t a b l i s h i n ga n d i m p r o v i n gm o n i t o r i n gt h ef e e d b a c km e c h a n i s m b yc o m b i n i n gt h em e t h o d so fn e ws y s t e md o c t r i n e , s y s t e m a t i c a la n a l y s i s ，a n dt h e c o m b i n a t i o no fc a n o n i c a la n a l y s i sa n dc o n e r c t ea n a l y s i s ，t h i st h e s i sp u t se m p h a s i so n d i g g i n go u tt h es y s t e ms o u r c eo ft h ei n e f f e c t i v e n e s so fp u b l i cp o l i c y , a n dr e v e a l st h e b a s i cm e a s b r b = t f l e n t sf o ri m p r o v i n gt h ee f f e c t i v e n e s so f p u b l i cp o f i c yo nt h eb a s i so f f u l l y c o n s i d e r i n gt h er e a l i t y k e yw o r d s p u b l i cp o l i c y t h ee f f e c t i v ed i l e m m a a n a l y z eo f i n s t i t o t i o n 引言 一、公共政策有效性困境呼唤制度研究 2 0 0 6 年1 1 月2 5 耳1 3 时5 0 分至2 0 0 6 年1 1 月2 6 日1 8 时左右，在2 天之内，从黑龙江到 山西到云南，南北西东，发生了3 起矿难： 2 0 0 6 年u 月2 5 甘1 3 时5 0 分，黑龙江省鸡西市恒山区远华煤矿发生瓦斯爆炸事故 仅仅3 个小时后，2 0 0 6 年1 1 月2 5 日1 7 时左右，云南省曲靖市富源县后所镇昌源煤矿发 生同样瓦斯爆炸事故 大约2 4 个小时后，2 0 0 6 年1 1 月2 6 日1 8 时左右，山西省临汾市尧都区河底乡芦苇滩煤矿 瓦斯爆炸悲剧重演 2 天，3 起矿难，7 9 条生命刹那问逝去o 多少家庭多少亲人在秋风中悲泣! 无独有偶，各大媒体于2 0 0 5 年6 月7 日与8 日这两天也进行了类似报道： 2 0 0 5 年6 月7 日，8 日两天之内，云南省昭通市镇雄县亨地乡石陇乡煤矿湖南省娄底市 资江煤矿，河北省邢台沙河市一家铁矿相继发生瓦斯爆炸事故，三地矿难共造成3 3 人遇难3 9 人受伤，另有4 人下落不明。 中国是一个产煤大国，同时也是矿难大国。遏制不住的矿难，是全国人民的揪 心之痛。中国煤炭产量占世界3 5 ，但中国的矿难死亡人数却占世界的8 0 。中国 煤矿百万吨死亡率是3 1 0 ，美国的每百万吨死亡率为0 0 4 ，俄罗斯为0 3 4 ， 为美国的1 0 0 倍，为俄罗斯的l o 倍，位居世界之首。固 然而中央政府早在2 0 0 5 年8 月2 4 日与2 0 0 5 年9 月3 日分别颁布了坚决整 顿关闭不具备安全生产条件和非法煤矿的紧急通知以及国务院关于预防煤矿生 产安全事故的特别规定等一系列文件，文件已明确指出立即停产整顿不具备安全 生产条件的煤矿、坚决关闭取缔“停而不整”、经整顿仍不达标以及非法生产的矿 井，不允许违章、违规私自挖矿。但一而再、再而三的事故却使人们看到：有的地 方与企业在执行中央的政令过程中，或是置若罔闻，或是大打折扣，或是阳奉阴违。 o 据新华社黑尼江鸡两等三地分站1 1 月2 6 日电与 h t 译：w w w ”x i n h u a o r g f o r u m 2 0 0 6 - 1 1 3 0 c o n t e n t8 6 5 4 9 5 6 h t m 。据h t t p ：n e w s s i n a c o m c n c , 2 0 0 5 - 0 6 - 0 9 1 1 4 8 6 1 2 5 7 7 1ss h t m l o 转引自范人中建议公布孙咏湾煤矿事故详细调商报告 h a p ：t w w w s h m c o m c n w a n g p i n g 2 0 0 5 0 2 2 6 c o n t c n t _ 7 0 0 0 4 7h u n 矿难的治理案例折射出当前公共政策存在的突出问题：公共政策有效性的困境 这一矛盾已严重阻碍了政府职能的有力发挥，影响到社会发展和社会效益的提高， 政府公共政策的效力在无形中被慢慢销蚀。公共政策的有效性越来越引起学术界的 广泛关注，成为重要的研究课题和热点。 公共政策的无效“实施方式确实是历史上的停滞和当代第三世界的发展不足的 主要原因”，o 它时刻困惑着各国政府。为了解决国民生计当中存在的问题，政府运 用公共权力制定出了许多公共政策加以应对，然而政策在执行过程中却引发了新煦 问题，新的问题又需要新的政策来解围，由此政府陷入一个恶性循环的政策网之中， 此谓政策困境或称政策悖论。在世界的每个角落，政策困境就如幽灵一样困扰着几 乎每个政府。“身处困境和常常在困境中做出悲剧性抉择是当今公共政策 和政府行为的主要特征之一。”。它有时表现为执行力弱、成本高、效率低等。美 国政府本世纪6 0 年代推出一系列振奋人心的公共政策，如“向贫穷开战”、“伟大 社会”等，但其执行结果却收效甚微或以失败告终。其他国家同样存在类似问题， 政策的有效性困境几乎成为每个政府最棘手的问题，并受到越来越多的重视。 没有适当的制度基础，没有动态、有效的制度支持，再良好的政策出发点，再 先进的组织技术和高素质人才，也无法使组织技术得到有效使用，无法使高级人才 充分发挥其能力。这样的话政策的有效性不但会失去坚实的保证，反而会演变出其 他很多问题。就配置效率来说，如果制度适当，则可以把有限的公共资源配置在社 会真正需要的方面，并在相互竞争的用途之间进行有效的配置，实现政策各个方面 的均衡配置，也可实现满意的资源配置效率。 自从西蒙提出“管理就是决策”到抛弃传统的公共行政学而形成政策科学，这 一过程也充分说明公共政策对于社会和政府的重要性。公共政策是政府进行行政管 理工作所采用的必要方法和手段，在社会生活中起着重要作用。正如美国著名经济 学家曼昆所言：“一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策。” 尤 其是在日益复杂的社会中，人们已经越来越离不开政府的公共政策，可以说我们从 摇篮到坟墓都深受政府公共政策的影响。 公共政策的有效性是社会发展进步的关键支持要素和保障。在一定程度上可以 说，实施有效公共政策的政府才称得上是有效的政府，才能在复杂多变的国际、国 内环境中占得先机，取得国际竞争的优势。经济学家道格拉斯诺思和罗伯斯托 马斯认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度，也就是说 。【美l 道格拉斯诺思制度、制度变迁与经济绩效( 中译本) j ：海三联书店1 9 9 0 年版；转引自张曙光 制度主体行为传统社会主义经济学反思北京：中国财经经济i 版社，1 9 9 9 年版第1 3 8 页 o 叶海卡德罗尔，逆境中的公共政策分析卜海远东甘i 版社，1 9 9 6 年版，第1 9 2 2 4 2 页 o 李荣华转型期公共政策执行中的政策规避与制度创新特区理论与实践，1 9 9 7 年第1 2 期 o 徐家良公共政策；价值与途径的内在卜衡北京行政学院学搬，2 0 0 0 年第l 期 2 具有制度效率的西方国家取得了技术效率，并取得了持续的动态效率，最后终于崛 起于世界，成为发达的国家。诺思等的研究结果是历史视角下的研究所得出的结 论，但显然对于各国仍有着重要的现实意义。 二、制度分析理论框架 制度研究一直是政治学的一个重要研究方向，这一趋势直到行为主义和理性选 择分析的兴起以后才被取代。然而，行为主义范式与理性选择分柝自身也具有其内 在缺陷，新制度主义正是在批判行为主义和理性选择缺陷的基础上以及经济学等众 多学科大踏步迈向制度研究的背景下产生的。 旧制度主义时期，人们重视正式政治制度、法律规范，但没有关注到政治现实 和政治行为的研究，这被视为旧制度主义的一个主要缺陷。行为主义倡导政治科学 研究以政治行为为中心，注重对个体政治心理、动机的研究，也注重对政治现象的 定量化分析，在研究方法上，则强调价值中立与实证研究。制度分析开始被排除在 主流政治学研究方法的视域之外，但是，行为主义研究很快暴露了它的局限性，其 经验现实的形象破坏了政治学正式模型的纯理论，并一味强调研究者的价值中立和 研究方法的科学化，过分注重方法论和政治的形式，忽视实际问题的研究，从而使 政治科学远离现实政治生活。政治学家开始再度关注制度，把制度纳入到当代主流 政治学的理论视野，始于亚里士多德的制度分析范式，终于在此时上升到理论高度， 形成了一个理论新流派新制度主义。o 新制度主义并不是一个统一的派别，其内部流派众多，最著名的分类是彼得 霍尔( p c t c r a h a l l ) 和罗斯玛丽c r 泰勒( r o s m a r y c r t a y l o r ) 在1 9 9 6 年英国政 治研究杂志上发表的政治科学和三个新制度主义一文中提出把“新制度主义” 分为“历史制度主义”“理性选择制度主义”和“社会学制度主义”。 选择制度 主义和社会学制度主义；盖彼德斯把新制度主义分为规范性制度主义、理性选择 制度主义、历史制度主义、实证制度主义、作为一种利益代表的制度主义、社会学 制度主义、国际政治中的制度主义等七种。回 在制度研究中，一般来讲新制度主义主要划分为三种学派： 第一、历史制度主义。所谓历史制度主义，首先是因为这个派别是从各国历史 发展和比较的过程中去探求制度变迁的不同过程，寻求在稳定的制度安排下政策变 o 【美】道格拉斯诺斯、罗伯斯托马斯两方世界的兴起北京：华夏h 版社。1 9 9 9 年2 版 o 汪华余政治理论中的制度分析：存批判中超越，教学与研究，2 0 0 3 年第f 2 期 。p e t e r a h a l l r o s m a r y c r t a y l o r ，p o l i t i cs c i e n c ea n dt h et h r e ei n s t i t u t i o n a l i s m s ，p o l i t i c a ls t u d i e s ( 1 9 9 6 ) ，x l i v ， l a p 9 3 6 - 9 5 7 o g u yp e t e r s ，i n s t i t u t i o n a lt h e o r yi np o l i t i c a ls c i e n c e ：t h e - n e wi n g d t u d o n a l i s m ，c o n f i n m 。l o n d o na n dn e w y o r k , 2 0 0 0 化的根源，以及政治制度与政治观念的互动作用，以解释在特定制度局限下观念变 革如何能导致政策变化；其次，历史制度主义是以制度为手段去研究历史上各国的 宪法制度、政府具体操作程序、官僚标准的执行程序等。历史制度主义借鉴了比较 政治学中的政治发展观，重新勾勒了国家在政治发展中的核心地位，矫正了行为主 义对国家研究的忽视。此观点强调了历史制度主义对建构政治学的意义，强调了国 家在分析政治结果的重要工具地位，强调了国家本身具有独立性和自主性。这中间， 尤其是“回归国家学派”反对多元主义论者将国家看作是一个无关变量，认为个体 偏好通过党派、利益集团等自动达成政治结果的观点，坚持集体行动者、制度都有 着自己的历史，它们塑造着利益的表达。同时，宪法和政治制度、国家结构，政策 网络等构成了政治过程，它们自身就塑造着政治的结果。 第二、理性选择制度主义。理性选择制度主义是将理性选择与制度研究结合起 来而形成的一个学派。该学派认为：一方面，个体行动者仍然受功利最大化的动机 所驱使，另一方面行动者的行为受制度框架的影响和控制。制度不仅仅是激励或约 束个体行为的一种机制，更重要的是一种规范或规则，所以产权、家庭、企业、市 场、博弈结构等社会关系结构都可以看作是制度。因此，个体者的功利最大化的实 现依赖于制度行动，他们的行动也受到制度的塑造。相对于其他两种制度主义来说， 理性选择制度主义更多的受经济学的影响，如道格拉斯诺斯的制度变迁理论、威廉 姆森的通过组织形式降低交易成本的理论、以及“委托一代理模型”、“博弈模 型”等都对理性选择制度主义有很大的影响。 第三、社会学制度主义。社会学制度主义继承了社会学传统的组织理论，不同 的是，社会学制度主义认为组织作为一种制度是与文化分不开的，组织实际上就是 一种文化，因此，组织具有对个体行动者的教育功能，组织可以影响人的偏好，组 织代表着一种利益结构，组织具有对政治结果或公共政策的可预期性。社会学制度 主义解释的重点正是为什么组织采用一套特定的制度形式、程序或象征符号，这些 是如何在组织内传播的。国 综合以上来看，制度分析方法实际上是一种系统的说法，与其把制度分析看做 一种分析工具，不如将它看成一种政治理论研究的独特视角。通过这个视角，各个 制度政治学家想证明的无非是，制度是起作用的我们既是制度的产物又是制度 的创设者，对制度进行政治分析，揭示其起源、演进、功能等问题才是政治学家的 正着。当然，制度分析在不同的制度政治学家那里有不同的理论视角。o 制度主义在当代的兴起，不仅表现在政治学者从不同的视角对制度进行全方位 的研究，而且还把制度主义理论运用到公共管理、公共政策分析、比较政治学、国 。祝灵君政治学的新制度主义：背景、观点及评论浙江学刊，2 0 0 3 年第4 期 o 汪华余政治理论中的制度分析；在批判中超越教学与研究，2 0 0 3 年第1 2 期 4 际关系以及欧洲一体化研究中。有的学者把制度主义在当代政治学中的发展概括为 一场类似库恩所说的“范式革命”，母有的学者则说我们现在都是”制度主义者”了。 o 这表明制度主义在国际学术界已经显示出强大的生命力，制度分析成为剖析现代 社会政治问题的有力工具，而新的分析工具的引入，以及它与其他政治理论的嫁接 与融合使制度主义又一次面临着崭新的发展机遇。国 当然任何理论都是有其缺陷的，新制度主义也不例外，它在克服传统制度研究 与行为主义、理性选择运动缺陷的过程中也暴露出了自身的弱点，但没有一种理论 或分析方法是完美的，能够指导人们对所有问题的理解，新制度主义仍然不能例外。 从这个意义上讲，我们可以认为新制度主义是对老式制度主义研究或行为主义的一 种范式替代，它必然成为当代政治学分析的理论前沿和新的分析工具。o 三、研究现状、研究方法与理论假设 ( 一) 研究现状 制度分析是研究公共政策的新范式之一，是2 0 世纪社会科学领域里开启的一 种重要的理论规范分析方法。其以在经济学研究中所取得的重大成就而迅速渗透公 共管理、公共政策的比较政治学等学科中，并以1 9 8 4 年詹姆斯七吗奇和约翰中噢 尔森发表于美国政治科学评论上的新制度主义：政治生活中的组织因素一 文为标志，日渐发展成为一种新制度主义的分析框架。它发源于西方国家并得到了 蓬勃发展，它是传统制度主义的否定之否定，弥补了行为主义的不足，把制度因素 重新置于政策研究的中心位置。公共政策的形成不再被简单看成是无数选民偏好的 聚集，而是通过定规则制定出来的。主要形成了三大流派，包括历史制度主义、 理性选择制度主义及社会学制度主义，对公共政策的研究带来很大的影响。历史制 度主义是在对政治学中团体理论和结构功能主义的批判和整合基础上形成的，通过 社会历史发展过程中形成的制度来解释政治现象。此流派承认影响政策因素的多元 化，尤其是经济方面的因素，有效提高了公共政策的系统性和全面性。理性选择制 度主义继承了理性选择理论的合理内核，着重加入了制度因素。通过对公用资源的 研究，为集体行动的问题提供了可能的答案，同时也增加与现实的合意性。社会学 制度主义认为，任何制度的构建不是凭空产生的，它总是在旧制度松动与瓦解时被 建构的。而旧制度的瓦解往往产生于其内部三个构成因素出现结构性不一致时所引 。e k l 锄e s 锄e a s o n t h e n e w l n 鲥如f i 册a l p 棚h 翻，p 甘如m 擒惝a t a l o u t c o m e s l o n d o n , r o u 蝴g e ， 2 0 0 0 p 1 5 7 。p n 日b e v a n s b r i n i n g t h e s t a t e b a c k i n c a m b r i d g e c a m b r l d g c ：c a m b r i d g e u n i v e r s i t y p r e s s 。1 9 8 5 p 5 6 o 汪华余政治理论中的制度分析：枉批判中超越教学与研究，2 0 0 3 年第1 2 期 o 祝灵君政治学的新制度主义：背景、观点发计论浙江学刊，2 0 0 3 年第4 期 5 发的张力；外在环境的变化，如政治、经济和技术体系中某个或若干因素的变化， 通过改变制度中的或者法令、或者规范或者认知中任何一个或几个层面而引发制度 内部的冲突，从而引发旧制度的危机。西方的政治学家运用制度分析公共政策，出 现了一系列富有成果的研究，如埃莉诺奥斯特罗姆的公共事物的治理之道和 制度激励与可持续发展、文森特奥斯特罗姆的美国公共行政的思想危机 及迈克尔麦金尼斯主编的多中心体制与地方公共经济、多中心治道与发展 等著作都展现了制度分析深广的解释张力和现实价值。 在中国，新制度经济学是从1 9 8 5 年出版的美国新自由主义经济学一书开 始了它的传播与发展。约1 9 8 8 年，科斯教授的著名论文企业的性质被翻译成 中文首次在中国：发展与改革杂志上发表；1 9 9 0 年上海三联书店又出版了他的 企业、市场与法律。1 9 8 8 年张五常教授的卖橘者言以通俗易懂的语言，使 科斯的名字超越了经济学界。科斯于1 9 9 0 年，诺思于1 9 9 3 年先后获得诺贝尔经济 学奖，对新制度经济学在中国的传播起到了推波助澜的作用。随后相继出版的大量 翻译著作说明这个理论趋势不只是外来的，它反映了中国内在的理论需求。与翻译 并行的是中国学者的介绍、批评和发展，应用制度经济学的理论对中国的经济问题 和政治问题进行了分析，包含了越来越多的独创性。如林毅夫的诱致性制度变迁 与强制性制度变迁，汪新波的对企业性质的重新思考，盛洪的分工与交易 和张字燕的经济发展与制度变革等等。 对可持续发展的研究表明，传统研究思路的缺陷是主要围绕着资源、技术、人 的偏好等要素，而忽略了极其重要的一环：制度。但是，正是制度建立的基本规则 支配着所有公共和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公共物品的方式，以及 影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展。 对公共政策制度分析的研究表明，良好公共政策的制定和实施需要民主化和科 学化的程序条件，民主化和科学化的程序条件并非良好的意愿和规定内容的自然结 果，而受制度基础结构的约束。制度创新是民主化、科学化进程的主要推动力。 通过制度分析，启发和引导对在特定条件下特定人类社会中丰富价值选择的了 解，促进多样化的人类社会秩序和发展类型，使得在公共事务中增大政策在改善社 会福利方面的机会作用，即促进制度创新。同时，针对具体问题建立工具性的问题 框架，以帮助不同价值观念和不同利益的人们能够在这一框架下共同探讨问题。价 值相对中立的政策决策的态度和方法以便使各方能够有探讨共同立场和妥协的余 地；使公共问题的讨论民主化，使政策分析从垄断的领域成为竞争的领域，使各利 益集团知道并尊重推理和证据的同一框架的规则和语言，为公众讨论创立一个共同 基础。因为公共政策是行动的科学，不能仅仅是叙述问题，而是必须创造解决问题 6 的可行方法并评估这些方法，所以政策分析往往在经济学和政治学停止的地方开始 具体的工作。o 沿着这种思路，我国学者也进行了多方面的研究，主要研究成果如下： 盛洪1 9 9 1 年的寻求改革的稳定形式国认为，改革往往会使利益均衡遭到破 坏，因此，需要采取补救措施，如“补贴改革”和“特许改革”。补贴改革就是在 推行改革措施的同时，对可能的受损者进行补贴。“特许改革”是将那些虽然会在 激励和资源配置方面产生积极作用，却可能会引起其他利益集团的利益损失的改革 限定在较小的、相对封闭的范围内，以减少这类改革对利益均衡的冲突，如特区和 特殊政策等。 樊纲的两种改革成本与两种改革方式 提出了两种改革成本，一是“实施 成本”，即“重新签约”的成本；二是“摩擦成本”，即因社会上某些利益集团对改 革的抵触和反对所引起的经济损失。并分析了这两种成本与改革方式选择之间的关 系。两种改革成本的观点在学术界获得广泛认同，成为分析中国制度变迁问题上的 一个基本概念。 林毅夫等的论中国经济改革的渐进式道路回主要探讨了中国改革渐进方式 的主要特点：增量改革、试验推广、非激进改革，并对这种改革方式的普遍意义、 结构与效率的关系，改革的初始条件、速度与稳定的关系等作了探讨。 张军的中央计划经济下的产权和制度变迁理论 探讨了产权和外部性的一 般理论、制度变迁的路径、中央计划经济的产权理论的几个命题等。 丁煌的 政策执行阻滞及其防治对策项基于行为和制度的分析o 一书 从我国基本国情出发，结合我国现阶段公共政策的实践特征，在对我国现阶段有关 公共政策的执行情况进行实证调查的基础上，尽力运用并广泛借鉴国内外许多相关 学科的理论成果，综合采用制度分析等研究方法，以利益分析为基本方法原则，分 别从行为分析和制度分析两个方面对我国现阶段政策执行阻滞机制及其防治对策 进行了深入、系统的探索。显然，这项研究不仅有重要的实践意义，而且对我国公 共政策与公共管理学科的进一步拓展研究有着重要的理论意义。 此外胡汝银的中国改革的政治经济学o ，苗壮的制度变迁中的改革战略 选择问题回，杨瑞龙的论制度供给。和论我国制度变迁方式与制度选择目标 陈幽泓、颜莉制度分析与公共政策：理论流派、研究项目及活动状况中国行政管理2 0 0 1 年第4 期 载经济研究) ，1 9 9 1 年第1 期 载经济研究 ，1 9 9 3 年第1 期 载经济研究) ，1 9 9 3 年第9 期 载经济研究 ，1 9 9 3 年第5 瓤 人民m 版社，2 0 0 2 年版 载经济发腱研究，t 9 9 2 年第4 期 载经济研究 ，1 9 9 2 年第l o 期 7 的冲突及其协调国以及涉及地方政府制度创新的有代表性的成果如杨瑞龙的我 国制度变迁方式的三阶段论兼论地方政府的制度创新行为。和“中间扩散” 的制度变迁方式与地方政府的创新行为江苏昆山自费经济技术开发区案例分 析。等等也都对此做出了相应的研究。 ( 二) 研究方法 正如美国政治学家杰里尔a 罗塞蒂所说的，“每种研究方法或趋向对理解美 国对外政策都有某种重要性。但每种方法都不能单独对美国对外政策提供全面的理 解研究方法的互补和综合则是获得知识与理解的广度和深度的关键。” 基于 此，笔者在本文中综合采用了以下方法作为分析工具。 1 系统分析方法 公共政策决策的系统分析是被广泛应用于公共决策的一种行之有效的辅助决 策工具。所谓系统分析就是在研究中把研究对象视为一个系统，在若干选定的原则 和准则下，通过对系统内各要素、结构和关系的考察，利用定量的方法提供允许和 可用的数据，借以制定可行方案并推断各种可能结果，以期寻求对系统状态整体效 益最大的策略。系统分析之所以在公共决策中获得广泛的应用，不仅由现代公共决 策过程本身的系统性所决定，亦由系统分析的特点所致。众所周知，系统分柝以研 究大规模复杂系统为对象，它把自然科学和社会科学的某些思想、理论、方法根据 总体协调的需要有机联系起来，应用各种方法和技术分析系统的功能，从而达到最 优设计、最优控制、最优管理的目的。作为一门技术，系统分析显然具有自然科学 的“描述性”和工程技术的“规范性”特色。近年来系统分析的应用又呈一种从工 程系统日渐向社会经济系统扩展的趋势，解决这类归属于社会经济系统的复杂问题 势必要从人的行为方面着眼，以取得决策者的支持、赢得舆论等，因此系统分析又 具备“互动性”。o 2 制度分析方法 制度分析不单单从经济分析，而是强调从经济、政治、社会、历史及文化发展 的整体分析和跨学科研究视角，探索公共政策的变迁轨迹和政策活动的内在制约因 素。这一方法论原则有助于从各种制度、各个学科及不同研究对象的交织点，可透 过纷繁复杂的政治、文化与社会等表象，更好地揭示制度创制以及制度创新的内在 本质。 载经济研究 ，1 9 9 3 年第8 期 载经济研究，1 9 9 4 年第5 期 载经济研究，1 9 9 8 年第1 期 载张曙光中国制度变迁的案例研究第二集北京：中目财政经济出版社，1 9 9 9 年版 【荧】杰单尔a 罗搴蒂美国对外政策的政治学( 中译本) 北京：世界知识j i ：版社，1 9 9 7 年版第5 页 王踌公共政策决策的系统分析方法研究焦作工学院学报( 社会科学版) 第3 卷，第4 期，2 0 0 2 年1 2 制度分析强调运用跨学科和整体分析的研究方法，建立起以分析社会、经济、 文化关联的，非常有特色的，必将对未来产生重大影响的制度分析框架。制度经济 学家波兰尼，从经济人类学的角度，运用跨学科研究方法赋予文化人类学和经济学 以经济制度的本源涵义。而经济人类学的主要任务，则是从哲学，语言学( 尤其是 结构语言学) 、结构人类学、比较神话学、社会学、分析心理学的相互关联中，从 深层的动因中去把握经济制度的起源及其运行。o 但是，政治学中的新制度主义，既不是对行为主义的反叛，也不是传统政治学 中制度主义的历史轮廓式( c o n f i g u r a t i o n a l l yh i s t o r y ) 的复归，而是重新强调寻 求政治行为的导向、约束、强化的规范框架和规则体制的重要性。 制度分析方法也是极具解释力的方法。制度分析不是对过去分析手段的推驳， 而是继承的创新，充分利用整合其他学科的分析工具以及分析思想，对公共政策进 行全景式的制度扫描，从制度本源、制度供给、制度的传达、落实等各方面对公共 政策的运行加以剖析。 3 规范分析与实证分析相结合 实证分析主要回答“是什么”和“能不能”这些类型的问题，不涉及价值判断， 而规范分析主要回答“应该怎样”和“该不该”这些类型的问题。事实上，实证分 析与规范分析是难以截然分开的，任何人在进行实证分析时，他的选择服从于价值 判断。规范分析同样也离不开实证分析，规范分析需要实证分析的说服力。因此， 实证分析与规范分析往往是相互结合在一起的。正是基于上述理由，本论文的分析 力图把规范分析与实证分析结合起来。 4 逻辑的方法与历史的方法相结合 逻辑通过概念、判断、推理等形式来再现研究对象发展变化的本质特点，确定 其规律性；后者则从研究对象发生发展的自然过程揭示其本质和规律，政策研究“既 不能用显微镜，也不能用化学试剂，二者必须用抽象力来代替”，通过逻辑思辨探 讨政策实现及制度变迁、创新的内在规律。逻辑归纳和理论抽象便必然要探求历史 发展中的曲折性和反复性，去廓取直，去伪存真。本文力图将逻辑的方法与历史的 方法结合起来。 ( 三) 理论假设 韦伯认为有限的人类思想可能对无限大的现实进行的一切分析，都要以一个心 照不宣的假设为基础：只有这个现实的一个有限部分，才能构成科学研究的对象。 国本文的分析也是立足于以下理论假设来展开论证的： o 粟奉慎一朗经济人类学北京：商务印书馆1 9 9 7 年版，第2 页 。wr i c h a r ds c o u i n s t i t u t i o n sa n do r g a n i z a t i o n sc a l i f o r n i a s a g ep u b l i c a t i o n s ，1 9 9 5 p 7 - 8 。转弓i 臼麻国庆走进他者的世界 北京：学苑版社，2 0 0 5 年版第2 1 - 2 3 页 9 1 资源稀缺假设 无限的需要，有限的资源，这是大自然和人类世界的现实。稀缺性与人类并存， 是人类永恒的问题。稀缺性是绝对的，是人类社会普遍存在的现象，无论在原始社 会还是现代社会，无论在私营企业还是公共组织，都面临资源稀缺的现实。资源的 稀缺性是政策科学和经济学所面临的基本前提。政策就是研究如何对稀缺的( 不仅 指经济学意义上的而且也包括政治学和社会学意义上的) 资源进行科学合理的权威 性分配以协调利益冲突问题。”资源的稀缺导致必然的竞争，公共政策则是政府为 解决社会、经济、政治竞争失衡问题的公共供给。政策总是带着利益偏好的，这时 就会产生预期利益和机会成本不确定的矛盾。所谓机会成本，就是存在稀缺性时， 因选择而放弃了的最优替换物或失去最好机会的价值。 政府机关在制定一项公共政策时必然会面临资源稀缺，就不得不在社会迫力和 群体利益中做出平衡、取舍，在各方的力量对比和博弈中得出折中方案，以解决最 急迫最主要的矛盾。比如效率和公平的问题，在改革开放之初，我国为加快经济发 展就采取了“效率优先，兼顾公平”的分配方针，这就以牺牲部分公平的代价来提 高效率。其他还有如中国工业发展政策是“以工为主，农业辅助”的发展战略，在 这种政策下，不对等的价格体系使农业的发展受到很大限制，以至于出现了今天工 农业发展瘸腿的境况，以及后续的负面影响。 2 人性自利假设 利益从语源学的角度来看，英文“i n t e r e s t ”一词来自拉丁文“i n t e r 船t s ”，其原 义为“夹在中间”，后引申为在非报酬性的东西和事件中包含着某些报酬性的成分。 在汉语的辞书中，“利益”一词的含义大多被解释为“好处”。o “一切学科对于人性总是或多或少第有些联系，任何学科不论似乎与人性离得 多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性。” 公共政策科学也不例外，有 自己学科的人性假设基础。趋利避害是人的天性，只要生存在社会，都必须从事各 种各样的交易活动，所以每个人都有天生追求利益的冲动。司马迁在史记货殖 列传曾说：“天下熙熙，皆为利来，天下壤壤，皆为利往”。英国著名思想家大卫休 谟曾经精辟地论述道：“政治作家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政治 制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人视为无赖在他的全部行动 丁煌政策执行阻滞机制及其防治对策一项基于行为和制度的分析 北京：人民出版社，2 0 0 2 版第4 6 辞海编辑委员会辞海缩印本上海：，卜海辞书出版社，1 9 7 9 年版，第1 7 3 6 页 【英】体谟人性论( 上) 北京：商务印书馆，1 9 8 0 年版第6 页 【汉】司马迁史记，兰州；甘肃民族出版社，1 9 9 8 年版第7 5 4 页 1 0 中，除了谋求一己的私利外，别无其他目的。”( 大卫休谟，1 8 8 2 ，p 1 7 1 8 ) 。因 此说“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”o 在政治社会中，每个政治主体，无论作为被管制的民众，还是权力的拥有者， 都是时刻算帐的理性人，都在用自己的利益偏好选择对自己最有利的方案，这也是 利益驱动的结果。公共政策的主导者政府官员也与厂商和消费者一样，也是具有理 性和私利的“经济人”，他们也具有自己的动机、愿望和偏