（工商管理专业论文）乡镇机构职能重构研究.pdf

中南人学硕- 二学位论文摘要 摘要 合理的乡镇机构职能重构是提高乡镇管理效率的关键。本文在考 查国内外研究动态并结合国内外乡村治理成功经验的基础上，通过对 湖南省部分乡镇的实地调研，提出了基于科学发展观的乡镇机构职能 重构建议。 文章首先在广泛深入的文献研究基础上，对乡镇机构职能重构的 理论基础进行了简要梳理，并根据当前主流的西方经济学和行政管理 学理论等简要介绍了公共选择理论、委托代理模型、博弈论等与乡镇 管理有关的前沿理论，为后续陈述奠定了理论基础。然后，对乡镇机 构职能变迁的国内经验进行了总结，并对国内外乡镇管理的经验和教 训进行了反思。文章的第三部分对湖南省乡镇管理的实际状况进行了 考察，从内部缺陷和外部缺陷两方面对当前我国乡镇机构职能配置的 四个主要问题：第一是从乡镇机构内部职能配置来看，由于乡镇党政 不分，人大不实导致其职能配置不规范；职能内容不完全导致其职能 缺位；问责不力导致乡镇职能越位、错位并存；职责权限划分不清， 导致乱打仗；权责不一致导致权限上收，但责任下放。第二是在与条 块结构方面协调不力：人员素质不高，管理不规范，造成政府效率低 下；财政配置不合理，导致站办所陷入生存困境；事权划分不清，职 责不清，导致协调困难。第三是在与县级政府关系上存在县乡两级事 权划分不清，导致乡镇权力不清；县乡财权划分不合理，乡镇无独立 的财权；考核体系和标准不当，导致乡镇职能导向失误。第四是在与 村级组织关系相关制度建设不完善导致的乡村关系运转不畅；压力型 行政体制导致乡村关系扭曲；转移支付制度与执行的不规范所引发的 村乡关系不协调等进行了深入剖析，为寻找改善乡镇机构职能配置的 效率做好铺垫。最后，文章认为，乡镇机构职能的重构必须以“为农 民服务”为根本方针，必须以“循序渐进、农民利益至上、坚持党的 领导、因地制宜、分级分类指导以及统一效能”为基本原则，重构县 乡关系，改压力型体制为民主协商合作型体制，同时，重构乡村治理 格局，确保指导协助合作方式建立，文章最后还提出，为确保乡镇机 构职能的完整，还必须重构乡镇管理的条块结构。 本文的创新之处在于首次系统提出建设、引导两项职能，重构了 其它4 项职能，并依据这些职能新设人民调解委员会( 处理人民矛盾) 和指导员办公室( 指导和引导农村工作) ，并系统重构了整个农村治 理格局。 关键词：乡镇职能乡村治理乡镇机构改革 中南大学硕士学位论文a b s t r a c t a b s t r a c t ：r u r a lf h n c t i o n so far e a s o n a b l ec o n f i g u r a t i o ni st oi m p r o v et h e m a n a g e m e n te m c i e n c yo ft h ek e yt o 、v n s t h i sp a p e re x a m i n e sd o m e s t i c a n df o r e i g nr e s e a r c hd e v e l o p m e n t sa n d1 1 j r a l g o v e m a n c ea th o m ea n d a b r o a do nt h eb a s i so fs u c c e s s 向le x p e r i e n c e s ，t h r o u g hs o m ev i l l a g e sa n d t o w n si nh u n a np r o v i n c eo ft h ef i e l dr e s e a r c h ，p u tf o n a r dt h es c i e n t 砺c c o n c e p to fd e v e l o p m e n tb a s e do nm e 如n c t i o n so ft h et o w n s h i pb o d y c o n f i g u r a t i o nr e c o m m e n d a t i o n s t h i sa r t i c l ef i r s tt o w n s h i pa g e n c y 向n c t i o n sa r et h et h e o r e t i c a lb a s i s o fab r i e fc o m b i n g ，a n db a s e do nt h ec u r r e n tm a i n s t r e a mw e s t e m e c o n o m i c sa n da d m i n i s t r a t i v es c i e n c et h e o 搿o u t l i n e di n p u b l i cc h o i c e t h e o r y p r i n c i p a l - a g e n tm o d e l s ，g a m et h e o r y ，e t c a n dt h el a t e s tt h e o 巧i n t h em a n a g e m e n to ft h et o w n s h i p ，i no r d e rt ol a yat h e o r e t i c a lf o u n d a t i o n f o rt h ef o l l o w u ps t a t e m e n t t h e n ，i nt h ee x t e n s i v el i t e r a t u r es e a r c h ， b a s e do nt h e 如n c t i o n so ft o w n s h i pa g e n c i e st oc o n f i 2 u r et h ei n t e m a l e x p e r i e n c eo f t h ec h a n g e sh a v eb e e ns u m m a d z e d ，a n dt h em a n a g e m e n to f d o m e s t i ca n di n t e m a t i o n a le x p e r i e n c e sa n dl e s s o n sl e a m e dt o w n s h i p m a k er e n e c t i o n s t h et h i r dp a r to ft h ea l t i c l eo nt h em a n a g e m e n to ft h e a c t u a ls i t u a t i o no ft o w n si nh u n a np r o v i n c ew e r ei n v e s t i g a t e d ，疗o mt h e i n t e m a ld e f e c t sa n de x t e m a ld e f e c t si nt w oa s p e c t so f b o d vm n c t i o n sa r e c h i n a sc u l l r e n tt o 、硼s h i pf o u rm a i ni s s u e s ：f i r s t ，t h ei n t e m a l 如n c t i o n so f t h ec o n f i g u r a t i o nf 如mt h et o 、v no fv i e w ，b e c a u s er e g a r d l e s so ft o w n s h i p p a r t ya n dg o v e m m e n t ，t h en p c d o e sn o t a c t u a l l yl e a dt o 如n c t i o n sa r en o t s t a n d a r d i z e d ；f i u n c t i o n so ft h ec o n t e n ti s n o tc o m p l e t e ， a b s e n c e ： a c c o u n t a b i l i t y1 e a d i n gt op o o rt o w n s h i pm n c t i o n s 一o f f s i d e ，d i s l o c a t i o n c o e x i s t ；u n c l e a rd i v i s i o no fd u t i e sa n dp o w e r s ，l e a d i n gt oi n d i s c r i m i n a t e w a r ；t h er i 曲tt or e s p o n s i b l ef o ri n c o n s i s t e n c i e s t h es e c o n di sw i t ht h e c o m p a r t m e n t a l i z e ds t r u c t u r eo ft h e 如n c t i o n so ft h eu n c o o r d i n a t e d ： p e r s o n n e l sq u a h t yi s n o th i g h ，m a n a g e m e n tw a sn o ts t a n d a r d i z e d ， r e s u l t i n gi n l o we f 行c i e n c yo fg o v e r n m e n t ；6 n a n c i a la l l o c a t i o n u n r e a s o n a b l e ，r e s u l t i n gi nm n n i n gt h es t a t i o ni n t oal i v i n gd i l e m m a ； u n c l e a rd i v i s i o no fp o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i e su n c l e a r ， l e a d i n gt o c o o r d i n a t i o nd i f j f i c u l t i e s t h et h i r di st h er e l a t i q n s h i pw i t ht h ec o u r l t 、， 2 0 v e m m e n tt h e r eu n c l e a rd i v i s i o no fp o w e rb e t w e e nt h ec o u n t ya n d t o 、) m s h i pl e v e l s ，r e s u l t i n gi nu n c l e a rt o 、s h i pa u t h o r i t y ；c o u n t yd i v i s i o n o fp o w e r s ，i r r a t i o n a l ，t o 、n s h i pn oi n d e p e n d e n tf i s c a la u t h o r i t y ；e v a l u a t i o n s y s t e ma n dc r i t e r i a f o r i n a p p r o p r i a t e ，l e a d i n g t oe r r o r so ft o w n s h i p f u n c t i o n so ft h eo r i e n t a t i o n f o u r t h ，t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n v i l l a g e 1 e v e lo r g a n i z a t i o n sa s s o c i a t e dw i t ht h ei m p e r f 宅c ts y s t e mo ft h e b u i l d i n gc a u s e db yf h n c t i o n i n go ft h er u r a lp o o rr e l a t i o n s ；p r e s s u r e - t y p e r e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e ml e dt od i s t o r t i o n si nm r a l a r e a s ；t r a n s f e rp a y m e n ts y s t e ma n di m p l e m e n t a t i o nc a u s e db yi r r e g u l 撕t y o ft h et s u e nd i s c o r de t c a ni n d e p t ha j l a l y s i s ，i no r d e rt of i n dw a y st o i m p r o v et h ee m c i e n c yo ft o w n s h i p p a v et h ew a yt oc o n f i g u r e t h e f u n c t i o n s f i n a l l y ，t h ea i r t i c l es a y s ，t h er e c o n s t r u c t i o no ft o w n s h i p m n c t i o n sm u s tb e ”t os e et h ep e a s a n t s a sn l em n d a m e n t a lp r i n c i p l e m u s tb e 铲a d u a la n do r d e r l yp r o g r e s s ，f a m e r si n t e r e s t sa b o v ee v e r y t h i n g e l s e ，u p h o l dt h ep a l 呵sl e a d e r s h i p ，a c c o r d i n gt ol o c a lc o n d i t i o n sa n d t h e h a r m o n i z a t i o no fc l a s s i f i c a t i o ng u i d a n c ef o rp e r f o m a n c e ”a st h eb a s i c p r i n c i p l e ，r e t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nc o u n 哆a n dt o w n s h i ps t m c t u r e ， c h a n g i n gt h ep r e s s u r e - b a s e ds y s t e mf o rc o o p e r a t i v es y s t e mo f d e m o c r a t i c c o n s u l t a t i o n ，w h i l et h er e c o n s t n l c t i o no fv i l l a g eg o v e m a n c es n m c t u r et o e n s u r em a tt h eg u i d a 【n c et oa s s i s tt h ee s t a b l i s h m e n to fc o o p e r a t i o n ，t h e a r t i c l ef i n a l l ym a d e ，t oe n s u r et h ei n t e g r i t yo ft h em n c t i o n so ft o 、m s h i p ， t o w n s h i pm a n a g e m e n tm u s ta l s ob er e c o n s t m c t e ds t r i p es t m c t u r e i n n o v a t i o n so ft h i sa n i c l ei st h ef l r s ts y s t e mp r o p o s e di n f a s 协j c t u r e ， t og u i d et w om n c t i o n s ，r e c o n s t m c t i o no ft h eo t h e rf o u rm n c t i o n s ，a n d b a s e do nt h e s e 如n c t i o n st h en e wp e o p l e sm e d i a t i o nc o m m i t t e e ( d e a l i n g w i t hp e o p l ei nc o n n i c t ) ，a n di n s t m c t o ro 衢c e ( d i r e c t i o na 1 1 dg u i d et h e r u r a lw o r k ) ，a n dr e c o n f i g u r a t i o no ft h ee n t i r es y s t e mo fn l r a lg o v e m a n c e s t l l j c t l l r e k e y w o r d s ：t o w n s h i p 舢n c t i o n so ft h em r a l r u r a lg o v e m a n c e t o 、m s h i po fi n s t i t u t i o n a l r e f - o mo fg o v e m a n c e l u 中南大学硕士学位论文第一章导言 第一章导言 1 1 研究的背景、目的及意义 乡镇机构作为我国政府构制中的一个重要组成部分，是我国行政管理层级中 最末端的政府组织，也是地方政权层级中最基层的一级政权组织，是最基层的地 方人民政府，也是我国的基层行政机关和乡镇人民代表大会的执行机关，负责执 行乡镇人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域 内的行政工作，是“三农 工作的直接领导者、组织者和推动者，它直接面对的 是农村，直接服务的是农民，乡镇政府同时具有上情下达、下情上达的功能特点， 是与农民接触最直接最密切的一级政府组织。俗话说“上面千条线，下面一根针”， 乡镇政府作为管理农村的最基本单位，传承着众多层级和部门的工作安排，上接 百家衙门，下触黎民百姓，肩负着承上启下的重任，是党和政府联系广大农民群 众的桥梁和纽带，是党在农村进行根据地建设的主要领导力量，是党在农村的形 象使者，他们的一举一动都代表党，关系到党的切身利益。他的不作为或乱作为 都是非常危险的。乡镇政府为我党确保农村工作的顺利开展作出了巨大的贡献， 特别是在改革开放前，为我国实行赶超型战略，执行以农补工作出了不可磨灭的 贡献，。虽然随着农村税费改革的不断深化，以及农业免税时代的到来，乡镇政 府已从催种催收、要钱要税中的管制职能和汲取职能解脱出来，特别是相继几个 中央一号文件的出台，要求乡镇政府从“全能政府 向“有限政府 、“责任政府” 方向逐步转变和过渡。但政府职能只转不变的现象还很突出，职能转变尚未取得 实质性的突破和进展，还不能与经济社会发展相适应，在某种程度上已经陷入乡 镇陷入中央不爱，农民不喜欢，自己难受的艰难的境况中不能自拔，成为了一个 迫切需要改革的对象。究其原因主要有三个方面：一是财政危机，二是管理危机， 三是合法性危机，其中管理危机是本，财政危机和合法性危机是标。当前学术界 关于撤销乡镇政府实行乡镇自治等有关乡镇机构改革的理论，没有考虑到乡镇政 府的特殊性质，不符合当代中国乡镇发展的实际，不具有现实可行性。乡镇机构 改革的历次实践，也因没有正确定位乡镇政府职能、缺乏改革的配套措施，最终 陷入“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的误区。这里关键问题是乡镇责权利不对 称，因此，在新形势下乡镇政府的职能必须重新配置，对乡镇大规模扩权。这既 是党和乡镇的需要，也是农民兄弟的需要。本项研究主要着力于管理危机中的职 能配置问题展开研究，对其进行详尽分析并提出对策，为即将开展的乡镇机构改 革提供充分的理论和对策支持，由此可知，该项研究具有非常重要的现实意义和 中南人学硕十学位论文 第一章导言 理论意义。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国外研究动态 1 2 1 1 美国乡镇治理 目前美国地方政府的管理形式有三种：一是开放式市镇会议+ 镇行政委员会； 二是代表制的市政会议+ 镇经理+ 镇行政委员会；三是市政理事长+ 市政经理+ 市 长。第一种是其最主要形式。美国总体上实行的是三级政府架构：联邦政府，州 政府，地方政府。在州政府以下，都是地方政府，不存在像我国这样严格的县。 自治是美国乡镇行政体制的核心，直选是其主要形式，在美国乡镇管理中，非政 府组织比较活跃，代表民众与政府进行对话，并可以影响和左右最后结果。而乡 镇主要职能是执行地方法规，讨论税收和财政支出，大多数公益性活动都由社 会团体负责或管理。 1 2 1 2 日本乡村治理 日本的乡村组织主要有三种：第一种是专司农村管理的自治组织，如村议会， 町议会等，他们均是由村民直接选举产生，其主要职责是决定本区域内的重大事 项；第二种是“农业协同组合 的组织，农协在日本农村具有非常重要的作用， 主要是组织农民，充当农民与政府的中介组织，并负责与农民维权；第三种就是 民间互助团体，主要以业缘为核心组织起来，日本战后重建该组织起了非常重要 的作用。日本的“市町村 是一种地方自治团体，其主要职能都由地方自治规定： 一是负责公共事务如文化、教育、卫生、水道、煤气设施管理；二是负责行政事 务如消防、水防、疫病防治、交通管理；三是负责办理上级政府机关委托的行政 事务和地方公共团体委托的其他事物，日本法律规定市町村不能处理的事项包括 司法、运输、邮政、通讯、气象、教育及研究设施、国立博物馆、图书馆、医院 及疗养设施等等。 1 2 1 3 西欧乡镇管理 德国是一个长期实行中央集权制的国家，乡镇权利有限，没有专设行政机构。 其主要任务是实施国家法律和中央政府的法令、贯彻执行首长的指导、维护地方 治安；其次是负责执行市镇议会的决议、编制市镇预算、管理市镇公共财产、领 导和协调市镇公安、司法工作、批准发行各种津贴和补助等等。 英国基层政权的职能都是法定的，教区和社区议会根据一般公法、建设法案、 地方法案、临时命令核准法、大臣特别命令法等规定行使职权，主要包括安全保 卫、行政管理与监督、环境保护、公共设旌维护和公益性服务、商业性服务等。 1 2 1 4 国外乡村治理体制的特点及经验总结 2 中南人学硕士学位论文第一章导言 为更好地理解我国乡镇体制的变革走向，现就国外乡村基层体制的基特点及 演变作简单介绍。除少数小国之外，世界上绝大多数国家都设置了相应的乡村基 层政权。从其设置方式看，大致可分两种情形：一是政府设立的，即国家和政府 为行政的需要按一定的方式划分行政区划，设置相应的政权组织。此种情形比较 普遍，涉及大多数国家。二是居民申请设立的，即由居民向当地立法部门或法院 提出申请，经同意并颁发特许。如美国的镇和村主要由居民申请设立，但乡主要 由政府设置。 一、发达国家的乡村基层体制 发达国家是工业化、城市化程度较高的国家，农业人口比例较少，其乡村基 层建制主要有以下特点： 其一，实行地方自治制度。地方自治权力，先于国家权力而存在。除少数 国家外，多数国家在中央一级以下实行各级地方自治。这些自治组织虽不是国家 政权，但承担着一定的政治和行政功能，对乡村社会的组织、维护农民利益及发 展地方公益事业起着重大作用。其二，自治组织的设置具有多样性。愈到基层， 由于地方自治事务较少，其自治组织形式越简单，权力、机构设置都不一样，有 的组织和功能比较完备，有的则只是一种形式。如在美国，东、中、西部的乡村 基层建制就很不相同。其三，基层组织的功能简单，人员较少。从机构设置上看， 通常设有议事机关和执行机关，多采用议行合一的治理方式。乡镇的专职行政人 员不过3 5 人。其四，基层组织的财政实行中央拨款和地方税相结合的方式。通 过中央拨款影响和控制地方基层事务。地方性税收主要用于地方事务和建设。其 五，乡村经济合作组织较发达。发达国家普遍建立了由农民自愿组织的农业合作 社、农业协会等经济合作组织。这些组织与基层政权、行政组织并立，基层政府 对经济组织的微观活动无权干涉。这也是基层政权、行政组织的功能相对简化的 重要原因 二、转型国家的乡村基层体制 二十世纪六十年代以来，一些发展中国家经济发展比较快，实现了由农业为 主导转向以工商业为主导的经济社会转型。随之而来，这些国家的农村基层体制 也发生了相应的改革和变化。 其一，基层政权简化。中央不再依靠乡村汲取资源，基层政权的控制功能 相对弱化，事务也相对简单。其二，增强基层组织的经济实力，提高其治理能力。 增加中央对地方的财政转移支付，支持乡村建设和发展。如韩国兴起“新农运动 ， 不仅国家为乡村建设提供资金，而且动员社会力量提供多方面的支持。其三，发 挥市镇的作用。随着经济发展，城镇化程度愈来愈高，将半传统的乡村体制改变 为现代城镇体制。在改制中，采用的是从事非农产业人口标准，如规定只有从事 3 中南人学硕十学位论文 第一章导言 工商业的人口占总人口5 0 以上的地方才能改乡为镇或设镇。 三、发展中国家的乡村基层体制 发展中国家的个主要特点是农业占重要地位，人口较多，经济较落后。乡 村基层有以下特点：其一，自治与集权的体制。许多发展中国家独立后，采取地 方和基层自治制度，如印度实行县、区、村三级藩查亚特( 自治体) 。也有的国家 是集权体制，多存在于一些军人统治或君主专制国家。但是，由于这些国家经济 落后，为控制和汲取有限的资源，中央政府通过各种手段控制基层。这些国家的 基层权力结构多为民主集中的类型，基层行政机关既是同级代议机关的执行机 关，也是上级政府的执行机关，实行双重领导体制。集权制国家则是行政型的权 力运行结构，即基层政权完全隶属于中央和上级政府。其二，形式一律、事实多 样。发展中国家独立后多采取统一的法律体制。但是，由于生产方式和传统习俗 的延伸，使乡村基层组织的运行事实上存在着多样化。如在印度，传统的种姓制 度在农村仍然有很大影响力。其三，财政能力较弱。在发展中国家，中央财政力 量有限，无法为基层提供更多的财力支持，而乡村经济不发达，使基层政权和基 层组织的财政能力较弱，为村民提供服务的能力也受到限制。其四，经济、政治、 社会、文化功能融为一体。在一些发展中国家，通过自上而下的规划对乡村进行 改造，由此将乡村基层组织作为一个集多种功能为一体的组织 四、国外乡村基层组织与管理的经验 国外乡村基层组织与管理体制和治理方式纷繁复杂，各具特色，为我们探索 我国乡镇体制改革提供了诸多经验和启示第一，必须高度重视农业和农民问题， 加强乡村基层政权建设。发达国家虽然农民人口很少，农业产值比重很小，但依 然重视农业政策制定、乡村基层政权和民主制度建设。乡村基层政权是国家政权 的基础，农业问题和农民问题归根到底是基层政治和政权问题。没有农业的发展 和乡村社会的稳定，就不可能有整个国家社会政治稳定。第二，乡村基层管理不 存在统一的模式，必须探索符合自身特点的乡村基层组织与管理体制。各国基层 政权及自治组织的设置和运转方式，深受其历史文化传统、社会经济发展水平、 社会政治制度以及国家大小、地缘条件、国家政策选择等多重因素影响，多样化 的基层组织与管理体制有助于根据实际情况设置相应的管理机构。第三，基层民 主自治是发展方向。发达国家把基层自治看成是“民主的灵魂”，并积极倡导乡 村自治。从世界范围来看，实行民主自治是基层管理体制发展不可逆转的趋向。 第四，在继承中创新。国外乡村基层组织和自治制度发展的一个突出特点是继承 历史传统，并不断创新形成现代基层组织与管理形式。 历史形成的组织与管理形式也是多年经验积累的结果，是宝贵的组织资源， 不能轻言放弃。充分利用历史的现存的组织资源，是未来乡村组织发展的前提和 4 中南大学硕士学位论文第一章导言 基础。总的来说，西方国家对乡镇职能划分较为明确，机构设置较少，管理形式 灵活，侧重于公共产品服务职能，主要提供日常生活直接相关的社会事务进行公 共管理和公共服务，在经济事务方面几乎不提供。但中国农村有着一个与其它国 家最大的不同之处就是有9 亿多农民，由此决定了他国可借鉴的经验有限，一些 西化学者动不动就是拿来主义，用在我国农村是不恰当的，中国农村问题最终只 能用中国特色来解决。 1 2 2 国内研究动态 国内理论界与实际部门的工作者近年来一直从财政危机的角度来分析乡镇 机构改革，认为乡镇改革是农村综合改革的焦点和难点，乡镇机构改革又是乡镇 改革的焦点和难点。在乡镇体制改革方面比较有益的探索包括邓大才等探求一种 能够从根本上改善乡镇管理机制的路径。为从根本上改善乡镇管理机制，在乡镇 体制改革方面主要包含如下六种探索： 第一，机构撤销与权力分解论。邓大才等学者认为，乡镇级政府应该撤销，将 国家基层政权单位收缩到县一级。理由是：从历史上看，中国自封建时代以来皇 权最低只延伸到县，而从现实来看，经过机构改革，乡级政府已没有多少职能， 且还面临财政困境。其条块交叉的管理机构、上下对应设置的行政管理体制是目 前农民负担沉重的主要源泉。撤销乡镇政权后，原来乡镇的权力按三个方面进行 分解：第一是将涉及“农政”的部分权力上移到县政权，为解决县政权机构力不从 心的问题，可增设区公所或将县行政区划缩小：第二是将乡镇政权的大部分权力 平移给乡( 镇) 民代表大会和乡( 镇) 委员会：第三是将部分职能下移给农会、农民 合作经济组织或其他组织。 第二，“县政、乡派、村治”论。徐勇等主张建立“县政、乡派、村治的 治理结构，以强村、精乡、简县为取向，对农村利益关系进行再调整，使税费改革 的好处真正为农民所享受。强村，即增强村的财力和自治能力。精乡，首先是精简 机构，改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处( 乡公所) 作 为县以下的行政组织：其次是精简职能，将乡的功能定位于两大块：一是接受县政 府的委派的政务类任务，二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与 村之间的关系：最后是取消乡一级财政。简县，就是精简机构与建立责任政府。随 着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位。县在有限的范围内实 行自治，向地方民众负责。 第三，乡镇撤并论。李昌平等认为近年来，我国进行了较大幅度的撤乡并镇， 主要目的是为了减少公务人员，节约行政开支。但实际上如果体制不合适，人再少， 也是冗员。且有的地方由于增设了如管区、管片或者办事处等乡镇和村之间的管 理机构反而增加了些工作人员。撤并乡镇还给那些丘陵和山区以及交通不便地 中南人学硕七学位论文 第一章导言 方的老百姓办事带来了麻烦。 第四，彻底改革论。党国英等主张乡镇政府可以保留，但要实行彻底的改革。 加强乡镇三个主要职能的建设：( 1 ) 高效提供农村公共服务。( 2 ) 建设小城镇。乡 镇政府要承担起统筹新农村规划与建设的任务，建设、管理、维护小城镇也将是 乡镇政府的重要职能。( 3 ) 管理国有的现代化后备资源，如森林、矿产、河流等。 乡镇政权不仅不能撤销，反而应当加强，可参照国外经验，建立四级政府，即中央、 省、市、镇四级政府。另外还有入主张“缩省、撤市、强县，实行“新郡县制 ： 减少行政层次，撤销地级市和地区行署，取消“市管县”体制，形成“省一县一乡 三级体系。 第五，乡镇自治论。作为一个长远的战略，自治论 赢得了不少官员与学者的 认同：如沈延生等，但自治论内部又有多种分支，归纳起来有两种：一是主张乡镇 政府自治、村庄社会自治。乡镇或者实行“民主选举、议政结合、两委合一 ( 政 府委员会与党的委员会合一) ，或者建立“民本位 政府，乡镇政府实行民选、民 管，乡镇的领导由乡镇人民代表大会和党代表大会任免。二是主张村镇地位同等 的自治，乡镇实行自治，乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民 选举产生：将政府组织延伸到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村 公所并设立村民代表会议作为议事机关。上述几种观点之间的分歧比较大，但已 经形成一点共识，即乡镇政府出现的问题从根本上说是体制问题。 第六，任鹏等新乡派说。他们认为，乡镇政府的最佳改革方案是将其改设成 为县级政府职能部门的派出机构，其实质就是撤销乡镇这一级政府，原乡镇政府 职能上移县级政府和下移村级组织，只是对于一些重要的职能部门，设立派出机 构，以服务和方便当地民众。因此，他所指的乡镇这项改革并不是严格意义上的 “乡派说，而是介于“乡镇撤销说”和“乡派说 之间的一种改革方案，是 “新乡派说 。 另有赵树凯认为作为一级政权，乡镇是党委政府混合运作的一体性机构，党 委书记的集权程度很高，但是，乡镇政府本身的权力体系是残缺的。乡镇政府对 内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内 容。在这种条件下，上层又赋予这级政府以极其沉重的使命，乡镇政府承受了许 多不能承受之重。虽然乡镇政府诸多不良行为可以归结为干部素质，但整体来看 要首先审视政府体制。 由上可以看出，当前学术界对乡镇主要从财政和职能两个角度对乡镇管理进 行了评析，当然另有像赵树凯提到的权利体系布局，从政治体制布局的角度进行 分析，但剖析深入度还不够。由上分析可知，对我国乡镇机构的管理现状，进行 详细的了解，并在此基础运用一系列理论制定相关政策以解决乡镇目前所处的职 6 中南人学硕士学位论文第一章导言 能配置是必要的和可行的。 1 3 研究的思路与基本方法 1 3 1 研究的思路 本项研究拟首先对国内外现有文献进行梳理，力争对关于乡镇执政、乡镇机 构改革、县乡关系、乡村关系等理论和实践的主要研究成果及其观点有一个准确 的把握，然后通过实地考察湖南部分乡镇，了解湖南乡镇职能配置的实际情况， 准确把握湖南省的乡镇职能配置的实际情况，再结合其它各地有效的实践经验和 其他领域特别是中央政府职能配置等成功经验，最后借助理论分析和经验借鉴， 寻求有利于农村综合管理的措施，重构农村治理格局，提出相应的政策建议。 1 3 2 基本方法 ( 1 ) 理论与实际相结合。运用制度经济学、信息经济学的理论，认真分析 总结实地调研所获得的数据与资料，形成自己的结论。 ( 2 ) 实证分析为主的研究方法，不排除少量规范分析。 ( 3 ) 定量研究与定性研究相结合的方法。 ( 4 ) 静态分析与动态分析相结合。对当i 情况的分析采取静态分析，对发 展历史和趋势采取动态分析。 1 4 基本内容 论文主要由六部分组成，第一部分导言包括研究的背景、目的及意义、国内 外研究动态、研究的思路与基本方法、基本内容等；第二部分乡镇机构职能重构 的理论基础包括乡镇机构职能重构的内涵、职能重构前沿理论等；第三部分乡镇 机构职能变迁的经验及反思包括乡镇机构职能变迁、乡镇机构职能变迁的经验借 鉴等；第四部分乡镇机构职能配置存在的主要问题及原因分析包括乡镇机构职能 配置内部缺陷、乡镇机构职能配置外部缺陷等；第五部分乡镇机构职能重构及对 策包括乡镇机构职能重构的指导思想和原则、乡镇机构的基本职能、具体机构设 置构想、重构县乡关系，改压力型体制为民主协商合作型体制、重构乡村治理格 局，确保指导协助合作方式建立、重构条块结构，确保乡镇职能完整等；第六部 分结论与展望等。 7 中南大学硕十学位论文 第二章乡镇机构职能配置的理论基础 第二章乡镇机构职能重构的理论基础 2 1 乡镇机构职能重构的内涵 乡镇机构职能重构就是乡镇政府在乡镇区域管理中承担的职责和功能的重 新配置。它是一个历史概念，在不同时期，它有着不同的内容，形式，特点。但 总体来讲，包括乡镇机构职能重新配置的主体、客体、边界。 2 1 1 乡镇机构职能配置的主体 乡镇机构职能配置的主体是施动者，主要是各级权力机关和政府及部门。 乡镇机构职能配置基本主体全国人大和国务院，主要依据是宪法和各级政府组织 法，最核心的主体是各级地方人大和地方政府，特别县级( 区市) 人大和政府。 2 1 2 乡镇机构职能配置的客体 乡镇机构职能配置的客体是配置的对象，被动的，那就是乡镇机构本身，主 要包括乡镇党委政府、人大及政协、以及上级部门派驻乡镇的机构、及内部部门 的设立、岗位职责制定、人员的配备等。 2 1 3 乡镇机构职能配置的边界 乡镇机构职能配置边界主要考察乡镇机构的边界，主要包括：从纵向上考 察，上到乡镇机构与县级政府的边界，下到与村级组织的边界；从横向上考察主 要包括乡镇机构与私营部门、社会中介组织、农民个体的关系即权力配置边界。 总的来讲，乡镇机构职能配置的内涵，主要包括他的主体，及其主体作出决 定的依据，这个依据主要包括上至上级政府及其领导的意志，下至人民群众的现 实需求，中至政府工作人员本身的利益考察。它的客体主要包括乡镇机构本身的 设置问题，包括机构组成关系，内部机构设置，以及人员配置，即乡镇机构本身 的生态系统，乡镇机构职能配置的边界主要解决具体的外部生态系统问题。 2 2 职能重构前沿理论 2 2 1 公共选择理论 公共选择理论是一种以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科， 传统上是属于政治学的范畴( 对此更为普遍的称呼则是政治经济学，但应该注意 这不可和马克思主义对这词的定义混为一谈) 。公共选择理论研究选民、政治人 物、以及政府官员们的行为，假设他们都是出于私利而采取行动的个人，以此研 究他们在民主体制或其它类似的社会体制下进行的互动。公共选择理论也采用许 8 中南大学硕士学位论文第二章乡镇机构职能配置的理论基础 多不同的研究工具进行研究，包括了研究对效用最大化的局限、博弈论、或决策 论。公共选择理论的分析方式很大一部分是根基于实证分析的方法上；但却是将 此作为研究规范的工具，以探索问题的所在点、并研究如何在宪政体制内改善这 些问题。公共选择理论假设人们的行为都是出自从有限的可用手段里挑选达成目 标的途径。另一个研究目标不同、但却有相同研究公式的学科则是实证政治理论。 而社会选择理论也是一个相关联的研究领域。公共选择理论主要由布坎南等提 出，它是基于契约政府和民选政府而提出的，这与我国人民政府有一定的相似性。 该理论主要解决政府及政府行为的合法性问题，在乡镇机构职能配置上该理 论为我们解决目前乡镇机构配置的合法性问题，这里的合法性不是指从法律上讲 的合法性，而是指从道义上讲的合法性。同时公共选择理论的投票规则也一定程 度上解决效率性。 2 2 2 委托代理理论 委托代理理论是过去3 0 多年里契约理论最重要的发展之一。它是2 0 世纪 6 0 年代末7 0 年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展 起来的。委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下， 委托人如何设计最优契约激励代理人。 委托代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化 大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利 的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利了；另一方面专业化 分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委 托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样， 委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费 和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在没有有效的制度安排下代理 人的行为很可能最终损害委托人的利益。而世界不管是经济领域还是社会领域， 都普遍存在委托代理关系，股东与经理、经理与员工、选民与人民代表、公民与 政府官员、原( 被) 告与律师，甚至债权人与债务人的关系都可以归结为委托人 与代理人的关系。所以为了预防和惩治代理人的败德行为，委托人有必要采取“胡 萝卜与大棒”政策：一方面是对其代理人进行激励，力求实现激励相容；另一方 面对代理的过程实行监督，充分发挥“经理人市场”的作用。这样使得代理人的行 为符合委托人的效用函数。 委托代理理论主要解决监督的成本问题即效率问题，人民的政府代表人民的 利益，这就涉及到人民的监督。 2 2 3 协同效应 它就是指企业生产，营销，管理的不同环节，不同阶段，不同方面共同利用 9 中南大学硕十学位论文 第二章乡镇机构职能配置的理论基础 同一资源而产生的整体效应。是指并购后竞争力增强，导致净现金流量超过两家 公司预期现金流量之和，或者合并后公司业绩比两个公司独立存在时的预期业绩 高。在这里主要解决效率问题。 2 2 4 博弈论 博弈论亦名“对策论”、“赛局理论”，他在很多学科都有广泛的应用。主要研 究公式化了的激励结构间的相互作用。是研究具有斗争或竞争性质现象的数学理 论和方法。也是运筹学的一个重要学科。博弈论考虑游戏中的个体的预测行为 和实际行为，并研究它们的优化策略。表面上不同的相互作用可能表现出相似 的激励结构，所以他们是同一个游戏的特例。其中一个有名有趣的应用例子是囚 徒困境。 具有竞争或对抗性质的行为称为博弈行为。在这类行为中，参加斗争或竞争 的各方各自具有不同的目标或利益。为了达到各自的目标和利益，各方必须考虑 对手的各种可能的行动方案，并力图选取对自己最为有利或最为合理的方案。比 如日常生活中的下棋，打牌等。博弈论就是研究博弈行为中斗争各方是否存在着 最合理的行为方案，以及如何找到这个合理的行为方案的数学理论和方法。 在这里主要解决利益的分配问题。 1 0 中南人学硕十学位论文第三章国内乡镇机构职能配置变迁的经验及反思 第三章国内乡镇机构职能变迁经验及反思 3 1 乡镇机构职能变迁 3 1 1 建国以前 周代是中国的乡制的起始时期。当时乡是地方最高自治政权组织，王畿以城 周围百里为郊，郊内设乡，郊外设遂，并以一万二千五百家为一乡，乡设大夫， 由卿担任。 3 1 1 1 从公元前2 2 1 年到清朝 乡的演变大体分为两个阶段：第一阶段为公元前2 2 1 年秦王朝建立到公元 5 9 0 年。这一时期的主要特征为乡为基层行政组织