（公共管理专业论文）关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨(1).pdf

上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 i 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 摘 要 在利益多元化的城市语境中，我国的旧城更新正经历着严峻的考验。 一方面，政府主导下更新规划的公共政策属性日益显现，左右着各种利 益分配的公平和效率；另一方面，在利益多元化的城市语境中，以往潜 藏在政府、市场与社会众多等主体之间的博弈关系开始浮出水面，深刻 影响着规划实施的成败。这些都对传统规划机制的科学性和合理性提出 了新的挑战。 在当前经济发达大城市中，存在着政府力过于强大、市场力片面突 出而社会力过于弱小的不均衡格局，政府一元主导的规划机制暴露出来 的公平和效率缺陷日益明显。 根据“单中心” 、 “多中心” 、 “治理善治” 、 “社群自主治理”等 理论进行分析，破除了传统观念中，只有政府干预或者市场参与才能解 决公共资源危机（旧城矛盾）的观念桎梏，进一步提出社区居民凭借自 主管理和互助合作，也有可能平等的分享规划参与的话语权甚至决策权。 绪论：介绍了论文的研究背景、相关的重要概念、研究的创新点。 本文第一章，反思当前旧城更新中一元主导规划机制遭遇的困境。 指出现行规划机制下，政府一元主导的各种更新手段未能很好的实现更 新目标，反而导致一系列负面效应，因此传统的机制有待重新审视。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 ii 本文第二章，阐述“单中心”理论的概念和假设，剖析一元主导机 制为何会遭遇挑战。 本文第三章，阐述“多中心”理论的概念和假设，根据“治理 善治”理论，提出反传统困境解决途径社群自主治理。 本文第四章，以美国为对象，阐述了美国在“社群自主治理”方面 的实践经验，提出了对旧城更新“社群自主治理”的借鉴和启示。 本文第五章，分析我国“社群自主治理”的现状、不足，提出相应 的对策，指出具有中国特色的“社群自主治理”将有望实现。 结语：指出我国“社群自主治理”的近期定位。 关键词：旧城更新，单中心，多中心，善治，社群自主治理 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 iii the research of community self governance on inner city renewal abstract with many interest groups growing up, the inner city renewal in the cities is experiencing great challenges. in one hand, renewal plans lead by government play significant role as public policies; on the other hand, gamming between government, market force and public is becoming more and more evident, which drops deep effect on the execution of urban plan. all the above have put forward new issues of rationality of traditional urban plan mechanism. the central issues of this thesis is: in the market economy system, when facing some limitations and vices appearing in traditional mechanism dominated by the government himself, can we find some ways to remedy them so to improve the efficient of traditional mechanism? introduction: being the introduction of whole thesis, it introduces the 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 iv research background and significance of this subject. then it summarizes related concepts and innovation points. the 1st chapter: it focuses on the plight of public intervention in inner city renewal, pointing out that different measures cannot realize the planning goals well, and on the contrary they result in negative sequels as inefficient planning intervention and social unjustness. what is more, under present mechanism, macro-scope renewal which has been proved harmful is still being carried on. the 2nd chapter: it talks about the concepts of single-center theory。 then it analyzes why single-interest balanced mechanism meets challenges. the 3rd chapter: it talks about the concepts of multi-center theory. then it points out the theory of community self governance. the 4th chapter: basing on the cases of usa， it analyzes the practicing experiences of community self governance. the 5th chapter: by refering to realities in main land of china, it analyzes the gap existing in our nations community plan. finally it points the possible mechanism developing direction. conclusion: it points out the current developing direction in mainland of china. key words: inner city renewal, single-center, multi-center, good governance, community self governance 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：钱 晓 岚 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：钱 晓 岚 指导教师签名：袁 钢 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 1 绪 论 一、研究背景 在全球范围内，许多城市都在关注“旧城中心区的保护与更新” （以下简称为旧 城更新）这个课题。在市场经济宏观背景下，我国旧城更新的实施正经历着严峻的考 验。一方面，政府主导下更新规划的公共政策属性日益显著，左右着各种利益分配的 公平和效率；另一方面，在利益多元化的城市语境中，以往潜藏在政府、市场与公共 等众多主体之间的博弈关系开始浮出水面，深刻影响着规划实施的成败。这些都对传 统规划机制的科学性和合理性提出了新的挑战。 因此传统观念中，人们普遍认为政府在城市社会生活中应当占有占有主导地位。 因此，近年来许多城市旧城区域的更新，正是在当地政府的主导下，以危旧房改造或 者旧城更新的名义蓬勃开展着，由此形成了旧城更新中政府一元主导的局面。不可否 认，各地政府主导下的规划模式对改善旧城物质生活环境、解决广大群众的切身利益 问题发挥了重要作用，也体现出我国传统规划机制决策效率较高、便于集中资源突破 旧城更新难题的优越性，不过其中也暴露出一些亟待解决的问题。 尤其在我国经济发达的大城市，市场经济发展迅速，城市民主化管理方兴未艾， 政府在旧城改造中推行的单方面规划行为极易与市场主体和社会群体的利益发生碰 撞，进而改变更新规划方案的既定目标，影响更新规划蓝图的实现，主要表现为两个 方面： 首先， 政府主导下的各种更新规划行为存在干预乏力和对社会公平保障不足的困 境。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 2 1、市场经济条件下，各地政府普遍比较注重借助房地产开发、商业旅游开发， 以及房屋产权交易等市场化手段来促进、实现旧城更新，但市场机制的效率优势并没 有得到正确的引导和发挥， 反而其内在缺陷与旧城更新中的公共利益常常发生严重的 对立。这凸现出政府干预与市场机制的结合仍存在不足，对于“市场失灵”的纠正力 度还不够，导致旧城更新后的社区迅速衍生出一系列社会和经济矛盾，不利于城市整 体的可持续的科学发展。 2、为了弥补市场机制的缺失，有的地方政府又迅速转向为政府亲自主导、排斥 市场机制的政府行为，但是这些政策随之引发了广泛的争议，其科学性受到质疑。 3、在市场和政府干预都未能奏效的情况下，有的地方政府开始引导居民开展自 助式更新，但是在政府控制下的旧城更新很快就偏离了居民的真实意愿，并引发不同 利益主体与政府之间的纠纷。 其次，大规模更新已经成为政府主导的旧城改造主要方式并饱受诟病。尽管这种 改造方式便于迅速改变旧城新貌，但近年来城市规划学界对此提出了尖锐的批评意 见，指出中西方城市更新的历史表明，大规模城市改建无论在经济方面、物质环境方 面、城市功能与活力方面，还是社会和谐方面都存在明显的缺陷，小规模渐进式更新 才是值得倡导的可持续模式。不过大规模更新的方式并没有因此而出现遏制的迹象， 政府主导的大规模更新的旧城改造方式仍在进行之中。 面对市场经济大潮中多元利益群体分化与博弈的现实， 沿袭计划体制下政府绝对 主导思路的传统规划与管理方式， 显然难以应对旧城更新中各种复杂矛盾的变动与挑 战。 应当看到，根据我国市场经济发展的现实水平和基本国情，政府的主导作用依然 是旧城规划当中解决错综复杂矛盾所必须依赖的主要力量。 由政府主导的规划机制依 然具有决策效率上的优点， 但在市场条件下也需要根据新的形势弥合社会与市场之间 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 3 存在的差距。 因此，本文关注中心问题是：现行规划机制在现实中是如何运作并发挥影响的？ 现行规划机制在运作过程中存在什么问题、 成因是什么？应当如何弥补现行规划机制 的不足，以提高旧城更新的有效性，实现社会公共利益的最大化？ 二、研究对象选择 本文的研究对象主要针对我国经济发达的“大城市旧城中心区” 。 当前旧城更新在我国少数经济发达的大城市中开展时间较长， 影响也较为深远。 这些大城市由于具有较强的经济实力， 完整地跨越了从计划经济向市场经济的历史阶 段，在旧城规划与管理方面的矛盾暴露的比较充分，具有较高的研究价值。 同时，这些经济发达的大城市初步具备了城市管理体制变革的条件，市民社会 的因素处于萌芽状态，规划权力已下放、社区自主管理等城市民主管理的实验正在得 到普遍地开展，发展蓬勃，与本文的研究课题具有较为直接的联系。 三、概念界定 为便于论述，几个重要的概念界定如下： 旧城更新旧城更新“旧城”指的是大城市区域中由于历史悠久而形成的集中性传统 生活区域，一般都曾作为该城市历史上的中心区域发挥较大的影响力。按照吴良镛先 生在北京旧城与菊儿胡同中的定义， “更新”活动主要体现为1： 1、改造、改建或再开发。其目的是为了开拓空间，增加新的内容以提高环境质 量。在市场经济条件下，对旧城物质环境的改造通常表现为房地产开发行为。 2、整治。它是指对现有环境进行局部的调整或者表面的维饰。 3、保护。它是指对历史形成的风貌格局和建筑形式加以维护保持，一般不允许 进行改动。 1 吴良镛.北京旧城与菊儿胡同m.北京:中国建筑业工业出版社,1994.23. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 4 规划机制规划机制“机制”原指机器的构造和动作原理，常见于生物学和医学领域， 说明生物功能的“内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，及其间发 生的各种变化过程的物理、化学性和相互联系。阐明一种生物功能的机制，意味着对 它的认识已从现象的描述前进到本质的说明” 。2 “旧城更新中的规划机制”表述的是城市规划与管理体系中针对旧城更新的规 划编制、管理与实施的组织和行为，以及他们在运作过程中的动态联系。它主要包括 四个方面： 1、规划管理体制的构成（包括规划管理机构的组织、层级、职责等） ； 2、规划成果的供给方式（包括城市规划与设计的决策、编制、组织、实施等环 节的制度安排） ； 3、规划实施的具体模式（包括组织形式、实施手段等） ； 4、相关的配套制度或机制（包括更新规划的融资方式、有关的产权配置方式、 规划的技术支持等内容） 。 一元主导规划机制一元主导规划机制自计划经济体制沿袭而来的在政府全面主导、 控制下进行 的规划编制、管理与实施模式。其中政府力、市场力与社会力呈现为不对称、非均衡 的状态，政府力过于强大、市场力片面得到强化而社会力过于弱小。 多元平衡规划机制多元平衡规划机制在特定的旧城更新领域内， 重新调整后的规划机制能够使 政府力、市场力和社会力的相互作用格局得到适当的调整、重构。在结合我国具体国 情的前提下，增强市场力作用的效率，抑制其不利因素；强化社会力在规划决策和实 施中的地位， 使政府、 市场与社会三者在市场经济条件下的旧城更新中实现新的平衡。 本文将根据“社群自主治理”的理论，探索如何破除传统上笃信只有政府干预或 者市场参与才能解决公共资源危机（旧城矛盾）的观念桎梏，并进一步认为社区居民 2 辞海编辑委员会.辞海m.上海:上海辞书出版社，2000.1511。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 5 可以凭借自主管理和互助合作，将有可能平等分享规划参与的话语权甚至决策权。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 6 第一章 旧城更新制度的现状 近年来，许多城市政府以危旧房改造或者旧城更新的名义，主导推动了对旧城 区域的更新，并尝试了各种不同的更新途径。旧城更新可以主要归结为三种方式：1、 利用土地批租和房地产开发手段；2、当房地产开发方式被证明对旧城保护会造成无 可挽回的损害后，目前兴起了在旧城区中结合独特的风貌，发展新兴产业（特色商业 和旅游业）的做法，典型的例子如上海的“新天地”改造；3、利用市场化出让方式 来促进旧城传统建筑的产权交易，以产权私有化来实现旧城保护和更新的举措，如北 京出台的鼓励四合院进行市场化交易的政策。 第一节 社区参与的缺失 2005 年 6 月 23 日，著名的平面媒体南方周末在头版以醒目的篇幅深度报 道了在北京、上海、广州三地的调查结果，用“繁华区旁的城市角落” 1来描述曾经 繁荣兴盛而今却凋敝不堪、成为城市贫困人口聚居之地的城市中心待改造区域。 无论是在上海著名的城隍庙和豫园商城附近，还是在广州喧嚣的上下九商业街 旁，都有许多低收入居民蜗居在狭小的里弄或西关住宅中。其中北京著名的传统商业 区大栅栏更被市民形容为“已经成了典型的贫民窟” 。对于其中的居民来说，唯一能 做的就是漫长的等待等待执行拆迁改造的政府或者开发商的到来。 1 吴晨光.城市角落，在繁华区的边缘n.南方周末，2005-6-23(1-3). 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 7 为了改造这些繁华地带中的孤岛，北京市政府就曾经先后 3 次斥巨资改造大栅 栏，但是成效不彰；广州市政府则早在 1997 年，就将上下九路旁的改造地块挂牌招 标，满以为凭借商业街的黄金地段优势，市场开发一定不成问题，但实际上 10 年过 去了都无人问津昂贵的拆迁改造代价，阻断了市场参与其中的信心。 市场与政府行为均告失效，促使政府开始鼓励居民开展自助性的更新活动。 一、政府推动下南池子项目的探索意义 “南池子普渡寺危旧房改造项目”是北京市政府“危改结合保护”工作的试点 工程。项目于 2000 年底启动，其目的是探索北京市公布的 25 片保护区内“危改结合 保护”方式。由于“南池子普度寺危旧房改造项目”是北京市政府“危旧房改造工程” 的启动工程，关系到“十五”计划中“危旧房改造工程”的基本完成，因此其具有重 要的探索和实施意义。 作为一项由政府推动的工程， “南池子普渡寺危旧房改造项目”从实施伊始，就 带上了鲜明的政府行为色彩。北京市政府 101 号文件表明，这 25 片历史文化保护区 的改造要坚持保护为主的原则，必须根据规划要求按照院落来确定修缮和改建方案， 不能采用大规模危改的方式成片拆除重建；政府负责承担减免部门改造成本，同时吸 收单位和居民参与负担；在去留问题上由居民协商决定，对外迁者给予补偿安置，居 民协商模式参照建设部关于住房合作社的有关规定施行；在直管公房的产权处理上， 允许承租人根据优惠政策购买住房。 可见，在政策的设计上，101 号文件试图突破以往历次改造的模式，采用了以 院落为单位的改造模式，居民合作社的参与方式，直管公房产权改革、公房使用权交 易、关注低收入群体利益等具体措施，是具有重要意义的制度创新之举。 二、项目的实施与波折 然而与美好的初衷相违背的是， “南池子普渡寺危旧房改造项目”在整个操作过 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 8 程中几经波折，暴露出一些问题，同时也引发了人们深深的思考。 首先，在政府与社区居民之间存在严重的信息不对称。主要的决策过程集中在 政府部门内部，即使是规划设计人员也基本上被排除在政策设计和调研之外。传统观 念中，规划设计人员一般被视为政府意图的体现者和执行者。规划设计人员也往往按 照政府的要求行事，以满足政府要求为主要目标，以政府为唯一服务对象。设计人员 作为政府与社区居民两大利益主体之间的协调者的角色被忽略了， 既不主动去了解社 区居民的真实偏好和意愿，更不会向社区居民宣传规划方案，割断了社区居民与政府 之间沟通意图的有效途径。其结果是改造项目表现为政府的单向行为，社区居民的意 愿鲜有体现。 并且，在安置住房的购买政策中，也没有对当地居民就地安置采取已经通过的 优惠政策，而是运用高昂的回迁价格促使居民外迁。实质上，相关政策在执行中发生 根本变化的原因是为了“达到一次性改造的经济平衡，不仅要通过提高回迁门槛增加 外迁量，还要降低外迁的货币补偿，是经济杠杆左右了政策的制定” 。 2 在有关资料的对比中，可以看出“南池子普渡寺危旧房改造项目”最终没有进 行到底， 社区居民没有充分参与决策过程， 居民的利益也没有得到妥善的安排。 可见， “南池子普渡寺危旧房改造项目” 作为社区居民参与旧城更新的大部分意义都在实践 中流失了， 又重新回到了 “政府力过于强大、 市场力片面得到强化而社会力过于弱小” 这种已经被证明为不恰当的旧城更新的老路上。 因此，在“南池子普渡寺危旧房改造项目”实施过程中，社区居民无法通过正 常沟通渠道表达诉求。最终，这些矛盾不可避免地激化了。部分居民对拆迁采取了强 烈抵制的做法，部分居民则联名写信抗议拆迁补偿的方式。 2002 年 6 月，在北京市长亲临现场，指示“南池子普渡寺危旧房改造项目”要 2 邵磊.北京旧城保护与改造的制度结构与变迁d.北京:清华大学,2003. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 9 纠正不当的大规模改造拆迁模式，回到以保护为主、照顾低收入居民利益的方式上。 2002 年 7 月， “南池子普渡寺危旧房改造项目”在媒体上引起了更大的波澜。媒体对 “南池子普渡寺危旧房改造项目”的种种不合理表现进行了质疑，认为从程序上，该 拆迁方案并未得到规划主管部门批准；从内容上，该规划和实施细则的规定与已颁布 的有关上级文件相悖，无法得到居民的认同和支持；从实施方式上，它缺乏社区居民 的参与， 缺乏对公共利益目标的考量， 背离了原来 101 号文件的革新探索精神。 同时， 部分居民向北京市人民政府申请行政复议， 要求市政府对申请人东城区政府的违法行 为进行裁决，并纠正其错误的做法。然而在东城区政府的行政答复书和市政府的行政 复议决定中，维持了对于原作法的肯定。在保留建筑和拆除建筑的评定方面，双方各 有判断标准，没有合适的机构来使之统一。由此暴露出，社区居民与政府之间在旧城 更新基本问题上的重大分歧，社区居民缺乏表达自身合法诉求的渠道。这些问题难以 通过现有的“一元主导规划机制”得到有效的化解。 第二节 不利于体现公共利益目标 旧城更新最终从为民谋福利的良好初衷滑向房地产开发的商业行为，反映出在 旧城更新过程中忽略社区参与的深刻问题。 由于改造过程明显受到土地开发的利益驱 动，不但没有达到政府原先设想的为旧城居民谋福利的目的，反而由于大规模拆迁引 发居民被迫外迁和补偿收益过低等问题，并导致诸多社会矛盾。 一、引发城市房价的过快上涨 近期引起举国关注的各大中城市房价暴涨现象，就暴露出了当前这种“政府力 过于强大、市场力片面得到强化而社会力过于弱小”的政府行为所带来的负面后果。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 10 自从以土地批租和房地产开发为标志的市场化手段成为各地政府实现更新目标的首 选途径以来，市场机制的片面强化和社会参与的缺失，对旧城传统风貌保护、社会稳 定、经济发展等方面造成了强烈而持久的负面外部效应，令北京的四合院胡同、上海 的里弄住宅等富有浓郁传统风情的区域大片地消失在推土机卷起的烟尘之中， 旧城居 民饱受拆迁无着的流离之苦。 2005 年 6 月 23 日，中央电视台最具影响力的实事评论节目东方时空走进 上海闹市区的里弄深处，实地探访了居住在此地的众多居民。他们数代同堂，毗邻繁 华高楼闹市而居，却无力改善自身的居住条件。近年来，上海市房屋价格脱离理性基 础快速上涨，给广大低收入里弄居民造成了沉重的生活压力。一方面，凭自己的经济 实力他们无法负担昂贵的楼价，在附近地段买到合适的住宅；另一方面政府的旧城改 造还无法触及这些里弄深处的人家。两端无援的境地，使他们解决自身居住难题的日 子显得更加遥遥无期。 据统计，近年来拆迁居民对商品住房的需求量，已经占到上海市场全年住宅销 售总面积的约 1/3，成为市场中“重要而且比较稳定的有效需求量” 。3 2003 年上海 市政府汇报， “居民拆迁拉动了全市房地产发展，按经验数字拆 1 平方米旧房建 3.55 平方米新房推算，1991 年以来仅拆除旧住宅房屋就拉动商品房开发建设约 6060 万平 方米，加上 20%配套住房，可达 7200 万平方米”4。 房价的上涨直接带动了城市生活成本的居高不下，北京、上海两地多次被列入 全球生活消费指数最高的城市之列，从而降低了城市的整体竞争力。 另一个耐人寻味的案例是广州。2004 年之前的广州由于规避了大规模房地产开 发的旧城更新模式，保持了房价平稳状态。当时在各大城市当中，只有广州在波及全 国的房屋价格上涨浪潮中，一枝独秀保持平稳理性态势。这对于广大旧城居民来说， 3 王军.上海旧城保护的实践及其争鸣j.上海规划建设,2004,6:79-82 4 王军.上海旧城保护的实践及其争鸣j.上海规划建设,2004,6:79-82. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 11 不吝为一个重要的福音。不为其他城市的“涨风”所动，应当归功于当时政府的理性 态度，没有跟风开展大规模的旧城改造运动，在很大程度上规避了大量拆迁安置需求 对于房屋价格的非理性推动因素。 但是，自从 2005 年广州市政府决定有计划地开展大规模旧城改造之后，一直保 持平稳的房地产价格出现了急速上涨，涨幅高达 10%以上。这不禁引人思考，这两种 现象之间是否存在一定的内在联系呢？ 二、造成强弱势群体的利益失衡 在大规模更新中，追逐经济利益的动机往往超越了保障社会稳定和健康发展的 目标，多元利益集体的差距日益加大，社会不安定因素正在凸现。 早期以土地批租和房地产开发为标志的更新方式片面追逐利润，令北京的四合 院胡同、 上海的里弄住宅等富有浓郁传统风情的区域大片地消失在推土机卷起的烟尘 之中，旧城居民饱受拆迁无着的流离之苦。 上海市政府先后在 1980、1990 和 2001 年内数次发起旧区改造运动。为了吸引 市场资源参与，市区两级政府给予开发者大量优惠政策，并自上而下的采用计划指令 性方式加以推动。 城市更新过程中， 忽略社区参与而进行的不公正的利益再分配行为， 导致了社会不满情绪的积蓄和爆发。对于构建市场条件下的“和谐社会” ，这绝对是 一个严峻的挑战。 “旧城改造涉及的大部分社区居民收入低微，他们无疑首当其冲成为大规模改 造中直接的利益受损者。 ” 5在这场政府和开发者共同“坐庄” 、联合共赢、社区缺失 的游戏中，只有这些居民成为最终的“输家” 。 除了无法承受旧城中心区高昂的楼价而必须迁离之外，他们还要承担由此带来 的一系列后继损失，包括就业机会的减少和交通生活费用的上升等。研究表明， “旧 5 数据来源：王军.毁掉老北京等于毁掉新北京.http:/www.china- 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 12 城改造地区的居民 90%以上都极不愿意外迁，其中有不少人希望根据自己的经济能 力，出资就地改善。但是在大部分改造地区，70%-80%的居民不得不外迁。许多居民 要迁到位于北京的四环、五环甚至更远的集中外迁区 6仅仅位置远、交通不便这 一条，就严重地，甚至灾难性的影响了大部分居民的上班、就业、就医、上学等活动， 无形中剥夺了居民娱乐、进修、与亲友团聚的基本生活需要。越来越多的市民在拥挤 的公交汽车上耗费着他们的生命，还给城市公共交通造成更大的负担。 更为无形的损失在于，他们的私有财产在以公共利益为名的城市改造中被强制 性地剥夺，代之以不完全充分和平等的补偿。这些涉及到维护公民合法权利的巨大不 满，他们却无从诉说。根据上海市现行危改拆迁政策，采取房改带危改方式改造的居 民外迁使每户得到的补偿款为 10 万-15 万，主要需求的安置房型为 60-70 平方米， 需求的商品住宅价位在 3000 元/平方米左右； 采取其他改造方式外迁的居民每户补偿 款为 20 万元左右，主要需求房型为 70-90 平方米，需求价位为 4000/平方米左右。 但是上海今年房价一直居高不下，2007 年内环线以内区域平均价格为 19324 元，内 外环线之间的价格为 9762 元，外环线以外的平均价格是 6234 元，远远超出了被拆迁 居民的安置能力。许多低收入居民为了得到一套住所，只能选择远离市区，或者长期 负债生活。 大量被迫从中心城区迁出的低收入居民在城市边缘又形成了一处表面光鲜 的“贫民窟” ，并留下诸如教育、就医等大量难以解决的社会矛盾，导致城市社会结 构遭到破坏和瓦解。 可见，大规模拆迁改造所带来的是社会贫富差距的加大和不稳定因素的积聚， 非常值得我们警惕。 6 潭英.从居民的角度出发对北京旧城区居住区改造方式的研究d.北京:清华大学,1999. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 13 第三节 公权力与私权力无法协调 “南池子普渡寺危旧房改造项目”集体中体现了社区居民、政府之间复杂的互 动关系，也留下了值得深思的一些问题。 一、公益项目遭到居民反对 原本基于公共利益出发、 为旧城居民谋福祉的项目竟然遭到了众多居民的反对， 实在需要我们从中总结问题所在。从改造的过程中可以看到，尽管居民们对不符合自 身利益的政府行为进行了抵制，但是没有从现有机制得到任何支持。 面对这个问题，我们不得不思考，政府的公共干预行为是否确是代表了民意所 想，是否确实是代表居民的真实改造意愿而所做出的政策选择。因此有必要郑重的反 思一下，传统改造行动的合法性基础问题，即现有条件下的旧城更新是否还能沿袭计 划体制下由政府单方面决定的模式？公权力是否还能几乎是无条件的决定私权利的 调整而不必进行任何平等的协商？ 二、高昂的交易成本 “南池子普渡寺危旧房改造项目”在实施过程中遭遇的巨大阻力说明，缺乏社 区参与的“一元主导规划机制”在推行过程中存在相当高昂的交易成本。无论是媒体 的质疑，还是政府内部的分歧（例如北京市长对保护方式的强调和有关部门实质上的 危改行动） ，又或是众多居民的抵制行为，都暴露出“一元主导规划机制”中各方利 益空前的冲突。 政府部门凭借自身的政策资源优势，制定了一些有利于降低政府单方面成本、 而有损于居民公共利益的规定，是与改造出发点相悖的。政府单方面进行规划决策的 方式造成了与居民之间的“信息不对称”现象，也增加了居民对政府意图的不了解和 抵触情绪。当决策部门没有在居民中进行必要的宣传解释和征求意见时，决策方案极 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 14 易偏离正确目标，社区居民也会对方案产生强烈的抵触情绪。当居民缺乏可靠的组织 形式和申诉渠道来表达自身的合法诉求， 与政府进行平等博弈时， 矛盾便会迅速激化， 难以得到化解， 甚至发展到不可调节的地步。 这时候， 居民往往会采取一些诸如上访、 诉诸媒体、消极抵制的行为，以此来表达自身的意愿。 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 15 第二章 一元主导的失效 第二章 一元主导的失效 所谓“一元主导规划机制” ，是指沿袭自计划经济体制的在政府全面主导、控制 下进行的规划编制、管理与实施模式。其中政府力、市场力与社会力呈现为不对称、 非均衡的状态，政府力过于强大、市场力片面得到强化而社会力过于弱小。 第一节 “单中心理论”的偏差 一、认为政府可以单方面提供最优的公共服务 这方面的理论源于可以追溯到 17 世纪托马斯.霍布斯利维坦一书中所描绘 的国家。霍布斯认为， “所有社会人都应当把自己交一个全能的国家利维坦，以 获得庇护，避免恐怖的自然状态” 。7他的思想被人们理解成这样：私人部门或个人 之间的竞争往往会导致无序、混乱的战争状态。为了避免这种可怕的战争状态，人们 必须建立一个至高无上的权威机构，由这个权威机构来制定或支配所有的社会关系， 所有的私人部门或个人都归属于这个权威机构，由这个权威机构来领导。这个权威就 是政府。顺其自然，人们亦相信其中的官员能够提供最优的高质量的公共服务。 这一观念在我国城市旧城更新领域中的影响根深蒂固，主要表现为规划决策、 供给和实施等一系列根本环节上的管理权限，牢牢掌握在政府主管部门手中。然而， 这个权威在实践过程中， 并没有很好的实现城市更新的两大目标物质环境改善和 7 奥斯特罗姆.公共服务的制度建构m.上海:上海三联书店,2000.中文版译序 3. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 16 社会保障， “霍布斯的可怕的主权者也没有干预以使其处于正常” 8，政府美好的决 策初衷往往与实施结果背道而驰。 二、认为公众对于公共服务的需求没有差别 单中心理论认为，任何城市的公共物品和公共服务相对来讲，都是类似的、同质 的，对一个大城市地区中任何一个区域的影响也都是相同的，因此城市中的公众消费 者对于城市公共物品和公共服务的需求是相同的，是一致的，是没有差别的。 结合城市规划实际，以上说法可以理解为：不论居住在城市的哪个区域，公众 对于规划服务的要求都是一样的， 没有实质差别。 因此， 政府部门在规划制定过程中， 无需征求公众的意见。隐藏在这种说法背后的的真正原因是：单中心理论奉行者，认 为政府规划部门、社会公众这两大主体，都“流畅地联系在一起，相互之间没有任何 策略行为，并通过重重关卡完全准确地传递信息” 。 9他们的利益和偏好仿佛是完全 一致吻合的，政府部门可以完全了解、代表公众利益。因而，在忽略了存在于这两大 类主体之间不同的利益取向和巨大的交易成本的前提下， 单中心理论奉行者于是顺理 成章地推导出这样的结论，即“一元主导规划体制”能够提供最好的城市规划服务， 而且这种结果主要是由规划管理部门的决策者创造的，与公众无关，公众只需被动接 受即可（图 2-1） 。 8 奥斯特罗姆.公共服务的制度建构m.上海:上海三联书店,2000.中文版译序 5. 9 奥斯特罗姆.公共服务的制度建构m.上海:上海三联书店,2000.中文版译序 9. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 17 图 2-1：一元主导规划体制中的垄断型规划供给方式 第二节 一元主导在实践中遭受挑战 一、单一僵化的规划与管理模式 客观世界中，公众的需求是不一致的，也是无限的；同时，政府部门与公众的 需求更是不一致的，很多时候政府部门并不能完全理解、代表公众的意愿，政府部门 收集、分析、研究、处理客观世界信息的能力也是有限的。单中心理论恰恰是忽略了 上述无限与有限之间的差距， 即客观世界中无限的需求和信息与管理者有限的信息处 理能力之间的差距，在面对无比复杂的社会现象时，坚持“要求被协调的追随者理解 信号并愿意服从这些信号。如果被协调的共同体是复杂的、大型的，那么这种信号就 市规划部门 区规划部门 规划编制部门 公众 城市规划成果 选举规划决策者 传达规划内容 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 18 常常会被扭曲和漏失。 ” 10以自我为中心的单一规划调控方式与来自市场和社会的众 多需求信号形成了尖锐的反差，造成规划合理性的先天缺失。 从专业技术角度看，这种以政府为主体而制定的规划方案目标明确、行动迅速、 专业性极强，但很难赢得旧城更新所必需的公众认可和社会支持，只能成为美妙但无 法实现的蓝图。 二、对公众参与作用的忽视 单中心理论将公共服务的生产等同于汽车这样的物质产品的生产，即它的生产 可以独立于最终消费该物品的人的投入， 因而忽视了规划决策过程中基层群众深入参 与协作的可行性，只是把居民的参与视为有限度的辅助手段。 然而，所有公共物品的生产“都包括接受服务的消费者的积极投入” 11。在规 划中则体现为享有一定决策权的公众参与， 它应当成为规划服务生产中不可或缺的重 要环节。 对于低收入居民这一弱势群体来说，在旧城更新过程中，由于缺乏传达呼声的 通常渠道，他们的声音往往显得十分微弱。与在更新过程中占尽资源优势和政策优惠 的强势利益集团相比，他们得到的远远不能抵偿失去的价值。实际上，旧城区就是他 们赖以谋生和交往的精神家园， 因此他们的利益与旧城的保护和发展通畅联系的最为 紧密。然而处于弱势的现实，切断了他们保障自身切实利益的绝大多数途径，更无法 阻止由强势利益集团启动的“建设性破坏”行为。 10 柯武刚,史漫飞.制度经济学:社会秩序与公共政策m.北京:商务印书馆,2002.174-177. 11 奥斯特罗姆.公共服务的制度建构m.上海:上海三联书店,2000.中文版译序 10. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 19 第三章 “社群自主治理”的应运而生 传统治理理论认为，只有通过外来的政府干预或者市场机制才能开展旧城更新。 然而基于多中心理论、治理善治理论的“社群自主治理”对此提出了异议，指出 了社区居民通过自主治理来摆脱困境的可能前景。 第一节 呼唤新的规划平衡机制 一、传统规划机制的缺陷 分析市场条件下众多的利益主体，大致可以归纳为三种推动城市空间演化的主 要力量 12： （1）政府力包括不同层次的政府组织及其所推行的相关政策法规。 （2）市场力包括房地产开发公司、物业管理公司、商业企业、生产企业等。 （3）代表普通公民的社会力包括以学术机构为代表的非政府组织、社区组 织以及全体居民（图 3-1、图 3-2） 。 12 王彦辉.走向新社区城市居住社区整体营造理论与方法m.北京:东南大学出版社,2003 年.173. 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 20 从这个角度来看，传统规划机制呈现一元独大的格局政府在其中占据着主 导地位，行使着垄断性的权利；市场力尽管具有一席之地，但政府的规划管理体制对 其还缺乏有效的控制、监督、管理、驾驭；至于社会力，则处于明显的弱势的被动地 位，在自上而下的传统规划机制面前，基本上没有被赋予话语权空间。 这种政府一元主导的规划机制对旧城更新，尤其是居住在其中的居民，有着不 可忽视的消极影响。从某种意义上说，它会导致多元主体的利益失衡，尤其是处于弱 势的利益集团（如低收入的原居民或公房租住者）因为缺少畅通的利益表达渠道，而 在这场博弈中处于下风。近年来，有的旧城区域里的许多原居民在更新过程中被迫迁 移，在强势的政府、市场力量面前被边缘化，造成传统历史文化传承的断裂。 二、寻找规划平衡机制 政府力 旧城更新 改造 市场力 社会力 图 3-2:现实中的旧城更新作用力格局 政府力 旧城更新 改造 市场力 社会力 图 3-1：理想中的旧城更新作用力格局 上海交通大学 mpa 学位论文 关于旧城更新中“社群自主治理”方式的探讨 21 城市规划的根本目标和宗旨在于实现社会的公平与效率。然而从前文的分析可 以看出，一元主导的规划机制在实现旧城更新过程中，在社会资源的分配效率方面只 能说是发挥了部分作用，实现了局部目标。就旧城的长远目标和整体利益而言，还很 难给予积极的评价。 当前市场自发地把一切都经济化、效率化，以追求短期内最大利润为目的。面 对这样的现状，我们需要探索一种新的民主制度来维持城市规划的平衡性、公益性、 多元性、公平性，并以此来保证政府行为以及城市规划者的公平度，保证普通市民的 长期利益。 随着社会时代的不断变迁，传统的单位制逐渐衰落，渐渐淡出人们的视线。这 意味着部分社会整合机制的失效，众多利益冲突和矛盾无法通过传统模式加以表达、 加以解决。人们在各个方面在不断地尝试、探索新的民主形式。以城市社区组织、民 间社会组织和中产阶层的发轫为特征的民主政治方兴未艾，正在成为新兴的现象。社 会利益的剧烈分化与冲突揭示出传统上 “长期缺少理性解决冲突的意识形态话语和文 化环境，整个社会对于冲突的看法往往非常僵硬” 13。在今后相当长的一段时间内， 社会变革将持续存在，为了防止社会秩序的紊乱，需要进行一系列的制度创新，包括 建立规范化的利益表达机制，以及能够有效处理由变革所带来的种种问题的制度安 排，其中的关键就是完善旧城更新中的公众参与制度。 要实现这个目标，需要：重视以社区为代表的社会力在旧城更新中不可忽视的 作用，通过借鉴先进的