（行政管理专业论文）对政策网络基本理论与作用的探讨.pdf

摘要 摘要 本文的研究对象是政策网络，重点是政策网络的基本理论和作用。本 文的基本方法和预期目标是通过有关理论的梳理和比较来认识政策网络这 一对我们来说r 益重要但仍然比较陌生的事物，并在此基础上讨论政策网 络对改善我国公共政策和公共管理的启示。 本文共分为五章。第一章探讨了政策网络的性质、特点、成因和理论 基础；第二章着眼于政策网络的认知问题，分析了政策网络的类型、层次 和重点；第三章从国家与社会关系的角度比较了政策网络理论和其它主要 的公共政策理论的异同，并探究了政策网络理论的优势及其存在的合理性； 第四章论述了政策网络作为公共政策工具和公共治理模式的一般功用；第 五章评估了政策网络的优点和缺陷，然后结合中国的实际讨论了它对改善 中国公共管理的寓意。 本文的主要收获是：第一，基本厘清了政策网络的理论谱系，并对这 一产生于西方的理论做了国内迄今为止最为完整和最为清晰的表达；第二， 通过对政策网络理论的梳理和探讨，基本认清了政策网络这一客观现象的 面目和特点：第三，基于政策网络的基本理论与政策网络现象的认识，明 确了政策网络的基本功用和适用范围；第四，通过对中国社会变革和公共 管理改革的初步研究，部分地验证了本文关于政策网络理论将越来越适用 于中国这一根本假定。 关键词政策网络；政策分析；治理；公共政策；公共管理 燕山大学管理学硕士学位论文 a b s t r a c t t h eo b j e c to f t h i sp a p e ri st h ep o l i c yn e t w o r k , m a i n l yt h eb a s i ct h e o r i e sa n d f u n c t i o n so ft h ep o l i c yn e t w o r k t h ea n t i c i p a t e dg o a li st or e a l i z et h en e t w o r k w h i c hi si n c r e a s i n g l yi m p o r t a n tb u tr e m a i n su n f a m i l i a rt ou st h r o u g hc o m p a r i n g a n dc a r d i n gt h er e l a t e dt h e o r i e s ，o nt h eb a s i so ft h ec o m p a r i s o na n dc a r d i n g ， d i s c u s st h ei n s p i r a t i o no ft h ep o l i c yn e t w o r kt ot h ei m p r o v i n go ft h ep u b l i c p o l i c ya n dt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o no f o u rc o u n t r y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t o f i v ec h a p t e r s t h ef i r s tc h a p t e rd i s c u s s e st h e p r o p e r t y , t h ec h a r a c t e r i s t i c s ，t h e c a u s eo ff o r m a t i o na n dt h et h e o r e t i c a l f o u n d a t i o no f t h ep o l i c yn e t w o r k ；t h es e c o n dc h a p t e rf o c u s e so nt h er e c o g n i t i o n o ft h ep o l i c yn e t w o r k ，a n a l y z i n gt h et y p e s ，t h el e v e l sa n dt h ek e y n o t e so ft h e p o l i c yn e t w o r k ；t h et h i r dc h a p t e rc o m p a r e st h ep o l i c yn e t w o r kt h e o r i e sw i t ht h e o t h e rm a i np u b l i cp o l i c yt h e o r i e sf r o mt h ep e r s p e c t i v eo ft h ec o u n t r y s o c i e t y r e l a t i o n s h i p ，a n de x p l o r e st h ea d v a n t a g e sa n dt h ee x i s t i n gr a t i o n a l i t yo ft h e p o l i c yn e t w o r kt h e o r y ；t h ef o u r t hc h a p t e rd i s c u s s e st h eo r d i n a r yf u n c t i o n so f t h ep o l i c yn e t w o r ka sak i n do fp u b l i cp o l i c yt o o la n da sak i n do fp u b l i c g o v e r n a n c em o d e l ；t h e f i f t h c h a p t e rf i r s t l y e v a l u a t e st h ea d v a n t a g e sa n d d i s a d v a n t a g e s o ft h ep o l i c yn e t w o r k ，a n dt h e nd i s c u s s e si t sm o r a lt ot h e i m p r o v i n go f c h i n a sp u b l i ca d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ot h er e a l i t yi nc h i n a t h em a i ng a i n so ft h i sp a p e ra r e ：f i r s t ，f u n d a m e n t a l l yc l a r i f y i n gt h et h e o r y a n c e s t r yo ft h ep o l i c yn e t w o r k ，a n dg i v i n gt h em o s tc o m p l e t ea n dt h ec l e a r e s t e v e re x p r e s s i o no ft h et h e o r yw h i c he m e r g e di nt h ew e s t ；s e c o n d ，r e c o g n i z i n g t h eb a s i cf e a t u r eo ft h e o b j e c t i v ep h e n o m e n ao fp o l i c yn e t w o r kt h r o u g h e x p l o r i n ga n dc a r d i n gt h ep o l i c yn e t w o r kt h e o r y ；t h i r d ，d e f i n i n gt h eb a s i c f u n c t i o n sa n dt h ea p p l i c a b l es p h e r eo na c c o u n to ft h eb a s i cp o l i c yn e t w o r k t h e o r ya n dt h eu n d e r s t a n d i n g o ft h ep o l i c yn e t w o r kp h e n o m e n o n ；f o u r t h ， t h r o u g ht h ep r i m a r yr e s e a r c ha b o u tt h es o c m lr e f o r ma n dt h er e f o r mo fp u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni nc h i n a ，p a r t l yv e r i f y i n gt h es u p p o s i t i o no ft h i sp a p e rt h a tt h e n a b s t r a c t p o l i c yn e t w o r kt h e o r yw i l lb em o r ea n dm o r ea p p l i c a b l et oc h i n a k e y w o r d sp o l i c yn e t w o r k ；p o l i c ya n a l y s i s ；p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；p u b l i cp o l i c y ； g o v e r n a n c e 1 1 燕山大学硕士学位论文原创性声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文对政策网络基本理论与作 用的探讨，是本人在导师指导下，在燕山大学攻读硕士学位期间独立进行 研究工作所取得的成果。据本人所知，论文中除己注明部分外不包含他人己 发表或撰写过的研究成果。对本文的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式注明。本声明的法律结果将完全由本人承担。 作者签字日期：妒年，- 月，日 燕山大学硕士学位论文使用授权书 对政策网络基本理论与作用的探讨系本人在燕山大学攻读硕士学 位期间在导师指导下完成的硕士学位论文。本论文的研究成果归燕山大学所 有，本人如需发表将署名燕山大学为第一完成单位及相关人员。本人完全了 解燕山大学关于保存、使用学位论文的规定，同意学校保留并向有关部门送 交论文的复印件和电子版本，允许论文被查阅和借阅。本人授权燕山大学， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文，可以公布论文的全部或部分 内容。 保密口，在年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密吼 ( 请在以上相应方框内打“4 ”) 作者签名：季 钆 一名荡缴f 日期：凇f 年，；月r 日 日期：加f 年肛月j ，日 第1 章绪论 第1 章绪论 本章介绍了论文的选题背景、国内外研究现状与意义，确定了论文的 研究对象、研究思路与研究方法。本文的研究对象是政策网络，重点是政 策网络的理论、方法和作用。为了在论文主体部分更好地讨论这些重点问 题，本章还对政策网络的性质、特点与成因等基础问题进行了探讨。 1 1 选题背景与意义 “政策网络”是自2 0 世纪8 0 年代以来在英国、美国等西方国家政治 学与行政科学文献中使用频率很高的字眼之一，有关的讨论与研究己相当 多，对于政策网络概念的理解也众说纷纭。而在我国，它仍属新事物，从 其引入到运用还不足五年时间。在此期间，我国一些学者陆续出了一批介 绍性、分析性论文与案例研究文章。政策网络方面的中文研究文献尽管总 量不大，但却保持着很强的增长势头。有人甚至大胆预计，它很可能会成 为国内公共管理学、政治学与政策科学中继治理研究之后的又一个新的热 门研究领域。 “网络”一词本意指的是利于接触的意思。最先把网络分析方法应用 到社会科学研究中的应当是社会学，倡导者是德国社会学家齐美尔。从2 0 世纪5 0 年代起，社会学开始大规模地使用网络分析的理论框架，它引进“嵌 入性”的概念，认为行动者并非如同原子个体一般在社会网络之外行动或 者决策，他不会一成不变地恪守其社会角色的职责，而是力图进行有目的 的行动以嵌入在具体的、当前的社会关系网络中。人们将社会网络视为“联 络行动者的一系列社会联系和社会关系”。并从网络规模、关系强度、网 络密度、关系内容等社会结构来分析和解释行动者的社会行为，可以比较 真实地考察不同层次的个体和结构的互动。网络分析的这种优势，引起了 政治学家尤其是政策分析学家的重视。他们认为公共政策的本质是公民与 各种组织互动的产物，因此引入网络分析方法可以更真实地认识政策过程 中的现实图景，从而避免政治科学和政策科学在规范理论和经验分析之间 燕山大学管理学硕士学位论文 的摇摆不定，并使两者有效地沟通。 随着现代政治场景中公共事务的日渐复杂与政府责任范围的扩张，政 策过程已经变得日益多元化，这包括政策参与的扩大、资源依赖途径的多 样化等。而且，越来越多的团体和个人被接纳到政策过程中来也造成了不 同政策领域各种政府与团体关系的存在。在这种情况下对政策过程中“政 府一社会”关系的研究成为一个重要的焦点。国家与社会关系研究可以分 为“社会中心论”和“国家中心论”两种途径，前者以多元主义为核心， 后者以组合主义为核心。但是，由于政策过程的日益复杂与多样化，这二 者都无法更好地解释政策过程。政策网络是一种新的政策研究路径，它以 利益中介分析研究的视角试图以“网络”的途径来解释现代公共政策的制 定过程，可以超越多元主义、组合主义等理论所遭遇的困境。 政策网络常常被视为一种新的政策分析工具和新的治理模式。作为政 策分析工具，它凸现了政策形成过程中政策主体的相互依赖关系和复杂的 相互作用过程，因此能比较有效地克服传统的“自上而下”的政策形成模 式存在的缺陷，比较适合多元社会的实际情况。作为一种治理模式，它是 科层治理模式和市场治理模式的有益补充，能够在弥合国家与社会的关系 和改善公共管理方面发挥着重要作用。同时，政策网络理论也是分析日益 复杂的公共管理问题的理论工具，对于深化人们对公共管理的认识，培育 能够适应多元社会需要的公共意识，都非常有帮助。 自改革开放以来，中国社会日益成熟且呈现出了多元化的发展趋势， 中国的公共管理与社会的关系越来越密切，社会对公共政策的制约也在不 断加强。于是，如何从国家( 政府) 与社会的关系来思考和处理公共管理问题 也就变得重要起来。在当前，特别是在党中央提出建设社会主义和谐社会 以来，改善我国公共管理的一个重要任务就应该是实现政府与社会关系的 和谐。与此同时，在社会大变革往往伴随着公共管理理念、方式的大变革， 我国的情况也正是如此。一方面，公共管理的范围总体上在扩大，公共管 理的任务在加重；另一方面，党和人民要求改革公共管理的要求也越来越 强烈。再者，在公共政策的形成与贯彻的过程中的中间( 或中介) 环节不断增 加，政府内部的相互依赖关系日益增强，资源转换的频率越发加快，政策 2 第1 章绪论 过程越来越复杂。所有这些都要求我们提出新的理论和新的方法，其中学 习和借鉴包括政策网络理论、方法与经验在内的国外先进理论与经验也就 显得越来越重要了。 1 2国内外研究现状与本文的研究任务 2 0 世纪7 0 年代以来，“政策网络”成为西方政治科学研究中的流行术 语，引起了不同学者的关注。对于政策网络的概念，学术界仍存在很大的 争议。有些学者把政策网络理解为一种描述性概念，如鄞益奋在政策网 络的研究边界探析一文中对政策网络的基本概念、兴起背景、特质及其 政策网络的管理进行了论述。有些学者将政策网络看成一种政策分析方法， 应用在对公共政策分析方面，如：何俊志在政策过程中的网络分析一 文中就是把网络作为一种最基本的方法来分析公共政策。有些学者从治理 角度理解政策网络，认为它是治理几种模式之一，英国的罗德斯在他的新 书理解治理：政策网络、回应性与责任和新的治理中将政策网络 理解为治理模式的一种，阐述了政策网络在政府治理中的作用。有些学者 将政策网络理解为一种理论框架，如任勇的政策网络的两种分析途径及 其影响中指出：政策网络就是运用网络主义分析政策过程的一种理论框 架。此外，政策网络的兴起不仅仅体现在理论层面，许多学者还运用政策 网络对一些公共政策行为进行实证性分析，如彭勃的“政策网络”理论 与中国基层政治研究、唐皇风的政策网络与政策后果：中国的运用一 一对农村税费改革中利益分配关系变化的分析以及蔡晶晶和李德国的政 策网络中的政府治理等等。 从上面的介绍可以看出，政策网络是我国学者刚刚开始涉足的一个新 领域，其研究现状大致可归结为以下三点。第一，近年来国内尚还没有关 于“政策网络”的著作和译著问世，论文总量甚少。少有的几篇文章还只 是从某个角度对政策网络的基本界定而没有系统而全面的论述。第二，无 论在国外还是国内，政策网络都是一个充满争议的领域，概念的使用和滥 用问题比较突出，研究对象的界限比较模糊，理论交错横成、脉络不清。 第三，由于缺乏系统、全面与清晰的认识，政策网络的运用也受到了极大 燕山大学管理学硕士学位论文 限制。一个人们不怎么清楚的理论工具、政策工具和治理模式是很难发挥 其应有的作用的。 基于这样的认识，本文确定了三个基本的研究任务：第一，根据现有 材料，特别是国外的研究著述，整理出政策网络的知识谱系，理清政策网 络的理论脉络和基本构成，以达到正本清源的目的：第二，基于对政策网 络的基本理论与总体情况的认识，搞清楚政策网络的基本功用和适用范围： 第三，基于对政策网络基本功用和适用范围的认识，讨论它的优点和缺点 并探讨其在中国的应用前景。 1 3 研究思路与论文结构 本文的研究对象是政策网络，重点是政策网络的基本理论和作用，目 的是通过有关理论的梳理和比较来认识政策网络这一对我们来说仍然比较 陌生的事物。 政策网络理论是一个实践性很强的运用性理论，理论研究和实践研究 的界限很不清楚，掌握和运用的难度也很大。比如，政策网络的概念、特 点、成因等就既是对政策网络这一新兴事物的描述与解释，又是纷繁复杂 的种种政策网络理论的分析起点。但是，政策网络也有比较重要和成型的 理论形态。比如政策网络类型学、政策网络分析模型以及对国家与社会关 系的理论思考等。有鉴于此，本文将政策网络理论分成了两个部分。第一 部分立足于解决政策网络的基础问题，即要明确政策网络的性质、特点与 成因等。它既属于政策网络的基础理论，又是对政策网络这一特殊现象的 描述和分析。通过理论的梳理和介绍来达成对政策网络这一事物的基本面 貌的识知。第二部分集中讨论政策网络理论中争议最大也是最核心的三个 基本问题：一是政策网络分类以及政策网络与政策社群的区分问题；二是 政策网络的分析层次与重点问题；三是政策网络理论对国家与社会关系的 理解问题。这部分的理论色彩比较浓，但本文介绍这些理论的目的不单是 要罗列与讨论有关理论的主要观点，而更为重要的是试图通过理论的评介 来加深对政策网络本身复杂性的认识。 发现某种国外的理论或知识体系有用便将其功用介绍给国人，是“西 4 第1 章绪论 学东渐”初级阶段的通常做法。目前国内学者对政策网络的介绍也大致如 此。没有用的理论，多半没人介绍，也多半没人感兴趣，但问题是它究竟 有什么用处? 其适用范围究竟如何? 本文认为，要回答这样的问题首先要 回到理论本身，回到理论所专注的事物本身。换句话说，只有当对理论本 身与理论所探究的事物有比较系统与深入的把握时，我们才能更准确地懂 得这个理论以及这个事物的功用和适应范围。按照这一思路，我们在对政 策网络相关外文资料的输理、排比和分类思考之后，比较明确地认识到政 策网络主要有三个方面的功用：一是作为公共管理理论分析工具，发挥认 识、思考和研究公共政策问题和公共管理问题的作用；二是作为政策分析 工具，发挥政策分析与政策应对的作用；三是作为治理模式，发挥改善公 共管理的作用。本文对政策网络作用的介绍、评价以及对它在中国的运用 前景的探讨都是在这一认识的导引下展开的。 基于以上的看法，本文将研究内容分为五章。第一章是绪论，主要介 绍论文的选题背景、国内外研究现状与意义，并确定出论文的研究对象、 研究任务与研究思路。同时，为了更好地讨论重点问题，本章还对政策网 络的性质、特点、成因和理论基础进行了探讨。 第二章和第三章对政策网络理论进行了分析。第二章输理与评价了政 策网络理论的基础部分，着眼于政策网络的认知问题，并具体解答以下几 个问题，即：学者们是怎样划分政策网络的? 如何辨别不同的政策网络? 政策社群与政策网络有什么联系和区别? 政策网络有哪些分析模型，各种 政策网络模型的分析层次与重点是什么? 其实，核心就是要解决政策网络 的认知与辨别问题。第三章从国家与社会关系的角度来讨论与政策网络关 系最密切的两个公共政策分析理论( 即多元主义和组合主义) ，并将它们与政 策网络理论进行比较。目的是探询政策网络的理论优势及其存在的合理性。 本文的第四章和第五章致力于对政策网络的作用的分析。沿着政策网 络有三个基本作用的思路，第四章讨论的是政策网络的一般功用( 作为一种 公共管理理论分析工具、作为一种政策分析工具、作为一种治理模式) 。鉴 于本文预期要在第二章和第三章对政策网络的第一个作用进行分析，第四 章重点讨论的将只是政策网络的后两个作用。第五章根据对政策网络基本 燕山大学管理学硕士学位论文 作用的理解首先讨论政策网络的优点和缺陷，然后结合中国的实际情况探 讨政策网络对改善中国公共管理的寓意和启示。 需要特别说明的是，由于国内政策网络研究材料很少，本文主要是依 据的是外文材料。在外文材料中本文直接引用、转述和参考最多的著作有： 罗德斯的理解治理：政策网络、回应性与责任【l 】和马士的比较政策网 络【2 】等。此外，本文还参考了国外学者的不少论文和国内的一些论文。 1 4 政策网络及其特点 何谓政策网络? 如同其它社会科学概念一样，学者对这一概念的定义 也是见仁见智。在综合政策网络理论主要代表人物的观点后，本文认为他 们对政策网络概念的界定大致有以下四种倾向。 第一，从政策主体或主体关系的视角来定义政策网络。卡岑施泰因 ( k a t z e n s t e i n ) 认为：“政策网络就是公私行动者之间的一种关系模式。”p j 基 克特( k i c k e r t ) 、克利金( k l i j n ) 和科彭扬( k o p p e n j a n ) 的观点与卡岑施泰因同出 一辙，也都认为政策网络指的是相互依赖的行动者之间某种程度上稳定的 社会关系类型。【4 】另外，g 乔丹( g r a n tj o r d a n ) 、k 舒伯特( k l a u ss c h u b e r t ) 以 及范华登( f r a n s v a nw a a r d e n ) 都持相似的观点。前者认为，“政策网络指决 策过程中包括来自不同层次与功能领域的政府、社会行动者。”【5 j 后者在探 讨政府与企业关系时指出，政策网络指政治官员、行政官员与利益代理人 三者之间因相互依赖而形成一种较为长久的联结模式。 6 1 第二，从资源依赖的角度来界定政策网络。贝森( b e s o n ) 将政策网络定 义为：“一群复杂的组织因资源依赖而彼此结盟，又因资源依赖结构的中 断而相互区别。”r 玎罗德斯( r h o d e s ) 采纳了贝森的观点，并重点阐述了资源依 【l 】r a w r h o d e s ：u n d 蝴d i n gg o v e r n a n c e p o l i c y n e t w o r k , g m 嘲狮r e f l e x i v i t ya n d a c c o u n t a h n i t y 2 1d a v i d m i l l s h ：c o m p a r i n gp o l i c yn e t w o r k s p jk a t z e n s t e i n p e t e r , s e t w e a np o w e ra n dp l e n t y , m a d i s o r l ：u n i v e r s i t yo f w i s c o n s i np r e 船，1 9 7 7 ：9 9 2 嗍k i c k e r t , w a l t e r ；r d i j n , 翻k h a n s k o p p e n j a 扎m a n a g i n gc o m p l e xn e t w o r k ：s t r a t e g i e s 缸m cp u b l i c s e c t o r , l o n d 咖：s a g ep u b l i c a t i o n s ，1 9 9 7 ：6 j o r d a n , g r a n ts c h u b e r t ，k l a u s ，p r e l i m i n a r y o r d e r i n g o f p o l i c y n e t w o r k l a b e l s 。i i l e u r o p e a nj o u r n a l p o l i t i c a lr e s e a r c h v 0 1 2 1 1 9 9 2 ：1 1 嘲v a nw a a r d e n ，f r a n s ，p o l i c yn e t w o r k s ，i ne u r o p e a nj o u r n a lo f p o l i t i c a lr e s e a r c h , 1 9 9 2 ，( 2 1 ) ：3 1 m a r 机d a v i d r i l o d e s 。a 砒p o l i c yn e t w o r k si nb r i t i s hg o v e r n m e n t , o x f o r d ：c l a r e n d o np r e s s ， 6 第1 章绪论 赖与政策网络的基本特征。他认为，政策网络中的资源通常有以下几种：权威 ( a u t h o r i t y ) 、资金( m o n e y ) 、合法性( 1 e g i t i m a c y ) 、信息( i n f o r m a t i o n ) 与组织 ( o r g a n i z a t i o n ) 。【l 】 第三，从国家自主性的角度来界定政策网络。史密斯0 “s m i t h ) 认为，当利 益团体与政府交换信息并认可团体在政策领域中的利益时，政策网络就产生了。 不过，这种政策网络是政府允许更多利益团体参与政策过程的一种协商机制， 是政府借以扩张其社会基础结构权力( i n f r a s t r u a t ep o w e r ) 的工具。嘲阿特金森和 科曼( a t k i n s o n & c o l e m a n ) 在比较分析发达国家的经济政策时指出，政策网络就 是：在某一政策领域中特定的官僚部门与主要社会部门之间存在的某种程度上 的制度化关系，这种制度化关系集中体现在国家能力与社会动员之间力量的对 比度上。 3 1 第四，从治理的视角来界定政策网络。有些学者认为，政策网络是一种不 同行动者之间相对稳定的、非科层非市场的相互依赖的关系。这些行动者在资 源交换过程中通过协商途径实现所共享的政策利益，以回应市场与政府的失灵。 还有学者认为，政策网络是由一群具有自主性，且彼此之间有共同利益的相互 依赖行动者所组成的关系。当政府失灵或市场失灵时，这种具有平等、协调与 自我统合功能的政策网络就成为一种公共治理模式。【4 1 尽管学者们对政策网络的看法有所不同，但我们仍可以归纳出一些共 性的东西。大体而言，政策网络是政策过程中国家与社会之间不同互动关 系类型的总称。这些关系类型具有以下几个要素：多元的关系主体，如公 共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者。它们以个体形式参与政策 网络，但往往是组织的代表；复杂的关系联结。多元主体之间的关系表现 出结构关系或人际关系特征。政策网络的结构关系强调的是中层结构，如 政府部门之间、政府部门与市民社会之间的结构关系。无论是结构关系还 1 9 9 2 ：1 3 “1 m a r s h , d a v i d & r h o d e s r a w p o l i c y n e t w o r k s i n b r i t i s h g o v e r n m e n t , 1 9 9 2 ：1 0 - 1 1 s m i t h , m a t r i a , p r e s s u r e p o w e ra n d p o l i c y ：s t a t e a u t o n o m y a n d p o l i c y n e t w o r k s i n b r i t a i na n d t h e u n i t e ds t a t e sn e wy o r k ：h a i v e s t g r 、h c e t s h e a 1 9 9 3 ：5 4 ”1 a t k i n s o n m i c h a e l & c o l e m a n , w i l l i a m s t r o n gs t a t e sa n dw e a ks t a r e s ：s p t o r a lp o l i c yn e l m c o r k s i na d v a n c ec a p i t a l i s te c o n o m i e s ，i nb r i t i s hj o u r n a lo fp o l i t i c a ls c i e n c e ，v 0 1 9 , n o 1 1 9 8 9 ：4 7 - 5 5 4 1b o r z e l ，t a n j a , o r g a n i z a t i o nb a b y l o n - - o n t h ed i f f e r c mc o n c e p t i o n so f p o l i c yn e t w o r k s , i np u b l i c a d m i n i s t r a t i o r l , v 0 1 7 6 s u m m e r , 1 9 9 9 0 5 4 7 燕山大学管理学硕士学位论文 是人际关系，其关系联结要么或强或弱，要么或长或短，极其复杂；互相 依赖的行动者。这种依赖性来源于三个方面，一是资源依赖、二是利益诉 求、三是政策合法化的需求。因此，不同行动者在实现政策目标过程中处 于一种非正式的、非科层式的与相对稳定的关系形态。 表面上，政策网络有着复杂性和无常性，但实际上仍然有一定的规律 性可循。由于网络结构介于市场和科层之间，因此表现出动态与稳定、互 倚与自主、排它与包容等相反相存的两重性特征。 第一，动态性和稳定性。一方面，政策网络中的成员始终处于一个不 断流动和更替的过程。网络中的行动者根据各自的资源占有情况获得在网 络中的影响力，形成了动态发展的互动过程。而且，在政策网络中，行动 者各自根据自身的目标来影响政策过程，使得政策过程充满了不确定性， 从而使政策网络的动态性进一步加强。另一方面，政策网络也潜藏着一定 的稳定模式。政策网络的稳定性指的是，政策网络中会有一些常规的决策， 网络中行动者的活动有一定的秩序而不是杂乱无章的。这是因为，政策网 络中的互动是一个多次博弈的过程，能够形成一个稳定的合作模式。行动 者之间的互动反复进行并促成着共同的感知，也形成着相对固定的参与模 式和互动规则。久而久之，政策网络就可以形成自身在结构和文化上的特 征，使行动者对于网络中的活动有一定的可预期性。因此，依靠规则化和 制度化的努力，政策网络的行为仍然是有一定的规律的。当然，在网络的 模式化和制度化的同时，也伴随着适应性和调整的过程。因此，维持稳定 并不如想象中的那么简单。由于新成员的不断加入，政策网络不可能形成 一个稳定的共同意识形态基础，政策子系统也一直处在不断地建立、修正 和瓦解之中。 稳定性和动态性在铁三角和议题网络的概念中体现得较为明显。在铁 三角等概念内涵里，公共政策是有序的和可预知的。在铁三角的视野中， 网络的行动者是相对固定的，其行为也是可以预知的。议题网络的兴起破 除了这种信念，认为政策过程处于一个混沌的状态之中。在议题网络看来， 政策是一个复杂的过程，充满着冲突和复杂性。政策往往是在各个政党、 利益和官僚之间的混沌互动中出现的。各方争夺“问题的所有权”，谁是 8 第1 章绪论 其中起支配作用的行动者往往是难以确认的。虽然铁三角的概念已经逐步 消退，但其特征仍然一定程度上存在于政策网络之中。由此，有学者提出 了“过度的互动”的思想，认为过于强调无序和不可预知性会忽视网络中 参与者的稳定、妥协及排他等客观存在的必然性。 第二，互倚性和自主性。政策网络是互相依赖的行动者的一种关系模 式。互相依赖是政策网络的一个关键词和解密词。在这一点上，克林 ( e r i k - h a n sr d i j n ) 指出，网络分析的焦点就在于行动者的互倚性及其对待互 倚性的策略【1 】。互相依赖的基础在于资源在各种行动者之中的非垄断性分 配。由于网络中的行动者依靠自身的力量无法完成任务，他们必须依靠其 他行动者的帮助来实现目标。因此，公共事务就需要政府、非政府公共组 织和私人部门多方力量共同管理，各尽所能、各司其职。在资源依赖的导 向下，各种行动者在网络中交换信息、目标和资源，并形成互惠互利的关 系。正是在这个意义上，西方学者指出，资源依赖和交换是政策网络本质 的特征所在。在政策网络中，每一个行动者所提供的服务都可以被看成是 各个团体间的利益交换。政策网络的互倚性和交换性，表明了网络“竞争 性合作”与“对抗性合作”的特征。这是一种非等级化而又非市场化的新 的合作形式，它内在地要求互相信任的关系，因为互相信任可以推动政策 网络中行动者的合作，减少集体行动的障碍。 在互相依赖的网络中，作为成员的行动者并不是以依附其他行动者的 形态存在的，每个行动者都是自主地行动，有自身独立的目标和偏好。当 然，行动者与行动者之间的影响力及资源是存在差异的，但这并没有抹杀 行动者的自主性，自主性是交换与合作的基础。 第三，排他性与包容性。政策网络的边界是政策网络研究中的重要课 题。政策网络的排他性和包容性程度，是政策形成和改变的决定因素。政 策网络具有包容性的特质，在基本的准则和底线设定之后，符合资格的行 动者都可以进入网络之中。与此同时，政策网络也有着排他性。政策网络 在允许一些行动者进入的同时，又意味着对另一些行动者做出了进入限制。 l l 】k a i j i n e h a n a l y z i n ga n d m a n a g i n g p o l i c y p r o c e s s c s i n c o m p l e x n e t w o r k s ：a t h e o r e t i c a l e x a m i n a t i o n o f t h e c o n c e p t p o l i c y n e t w o r ka n d i t s p r o b l e m s a d m i n i s t r a t i o n s o c i e t y ，1 9 9 6 ，( 1 ) ：9 0 1 1 2 9 燕山大学管理学硕士学位论文 各种类型的政策网络的包容性和排他性是有所不同的。事实上，虽然有多 数的行动者参与到互动过程之中，而真正起重要作用的行动者只是少数。 因此，政策网络总是在不断地寻求维持成员利益的新均衡，防止少数人的 专断决策和政策垄断。 缘于政策网络的动态性和稳定性，政策网络的排他性和包容性，也处 于不断的变化与均衡当中。由政策网络的包容性和动态性，决定了政策网 络规模的弹性。由于网络中的成员经常处于流动的状态当中，政策网络的 规模就不是一成不变的，它的边界总是随着成员的增进和减少而变动。此 外，政策网络对于新思想的吸纳和排斥也处于一种变化着的状态当中。成 员的变化和新思想的介入都使得政策网络的维持和管理变得重要起来。 1 5 政策网络的成因与理论来源 现代公共事物管理所面临的最主要的挑战之一就是去处理如网络般的 情境，即互相依赖的情境。政府必须面对复杂与难以妥协的“不愉快议题” ( w i c k e di s s u e s ) 。而政治系统要有效地解决这些议题，就必须结合次级系统 的能力与资源，就得依赖广大资源提供者的合作。这种需要使国家与社会 的许多组织形成了各种各样绵密互动、相互依赖的政策网络。有关理论在 分析产生这种现象的原因时，尽管各有侧重，但大都认为它是下列发展趋 势相互作用的结果。 第一，“组织化社会”( o r g a n i z e ds o c i e t y ) 。二十世纪七十年代起，西方 多元社会中集体性的组织不论在数量、重要性还是相互依赖等方面都明显 增加。这些组织控制或生产越来越多的社会资源，它们的决策和行动对公 共事务的影响也越来越大。同时，整个社会建立在有组织的集体行动之上， 愈来愈多的社会事务受到有组织的行动者的影响。 第二，“政府超载”现象的出现。在现代社会中，国家所要处理的事务 日渐庞大和复杂，决策的范围也不断扩大，这种现象即是赫克勒所指的“政 策成长”。但国家拥有的资源并未增加到足够的程度。面对复杂的社会问题， 政府在制定政策时，都没有进行最优决策所需的全部信息，也没有掌握所 有可依赖的分析工具，因此在积极回应公民要求方面显得越来越困难。虽 1 0 第1 章绪论 然政府在努力做得更好，但给人们的感觉却更糟糕，造成了“政府超载” ( p o l i t i c a lo v e r l o a d ) 及“不可治理”的现象。 第三，“部门化”( s e e t o r a l i z a t i o n ) 的趋势。社会复杂程度的提高以及成 员间相互依赖的增强造成部门化的现象。越来越多的成员介入或参与到了 决策的制定与执行之中。相互竞争的利益快速流动，就形成了“过度拥挤 的决策”( o v e r l o a dp o h e y m a k i n g ) ，结果是公共政策也就越来越难以满足社 会上不同利益的需求。这样，在政治系统决策过程中出现部门化决策及功 能分化就是不可避免的了。 第四，社会的逐渐分化。社会的分化往往源自于市场化的推进，因以 分化社会常常又表现为向市场化方向的迈进。分化性社会的主要特征是不 同地区、不同部门以及不同人群之间存在着较大的差异性。不同的社会主 体可能会有不同的利益诉求，因而也就会拥有不同的政策主张。在这种情 形下，传统的政府强势主导政策的力量已经减弱，各种各样的社会力量都 在试图通过某种渠道影响政策制定，使政策倾向于满足自己的利益要求。 此外，随着政府改革和政策的成长，政府也在某种程度上推动着自身的分 化，这就造成了国家的权力分化与权威分裂。比如，对于公共服务新方式 的采纳包括把中央政府与地方政府的功能转让给替代性的代理机构， 对外承包、准市场方式( 体现为服务购买者与提供者的分离) 广泛使用就 “会打碎中央政府与地方政府中陈旧的部门官僚制”i l l ，从而使政府自身不 再成为一个政策偏好一致的行动者。国家不再被视为单一的整体，而是相 对分离的制度组合。 第五，非正式行政运作( i n f o r m a la d m i n i s t r a t i v ea c t i o n ) 的盛行。与社会分 化相联系的，公私的界限往往日趋模糊，从而造成了私底下、非正式的行 政运作的日益增加，如准立法、国家赞助的自我管制等，它们逐渐取代了 过去的许多政策制定过程。在政策形成过程中，各种参与团体都会积极透 过各自的社会关系动员自己的人马，或积累本身的政治资源。有些行动者 还会为求得有利于本身的政策结果而积极建立与其它立场相同的团体全面 沟通的关系，形成集体行动的倡议联盟( a d v o c a c yc o a l i t i o n s ) 来增强其在政策 1 1 俞可平治理与善治北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 ：9 8 1 1 燕山大学管理学硕士学位论文 制定过程中的影响力。并且，这些行动者之间的关系被模式化或规则化， 亦即成为一种结构化的关系。 第六，政策过程资源依赖路径的变化。传统行政体制下，公共政策的 做出( 包括政策工具准备、政策资源的获得等) 都主要依赖于官僚体制自上而 下的提供。但在现代场景下，这种做法受到了两方面的挑战：一方面，随 着社会治理方式的转型，人们往往会发现，现代国家机关在推动公共政策 时，越来越不易透过相关部门动员到所有必要的政策资源，往往必须依赖 政策厉害关系者( s t a k e h o l d e r ) 的合作。而且，也只有这样才能结合与动员原 本分散的社会资源，以期能在和谐的集体行动过程中解决政策问题。另一 方面，现代政治与社会事务的日益复杂，行动者对相关信息及资源的需求 也就变得日益地殷切起来，有些组织甚至在未完全拥有所需资源情况下， 便需要进行资源交换，这样资源相互依赖关系的出现也就成了必然。 政策网络作为一种公共管理理论的兴起，既是上述趋势相互作用的结 果，也是相关理论发展到一定程度的产物。“政策网络”思想最早出现在 2 0 世纪5 0 、6 0 年代的美国。当时的研究者主要关注在利益集团、官僚代理 人和政府等团体中的个体之间的归制合同。他们认为，这些团体之间因合 同而结成的关系便是政策网络。正式的政策网络研究是在2 0 世纪8 0 年代晚 期由美国的一些社会学家发起。然而，作为一种理论的政策网络却是由英 国政治学界催生的。在2 0 世纪8 0 年代末以来，英国政策科学界便推出了可 以称为“政策网络理论”的一套相对比较完整的政策科学分析模式。 英国学者基克特( k i e k e r t ) 等人对政策网络的理论来源进行了研究。他们 认为，政策网络借鉴了相关领域的理论，其中最主要的是政策科学、组织 科学和政治科学的相关理论，并指出这些理论共同构成了政策网络的理论 基础，如图1 - 1 所示。 在政策科学领域内，探讨公共政策过程的研究大致经历了三阶段，其 中第二阶段和第三阶段对政策网络的形成有比较大的影响。 第一，理性行动者( r a t i o n a la c t o r ) 。传统理性模型在决策过程中，决策 者具有绝对理性，