（公共管理专业论文）农村环境治理对策研究——以温州市瓯海区为例.pdf

摘要 摘要 长期以来，我国在环境治理上，对农村的重视和投入远远落后于城市，落后 的环境治理设施与不断膨胀的污染负荷之问的矛盾同益突出，直接导致了农村环 境的严重恶化。加快农村生态环境建设，提高农村环境质量，是我国农业和农村 可持续发展的基本要求，是社会主义新农村建设的主要内容，更是实现人与自然 和谐相处的社会主义和谐社会的重要举措。因此，针对目前我国农村环境所而临 的严竣挑战和农村环境治理公共产品严重短缺的现状，研究探索一套符合当日玎我 国农村实际的环境治理对策和措施显得尤为重要。 目前，国内已有的研究都是从社会学、环境政策、经济学、制度经济学及工 程技术等方面探求农村环境治理的良方。本文试图从治理和地方治理的角度，分 析探索农村环境治理的新途径。本文首先阐述了与农村环境治理相关的公共产品 理论、外部性理论、治理和地方治理理论，分析了国内外农村环境治理的实践和 研究经验，而后分析了当前国内农村环境问题的现状及影响阗素，重点对造成罔 内农村环境污染的直接原因及农村环境治理中可能遇到的问题进行了剖析。并从 经济学角度对农村环境治理的市场失灵和政府失灵现象展丌深刻分析。指出单独 依靠市场或政府是难以实现农村环境治理目标的。同时，本文以温州市瓯海区农 村环境治理的实践，实证地分析了单独依靠政府推动是难以达到预期目的的。最 后本文从理论和实践综合分析中得出结论：根据当自订我国农村的现实特点，针对 农村环境治理这一个庞大而复杂的系统工程，忽视政府和市场的力量是不可能 的。只有在政府的主导下，综合运用政府和市场的力量，兴利除弊，再引入民问 组织，社区和公民社会共同参与，通过一系列政策法规和技术支持，农村环境治 理的目标是可以实现的。 关键词：农村环境，环境治理 a b s t r a c t a b s t r a c t d u r i n gt h el o n gp e r i o do fp a s t ，t h eg o v e m m e n tp a yl e s ss t r e s sa n di n v e s t m e n to nt h e e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nr u r a la r e at h a nt h a ti n c i t ya n dt o w nd i s t r i c t s ，t h em i t o f - d a t e e n v i r o n m e n tf a c i l i t i e sc o u l dn o td e a lw i t ht h ei n c r e a s i n gp o i l u t i o n ，l h e r e f o r e ，t h ee n v i r o n m n e t ；n 1 1 j r a la r e aw 船d e t e r i o r a t e dg r a v e ly i ti sab a s i cr e q u i r e m e n tf o rs u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to f a 鲈i c u l t u r ea n dm a i nt a s kf - 0 rc o n s t r u c t i o no fn e ws o c i a l i s tc o u n t d s i d e 勰w e l l 部a ni m p o n a n t m e a s u r e st of u l n l h a r m o n i o u ss o c i e t yi nw h i c hh u m a n sl i v eh a m o n i o u s l yw i t hn a t u r e t h u s ，i ti s v e d ri m p o n a n tt os e a r c ho u tap r a c t i c a b l ee n v i r o n m e n tp o l i c ya n dm e a s u r e ss u i t a b l et oo i i rc o t i n t f y e s p e c i a l l yi nt h e1 1 j r a la r e a a tp 陀s e n t s o m er e s e a r c h e si nf i e l do fs o c i o l o g y e n v i f o n f n e n t a i p o ii c y e c o n o m i c s ， i n s t i n l t i o n a le c o n o m i c sa n de n g i n e e r i n g 佣e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o np r o v i d e de f f e c t i v em e 笛u r e st o c o n t r o le n v i r o n m e n tp o l i u t i o ni nr u r a la r e a ；i nt h i sa r t i c l e ，t h ea u t h o ra n a l y z e dan e we n v i r o n m e n t m e a s u r ei nt h ep o i n to f1 0 c a lg o v e m a n c e t h ea u t h o rf i r s l l y e x p l a i n e dp u b l i cg o o d st h e o 吼 e x t e f l l a l i t yt h e o r ya n di o c a ig o v e m a n c et h e o t y t h e na n a l y z e dt h ep r a c t i c ea n de x p e r i e n c eo f e n v i r o n m e n tr e c t i n c a t i o ni nd o m e s t i ca n da b r o a d ，弱w e l ia sl h e p r i m a 叮p o | l l i l - o ns o u r c ea n d c o n n n e m e n tf a c t o ri ne n v i r o n m e n tr e c t m c a t i o ni nd o m e s t j c ，s t 川a l s od i s c u s s e dt h ep r o b i e mo f n o n p e f f o n l l a n c e0 fm a r k e tf o r c e 醐dg o v e r n t n e n ti nr u r a la r e a ，a n db r o u g h tf o n a r dt h ev i e w b a l s e do nt h ep r a c t i c eo fe n v i r o n m e n tr e c t 讯c a t i o ni no u h a id i s t r i c tw b n z h o u c i t y ，t h a i e n v i r o n m e n tr e c t i 行c a t i o ns h o u l dn o tc a r r yo u tb yg o v e m m e n to n l y f i n a l ly ac o n c l u s i o nt h a t g o v e m m e n t ，m a r k e tf o r c e ，n o n g o v e m m e n to 唱a n i 捌i o n sa n dc o m m u n i t i e ss h o u i dl a k ep a ni nt 1 1 e t a s ko fe n v i r o n m e n tr e c “n c a t i o nh a sp r e s e n t e di nt h i sa r t ；c l e l ( e yw o r d s ：m r a le n v i r o n m e n t ，e n v i r o n m e n tr e c t m c a t i o n n 图表目录 图表目录 1 ) 插图目录： 图3 1 环境污染的负外部性导致的过量生产 图3 2 环境治理的正外部性导致的生产不足 图3 3 农村环境治理公共物品的效率损失 图3 4 公共物品私人提供的低效率 2 ) 表格目录： 表3 12 0 0 3 年浙江各地区城市和农村环境污染治理投资情况 表4 12 0 0 2 2 0 0 6 年瓯海区耕地面积及化肥、农药、地膜使用量明细表 表4 22 0 0 6 年瓯海区畜禽养殖业存栏数及污染物排放明细表 学位论文版权使用授权书 本人完全了解同济大学关于收集、保存、使用学位论文的规定， 同意如下各项内容：按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版 本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版，并采用影印、缩印、 扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有权提供目录检索以及提供 本学位论文全文或者部分的阅览服务；学校有权按有关规定向国家有 关部门或者机构送交论文的复印件和电子版；在不以赢利为目的的前 提下，学校可以适当复制论文的部分或全部内容用于学术活动。 学位论义作者签名： 年月 日 经指导教师同意，本学位论文属于保密，在年解密后适 用本授权书。 指导教师签名：学位论文作者签名： 年月 日年月闩 同济大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本学位论文 的研究成果不包含任何他人创作的、已公开发表或者没有公开发表的 作品的内容。对本论文所涉及的研究工作做出贡献的其他个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本学位论文原创性声明的法律责任 由本人承担。 签名： 年月 日 第一章守论 第1 章导论 1 1 问题的提出 改革开放以来，我国固民经济和社会各项事业的发展都取得了长足的进 步，国家经济实力不断增强，人民的生活水平不断改善。但长期以来，我因社 会资源和财政资源要素的配置主要向工业和城市倾斜。农村公共产品的投入和 供给严重不足，城乡差距越来越大，增加了社会不和谐的程度。虽然近年柬国 家和各级政府已经意识到这一问题的严重性，加大了对农村的重视和扶持力 度，但由于目前我国的资盒和财力有限，国家、社会对农村公共产品的投入仍 明显不足。尤其是在农村环境治理方面，对农村的投入远远落后于城市。月 前，我国很多城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放和收集管网已经建成并 闩趋完善。而我国广大的农村地区则是村镇规划严重不足，公共卫生设施极端 缺乏，环境卫生处于无人管理或半管理状念。与此同时，农村的生产、生活污 水和废弃物排放迅速增加，有害垃圾的数量和种类都在迅速增多。落后的环境 治理设施与不断膨胀的污染负荷间的矛盾r 益突出，直接导致了农村环境问题 的严重恶化。掘新华网报道，农村已经不是远离环境污染的世外桃源，我国的 农村现在有3 6 亿的人口喝不上符合卫生标准的饮用水，每年有1 2 亿吨的生 活垃圾露天堆放。专家认为：“农村环境问题如果不能得到有效解决，改革丁f ： 放带来的经济增长和农民人均年收入5 8 的增长率，将会被全面抵消。农村环 境恶化问题犹如一颗定时炸弹，随时都有可能爆炸，并有可能危及中华民族的 生存根基。 笔者从小生长在农村，参加工作后又先后在瓯海区的潘桥、茶山、泽雅三 个乡镇工作了十余年，对农村和农民生活的艰辛深有感触。其问又亲眼目睹了 农村环境污染的方方面面：由于陶瓷业烟尘污染致使周边稻f 开绝收；电镀企业 排放的污水致使附近鱼塘鱼虾死亡：饮用水及废气污染致使当地村庄的青年子 弟当兵体检不合格等不良事件屡屡出现在报端。臭气熏天，污水横流，垃圾围 村等不堪入目的场景时常 b 现在我的身边。使我对农村环境污染的问题深 感忧虑。加上近年来，党中央、国务院对“三农 工作非常重视，提出了建设 第一章导论 “社会主义新农村和“社会主义和谐社会的伟大号召，使我萌发了探索农 村环境治理对策和措施的决心。 良好的生态环境是人类社会文明发达的标志，是经济社会发展的基础。加 快农村生态环境建设，提高农村环境质量，是我国农业和农村可持续发展的基 本要求，是社会主义新农村建设的主要内容，更是实现人与自然和谐相处的社 会主义和谐社会的重要举措。因此，针对目前我国农村环境所面临的严竣挑战 和农村环境治理公共产品严重短缺的现状，研究探索一套符合当日，j 我国农村实 际的环境治理对策措施显得尤为重要。 1 2 研究的目的和意义 长期以来，我国环境管理体制中一直存在着重城市、轻农村；重工程、轻 制度的缺陷。没有把握住影响环境的主要因素正在从生产性向生活性转变，从 点源污染向面源污染转变，从城市向农村转变的特征。我国对农村环境污染防 治的研究主要集中在工程和技术的层面上，还没有清晰地认识到农村环境污染 是和农村的经济制度和管理体制、传统的生产方式和生活方式、滞后n ，j 城市化 水平和城乡布局不合理等方面紧密相联的。 本文试图应用经济学的基本原理和理论，分析当前我国农村环境治理中存 在的问题。重点分析政府和市场在农村环境治理方面存在的不足，力求从制度 和管理体制上寻找造成我国农村环境污染严竣形势的深层次原冈，从治理的角 度，并结合运用经济手段和农村社会经济发展战略调整等手段来寻求农村环境 污染问题的解决。 农村环境治理是典型的农村公共产品，目前理论界对农村公共产晶供给的 短缺已形成共识，但对于如何解决短缺问题还缺乏可行的方案。本人力争在现 有农村公共产品研究的基础上，从经济学、公共治理等方面进一步细化对农村 环境治理的研究，以期对我国农村环境治理提出切实有效的对策建议。以进一 步丰富我国农村公共产品供给的理论体系，同时为我国社会主义新农村建设的 伟大实践提供理论支持。 在现实方面，农村环境治理问题的对策研究，将有利于改善农村公共卫生 状况，提高农民生活质量：有利于促进农村环境的良性循环，实现经济社会的 可持续发展：有利于缓和城乡矛盾，缩小城乡差距；更重要的是，本课题的研 第一章导论 究，将为巩固温州市瓯海区农村“环境清洁行动”成果，探索建立农卡寸环境保 护的长效管理机制提供依据。 1 3 相关概念的界定 1 3 1 环境和农村环境 环境是指主体以外，且闱绕主体，占据一定空间，构成主体生存条件的各 种外界物质或社会因素的总和，是生命有机体及人类生产和生活活动的载体。 我国的环境保护法指出：“本法所指的环境是指大气、水、土地、矿 藏、森林、草原、野生动植物、名胜古迹、风景游览区、温泉、疗养区、自然 保护区、生活居住区等。 可以说，直接或间接影响到人类的生存和发展的一切自然形成的物质、能 量和自然现象的总体均可理解为环境。 环境是一个非常复杂的体系，按环境的性质来划分可分为自然环境、人工 环境( 或半自然环境) 、社会环境三类。本文研究的是自然环境。自然环境又 可分为两个方面，一是以自然生态的形式存在的环境，如洁净的空气。水资 源，森林、草场等野生植物资源和野生动物资源，还包括水土保持、荒漠化防 治等内容；自然环境的另一方面是涉及人类活动效果的环境，如清洁的空气、 干净的水源、噪声污染、辐射污染、有毒物质的危害等，也可以把人类对于美 好环境的创造归于此类，如美化居住环境、建设绿色社区等回。 农村环境是与城市环境相对而言的，是指以农民聚居地为中心的定范围 内的自然及社会条件的总和。农村环境根据它的功能叉可分为农村居住环境、 农业生产环境和农村生态环境。本文研究涉及的农村环境主要是指农村居住环 境和农业生产环境。 1 3 2 农村环境治理 农村环境治理是指人们综合运用各种手段，对现有的农村居住环境、生态 环境和农j 叱生产环境进行调控、保护和修复，以达到改善人民生活质景的目 的。具体地说，农村环境治理是人们综合运用各种手段对农村地区的垃圾、污 f i 祥云生态吁 1 ：境：城市町持续舷展i 生态习：境调摔新论南京：东南人学j 版 l ：。2 0 0 4 1 1 4 陶传进环境治理：以 i ：区为挂础北京：社会科学义献版 i ：，2 0 0 5 1 0 第一章导论 水、废气等污染物进行收集和处理，对农村休闲场所、公共绿地进行建设的行 为，同时也包括相应的环境治理设施和环境管理手段。 1 4 研究的方法和研究途径 本文采取理论研究和实际情况相结合，规范研究和实证分析相结合。以经 济学、公共治理等基本理论为基础，参考借鉴国内外有关方面的成果平实践经 验，从当前我国农村环境污染和治理的实际情况出发，分析探索我国农村环境 治理的对策思路。 技术路线图： 1 5 论文的基本框架 i 农村环境治理的对策建议 上 结束语 本文共分五章。 。 第一章为导论。分析了农村环境治理问题提 j i 的背景、目的和意义，对论 4 第一章导论 文的相关概念进行了界定，提出了拟采取的研究方法和技术路线。 第二章为理论基础与文献综述。首先，阐明了公共产品理论、外部性理 论、治理和地方治理理论，为后文的分析提供了理论工具；而后分析了国内外 目前农村环境治理的实践和研究现状。 第三章首先对目前国内农村环境污染的现状进行了描述，并分析了我国农 村环境污染和治理的影响因素，重点对农村环境治理中存在的问题做了阐述。 同时运用经济学的有关原理对农村环境治理中存在的市场失灵和政府失灵现象 进行了深刻剖析，为农村环境治理对策措施的提m 提供了理论上的依据。 第四章分析了温州市瓯海区农村环境治理的实践及存在的问题，为我国农 村环境治理对策措施的提出提供了实证依据。 第五章在国内外农村环境治理实践和理论综合研究分析的基 i f 上，从治理 和地方治理的角度，并结合经济、制度与技术的手段，提出了农村环境治理的 对策建议。 第2 章理论堆础o i 义献综述 第2 章理论基础与文献综述 2 1 理论基础 2 1 1 公共产品理论 1 ) 公共产品的定义 自古以来，人们生产生活中存在着两类物品：一是由全体社会成员共同消 费的产品及服务，即公共产品( p u b l i cg o o d s ) ；另一类是由个人单独消费的产品 或服务，即私人物品( p r i v a t eg 0 0 d s ) 。环境是典型的公共产品，农村环境也不 例外。 美国著名经济学家萨缪尔森( p as a m u e l s o n ，1 9 5 4 ) 最早给出了公共产品的 定义 ，即公共产品是这样一种产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致 其他人对该产品消费的减少 。萨缪尔森还以数字形式表述了纯私人产品与纯公 共产品之间的区别。对私人产品来说，其社会总消费量等于所有个人消费额的 总和，因此： i x j 2 x i j( j2 1 ，2 j ) i = l 式中上标表示个人，下标表示产品种类，并表示1 个工人，j 样产品。因此， 对消费者来说，私人产品是完全可分的，在效用上具有可分割性，每个人的消 费是互相排斥的。 对于公共产品来说，全体消费等于个人消费，即： x k = x 。k( i = l ，2 i ；l ( - j + 1 ，j + 2 j + k ) 上式中同样表示1 个消费者消费k 种产品( 且分别标注为j + l 、j + 2 j + k ) ， 公共产品k 的消费总量x k 等于各个消费者的个人消费量，即对于任何一个消费 者，他所消费的公共产品数量( x k ) 就是全社会的公共产品总量。冈此，公共 产品对于不同的消费者来说，是共同享有的，是不可分割的。在萨缪尔森看来， 社区的和平与安全、国防、生态环境保护、空气污染控制，路灯、消防、天气 预报等都是典型的公共产品的例子。 朱柏铭公共经济学杭州：浙江人学f 版社。2 0 0 2 4 1 6 第2 章理论皋础文献综述 2 ) 公共产品的性质 市场经济中绝大部分物品是私人物品( p r i v a t eg 0 0 d s ) ，私人物品的消费过 程具有两点经济属性。第一是竞争性：让更多人消费私人产品会发生显著的边 际成本，与此相关，某人已消费的给定数量某种商品不能同时被其他人消费； 第二是排他性：必须支付价格才能消费这一商品，即存在把没有交付价格者排 除在商品消费范围以外的现实手段。 公共产品的特点与私人产品明显不同，它具有消费的非排他性和非竞争悱。 非竞争性。公共产品的消费具有非竞争性，单个人对环境公共产。 j 1 的消 费不影响其他消费者对它的消费。在一定环境容量范闱内，任何人对环境这一 公共产品的消费都不会影响其他人对这一产品的消费，新增一个人消费的边际 成本等于零。由于公共产品具有不可分割性，增加一个或者更多的消费者( 直 到容量约束界限) 并不增加公共产品提供的可变成本。因此不会增加其边际成 本，具有这种特征的公共产品被认为在消费上具有非竞争性。 非排他性。公共产品的受益具有非排他性。对于公共产品柬既，首先， 排斥其他消费者在技术上可能是无法实现的，比如图防、农村生态环境等：其 次，既使这种排除在技术上是可行的，但排他的成本却可能是非常昂贵的。公 共产品的非排他性意味着这些产品的提供者无法通过消费的付费与否来决定他 是否有权消费这些产品。不仅如此，纯粹的公共产品，不仅具有非排他性，而 且具有非拒绝性。不管消费者是否愿意，他都无法拒绝公共产品提供的服务。 ，) 公共产品的类型 在现实生活中，同时具有非竞争性和非排他性的纯公共产品并不多见，更为 普遍的是介于私人产品与公共产品之间的混合产品( m i x e dg o o d s ) ，又称准公共 产品。 总的来说，准公共产品分为三类。：第一类准公共产品指那些使用和消费局 限在一定的地域中，其受益n 勺范围是有限的，即进入4 可以消费，而退就不 能够消费的产品。比如地方公共产品( 如警察服务、地区安全、绿化等属1 i 地 域内的纯公共物品) ；第二类准公共产品指产品是公共的，或者可以共川的，一 个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而，个人啦于满足私入利益的考虑， 都希望介入使用。因而在消费这类产品上存在着竞争。由此，产品的使用可能 孙柏英当代地方治理北京：中国人民人学n 敝 t ，2 0 0 4 8 l 7 第2 章理论桀础与文献综述 存在拥挤效应和“过度使用问题。这类产品包括公共草原、池塘、溪流等水 体资源、牧区、森林等。如果这类资源的使用和管理没有合理的制度安排，那 么它们在具体行动中就会快速退化，出现哈丁的“公用地悲剧 问题。第三类 公共产品是指，由于“拥挤点的存在，一些共享的产品必须进行排他性的安 排，以避免由于消费者强度增加而减低消费的质量。因此，这类产品具有明显 的排他性，往往只能通过付费，才能购买到产品的消费权，如有线电视、高速 公路、垃圾处理设施厂等。 4 ) 环境的公共产品特性 从上面分析中，就可以看出，环境是典型的公共产品，环境为人类的生存 和发展提供了物质基础，人人都可以从自然环境中受益而不能排除他人从中受 益，同时，在广义上，我们无法选择消费或是不消费环境，因为失去了环境， 我们就无法生存下去。既使想不消费环境，它仍会客观存在，不会因为一个人 是否消费而影响到其他人的消费。 随着工业经济的发展，环境要素的性质在不同程度上发生了变化。人为的 技术干预改变了环境的纯公益性质，使得某些环境产品成为具有排他性的准公 共产品。例如运用收费或规章制度规制厂商或居民的消费，我们对空气和水的 消费具有明显的非竞争性和非排他性，禁止烟尘、废水未能达标的企业向大气 层、河流、湖迫排放工业烟尘、废水，这样，空气和水体的消费就具有一定的 排他性，之所以做出这样的法律规定，也是因为企业对空气和水体的消费，在 一定程度上影响了居民和其他企业的消费，因而此时空气对水体的消费具有一 定的竞争性。 另外，经济的高速发展和人类不断扩张的需求影响着自然环境的性质，使 得某些环境产品成为具有竞争性的公共资源，例如水和森林，在过去都是取之 不尽、用之不竭。现在，由于人类丌发能力的提高，这些资源成为具有一定稀 缺性的经济物品，人们也不再能够无偿消费。假期到郊外休闲，家f l i 购买纯净 水，都是环境资源的性质发生变化的结果。 2 1 2 外部性理论 1 ) 外部性的概念 如果某人或企业从事某一经济活动时给其他个体或社会带来危害或利益， 8 第2 章理论桀础j 文献综述 而它们并未因此支付相应成本或得到相应报酬，经济学称作存在外部性。外部 性是指个人或企业不必完全承担其决策成本或不能充分享有其决策成效，即成 本或收益不能完全内生化的情形。 成本和收益不能内生化把外部性分为两类：负外部性和正外部性。个人或 企业不必承担其行为带来的成本是负外部性。例如把污水排放到河流中的造纸 厂，向天空排放有害气体的冶炼厂或化工厂，在公共场所随地扔弃塑料袋或其 他垃圾的人等等。他们的行为在给自己带来利益或满足时，都对他人或社会利 益带来不同程度的负面影响，但却不必完全承扣这种负而影响的成本，冈而构 成负外部性。 个人或企业不能得到其决策和行为带来的额外收益则是正外部性。如人们 为预防传染病的花费对其他人健康的益处，养蜂者的蜜蜂同时传播花粉而对花 园和果农产生的免费服务，以及私人的某项科学发现或技术创新对整个社会的 贡献等等。这些经济活动钉：往未能通过市场方式得到足够补偿，因而具有j f 外 部性。 外部性和公共产品有着密切的联系且同样源自共同使用的特征。如果个人 或者厂商的经济行为对其他个人或厂商产生了影响，却没有承担相应的成本或 没有获得应有的报酬，经济行为的社会边际收益和社会边际成本就会与私人边 际收益和边际成本不相一致。这种不一致的部分导致了外部性产品的存在。外 部性产品部分地具有公共产品的性质，在其效应范围内，外部性的影响往往是 在一定程度上具有某种强制性。例如，造纸厂排放污水，则当地居民在生产和 生活上遭受的不利影响是不可避免的。 2 ) 外部性分析 对于具有正外部性或外部经济性的一些产品，由于这类产品在性质上完全 具有与公共产品一样特征，即具有消费者受外部性产品影响的非竞争性和非排 他性。因此，这类产品常常又被称为准公共产品。在分析过程中，可以采取与 公共产品讨论相类的方法。这样，在最优条件f ，外部性问题同样可以适用以 下的萨缪尔森条件： h m c = m b a + mb j ( 2 1 ) j = 1 其中m c 是指a 在进行一项经济行为时所支付的边际成本，m b 指a 从巾 9 第2 帝理论堆础j 文献综述 所获得的边际私人收益，而m b i 则是指该经济行为产生的正外部性给其他人所 带来的额外边际收益。通常，式( 2 1 ) 的右方被称为边际社会收益。“ 此可见， 当存在f 的外部性或者外部经济时，某一经济行为的边际社会收益大于边私人 收益。即经济主体a 无法完全享受该经济行为所产生的收益，所以a 往往会减 少该经济行为的生产量。 负的外部性或外部不经济产生的原因是因为公共资源的产权缺乏明确的界 定，或者界定和维护产权的成本过于高昂。例如，对于洁净的空气，人们很难 有效地界定其产权。所以，那些受到诸如空气污染不利影响的人无法得到必要 的赔偿。或者说将造成损害者排除在洁净空气使用之外。 对于外部不经济，式( 2 1 ) 中的m b i 就表示外部受损而成为负值。通常， 可以变成如下的表述： h m c + m d j2 m b a( 2 2 ) j 2 l 其中m d i - m b i ，指由于负的外部性导致他人受到的边际外部损害。式( 2 2 ) 的左方通常被称为a 的边际社会成本( 包括私人边际成本和边际外部损害) ，可 见，当外部不经济时，一项经济行为所产生边际成本大于私人实际承担的边际 成本m ，所以往往导致市场主体a 无节制的过量使用。 3 ) 外部性与公地悲剧 外部性可导致市场失灵，外部性的非效率结果还表现在对公共资源的使用 上。 通常，公共资源由于缺乏明确的产权界定而可以被免费使用，然而具有一 定质量的公共资源又是稀缺的，从而具有使用的竞争性。这为外部性的存在提 供了机会。哈丁关于“公地悲剧 ( t h et r a g eo f t h ec o m m o n s ) 的著名论断就描 述了所有权缺失和外部性导致的结果。 根据哈丁的观点，公地悲剧来自于对公地的没有限制的使用。例如，在一 块公共牧场草地上放牛，它是免费的，而牧民额外多放一头牛所获得的私人i l 殳 益会超过私人成本。因为放牧这额外一头牛的成本一部分由牧场上从事牧、i k 的 群体承担( 即草地的成本) 。因此，该牧场的每个牧民都有不断增加自己的畜群 的动机。也就是说，人人都在追求个人利益的时候把他利用该公共资源的一些 姜杰公共经济学济南：山东人民f f ；版社，2 0 0 3 1 0 第2 章理论雉础j 文献综述 成本转嫁给了他人和社会。从而最终会导致该牧场过度放牧而恶化。因此，哈 丁认为，资源枯竭或恶化是资源公有的必然结果，哈丁把这一必然结果称为公 地悲剧。 公共资源的免费使用所导致的边际成本并不需要使用者来承担，因此，公 共资源会产生普遍的过度使用问题。这往往导致了公共资源的破坏性丌发和利 用，并给人类社会福利带来严重的损害。 上述公地悲剧的例子表明，如果一种资源没有排他性的产权，就会导致对 这种资源的过度使用，由此产生负外部性。由于农村环境的产权无法确定，乡 镇企业过度排放污染物，农民过度施用农药化肥、过度砍伐和放牧等现象十分 普遍，由此带来了农村生态环境的快速恶化。 2 1 3 治理与地方治理理论 本文所说的“治理 不是汉语通常意义上的含义，而是专指现代公共管理 中的典型范式。根据全球治理委员会的定义：“治理是各种公共的或私人的个人 和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得 以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的i i 式制度 和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非j 下式的制度安排。它有四 个特征：治理不是整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基 础不是控制，而是协调；治理既与公共部门有关，也与私人部门有关；治理是 持续j j 勺互动，而不是一种订j 式的制度。由于本文是以农村环境为研究列象，实 质上应属于地方治理的范畴。根据孙柏英教授的定义，地方治理是在一定的贴 近公民生活的多层次复合地理空间内，依托于政府组织、民营组织、礼会组织 和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和 实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程“。 地方治理作为制度安排应包含如下思想： 1 ) 当代治理的组织载体发生了根本变化，它既有政府组织，又包括民营部 门和其他非政府部门。传统统治及公共行政强调以政府组织为本位建构的币一 化的权威统治中心，公共管理和公共服务依托予权威部门自上而下的强制、控 孙柏英当代地方治理北京：中罔人民人学i f ；版礼2 0 0 4 3 3 孙柏英当代地方治理北京：中闻人民人学版社，2 0 0 4 2 5 笫2 章理论桀础o j 义献综述 制和命令来实施，而当代治王翟强调政府组织、社会组织和公民在共同目标下共 享资源，相互作用，参与式地决定公共政策和提供公共服务，并强调政府不是 公共管理中的唯一主体，公民个人、私营部门、非政府组织等同样也是公共服 务管理的主体，它们共同承担着公共事务治理的责任。 2 ) 当代治理意味着国家和公民社会关系的重新调整。在治理理念看来，治 理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不丌政府能够释放出公民 组织的自主管理能量。现代治理要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给 社区，授权给公民，大力发展公民自组织社区管理，不断增强公民的参与意识。 归根到底是人类在国家( 政府) 市场公民社会三维关系组织中，要求 不同以往的，更为有效的实现共同利益道路的努力。 3 ) 多中心治理模式的形成和社会网络组织体系的构建，是当代治理运行的 制度结构与组织基础。社会网络组织体系是指，“面对着国际、区域、国家、地 方、社区等不同地域范围内的公共问题，国际组织、政府组织、市场组织、公 民组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务，通过对话、讨价还价、协 商、谈判、妥协等集体选择和集体行动，达成共同治理目标。并形成资源共享、 彼此依赖、互惠和相互合作的机制和组织结构，建立共同解决公共问题的纵向 的、横向的或两者结合的组织网络。当代治理成功与否，关键取决于包括政府 在内的社会网络组织的构建、信任关系的形成和合作方式的建立。 4 ) 公民的积极参与，政府与公民之间建立的相互信任、相互依赖和十f j 互合 作关系，是当代治理的社会与道德基础。如果说传统统治和管理模式的运行依 据的是强有力的垂直控制和命令，那么，治理能够从理念走向实践，社会网络 组织体系能够运行，则依据的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政 府、公民、企业、社会组织f n j 的相互信任与积极合作的态度。 5 ) 当代治理的基本理念及善治的重要评价标准是参与、公开、透明、回应、 公平、责任、合法性等重要原则。联合国在1 9 9 7 年所做的题为分权的治理： 强化以人民为中心的发展能力的报告中，概括了追求善治的1 5 项核心理念， 它们分别是：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、合意导向、公平、 效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虎的资源使用、生态环境的 考虑、授权、合作伙伴，以社区为基础。当代治理即是在上述相互联系的价值 中寻找“以人民为中心 ，增进人民普遍福祉的发展道路的行动过程。 第2 章理论桀础与文献综述 6 ) 各种利益关系人进入并参与公共政策制定、执行过程是治理发展的必然 趋势，这促使政府的功能及其领导者行为导向与工作重点发生了重要变化。他 们通过对话、讨论、磋商和珏动，形成合意的行动基础，对公共政策产生影响， 同时成为公共政策的执行与实施主体。另外，行动角色的多样化，使得整合多 元价值与利益，应对共同的公共问题成为必然。这就要求政府管理职能、管理 手段必须转换为与当代治理模式相适应的管理方式。 农村环境治理是一项复杂而庞大的系统工程，牵涉到农村社会生活的方方 面面，其相关的利益主体很多，包括地方政府、污染企业、农村基层组织、市 场组织、千家万户的农村居民等。因此，如何有效整合各相关主体的资源和力 量，使它们之间相互信任，积极合作，有效沟通，共同应对同趋严重的农村污 染和治理问题，实现农村经济社会可持续发展，是我国当前农村的重要任务。 这就要求我们适时转变传统公共管理“单中心”政府统治模式，顺应时代要求， 把先进的治理理念导入到农村环境治理的实践中，积极构建“多中心”地方治 理结构，为高效、稳妥地解决农村环境治理问题丌肿新的道路。 2 2 国内外实践与研究 2 2 1 国外实践与研究经验 1 ) 英国农村环境保护的政策与经验 英国属于典型的温带海洋性气候，一年四季气候温和，降雨充沛，温差变化 小，具有十分优越的发展农j i k 的自然条件。英国农村环境保护政策的特点是m ： 通过立法保护农业发展和农村环境 二战以后，英国相继台了城市和乡村规划法、农业法、固家 农村场地和道路法，这些立法和政策在一定程度上促进了英国农业的发展， 同时也带来了环境问题。如由于农场和土地扩大造成一些农场和农村川地自然 界限的消失，林木面积减少，池塘、水沟被填平，传统农业建筑缺乏保护，野 生动植物生长环境退休，农村自然景观遭到破坏，牲畜、营养剂、农用化学品 污染等。直到1 9 8 1 年野生动植物和农村法丌始强调农业环保问题，该法采 取了两种方式来进行环保。一是引导方式，这种方式总体上作用较弱；二是自 困家农发办赴英困培训考察团英国农业发展和农村王1 ：境保护政策及启示中冈农业综合开发 2 0 0 4 1 l ：5 7 5 9 1 3 第2 章理论桀础。j 义献综述 愿方式，这种方式比较受欢迎。如农业用水污染问题处理办法和具有较高价值 的特殊科学试验用地的保护均采用了引导方式，环境敏感地区行政计划和农村 管理工作计划采用了自愿方式。 制定严格的农村环境保护标准 2 0 世纪8 0 年代以来，英国政府开始着手研究农业发展与农村环境保护衔接 问题，制订了一系列适于农村环境保护的标准和规范。如针对氮肥对地下水的 污染，1 9 8 5 年强制实施饮用水指导法，规定消费者饮用水每升中氮含量不 得高于5 0 毫克。1 9 8 9 年的水法对氮肥使用较多的地区在使用氮肥时，做了 明确详细的规定。另外，英国政府除按1 9 9 1 年欧盟施用氮肥指导法要求执 行外，还规定了更加严格具体的施肥标准：冬季使用氮肥的标准为每公顷2 5 千 克；秋季则禁止使用氮肥；氮污染严重地区每年8 月1r 一1 1 月lf 1 禁止使用 氮肥；施用有机肥料要距离河道1 0 米以上，泉涌5 0 米以上，并且每次施肥不 能超过每公顷2 5 0 公斤。 大力实行农业补贴和保护政策 英国政府在欧盟共同农业政策的框架内对本国农业发展和环境保护采取了 积极的农业补贴和保护政策。 一是对农村基础设施建设，如农村道路、地界围栏、排水设施等予以定 补贴； 二是对农产品价格实施补贴； 三是对农村环境保护进行补贴。如英国政府规定，农民要负责对农场附近 的树林、河沟的保护，养殖农场必须有环保计划书，说明是如何计划进行环保 的。如果农场遵守了这些措施，政府支付1 0 5 英镑补贴费；如果农场在改变土 地用途过程中，不施用氮肥，政府则每公顷补贴4 5 0 5 5 0 英镑。如果把耕地转 作种植牧草，则每公顷补助5 9 0 英镑。英国农村环境保护费补贴每年平均累计 为1 5 亿英镑，且有增加趋势。 注重发挥农民协会的作用。农民协会的主要任务是，听取和反映农民意 见，游说政府机构帮助农民，替农民进行调研，从而为英国农民争取到较大的 利益和好处。 2 ) 韩国新乡村运动的实践和经验 韩国山多地少，人口密度大，农业资源相对贫乏，其耕地面积只占全围国 第2 章理论幕础与文献综述 土面积的2 2 。平均每户只有1 2 6 公顷土地，其中约8 0 农户的经营规模在1 5 公顷以下。由于该国在6 0 年代迅速推进了国家的工业化和城市化，导致了工农 业发展、城乡之间、区域之间的发展严重失衡，社会分配不公，城乡差距扩 大，农村问题十分突出。成为影响韩国社会发展的最主要障碍。从7 0 年代起， 韩国用了近3 0 年时间，中央政府投入2 0 亿美元，丌展“新乡村运动”，取得 了超出预期的效果。实现了一个发展中国家跨越式、超常规发展的目标巾。 韩国新乡村运动发展可以分为两个时期的五个阶段：前一时期 ( 1 9 7 0 1 9 8 0 ) 由政府主导进行，包括三个阶段；后一时期( 1 9 8 1 年以后) 转变 为国民自主发展，包括两个阶段。具体如下： 第一阶段( 1 9 7 0 1 9 7 3 ) 为基础设施建设阶段。主要目标是改善乡村居民的 生活环境条件。 第二阶段( 1 9 7 4 1 9 7 6 ) 为扩散阶段。主要目标为发展生产和增加收入，重 点从改善农民居住生活条件发展为居住环境和生活质量的改善和提高。 第三阶段( 1 9 7 7 1 9 8 0 ) 为充实提高阶段。主要目标是激发农民参与新乡村 建设的积极性，提高农民的文化素质，通过对农民的精神启蒙提高和巩固运动 成果。 第四阶段( 1 9 8 l 1 9 8 8 年) 为国民自发运动阶段。逐渐完善的全困性新乡 村运动民间组织承担了培训、信息和宣传等重要工作，政府只是通过制定规 划、协调、服务以及提供一些财政和技术上的支持，来改善农村：匕活环境和文 化环境，继续提高农民收入。 第五阶段( 1 9 8 8 年以后) 为自我发展阶段。随着韩国经济的快速发展，繁 荣气象从城市逐步向四周农村扩散，新乡村运动也带有明显的社区文化建设与 经济开发特征。 韩国新乡村运动成功的主要经验： 在建设内容上，以改善农民基本生活设施为起点，从农民当时最为迫切 需要改善的生活居住条件入手，容易引起广大农民的共鸣和调动农民的积极 性。 在运动形式和推进力量上，开始阶段以政府为主导，带动农民积极参 与，带有明显“政治运动”色彩：后期逐步演变为农民自发进行为主，政府通 e 春、l ，孙向阳刘万兆韩田新乡村运动对我国新农村建设的借糁意义沈阳农业人学学报，2 0 0 6 ，8 ：4 7 0 第2 章理论幕础o i 义献综述 过建立和完善农村经济开发与社会发展支持体系柬引导农村的经济社会发展， 并辅之以宣传教育，动员社会各界广泛参与。 明确农民主体地位，注重培养农民自主、自强、协同作战的精神和意 识，树立农民改变家乡面貌的信心。 2 2 2 国内实践与研究 1 ) 国内农村环境治理的实践 浙江省淳安县开展“清洁乡村”行动的实践 淳安县位于浙江省西部，地处钱塘江上游，是浙江省政府批准的革命老根 据地县。县域面积4 4 2 7 平方公里，总人口4 5 3 万人，属于浙江省经济欠发达的 山区县。淳安县下辖1 1 个镇、1 8 个乡，共有8 9 8 个行政村，l o 个社区，2 个居 民区。境内青山绿水、风光旖旎，是国家级风景名胜区千岛湖所在地。淳 安资源丰富，物产多样，所产茶叶、蚕茧、竹木、山茱萸、山核桃和水产品， 在浙江省乃至全国均居重要地位。 2 0 0 6 年初，淳安县针对农村群众反映集中的垃圾污染问题，围绕深入推进 社会主义新农村建设，实现村容整洁的目标要求，从保护千岛湖、建设_ i 态县、 争当全省生态建设的示范角度出发，投入3 0 0 余万元全面开展“清洁乡村、清 洁河道 工程建设。全县各阶层干部群众组成的1 0 万清洁大军，历时2 个多月， 共整治河道、湖岸线1 8 0 0 公罩，拆除危旧建筑8 8 9 处，清理陈年垃圾2 万余n 屯。 用姜家镇下社村洪远娣大娘的话说，“清洁乡村后，不要说村里，家罩见不到 垃圾，就连小溪罩几十年积存下来的垃圾也得到了清理。 要让“清洁乡村 长期清洁乡村，就要解决农村垃圾无处倒、处置难的问 题。淳安县政府采取以奖代补方式，各乡镇和行政村再自行筹集，总投入5 7 3 万元建设资金，在全县8 9 8 个行政村建起3 9 8 3 个垃圾房和3 0 9 个垃圾焚烧炉， 基本实现了农村垃圾收集和