（技术经济及管理专业论文）电子政务视角下的政府管理模式研究.pdf

电子政务视角下的政府管理模式研究 中文摘要 进入2 0 世纪9 0 年代，整个世界都面临着与信息技术进步相适应的社会转型，传统 的政府组织也不例外。以计算机普及、应用及现代通信技术的结合为标志的第五次信息 革命使政府行政的社会环境发生了巨大的变化，作为社会上层建筑核心和公共管理的主 体的政府面临着前所未有的压力和挑战。 电子政务是信息技术在政府领域的运用，但其核心价值不是技术，而是借助技术来 实现政务流程再造。它可以说是技术创新与政府组织管理创新相结合的典范，是传统政 府组织管理模式的一场深刻变革。电子政务的本质就是运用信息技术，打破行政机关的 组织界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化、政务业务流程信息化， 为公众和企业提供广泛、高效和个性化服务的过程。 本文首先介绍了电子政务与政府管理模式的相关理论，然后分析了传统政府组织在 政府职能、政府组织结构、政府运行机制方面的不足，以及电子政务对政府组织的政府 职能、政府组织结构、政府运行机制的影响，结合一些具体案例，并在其中穿插介绍了 电子政务环境下的政务流程再造，政府决策、行政监督、公共关系等内容，最后得出未 来政府管理模式的发展方向，并提出了下一步的工作设想。 关键词：电子政务政府管理模式政府职能政府组织结构政府运行机制 t h es t u d yo f g o v e r n m e n ta d m lnis t r a tio nm o d e lf r o m e g o v e r n m e n tp e r s p e c tiv e a b s t r a c t s i n c et h e1 9 9 0 s ，t h ew h o l ew o r l da r ef a c e dw i t ht h et r a n s f o r m a t i o no fs o c i a la d a p tt ot h e p r o g r e s s o fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g y , t h et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa l en o e x c e p t i o n c o m p u t e rp o p u l a f i z a t i o na n da p p l i c a t i o no fm o d e mc o m m u n i c a t i o nt e c h n o l o g i e s m a r k e db yt h ec o m b i n a t i o no ft h ei n f o r m a t i o nr e v o l u t i o nt ot h ef i f t ho ft h ea d m i n i s t r a t i o no f t h es o c i a le n v i r o n m e n th a sc h a n g e dd r a m a t i c a l l y , a sac o r es o c i a ls u p e r s t r u c t u r e ，a n dt h em a i n b o d yo fp u b l i cm a n a g e m e n tg o v e r n m e n t i sf a c i n gu n p r e c e d e n t e dp r e s s u r ea n dc h a l l e n g e s e g o v e r n m e n ti st h ei n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yu s ei nt h ef i e l do fg o v e r n m e n t ，i t sc o r e v a l u e sn o to n l yt h et e c h n o l o g y , b u tu s i n gt e c h n o l o g yt oa c h i e v et h eg o v e r n m e n t 。sr e c y c l i n g i t c a nb es a i da sc o m b i n e dm o d e lt h a tt e c h n o l o g yi n n o v a t i o na n dm a n a g e m e n ti n n o v a t i o n g o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n s ，p r o f o u n dc h a n g e t h et r a d i t i o n a lm o d e lo ft h eo r g a n i z a t i o n m a n a g e m e n t t h ee s s e n c e o fe - g o v e r n m e n ti sap r o c e s st h a tu s eo fi n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yt o b r e a kt h ee x e c u t i v ea n do r g a n i z a t i o n a lb o u n d a r i e s ，i m p r o v et h eo r g a n i z a t i o na n d r e o r g a n i z a t i o no fp u b l i cm a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n to f f i c ea u t o m a t i o n ，c h i e f o fb u s i n e s s p r o c e s si n f o r m a t i o nf o rt l l ep u b l i ca n db u s i n e s s e sp r o v i d e aw i d er a n g e ，e f f i c i e n ta n d p e r s o n a l i z e ds e r v i c e i n t h i sp a p e r f i r s t ，r e s p e c t i v et h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i o nm o d e lo fg o v e r n m e n t a la n d e g o v e r n m e n t ，t h e na n a l y z e st h el a c ko ft h et r a d i t i o n a lg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n si nt h e g o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h eo r g a n i z a t i o n a ls t m c t u r e ，m e c h a n i s m s ，a n dt h ei m p a c to ft h e g o v e r n m e n to fg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，t h eo r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r ea n dt h eg o v e r n m e n t m e c h a n i s m ，o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m ，w i t ha n u m b e ro fs p e c i f i cc a s e s ，i nw h i c hi n t e r l u d e sa n d i n t r o d u c e dt h ee - g o v e r n m e n te n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i v ep r o c e s sr e e n g i n e e r i n g , g o v e r n m e n t d e c i s i o n m a k i n g ，a d m i n i s t r a t i v es u p e r v i s i o n ，p u b l i cr e l a t i o n s ，t h ef i n a lc a m et ot h e c o n c l u s i o n g o v e r n m e n t a la d m i n i s t r a t i o nm o d e l t h a tf u t u r em a n a g e m e n td i r e c t i o no fd e v e l o p m e n t ，a n d p u tf o r w a r d t h en e x ts t e po ft h ew o r ke n v i s a g e d k e yw o r d s ：e - g o v e r n m e n tm o d e lo fg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o n o r g a n i z a t i o n a l s t r u c t u r eo ft h e g o v e r n m e n t g o v e r n m e n t f u n c t i o n so f g o v e r n m e n to p e r a t i n g m e c h a n i s m s0 f 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在指导教师的指导下， 独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究 作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律责任由本人承担。 论文作者签名：日期：1 坐芝：2 2 ：篷 关于学位论文使用权的说明 本人完全了解中北大学有关保管、使用学位论文的规定，其中包 括：学校有权保管、并向有关部门送交学位论文的原件与复印件； 学校可以采用影印、缩印或其它复制手段复制并保存学位论文； 学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为目的，复 制赠送和交换学位论文；学校可以公布学位论文的全部或部分内容 ( 保密学位论文在解密后遵守此规定) 。 签名 导师签名 日期：1 哆p 二y 日期：1 l 叫一 第一章绪论 1 1 论文研究背景 第一章绪论 2 0 世纪8 0 年代中后期，为应对社会科学和管理科学的整体化趋势以及政府公共部 门面临的社会问题的挑战，欧美日等国家推行了称之为“新公共管理运动”政府改革运 动，而电子政务正是在这场运动中得以产生和推广，成为了现代科学技术手段与行政改 革相结合的重要手段。 美国是世界上最早推行电子政务的国家，从二战以后到7 0 年代末，美国行政职能 扩张导致机构臃肿、人浮于事、财政赤字，引起了公众对政府的普遍不信任，广大纳税 人强烈要求美国政府降低政府开支、提高政府工作效率和服务质量。另外美国政府的规 章制度管理，过度规制了政府及其工作人员的积极性和创造性。针对这一现象，美国进 行了以市场化为取向的行政改革，并在这过程中发现电子政务是一种很好的手段。1 9 9 3 年克林顿政府加快了行政改革的步伐，由副总统戈尔的全国绩效评估委员会，在大量调 查的基础上提出了创造经济高效政府和运用信息技术改造政府两份报告，试图 借助信息技术提高政府管理绩效，节约行政成本。美国国家基础信息设施小组于1 9 9 4 年制定了政府资讯科技服务的远景，推动了电子政务的建设。该小组认为政府改革 不仅仅是只是精简政府、财政赤字缩减，而且必须运用信息技术彻底重塑政府对民众的 服务职能。因此他们的电子政务目标是建立一个以民众需求为导向的“电子政务 ，提 供更有效率的、更易使用的服务，以及更多获取政府服务的机会与渠道。 英国是推行市场化行政改革最早的国家。其动因是人们开始普遍的对公共部门和 “官僚 的怀疑和不信任，认为政府总并不总是主动积极的去追求社会公共利益，更多 的却是关注政府组织自身及其工作人员的个人利益，为了获取更大的利益，政府组织会 不惜扩大社会不需要的职能，过度干预社会生活，构建庞大的机构以便从财政丌支中捞 第一章绪论 取更多的好处。认为政府到处充斥着浪费、低效率和官僚主义。因此其改革着眼于政府 和社会的关系，通过减少政府职能、实现政府从社会的部分撤退、建立小政府模式等具 体措施来重新界定和优化政府组织职能，将部分职能市场化。1 9 9 4 年，英国进行了“政 府信息服务”的实验。1 9 9 5 年英国议会科学技术办公室提出了电子政务研究报告， 1 9 9 6 年公布了“直接政府 计划，提出“新形态的公共服务 观念来满足未来社会的需 求，提出政府以电子形式向社会公众提供服务、缩短政府与公众的距离、给公众更多的 与政府往来的通道等设想。1 9 9 8 年英国政府率先提出了“信息时代政府目标，并于 1 9 9 9 年3 月正式发布了现代化政府的白皮书，提出建设和发展电子政务战略。 日本从2 0 世纪7 0 年代以来，过度的规制抑制民间活力，企业过度依赖政府，市场 化不足；财政困难、经济增长减缓、中央政府对地方干预过大、科技进步、国际竞争加 剧以及各种社会问题，促使日本政府提高效率和服务质量。面对这些社会现实，在信息 技术的推动下，日本政府发现电子政务是一种将中央集权型和只提供单一规格数量化服 务的工业化社会的政府改造成一个能适应信息社会和知识产业社会要求的能提供满足 个性化需求的高质、高效和高透明的政府的有效手段。1 9 9 3 年，日本临时行政改革推进 审议会将政府信息化作为行政改革的重要内容之一。1 9 9 5 年在面向高度信息通信社会 的基本方针提出了以实现整个社会信息化的目标，1 9 9 9 年在虚拟政府构想提出了 不受现有部门限制的信息化推进体制，并提出了建设电子政务的目标。 综上所述，电子政务是指信息技术在政府领域的应用。目前的政府管理理论与实践 基本是建立在官僚行政或称科层组织的思想之上的。这个概念最早由德国学者马克 思布伯以经济学的职能分工原理为基础提出，特指以职能分工为基础的层次分明、制 度严格、权责明确的组织模式。以官僚制为核心的政府管理模式在当前的经济、政治和 技术条件下面临着越来越大的挑战。 1 、政府机关传统的层级结构在新经济条件下、特别是网络技术飞速发展的今天， 已经显得笨重而繁琐。环境中的不确定性特征日益凸现，使得组织为了生存必须不断地 根据环境的变化及时地对自身加以调整，但传统的官僚制所强调的制度化、合理性化对 任何问题都要由设立的专门机构按照事先制定的规则来处理的做法，大大降低了工作效 率并使得各项决策的准确性由于环境的变化而受到威胁。 2 、在于官僚组织脱胎于专业化分工的理论，因而强调工作人员在本人所处的位置 2 第一章绪论 上的效率和能力，工作人员对于本人组织中其他工作缺乏必要的了解和认识，这一缺陷 导致了目前政府管理工作中机构臃肿、问题处理过程所涉及的人员和部门数量多，只要 一个环节出现问题，整个工作任务就会陷于停顿。 3 j 在于以官僚制为基础的政府机构由于岗位、部门和各种规则约束，已经呈现出 了相当大的刚性，对环境转变所必需的内部变革很难在较短的时间内做出反应。这既降 低了政府效率，又很难在现有的组织结构的框架内解决环境中出现的新问题，唯一办法 就是增设机构、增设人员，导致政府规模不断扩张，使得政府机构不断地陷入“膨胀一 精简一再膨胀”往复循环的怪圈。 因此近年来，欧美日等国家为提高国际竞争优势；相继进行电子政务建设，以提高 政府工作效率和便民为主要目标，进行政务流程再造，转变政府职能，构建电子化政府 组织机构，改善政府运行机制，以便为人们提供更广泛的、更便捷的信息及服务。电子 政务建设和使用能打破传统的政府组织界限，使人们能从不同的渠道获取政府的信息和 服务。可以促进政府机关之间及政府和社会各界之间的相互共同，可以打破时间、空间 上的限制满足人们的各种需求。 1 2 研究现状 1 2 1 电子政务的国外研究现状 在西方国家，电子政务的研究以进一步发展老公共行政学的新公共管理理论为基础 和指导，以有效解决政府管理效率低下、减轻财政负担、降低行政成本和提高政府服务 质量等社会现实问题为研究的社会基础，强调电子政务的社会服务功能价值，以电子政 务与政务流程再造有机结合为解决问题的主要方法。研究的着眼点主要集中在电子政务 与公共治理、电子政务与制度改革、电子政务与政府组织。 在以公共治理为视角的电子政务研究方面，美国维吉尼亚大学政府管理学院规划项 目的指导者约瑟夫m 林登在无缝隙政府一书：公共部门再造指南一书系统的 阐述了把再造原理应用到各级政府部门管理之中的思想观点，他将现代科学技术应用与 政府行政改革有机结合，明确提出了政府组织将从传统的清晰定义边界的组织向无边界 3 第一章绪论 的组织以至于无缝隙的组织转变。指出传统官僚行政体制在网络信息社会受到的挑战， 提出要摈弃官僚制、突破官僚制，进行行政组织结构重组和行政流程优化，构建网络化 组织。 在将电子政务作为一场行政革命的制度研究方面，学者认为电子政务在本质上，并 不是简单的网络信息技术等现代技术在政府部门的应用以实现自动化技术水平的提高， 而是为了提高为公民、法人和其他组织办事效率和改善行政绩效。也不是只为了解决本 部门内部的需要、形成自动化孤岛，而是要加强与其他各部门的协作、形成跨部门的网 络化协同工作的办公环境。认为电子政务的内涵是运用现代科学技术的力量对政府组织 结构、运行方式、服务范式、和行政业务流程进行优化重组和再造，从现有的、工业时 代的政府形态和官僚体制结构向以信息技术等现代化技术构建的、适应以互联网为主要 特征的信息化政府组织结构和运行方式转变。日本学者白井均等认为电子政务的建设并 非仅有“政府部门运用r r 技术 这个层面上，而是一场确确实实的“行政革命”电子 政务从一开始就是一个与行政改革一体化的概念。 在从政府行政组织研究电子政务方面的代表作有美国白宫管理与预算办公室发布 的无边界政府一跨政府项目管理方法，该报告研究和探讨了一个以政府部门的合作 框架和利益共同体的方式来推行跨政府部门电子政务建设的新思路，指出要从无边界政 府走向无缝隙政府，形成跨部门的网络协同办公、管理与服务。另外还有美国的查德席 克斯和简芳汀都从不同角度阐述了真正的挑战不在于构建电子化政府的技术能力，而 在于克服政府内部根深蒂固的组织性和政治性分歧，进行跨部门的整合与制度创新。 西方国家在这方面的研究内容极为丰富，不仅从知识发展的逻辑上研究了电子政务 发展的历史阶段、前后演进的历史规律，而且从实践验证的逻辑上研究了理论对于实践 的支持，从而进一步的预见了将来的发展方向和趋势。 1 2 2 电子政务的国内研究现状 随着电子政务的发展，我国关于电子政务的研究成果也不断涌现，主要有带有知识 性普及性、介绍性的基础性读物，和从公共管理、政务流程再造、建设技术和管理、评 价体系方面的研究。 在关于电子政务的基础性读物有戚鲁、孙正兴编著的电子政务原理与技术介绍 4 第一章绪论 了电子政务的基础概念、基本原理、运行模式、实现技术和应用方法。罗元铮、焦宝文 主编的全球电子政府发展概况介绍了全球电子政务的发展情况和发展趋势，总结了 我国建设电子政务的经验，并对我国实施电子政务战略提出了基本思路和构想。汪玉凯 等人编写的电子政务基础知识读本，从公共管理的角度介绍电子政务的相关知识， 分析了经济全球化对政府管理的影响以及电子政务发展的必然趋势，介绍了国内外电子 政务发展的历程、现状以及趋势，剖析了我国电子政务发展中存在的问题，并指出了我 国电子政务的指导思想目标、原则和未来的发展战略等。姚国章编著的电子政务基础 与应用。阐述了电子政务的基本理论问题，详细介绍了国内外电子政务的发展状况， 全面论述了电子政务发展中的政府改革与创新问题，深入探讨了电子政务发展中出现的 数字鸿沟问题，并对数字化城市的理论与发展的问题进行了细致分析。周宏仁的中国 电子政务对策论提出了中国电子政务的六大对策：审慎规划，小步快走；合理设置优 先级：以政府业务流为主线；尽早实施标准化：分步构建战略性国家信息系统；建立有 效的安全管理体系等。 在电子政务结合公共管理方面的研究有，姜奇平嘲认为在未来行政体制改革和机构 改革中，在“转变政府职能”原则后，加上“政府流程再造的要求，推进政府流程重 组，应以新的“精简效能一为基本原则。实现“政务边际成本递减”。通过信息网络， 政府部门和公众可以用交互式的方式，直接实现信息的双方传递，可以节省人们大量的 时间和精力，提高政府服务的效率和水平。信息技术在政务中的应用，将优化行政管理 的组织结构和提高信息传递的速度和效率。汪华余认为，电子化为政府职能输出奠定了 基础，使服务职能成为政府的核心职能，电子化为政府构建公共安全和个人安全的保障 提供了技术支持，电子化微调了中央政府和地方政府的职能范围，地方政府的职能进一 步加强。 在电子政务结合政务流程再造研究有，征春秀、孙阿霞d 1 认为我们电子政务下的政 务流程再造分为，政府治理理念的再造一政府职能“由管制型政府向“服务型政府 ， 组织结构的再造一改变传统的层级化的政府组织架构，建立网络型组织，政府运作流程 的再造一建立一个连续的流动的无缝隙政府，政府治理结构的再造从国家单独治理模 式转变为国家与社会共同治理的“小政府大社会 模式，行政文化再造一塑造网络化、 信息化、效率化、服务化的文化内核，绩效评估考核体系的再造一促进新的机制产生。 5 第一章绪论 崔向华1 认为电子政府建设加速了政府组织再造的进程，电子政府支持政府决策过程的 再造，电子政府促进了政府职能的再造。秦水若瞪1 认为信息时代对行政权力的影响有， 结构的扁平化，分配的均等化，行使的共享化，运行的透明化，约束的法制化，价值的 人本化。 在电子政务建设技术和管理方面有，国家信息安全工程技术中心主编的电子政务 总体设计与技术实现主要从总体技术框架的角度探讨电子政务建设。该书分在对电子 政务的基本概念和发展现状与趋势的介绍的基础上，阐述了国家电子政务建设总纲，阐 明了国家电子政务的总体结构与总体技术框架；并对电子政务的网络体系、电子政务安 全平台、电子政务应用系统原理、设计进行了深入分析，最后阐述了电子政务建设的一 些关键问题，包括电子政务的标准与规范、质量保障体系、信息系统场地与设施安全管 理、信息系统建设监理、信息系统工程招标、信息系统审计等。曹凌、耿鹏咖认为电子 政务的管理模式是以计算机网络技术为基础，以共享、交流、协作为核心，以政务信息 流、工作业务流程相对集成为结构的政务管理模式，指出它必将导致政府管理理念、管 理模式、管理决策、管理手段、管理内容、管理范围等方面的变革和组织机构的调整。 汪恒杰d 1 等在分析国内外电子政务系统发展的基础上，指出分布式知识管理是电子政务 系统必须解决的问题，探讨了电子政务系统中实现分布式知识管理的影响要素，初步提 出了电子政务中实现分布式知识管理的系统理论模型。 通过文献资料可以得出，电子政务视角下的政府组织管理目的主要在于实现政府管 理创新，优化政府职能配置与行政业务流程，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉 洁高效的行政运行方式，推进我国政府管理模式与服务范式的转变。其主要体现在： 政府职能的转变，政务流程的再造，政府组织结构的转变，政府决策能力的转变。 1 3 理论意义和实际应用价值 时代的进步，信息技术的发展以及传统官僚制弊端的逐渐暴露，使电子政务成为世 界各国政府发展的潮流，在这一时代背景下，研究如何在电子政务这样的大环境下进行 政府组织管理，如何通过政务流程再造，提高政府效率，改革政府组织机构，转换行政 观念，具有很深的实际意义和理论价值。 6 第一章绪论 1 系统研究电子政务所内含的现代信息技术应用与政府组织管理的关联性，揭示 电子政务视角下实现政府管理创新、优化行政业务流程、重组行政组织结构、合理配置 行政职能和实现科学决策等方面的具体途径及其解决方案，从而进一步丰富和拓展电子 政务研究的理论内容。 2 研究现代信息技术与政府组织管理有机结合的具体途径和技术支撑，为创新政 府管理、优化行政业务流程、规范行政行为、提升行政能力、提高政府服务质量，使政 府公共管理更加具有科学性、协调性和民主性，提供有效应用途径。 3 研究在电子化管理的环境下，如何实现行政业务流程再造，促进实现为社会提 供无缝式的电子化政府服务的建设目标。 1 4 论文主要内容和结构 本文所研究的电子政务视角下的政府管理模式，主要是在分析电子政务对政府管理 中的政府职能、政府组织结构、政府运行机制的影响的基础上，得出未来政府管理模式 的发展方向。本文主要阐述了作者对电子政务视角下政府组织管理创新的一些观点，鉴 于本人水平及实践经验的不足，不能全面的准确的涉及到政府管理模式理论的各个方 面，但也包含了本人对这方面的思考，希望对政府管理创新理论做些许贡献。本文大概 由六部分组成： 1 绪论 该部分主要包括电子政务与政府组织管理的研究背景、国内外研究现状、实际应用 价值和理论意义。 2 电子政务与政府管理模式概述 该部分主要系统的介绍了电子政务的相关概念与政府管理模式的相关理论，为整篇 文章提供理论基础。 3 电子政务视角下的政府职能 该部分基于为政府改革服务之目的，行政管理理论和信息技术应用的视角，通过对 政府职能影响因素的分析，结合政务流程再造理论的十大原则，研究电子政务环境下对 我国政府职能转变，以实现政府职能由管制型向服务型、单一化向多元化、全能型向有 7 第一章绪论 限型的转变的作用。 4 电子政务视角下的政府组织结构 该部分主要是通过对传统政府组织在效能、规则导向、管理幅度、管理层次以及开 放性等方面的缺陷分析，进而阐述电子政务对政府组织在组织环境、组织结构。权力结 构、信息结构、动力结构方面的影响，并结合政务流程再造理论的原则和战略，最终建 立电子化组织的模型。 5 电子政务视角下的政府运行机制 该部分分析了电子政务对政府运行结构中的管理主客体、政府管理运行过程的影 响，政府运行机制中的协调机制、激励机制的影响，以及对政府运行效率的影响。 6 电子政务对政府管理模式影响 该部分主要基于全篇论文的基础上总结未来政府管理模式的发展方向和特点。 8 第二章电子政务与政府管理模式概述 第二章电子政务与政府管理模式概述 2 1 电子政务概述 2 1 1 电子政务的相关概念 e - 9 6 v e m m e n t ( 电子政务) 这一概念最早是由美国总统克林顿提出来的，由于e g o v e r n m e n t 是一个外来词，因此在中外文的叙述中，经常对有些概念产生混淆，它们是 电子政务、电子政府、政府上网和政府信息化。 1 电子政务 政务有广义和狭义之分，狭义的政务是指政府及其组成部门的管理和服务活动。广 义的政务泛指各类公共管理活动甚至包括一些非政府公共管理组织。从我国的实际体制 出发，其管理主体包括政府及其组成部门、党委、人大、政协，军队以及一些具有公共 管理职能的国有企事业单位。本文所涉及到的电子政务主要是政府部门的电子政务。 关于电子政务的定义很多，西方的一些学者认为电子政务实质上就是将工业化模型 的大政府( 主要表现为集中管理、分层结构、在物理经济中运行) 转变为新型的管理体 系，以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的网络经济。也有些学者认为电子政务是 以计算机及网络技术为基本手段进行公共事务的管理与公共服务的提供，使信息技术在 政府公共部门的应用从简单的手工劳动、提高办公自动化技术水平发展到优化业务流程 和服务的新层次阻1 。 我国学者认为电子政务是政府机关业务工作的数据化、网络化、可视化、智能化， 是政府管理信息化的通俗化表达，是一项观念创新、体制创新和技术相结合，事关管理 现代化和行政体制改革全局的庞大的系统工程。其中孟庆国阳1 的定义具有一定的代表性， 他认为“从管理的角度：电子政务就是政府机构应用现代信息技术，将管理和服务通 过网络技术集成，在互联网上实现政务组织结构和工作流程的优化重组，对传统政务进 行持续不断地革新，以实现高效率的政府管理和服务。从技术角度：电子政务是基于网 9 第二章电子政务与政府管理模式慨述 络技术、数据库技术、全文信息检索技术、c i s 技术、r s 技术、数据仓库和数据挖掘技 术、空间数据挖掘技术、空间决策技术、数据通信技术、标准化技术、信息安全技术和 信息共享技术等的政务信息管理系统。 国际各种组织对电子政务的定义有。联合国组织认为，电子政务是指运用所有的信 息与通信技术手段来实现政府日常公共事务的处理，包括五个要点：建立以居民的选择 为中心的服务，使政府服务更易获得，社会性，提供可靠信息，高效合理的运用信息技 术与人力资源。因此将电子政务定义为：“政府的一项永久性承诺，通过对服务、信息 与知识的高效便捷、成本合算的传递，来增进公共部门与个人公民之间的关系。它是对 政府所要提供服务的一种最为行之有效的实现 。世界银行对电子政务的定义是：政府 机构运用信息技术，以改变与居民、企业及其它政府内部之间的关系，这些技术的运用 可以达到许多不同目的，如实现政府对居民服务更有效的传递，增进与企业、行业之间 的交互性，居民对信息更广泛的获取，以及政府的更为有效管理。 虽然关于电子政务的定义非常之多，但总的来讲，本人认为电子政务是指政府机构 运用现代网络通讯技术( 包括网络、电话、广播、数字电视等) 与计算机技术，将政府 的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现，以打破时间、空间 以及条块分割的制约，从而加强对政府业务运作的有效监督，提高政府的科学决策能力。 并为社会公众提供高效、优质、廉洁的一体化管理和服务。 2 电子政府 在很多资料中电子政府是等同与电子政务的概念，但本人认为这两个概念是略有差 异的。电子政府是指运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，建构一个电子化的 虚拟机关，使得人们可以从不同的渠道取用政府的信息及服务，而不是传统的要经过层 层关卡书面审核的作业方式；而政府机关问及政府与社会各界之间也是经由各种电子化 渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点， 提供人们各种不同的服务选择。从应用、服务及网络通道等三个层面，进行电子化政府 基本架构的规划。电子政府是一个实体概念，主要是建立一个新的政府管理形态，着重 点在政府网络化；而电子政务是一个程序概念，主要利用信息技术进行行政，着重点在 政务。因此说电子政务是实现电子政府的重要手段，而电子政府是电子政务的最终目标。 3 政府上网 1 0 第二章电子政务与政府管理模式概述 “政府上网”一词来源于1 9 9 9 年中国电信联合4 0 多家部委( 办、局) 的信息主管部 门共同倡议发起的政府上网工程。这项工程的主旨是推动各级政府部门开通互联网站， 并推出政务公开、领导人电子信箱、电子报税等服务，从而为政府系统的信息化建设打 下坚实的基础。所谓政府上网，也就是政府职能上网，在网上成立一个虚拟的政府，在 i n t e m e t 上实现政府的职能工作。凡是在网下可以实现的政府职能工作，在网上基本都 可以实现( 一些特殊情况除外) 。政府上网以后，可以在网上向所有公众公开政府部门 的名称、职能、机构组成、办事章程，各项文件、资料、档案等，凡是可以公开的，应 尽可能上网。在网上建立起政府与公众之间相互交流的桥梁，为公众与政府部门打交道 提供方便，并从网上行使对政府的民主监督权利。同时，公众也可从网上完成如交税、 项目审批等与政府有关的各项工作。在政府内部，各部门之间也可以通过i n t e m e t 互相 联系，各级领导也可以在网上向各部门做出各项指示，指导各部门机构的工作。因此政 府上网它只是电子政务的一个重要内容之一，不能等同与电子政务。 4 政府信息化们 政府信息化是一个相对宽泛的概念，具体包括办公自动化、信息网络化、管理电子 化等多个方面，而电子政务是政府信息化的主要表现形式。政府信息化是指为了适应信 息时代的到来，运用信息技术、通信技术、网络技术以及办公室自动化技术等现代信息 手段，对传统的政府管理和公共服务进行改造，从而大大提升政府管理的有效性，满足 社会以及公众对政府公共管理和公共服务的期望，促进社会经济的发展。它是一项复杂 的系统工程，不仅涉及技术手段层面的规划、设计与完善，而且牵动政府部门内部功能 的重新整合、权利模式的改变以及政府的角色转换。政府信息化是国家信息化的前提， 如果说电子政务是手段，电子政府是目标的话，那么政府信息化就是过程。 2 1 2 电子政务的主要内容 简单来说，电子政务主要是指将计算机网络技术( 尤其是互联网技术) ，应用于政务 领域，从具体的功能形式上分其主要内容包括以下几个方面： 1 政府信息网上发布 各级政府在i n t e m e t 上建立自己的网站，公众可以查询其机构的构成、政策法规、 政务公告、相当于政府的“窗口 。网站一方面为公众提供信息服务，另一方面加强与 第二章电子政务与政府管理模式概述 公众的沟通与联系。 2 部门内部办公室自动化 这是电子政务的基础，但这绝不是简单的将传统的办公模式照搬到网上，而是要做 需求的优化，有了该项内容作保证，就可以实现网上交互办公。 3 网上交互式办公 即政府可以在网上办事，使用安全认证等技术作保证，同样具有可靠性，保密性和 不可抵赖性。不过，此时各部门还只是独立进行网上办公，即各办各的事，当事人为办 一件事还是可能要去多个部门。 4 各部门资源共享、协同工作 这是电子政务的高级阶段，即在各部门资源共享的基础上，实现各项功能，如多部 门网上联合办公，办事程序统一入口、统一出口；支持政府的宏观决策和运行控制：信 息资源可以供社会共享，推动社会和经济的发展。 5 群众参政议政 群众可以通过上网来对某件事情发表自己的见解，参与有关政策的制定。群众与政 府的网上沟通能大大地促进一个国家的民主化进程。 我国主要是从电子政务应用形式来归纳其内容，电子政务主要内容包括，“一站、两 网、四库和十二金” “一站”，就是一个政府门户网站： “两网”，即政府“内网 和“外网 。内网用于政府内部上下级时问和部门之间的 管理与横向沟通，外网用于政府与企业、市民的信息沟通与服务。 “四库”，即建立人口、法人单位、空间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据 库： “十二金”，则是要重点推进办公业务资源系统等十二个业务系统。这1 2 个重点业 务系统又可以分为三类，一类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的 办公业务资源系统、宏观经济管理系统建设：第二类是增强政府收入能力，保证公共支 出合理性的金税、金关、金财、金融监管( 含金卡) 、金审等5 个业务系统建设；第三类 是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的金盾、社会保障、金农、金水、 金质等5 个业务系统建设。 1 2 第二章电子政务与政府管理模式概述 “两网一站四库十二金 覆盖了我国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源 开发、信息基础设施建设与整合、信息技术应用等领域。特点各异，又相互渗透和交融， 将初步构成我国电子政务建设的基本框架。 2 1 3 电子政务的发展阶段 由于研究方法、依据指标不同，因此关于电子政府发展阶段的划分有很多不同的阐 述，其中最具权威的分法是2 0 0 1 年联合国d p e p a 与美国a s p a 联暑在全球电子政务发 展评估报告( ( b e n c h m a r k i n ge - - g o v e m m e n t ：ag l o b a lp e r s p e c t i v e - - a s s e s s i n gt h eu n m e m b e rs t a t e s ) ) 中的阐述。该报告把电子政务的发展视为某种由低到高成长的线形过程， 并依据某些指标，通过归纳对比不同研究对象发展把电子政府的发展总结为几个依次递 进的五个阶段1 ： 1 起步阶段 政府通过某些独立设立的官方站点，建立起网上的存在，但是，在此阶段，政府网 站上信息数量有限、内容局限于基础性信息，且缺乏经常性的更新。 2 强化阶段 政府网站上的内容和信息经常定期更新。 3 互动阶段 用户可以通过政府网站下载表格，与政府官员联系，如进行预约和咨询。 4 交易阶段 用户可以通过政府网站为某些付费或进行财务方面的交易。 5 全面整合或无缝阶段 政府网站可以提供超越原有行政与部门界限的电子政务功能，实现政府电子服务的 全面整合。 该报告的划分方法主要是着跟于政府官方网站的技术功能发展，该分法过于侧重技 术方面的体现，无法全面的表述整个电子政务发展的特点，但该方法仍不失于一个比较 有效的分法。目前我国正处于第二阶段与第三阶段之间，目前还没有一个国家发展到第 五个阶段。 1 3 第一：章电子政务与政府管理模式概述 2 1 4 电子政务的运作模式 尽管电子政务所涉及的内容十分广泛，但就其活动的主客体而言，主要包括四个部 分：政府，政府工作人员、企事业单位、社会公众。因此政府的各种活动都是围绕这四 部分展开的。因此就电子政务运行模式而言，主要有四个：g 2 g 模式、g 2 b 模式、g 2 c 模式和g 2 e 模式。 1 g 2 g 模式 g 2 g 即政府( g o v e r n m e n t ) 与政府( g o v e r n m e n t ) 之间的电子政务，又称gt og 。 它主要是指同级政府不同部门之间、上下级政府部门以及同个政府部门内部的电子政 务。其主要目的是打破机关组织部门的垄断与封锁，加速政府内部信息的流转与处理， 克服政府各部门相互推委、扯皮现象，提高政府内部的行政效率。主要由十个系统组成： 政府内部网络办公系统、电子法规、政策系统、电子公文系统、电子司法档案系统、电 子财政管理系统、电子培训系统、纵向层次网络管理系统、横向网络管理系统、网络业 绩评价系统、城市网络管理系统。 2 g 2 b 模式 g 2 b 即政府( g o v e r n m e n t ) 与企业( b u s i n e s s ) 之间的电子政务，又称gt ob 。其 内容主要包括电子采购与招标、电子税务、电子证照办理、信息咨询服务、中小企业电 子服务等，覆盖了从企业产生、执照办理、工商管理、纳税、企业停业破产等整个企业 生命周期的信息配套服务。旨在打破各政府部门的界限，实现业务相关部门在资源共享 的基础上迅速快捷地为企业提供各种信息服务，精简工作流程，简化审批手续，提高办 事效率，减轻企业负担，节约时间，为企业的发展提供良好的环境。它主要由6 个部分 组成：政府电子化采购、电子税务系统、电子工商行政管理系统、电子外经贸管理、中 小企业电子化服务、综合信息服务系统。 3 g 2 c 模式 g 2 c 即政府( g o v e r n m e n t ) 与公民( c i t i z e n ) 之间的电子政务，又称gt oc 。其 主要内容包括教育培训服务、就业服务、电子医疗服务、社会保险网络服务、交通管理 服务、电子证件服务等。为公民提供从出生、入学、就业、社会保障、死亡等整个生命 周期的各种信息配套服务。旨在为广大社会公众提供快捷方便的公共服务，提供参政议 1 4 第二章电子政务与政府管理模式概述 政的实际途径，通过直接与政府的“对话”、交流，拉近政府与公众的距离，使政府能 更及时、真切地了解民情、民意，更充分满足公众的需求。它主要由6 个部分组成：电 子身份认证、电子社会保障服务、电子民主管理、电子医疗服务、电子就业服务、电子 教育、培训服务。 4 g 2 e 模式 g 2 e 即政府( g o v e r n m e n t ) 与政府工作人员( e m p l o y e e ) 之间的电子政务， 又称 gt oe 。主要是利用网络技术实现内部电子化管理，从而建立有效的行政办公和员工管 理体系，提高政府工作效率和管理水平服务。其具体应用有两种：公务员日常管理、电 子人事管理。 2 2 政府管理模式概述 政府组织作为国家管理和公共服务组织，与其他社会组织一样，源于社会需求，承 担着满足社会各种各类需求的任务。从世界范围来看，推进政府部门办公自动化、网络 化、电子化，全面信息化是大势所趋。联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信 息化作为重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公 自动化和信息资源的共享。世界各国在提倡和推进信息化战略中都把电子政务列在电子 商务、远程教育、远程医疗、电子娱乐这五大战略之首。电子政务的实施和推进是一项 艰巨而复杂的系统工程。电子政务建设对提高国民经济总体素质、提高现代化管理水平、 加强政府监管、提高行政效率都起到了重要作用。 2 2 1 政府管理模式的内涵 政府管理模式是通过理念、制度、体制、方法等要素体现出来的具有一定特性的政 府机构的运作过程。政府管理模式是由政府管理的理念、制度、体制、方法等要素有机 构成的一个整体n 幻。 政府管理理念是指政府“在管理活动过程中所持有的思想观念和价值判断， 是政 府管理行为的先导。政府管理理念对政府管理模式的创新起主导作用，没有管理理念的 创新，政府管理模式就很难变革，即使发生了变革也得不到政府管理者的心理认同和思 想支持，因而难以持续下去。 1 5 第二章电子政务与政府管理模式概述 政府管理制度是指在社会中个人所遵循的、以政府的强制力为后盾的行为规则。政 府管理制度是由一个国家的根本制度决定的，并随着社会经济的发展要求而产生相应的 变动。然而，在大多数情况下，政府管理制度创新仅仅是指某个具体管理制度的变迁， 而不是指一个国家根本制度或整个政府制度结构中每个制度安排的变迁。政府管理制度 具有相对稳定性，它一旦创新就意味着政府管理模式创新的实现并为这种创新的持续提 供制度保障。 政府管理体制一般是指“国家机关的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系 和组织原则，是相对于制度的外在表现和实施形式，并具有不确定趋势和可选择的可 能”。政府管理体制作为一个系统是由结构与功能及其组