（技术经济及管理专业论文）基于土地储备制度的城市房地产开发用地供给管理研究.pdf

中文摘要 摘要 房地产及其土地问题是当前中国经济发展的焦点和难点问题。围绕这两个问题 政府出台了许多相关管理政策，并取得了积极的效果，但尚有许多问题期待进一 步解决。比如政府官员腐败、土地收益流失严重、土地利用效率不高、土地储备 资金风险加大、房屋拆迁矛盾突出、土地隐性交易猖獗等等。由此，必须研究我 国房地产开发用地中上述问题的深层次原因，对现有土地政策和供给管理进行理 论与实践研究，提出有效的解决思路与对策。 作者从建立与运行土地储备制度的角度，以系统的方法研究我国房地产开发用 地供给管理的理论与实践问题。基于土地储备的房地产开发土地供给管理至少应 包含以下三个方面：1 ) 土地储备计划；2 ) 资金来源计划；3 ) 房屋拆迁计划。围 绕上述三个方面的内容，作者在分析土地政策对房地产业影响的基础上，分别研 究了在建立与运行土地储备制度的情况下，土地储备制度、城市房屋拆迁管理以 及房地产开发用地交易管理有那些不适应，应该作那些改进和创新。如土地储备 运行机制和和组织结构、拆迁主体和拆迁程序以及我国转型时期土地储备可采用 的融资模式等问题的改进。 通过理论研究，结合中国目前土地与房地产市场的实际情况，本文提出了可参 考的政策改进建议： 第一，加快完善土地储备立法工作，理清房地产开发用地管理政策法规体系， 并加大土地违法处罚力度，严格土地市场管理。 第二，建立科学的组织管理模式，积极拓展土地储备资金来源，加强土地储 备收购，统一市场供应，保持政府对土地市场的绝对调控地位。 第三，重新审视土地储备制度下的城市房屋拆迁制度，改进拆迁管理程序， 对被拆迁人进行公平补偿，增加对搬迁损失费的补偿。 第四，坚持房地产开发用地出让的“招拍挂”制度，取消经济适用房土地的划 拨制度，加强对出让土地使用跟踪和原划拨土地转让管理。 作者通过上述研究，尝试解决在土地储备制度下城市房地产开发用地供给面 临的一些关键问题，从而促进房地产市场的健康稳定发展。 关键词：房地产开发用地，土地储备，土地供给，房屋拆迁，土地市场 英文摘要 a b s t r a c t t h ep r o b l e r nc o n c e r n i n gr e a le s t a t ea n dl a n dh a sb e e nb e c o m i n gf o c u sa n d d i f f i c u l t ya l o n gw i t he c o n o m yd e v e l o p m e n ti nc h i n a t h eg o v e r n m e n t sh a v et a k e n m a n ya c t i v e l ya n de f f e c t i v ep o l i c i e sa n dm e a s u r e so f t h e s ep r o b l e m si nl a n dm a r k e t f o r e x a m p l e ，g o v e r n m e n to f f i c e rc o r r u p t i o n , h i g hl a n dr e v e n u el o s i n g , l o wl a n du s e e f f i c i e n c y , l a r g ec a p i t a l r i s ko fl a n db a n k i n g ，s e r i o u sc o n f l i c tc a u s e db yc i t y r e c o n s t r u c t i o na n dr a m p a n t l yr e c e s s i v el a n dt r a n s a c t i o ne t c f o rt h es a k eo fs o l v i n g a b o v ep r o b l e m s ，t h ed e e p - s e a t e dc a u s em u s tb ef o u n d ，a n dp r e s e n tm a n a g e m e n tp o l i c i e s o fr e a le s t a t el a n ds h o u l db ea n a l y z e da n ds u r v e y e dr e n c w e d l y , a tt h es a m et i m e ， e f f e c t i v em e t h o dm u s tb ep u tf o r w a r dt h r o u g h s t u d y i n g t h i sp a p e rf o c u s e so i ls u p p l ym a n a g e m e n to nr e a le s t a t el a n dw i t ht h es y s t e m a t i c a l m e t h o d s ，i nc a s eo fe s t a b l i s h i n gl a n db a n k i n g t h er e a le s t a t el a n dm g e m e n ts t u d y s h o u l di n c l u d et h r e ea s p e c t sa tl e a s t ：1 ) l a n di n v e n t o r yp l a r m i n g2 ) l a n df i n a n c i n g p l a n n i n g ；3 ) h o u s i n gd e m o l i t i o np l a n n i n g c e n t e r i n go nt h e s ea s p e c t s ，f i r s t l y , i ta n a l y s e s t h er e l a t i o nb e t w e e nl a n dm a n a g e m e n tp o l i c ya n dr e a le s t a t e ，a n dt h e nd i s c u s s e sr e a l e s t a t el a n di n v e n t o r ys y s t e m ,u r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o nm a n a g e m e n t ，a n dl a n d t r a n s a c t i o np r o b l e m sa n dm e a s b r e si n t h i s p a p e r f o re x a m p l e , t h ea m e l i o r a t i o n o f f u n c t i o nm e c h a s i ma n df x a r n w o r ki nl a n db a n k i n g ，m a i nb o d ya n dp r o g r a mi nu r b a n h o u s i n gd e m o l i t i o na n d f e a s i b l ef i n a n c i n gm o d ei nl a n di n v e n t o r ya tt h et r a n s f o r m a t i o n p e r i o d b a s e do nt h e o r e t i cs t u d ya n da n a l y s i so fr e a le s t a t el a n dm a r k e t ，an u m b e ro fl a n d m a n a g e m e n tp o l i c ys u g g e s ta r ep u tf o r w a r d t h em a i n c o n t e n t so f p o l i c y s u g g e s ti nt h i s p a p e r c o u l db es h o w na sf o l l o w s ： f i r s t l y , s h o u l dp e r f e c tr a p i d l yl a n dl a w , c o o r d i n a t ep o l i c ya n di a ws y s t e ma b o u t r e a le s t a t ed e v e l o p m e n tl a n d ，a n de n h a n c ep u n i s h m e n tt ol a n dd e l i c t , a n dm a n a g el a n d m a r k e ts t r i c t l y s e c o n d l ys h o u l de s t a b l i s hs c i e n t i f i co r g a n i z a t i o na n dm a n a g e m e n tm o d e , a n d i n c r e a s el a n dc a p i t a lc h a n n e la c t i v e l y , a n di n t e n s i f yl a n di n v e n t o r ys y s t e m ，a n du n i f y l a n ds u p p l yt ok e e pg o v e r n m a n tc o n t r o lo f r e a le s t a t ed e v e l o p m e n tl a n d t h i r d l y , ，s h o u l ds t u d yt h eu r b a nh o u s i n gd e m o l i t i o ns y s t e mb a s e d0 1 1l a n db a n k i n g r e n e w e d l y , a n dt h e nc h a n g et h ed e m o l i t i o nm a n a g e m e n tp r o c e s s t h er e m o v a ll o s sm u s t b ec o m p e n s a t e df o rr e s i d e n t sb yr e a s o no f h o u s i n gd e m o l i s h i i i 重庆大学硕士学位论文 f o u r t h l y , s h o u l dk e e pt h ep o l i c yo fp r e s e n tb u s i n e s sl a n dt r a n s a c t i o n ，a n da b o l i s h t h ep o l i c yo fs u p p l yf r e el a n df o re c o n o m i ch o u s e ，a n ds t r e n g t hm a n a g e m e n to fs d l e d l a n du s ea n dt r a n s a c t i o no f f o r m e r l yf r e el a n da s s i g n e db ys t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s t h r o u g hf r o n ts t u d y ，t h i sp a p e rt r yt os o l v et h e s ek e yp r o b l e mi nl a n ds u p p l y m a n a g e m e n to fr e a l e s t a t e d e v e l o p m e n tb a s e du p o nl a n db a n k i n g , a c c o r d i n g l y a c c o l c r a t et h eh e a l t h ya n ds t e a d yd e v e l o p m e n to ft h em a r k e to f r e a le s t a t e k e yw o r d s ：r e a le s t a t ed e v e l o p m e n tl a n d ，l a n db a n k i n g , l a n ds u p p l y , h o u s i n gd e r n o l i t i o n ，l a n dm a r k e t i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文 中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得重废太堂 或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本 研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：签字日期：年月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 重废太堂有关保留、使用学位论文的 规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许 论文被查阅和借阅。本人授权重庆太堂可以将学位论文的全部或部 分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段 保存、汇编学位论文。 保密() ，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密( ) 。 ( 请只在上述一个括号内打“”) 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：年 月日签字日期：年月日 1 绪论 1 绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 。l 选题背景 住房是人类生活的基本问题之一，城市住房问题关系居民的切身利益，在任 何国家都具有十分重要的战略地位。近几年我国房地产市场蓬勃发展并进一步走 向非理性，房价上涨过快，老百姓怨声载道。实际上，中国房价问题只是房产与 土地市场的反映。房地产之所以存在如此多的问题有其深层次的制度原因和消费 者本身的原因，同时与经济快速发展和城市化进程加快的社会背景也有密切的联 系。导致房地产业发展中出现诸多矛盾和不协调的原因很多，政府管理部门、业 内专家学者和开发商都进行了许多讨论甚至争论，但目前并未得到一致的意见。 不过，房地产发展中的土地问题是核心问题，解决房地产发展中的问题必须紧紧 抓住土地这个核心问题，这一点已经达到共识。 作者选择从土地收购储备制度角度分析我国房地产开发用地供给管理问题， 试图通过研究土地问题寻求解决中国房地产业发展的“瓶颈”。 选题的社会经济背景 我国经济持续高速发展，城镇居民生活水平大幅度提高，尤其是东部地区的 人均g d p 已接近中等发达国家。银行存款也同时高速增长，尽管央行8 次降低存 款利息也未能阻止居民存钱的热情。在中国目前的制度安排下，积累在银行的资 金越来越多，必须寻找出路，而住房抵押贷款是银行的最重要的优质业务之一。 2 0 0 5 年以前，房价一路高歌猛进而股票持续徘徊，投资者纷纷放放弃股市进入楼 市，甚至把实业卖掉或停产。在治海发达省份，短短几年造就了无数百万富翁和 千万富翁，在榜样的鼓舞下，不但富人在“炒房”，不少工薪族也加入了“炒房”行列， 前几年同样偿到了甜头。 房地产快速发展离不开土地市场的发展，但我国关于房地产开发用地管理方 面却十分不成熟。房地产市场化和土地市场化改革在我国只有十几年的时间，法 律法规尚不健全，城市土地秩序非常混乱。地方政府在不正确的政绩观中大搞开 发区，大力扶持房地产业，同时利用手中的权力和法律的漏洞进行权力“寻租”。土 地成为地方政府手中掌握的最重要的资源之一，加大房地产开发用地供应不但使 房地产快速发展，城市面貌大为改善，同时也使地方财政收入大幅度提高，土地 出让金和房地产相关税费成为地方政府主要的财政来源【l 】【2 l 。更重要的是，房地产 的快速发展为地方政府的相关管理部门提供了小金库，也使政府权力部门得到了 更多的“寻租”机会，滋生了大量腐败。2 0 0 6 年社科院研究员、著名经济学家吴敬 重庆大学硕士学位论文 涟指出，造成当前收入差距拉大的重要原因是垄断和腐败。而房地产开发用地恰 恰是最容易垄断和腐败的领域。 另外，中国城镇化高速发展，城市人口大量增加，未来城市住房需求仍能有 坚实的市场基础，这是房价快速上涨的最重要的社会因素。但房地产开发用地暴 露了许多问题，为使我国房地产业健康发展，土地问题必须引起高度重视，并作 专题研究。 选题的政策背景 2 0 0 3 年以来，中央政府已经意识到房地产业存在严重的问题，而土地问题尤 其突出。近几年，中国经济一直存在固定资产投资增长过快，结构不平衡的现象， 中央有意识地通过土地政策参与宏观调控，把土地政策和财政政策、金融政策并 列作为宏观调控的工具之一。2 0 0 5 和2 0 0 6 年的两会上，温家宝总理都专门研究了 房地产问题，并把保持房价稳定，促进房地产业持续健康发展写进了工作报告， 可见中央对房地产调控的态度是坚决的、目标是明确的。【4 】在组织专家对主要大中 城市房地产调研以后，结合银行部门的数据，国务院2 0 0 5 年制定了“国八条”，在 总结2 0 0 5 年调控效果的基础上2 0 0 6 年又提出“国六条”，并立即提出了具体的1 5 条执行细则。 在2 0 0 6 年国务院出台的1 5 条细则中有许多内容涉及土地供给管理，包括土 地的供应、对闲置土地的处置等。随后，国土资源部也相继出台关于土地管理的 许多部门规章，进一步规范我国房地产开发的土地市场。 1 1 2 研究意义 作者从土地收购储备制度全面建立与运行的角度研究城市房地产开发用地供 给管理问题。从我国现实情况看，土地储备制度已经运行了十年，国土资源部要 求经营性用地一律实行“招拍挂”形式出让。未来是要坚持土地储备还是要取消土地 储备以前曾引起很大争论，但通过这l o 年的理论与实践发展，一般认为城市土地 收购储备有利于稳定房地产市场，规范房地产开发用地交易。作者先探讨土地宏 观管理政策与房地产业发展的关系，在此基础上研究在坚持土地储备制度下，城 市房地产开发用地供给的几个重要问题，包括土地储备资金来源、土地储备机构 改革、城市房屋拆迁( 即土地征购) 及其土地出让交易等。上述问题实际上是房 地产开发用地供给中与土地储备制度密切相关的几个核心问题，文章围绕土地储 备机制运行改革、房地产开发用地征用、房地产开发用地交易三个方面展开论述。 一方面，作者运用系统的方法对土地储备供给的三个阶段进行研究，尤其是 研究在全面实行土地储备制度下的运行机制，城市土地征收和最后出让的有关问 题，丰富现有土地供给管理理论。另一方面，作者通过对比研究，借鉴了国外主 要发达国家土地利用与管理方面的成功经验，结合我国土地公有制的实际国情， 2 1 绪论 提出在坚持土地储备制度下我国房地产开发用地供给管理的主要思路和改革方 向。尽管这些建议不甚深入和全面，但仍将对我国城市房地产开发用地使用制度 改革有重要的理论意义，对完善我国房地产用地供给和促进房地产业健康发展有 重大现实意义，能对政府在土地储备制度运行下进行新的房地产管理有所帮助。 1 2 研究目标、内容与方法 1 2 1 研究目标 作者研究土地储备制度下我国房地产开发用地供给管理问题，旨在分析土地储 备为什么要坚持以及如何克服当前困难，在坚持土地储备下的土地征用和房屋拆 迁如何协调，以及最终交易管理如何进行，并通过借鉴国际上成功的土地供给管 理经验，提出解决我国房地产用地供给管理的思路与途径，提高我国城市土地管 理的科学性，促进房地产开发地市场有序、健康发展。因此，作者研究的主要 目标一是：理清我国房地产开用地管理政策的演变，研究土地政策对房地产的影 响，在此基础上，研究我国土地储备运行中需解决的关键问题( 组织制度、技术 条件和资金来源等) ；目标二是：研究在全面运行土地收购储备的情况下，我国城 市房屋拆迁( 即城市土地征用) 有哪些不适应，并提出改进的思路；目标三是： 研究在土地储备制度下的房地产开发用地的交易，包括经济适用房开发土地供应 问题和土地转让问题，提出完善我国房地产开发用地交易管理的思路与途径。 1 2 2 研究内容及技术路线 研究土地储备制度下的房地产开发用地供给管理，首先要对当前我国城市房 地产开发用地管理中存在的主要问题或矛盾进行调研，找出城市房地产开发土地 管理存在的主要问题及其原因。当前，房地产开发用地供给管理中比较突出的问 题是土地储备资金筹措( 与储备数量和周期相联系) 问题、土地征用拆迁问题和 土地出让交易问题，这几个相互关联的问题共同构成了房地产开发用地供给的核 心问题，所以一起纳入研究范畴。因为孤立地研究任何一方面都难以提出适合中 国特殊国情的完整建议，土地制度改革必须通盘考虑，作者试图把土地储备供给 中的储备制度运行机制、土地收购征用( 其中房屋拆迁是关键问题，农村土地征 用不在此研究之内) 和储备土地的交易转让三个问题作一个整合。研究建立土地 储备的必要性和当前土地储备中需要解决的关键问题，研究土地储备制度下的城 市房屋拆迁管理问题，提出基于土地储备的房地产用地交易方式管理的改进途径。 全文研究内容分为5 个部分： 第一部分：土地政策与房地产业发展的关系。这部分内容通过研究土地管理政 策对房地产业发展的影响和我国土地政策的演变，指出着眼于房地产业管理的土 地供给管理的重要性。这部分是过渡部分，明确城市土地管理与房地产业发展的 3 重庆大学硕士学位论文 关系。 第二部分：土地储备制度建立与运行中的几个关键问题。这部分内容首先分析 我国房地产用地建立土地储备制度的必要性，提出当前需要着力解决或改进的四 个关键问题。第一，土地储备的法律制度建设；第二，土地储备制度的规划技术 与组织模式支持；第三，合理土地储备数量与周期的确定；第四，土地储备融资 模式创新。 第三部分：土地储备制度下的城市房屋拆迁管理。这部分研究在全面建立与运 行土地储备制度下，房地产开发用地的全部来自土地储备中心，相应的拆迁法律 法规和政策应作的调整，并指出改进的思路与途径。 第四部分：土地储备制度下的城市房地产开发用地交易管理。从开发土地一、 二级市场分析当前土地交易中存在的问题，提出在全面运行土地储备制度背景下 的房地产开发用地交易管理改进思路与途径。 第五部分：总结与展望。 本文结构关系和各章安排如下： 土地储备制度的运行与完善 土地储备的法 律制度建设 土地储备的规划 技术与组织改进 土地储备数量 与周期研究 土地储备融 资模式创新 1 2 3 研究方法 本文采用的调查方法主要是实地调查研究、文献调查和专家访谈等方法，研 究方法上采取规范分析与对比研究相结合，以规范分析为主的方法对土地储备制 度下的城市房地产开发用地供给管理进行系统性研究。 4 1 绪论 要提出具体的、可操作的解决我国房地产用地供给宏观管理的可行办法，必 须深入细致的调查。具体而言，当前我国房地产及土地市场存在的主要矛盾和问 题拟进行实地调研、网络搜索调研和专家访谈等方法；房地产开发的土地管理国 际借鉴采取文献调研和网络查询的方法；对土地政策研究采取二手文献资料的方 法进行调研，对土地储备制度运彳亍、房屋拆迁和土地出让与转让等其他问题采用 文献调研方法。房地产开发用地供给管理研究，主要运用理论经济学、制度经济 学、公共管理学、企业管理学、工程管理学、社会学、行政法学、法经济学等多 学科知识进行规范分析和研究。 1 2 4 创新之处与拟解决的关键问题 论文创新点 作者从建立土地储备制度运行的角度研究我国房地产开发用地供给管理的理 论与实践，运用系统的方法进行规范性分柝，探讨我国房地产开发用地供给管理 存在的问题和改进的现实选择。主要创新点如下： 第一，借鉴企业管理中董事会治理模式对土地储备的组织结构进行了改进，提 出了新的土地储备运行机制和组织结构； 第二，运用企业多周期独立需求库存管理模型，探索性地提出了土地储备数量 与周期理论； 第三，提出了土地储备立法的层次和主要内容，并对转型时期我国土地储备可 采用的融资新模式进行了归纳和总结，探讨了适合我国国情的土地储备融资模式， 使全面建立与运行土地储备制度具有坚实的物质基础。 第四，研究了在全面运行土地储备制度下，房地产开发用地由政府全部垄断供 应。城市土地征用中房屋拆迁在拆迁主体、拆迁性质、拆迁程序产生的矛盾，首 次以土地储备的视角分析我国目前的城市房屋拆迁管理中的问题，站在另外一个 角度提出了城市房屋拆迁管理改革的政策建议。 拟解决的关键问题 本课题调研任务重，尤其是对国外房地产及土地管理政策的调研，由于时间和 经费原因很难深入实地调查，因而对所得的资料真实性和及时性有一定的影响。 研究土地储备制度下的城市房地产开发用地供给问题必须突破两个关键问题，一 是全面运行土地收购储备的资金从何来? 二是在全面运行土地储备后，城市房屋 拆迁还能按原来的思路进行管理吗，有哪些不适应，怎样改进。作者着重研究这 两个关键问题，前一问题关系到能否全面运行土地储备制度的问题，即可行性的 问题，如果前一问题可行，后问题是土地储备与现行土地管理制度的矛盾问题 则必然出现，必须在理论上解决城镇居民最关心的房屋拆迁问题，而且是从建立 和运行土地储备的角度来全面构建城市房屋拆迁管理，使之既在理论上可行，又 5 重庆大学硕士学位论文 在现实中具有操作性。 6 2 土地政策与房地产业发展的关系 2 土地政策与房地产业发展的关系 2 1 土地政策对房地产业影响的理论分析 土地政策是国家土地意志的集中体现，它表明了国家对土地问题的基本立场 和态度。我国基本国情和土地制度决定了土地管理政策对房地产市场具有重大的 影响。f 1 2 0 0 3 年中央将土地管理作为宏观调控的重要手段以来，土地供应政策对 房地产市场的影响力进一步凸现出来。房地产市场作为地产市场体系的二级市场， 对一级市场的各项变动十分敏感，土地管理相关政策的每一次调整，都会引起房地 产供应总量、结构和价格的调整，引起房地产开发主体和消费主体对未来前景预 期的调整。这些土地政策包括土地储备制度、土地交易方式政策、土地闲黄监管 政策、土地供应结构规定、土地价格管理政策( 含房屋拆迁管理政策) 。 2 1 1 土地政策对土地市场影响的主要方面 土地政策是参与宏观调控的手段之一，其影响主要体现在四个方面： 土地供应总量与结构调控 建设用地总量是影响经济发展速度和实现经济总体供求平衡的重要因素。调 控建设用地总量就是根据经济运行状况，过热时减少供地量或提高地价减少需求， 减缓投资，从而减缓经济增长速度；【1 0 】经济过冷时，与财政、货币政策配合使用， 增大供地总量，加快经济发展。总量的调控主要通过编制科学、合理和有前瞻性 的土地利用总体规划和土地利用年度计划来实现。1 1 1 土地价格调控 是加强地租、地价管理。在我国城市土地归国家所有，地租和土地出让金 高低关系反映着国家与投资者之间的利益分配关系。因此，国家通过土地价格管 理来实现让利与取利，从而有效地调节资本在不同的级差土地以及部门和产业间 合理流动，直接或间接制约甚至决定投资方向，从而对经济与社会发展进行调控。 二是调节土地收益分配。土地收益主要表现为土地资产性收益和各种税费。土地 资产收益和税费影响土地成本，从而对房地产开发用地价格产生传导作用。 市场准入 主要通过出台政策规定外资进入房地产业的条件和程序，内资企业买地开发 的资质和资金条件，从而保持土地市场的健康发展，促进房地产市场的良性循环。 短期预警与动态调控 国家可以通过信息收集和整理，发布市场预警信号，影响房地产开发和消费 者预期，从而对土地价格产生影响。政府还可能对连续多年的数据进行动态监测， 及时公布各种与市场交易有关的历史数据供研究人员分析，也使普通消费者有充 7 重庆丈学硕士学位论文 分的正确的信心进行决策，从而成为理性经济人，使市场参与者在具备各方面权 威信息的基础上决策，使房地产投资者和消费者的预期更加理性。 2 1 2 土地政策对房地产业的影晌 土地管理政策通常通过上述对土地市场的影响进而影响到房地产开发用地供 应规模、结构、价格和市场秩序。供地政策对房地产市场的信息传导，是通过影 响一级市场间接作用于房地产市场的。在房地产市场高涨、开发投资规模过大时， 采取紧缩供地政策，减少投入一级市场的土地供应量，控制房地产开发规模；在 房地产市场处于低谷时期，采取扩大供地政策，增加对一级市场的土地供应，进而 激活房地产市场。但在实际过程中，通过一级市场向房地产市场传输的土地供应信 息往往具有滞后性，如果仅依靠这种作用过程来调控房地产市场，仍将有一定的 偏差。供地政策还应对房地产开发商的提供准确信息，通过房地产行业自身的积极 调整实现对房地产市场的内在调整，进而稳定房地产价格。【1 2 】 土地政策对房地产供给总量的影响 土地是房地产开发的源头，土地供应总量直接决定房地产商品的生产规模。通 常在容积率一定的情况下，房地产开发用地供应总量决定了城市新增住宅供应总 量。国家通过控制房地产开发用地出让数量，或者减缓土地出让速度来减少土地 供应，这种控制土地供应总量的宏观管理政策有两方面的影响：一是对房地产产 品供给的影响；二是对生产和消费预期的影响，但两者影响力的时效不同。对房 地产产品的供应，由于房地产开发周期的原因，实际影响要在l 一2 年后才能显现出 来，但对消费预期的影响却是当期的。但由于影响消费者和投资者预期的因素很 多，因此控制土地总量的管理措施对房地产业的影响主要还是在商品房供给总量 方面。当然，由于土地供给对房地产供给总量产生的是线性影响，在其他条件不 变的情况下也会对中期商品房均衡价格产生影响。 土地政策对房地产产品结构的影响 土地政策对房地产产品的影响体现在两方面：一是产品结构，如停止别墅类 用地供应。严格控制高档住宅土地供应就会减少中期该类商品房的供应量；二是地 段结构。房地产开发用地的自然属性、经济属性和社会条件影响项目的产品结构， 土地供应结构方面的差异对不同类型房地产价格造成不同的影响。土地的区位分 布先影响房地产市场的统计价格，后影响房地产产品结构。如在城市郊区开发的 房地产，一方面由于土地价格较低，使开发出的产品价格总体较低；按照目前的 房地产价格的统计方法，能使市场交易的平均价格下降；另一方面，由于基础设 施配套等各方面原因，此类土地对应的房地产以普通住宅为主，而在城市中心的 土地由于土地成本较高，开发成高档产品会使开发商更加有利可图。 土地政策对房地产价格的影响 2 土地政策与房地产业发展的关系 土地政策通过影响房地产开发用地供应数量和结构，进而影响土地交易价格。 由于土地成本是商品房成本的重要组成部分，因而也在一定程度影响商品房价格。 土地市场和房地产市场的互动机理可以利用四象限模型的分析方法进行讨论( 如 图2 1 ) 。【1 3 】 在第1 象限中已知房地产的价格为p ，当该价格高于房地产的重置成本时， 形成对房地产的需求为q 。在第1 i 象限中，房地产需求量q 在容积率的作用下，转 变成对土地供应量的需求量s 。在第1 i i 象限中，由土地的供给和需求共同决定了地 价p l 。经过房地产开发建设过程，在第象限中，由地价p l 转为房地产价格p 。当 对房地产数量的需求上升为d h i 时；同理，先后形成土地供应量si 、地价p l l 及房 地产价格p1 和房地产数量q1 ，假设该值与初始q 值相等，说明房地产市场和土地 市场都保持均衡。可见，当房地产数量的需求上升时，土地供应量、地价、房地产 价格和房地产数量都增大了，它们之间相互影响。 因此，当房地产的价格上升时，土地供应量也上升，房地产价格与土地供应 量呈正相关的关系；相反，通过改变土地供给增加对房价也有一定抑制作用。 房地产价格( 元触2 ) 丽：专-vpl 蕤二数量 | f | p b li n iih 1 ( 呼) 地价格 n；， j 磁 、 、丌 r 踟 “ 土地供应量( n f ) 图2 1 土地市场与房地产市场互动机制 f i g 2 1 m u t u a lm e c h a m s mo f l a n da n dr e a le s t a t em a r k e t 土地政策对房地产开发节奏的影响 对开发商履行出让合同情况的监督、土地转让的管理和对闲置土地的处置等， 这些管理政策影响着房地产供应的节奏和进度，使原本推迟开发的楼盘按出让协 9 重庆大学硕+ 学位论文 议计划开发，保证房地产市场合理供应。严格的土地管理政策让开发商必须按照 土地合同的内容进行房地产开发，遵守法律法规的有关规定，按一定契约履行经 济和法律责任，在规范中经营。 土地政策对房地产市场秩序的影响 许多与房地产开发有关的土地政策并不是调节供应量、供应结构、供应时间 和交易价格，而是通过对市场交易秩序的维护从而达到管理房地产市场的目的。 这些土地政策从多个方面对房地产土地市场进行规范，保障市场经济主体的合法 权益，巩固交易各方的信心，规范交易各方的行为，包括地方政府的行政管理行 为。通过制度的规范，保证交易各方能在公平、公正、透明的环境中进行交易， 从而保障房地产市场秩序的健康发展。相反，如果缺乏对土地市场规范的管理， 将会使土地市场从而房地产市场交易秩序产生混乱，影响交易效率，激化社会矛 盾。 2 2 中国房地产相关土地政策演进及其评述 2 2 1 政府干预土地市场的必要性 从专家的观点来看，市场经济国家政府干预土地市场有多方面的原因，这些 原因综合起来包括四个主要方面：f l q 房地产及土地市场的不完全竞争 关于政府干预房地产市场的原因，周诚( 1 9 9 6 ) 、况伟大( 2 0 0 3 ) 认为，房地 产市场为不完全竞争市场，为克服市场失灵，政府需要干预。房地产开发用地市 场是不完全竞争市场，容易产生市场失灵，因此需要政府介入加以管制。 房地产泡沫容易导致金融风险 t a k a t o s h i l t o 、t o k u ol w a i s a k o ( 1 9 9 5 1 ，e d i s o n 、l u a n g e r a mm i l l e r ( 1 9 9 8 ) ，谢经 荣等( 2 0 0 2 ) ，曹振良、傅十和( 1 9 9 9 ，2 0 0 0 ) ，徐滇庆( 2 0 0 0 ) 认为，房地产业 与金融系统具有高度的关联性，一旦房地产发生严重泡沫，则很容易导致金融危 机，因此需要政府干预。持此观点的学者认为，地产投资和房地产泡沫是金融危 机的前奏，政府在制定住宅产业政策和金融政策时应给予足够的重视。 住宅具有部分社会保障功能 l e e u w ( 1 9 7 4 ) 。p u d n e yl i m i n ( 1 9 9 5 ) ，包宗华( 2 0 0 2 ) 认为，房地产业有部分社 会保障功能，政府应该为城镇低收入阶层提供廉租住房或经济适用房。持此观点 的学者认为，为了社会公平，政府应向低收入者和穷人提供保障住房，而市场无 法做到这一点。 城市土地是最重要的稀缺资产 野口悠纪雄( 1 9 8 9 ) ，周诚( 1 9 9 6 ) 认为，土地为稀缺资源，为提高配置效率， 需要政府干预。【1 7 】持此观点的学者认为，由于土地资产的稀缺性，当人们把土地 1 0 2 土地政策与房地产业发展的关系 当资产或财富而不是生产要素来利用时，土地的利用效率和资源配置的效率就将 大大降低。因此政府为房地产业发展出台各种管理政策，包括土地政策、金融政 策和产业发展政策等。譬如，针对开发商的会融政策( 如央行的1 2 1 文件) 、税 收政策( 如土地增值税、物业税) 和土地管理相关政策( 如土地管理法律法规) 。 2 2 2 中国房地产相关土地政策的演进过程 正因为土地具有特殊性，政府有必要干预土地市场，因此市场经济国家一般 在土地立法方面都出台了较完善的土地法律和配套法规，从各个方面对土地进行 管理，包括产权产籍、开发建设、收益分配、市场交易、金融贷款、储备供应等 多方面。中国自上世纪8 0 年代以来，根据形势发展需要和自身的管理水平提高， 陆续出台了许多关于房地产用地的土地管理政策。【1 9 】为分析这些土地政策，下面 对中国2 0 多年来的房地产用地相关管理政策进行简单回顾，见表2 2 。 表2 2 中国房地产相关土地政策一览表 序号政策法规名称出台年份颁布部门 1中外合资企业经营法1 9 7 9 ，7全国人大 2 中外合资经营企业建设用地的暂行规定1 9 8 0 7 国务院 3国家建设征用土地条例 1 9 8 2 5 国务院 4中外合资企业法实施条例 1 9 8 3 9 国务院 5 中华人民共和国土地管理法 1 9 8 6 6 全国人大 6 深圳经济特区土地管理体制改革方案 1 9 8 7 2 深圳市 7 中华人民共和国宪法修正、土地管理法修正1 9 8 8 4 全国人大 8 中华人民共和国城镇十地使用税暂行条例 1 9 8 8 ，9 国务院 9 关丁二士地使用税若干具体问题的补充规定1 9 8 9 1 2国家税务总局 1 0 外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 1 9 9 0 5 国务院 i l 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 1 9 9 0 5 国务院 1 2 划拨士地使用权管理暂行办法1 9 9 2 ，2国家十地管理局 1 3 城市国有土地使用权出让转让规划管理办法 1 9 9 2 1 2 建设部 1 4 中华人民共和国士地增值税暂行条例 1 9 9 3 1 2 国务院 1 5 中华人民共和国城市房地产管理法1 9 9 4 7全国人大 1 6 确定土地所有权和使用权的若干规定 1 9 9 5 ，3 国家土地管理局 1 7 协议出让国有士地使用权最低价确定办法 1 9 9 5 6 国家士地管理局 1 8 城市国有土地使用权价格管理暂行办法1 9 9 5 1 2 国家计委 1 9 建设用地计划管理办法 1 9 9 6 9 国家计委、国七局 2 0 土地违法案件查处办法1 9 9 6 3国家十地管理局 2 l 土地利用总体规划编制审批规定 1 9 9 7 1 0 国家土地管理局 重庆大学硕士学位论文 ( 续上表) 2 2 城市房地产开发经营管理条例 1 9 9 8 5国务院 2 3国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定 1 9 9 8 3 国士资源部 2 4 中华人民共和国十地管理法实施条例 1 9 9 9 1国务院 关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使朋权 2 51 9 9 9 1国土资源部 的通知 2 6闲置十- 地处置办法 1 9 9 9 4国十资源部 2 7 规范国有土地租赁若干意见 1 9 9 9 7国七资源部 2 8关丁加强t 地转让管理严禁炒卖土地的通知 1 9 9 9 1 2国务院 2 9建设用地审查报批管理办法1 9 9 9 3国土资源部 3 0 建设项目用地预审镑理办法( 2 0 0 4 年进行修订) 2 0 0 1 6国土资源部 3 1关丁= 整顿和规范土地市场秩序的通知2 0 0 1 6国士资源部 3 2 招标拍卖拌牌出让国有卜地使用权的规定 2 0 0 2 4国十资源部 关于清理目区用地加强土地供应调控的紧急通 3 3 2 0 0 3 2国七资源部 知 关于房产税、城镇士地使用税有关政策规定的 3 4 2 0 0 3 7国家税务总局 通知 3 5 协议出让国有土地使用权的规定 2 0 0 3 6国十资源部 3 6土地开发整理若干意见 2 0 0 3 1 0 国土资源部 3 7 城市房屋拆迁行政裁决t = 作规程 2 0 0 3 1 2建设部 关丁：停止经营性项目国有土地使用权协议出让 国l 虏管局、发展改革 3 8 的补充规定 2 0 0 4 1 委、规划委、市建委、 监察局 关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通 3 9 2 0 0 4 6 国务院办公厅 知 4 0中华人民共和国十地管理法修订 2 0 0 4 全国人大 关于在深入开展十地市场治理整顿期间严格建 4 l 设h j 地审批管理的实施意见 2 0 0 4 4 国务院办公厅 关f 继续开展经营性十地使用权招标拍卖挂牌国十资源部、 4 2 出让情况执法监察i ：作的通知 2 0 0 4 8 监察部 4 3土地利用年度计划管理办法2 0 0 4 1 0国土资源部 4 4关于深化改革严格上地管理的决定2 0 0 4 1 0 国务院办公厅 4 5查处土地违法行为立案标准 2 0 0 5 8 国十资源部 4 6 关丁：加强土地调控有关问题的通知 2 0 0 6 8国务院办公厅 建设部、商务部、发 4 7 关于规范房地产市场外资准入和管理的意见 2 0 0 6 7 展改革委、人民银行、 工商总局、外汇局 4 8 关于建立国家十地督察制度有关问题的通知 2 0 0 6 7 国务院办公厅 关r 尽快向衬会公布城镇房地产开发土地供应 4 9 及开发利用情况的通知 2 0 0 6 6 国七资源部 5 0士地增值税清算管理有关问题通知 2 0 0 7 1 国家税务总局 1 2 2 土地政策与房地产业发展的关系 2 2 3 中国房地产相关土地政策评述 改革开放以后，中国经济体制逐步由计划经济向市场经济转型，土地政策也 随着经济体制的改革进行三次跨越， 2 1 1 2 0 多年来的与房地产开发有关的土地政策 大致可划分为四个阶段： 无专门针对房地产开发用地管理的土地政策( 1 9 7 9 - 1 9 8 6 年) 从改革开放至1 9 8 6 年，中国土地市场十分沉寂，有关土地管理的政策主要是 针对三资企业的建设用地管理而颁布的，如1 9 8 0 年国务院颁布的中外合资经营 企业建设用地的暂行规定明确规定：“中外合营企业用地，不论新征用地，还是 利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”首次以法规的形式规定征收土地使 用税，其后1 9 8 3 年通过的中外合资企业法实施条例对土地有偿使用作了进一 步规定，其中包括审批程序和土地使用费的确定。1 9 8 2 年出台了国家征用土地条 例，1 9 8 6 年在总结前几年土地管理经验的基础上，全国人大通过了中华人民共 和国土地管理法，结束了新中国没有专门土地管理法律的历史。该部法律从土地 的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地