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华北电力大学硕士学位论文 摘要 普遍服务如同“国民待遇”一样，是国际通行的概念，属于政府公共政策范 畴。电力普遍服务的宗旨就是让所有人都能以可以接收的价格获得电力服务。而 电力普遍服务实施过程中的难点在于成本核算及亏损补偿。 本文将委托一代理理论引用到电力普遍服务的实施机制研究中，在讨论中国 现存电力普遍服务实施过程中所存在问题的基础上，以最优激励机制的设计为依 据，从理论上证明了制定合理的成本补偿机制有利于达到电力监管部门及电力企 业双赢的局面。同时提出建立电力普遍服务基金机制，以基金形式对实施电力普 遍服务的企业进行成本补偿，并以甘肃省为例，验证了建立电力普遍服务基金的 可行性。 关键词：普遍服务，成本补偿，基金，交叉补贴，社会性补助 a b s t r a c t u n i v e r s a ls e r v i c ei sa ni n t e r n a t i o n a tt r a n s i t e dd e f i n i t i o n1 i k et h e “c i v i lt r e a t m e m ” i tb e l o n g st ot h ep u b l i cp o l i c yo ft h eg o v e r n m e n t t h et e n e to ft h ee l e c t r i cu n i v e r s a l s e r v i c ei s t o s u p p l yt h ep o w e rt o a l l p e o p l e a tar e c e i v e dp r i c e d u r i n gt h e i m p l e m e n t i n g t h ee l e c t r i cu n i v e r s a ls e r v i c et h e d i f f i c u l t yc o n s i s t si n t h ec o s t c a l c u l a t i o na n dt h ec o m p e n s a t i o n t h i sp a s s a g et a k e st h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r yi n t ot h ea n a l y s i so fm e c h a n i s mo f i m p l e m e n t i n gt h eu n i v e r s a ls e r v i c e b a s e do nt h ed i s c u s s i o no ft h ee x i s t e n tp r o b l e m s i nt h ei m p l e m e n to ft h eu n i v e r s a ls e r v i c en o w a d a y sa n dt h ed e s i g no ft h eo p t i m a l e n c o u r a g e m e n tm e c h a n i s m ，i tp r o v e st h a tt h em o s ti m p o r t a n tt h i n gf o rc h i n e s e u n i v e r s a ls e r v i c ei st oe s t a b l i s har e a s o n a b l ec o s tc o m p e n s a t i o n t h r o u g ht h i sm e t h o d t h ee l e c t r i cr e g u l a t i o n lo r g a n i z a t i o na n dt h ep o w e re n t e r p r i s e sc a nb o t hg e tt h e i rp r o f i t s a tt h es a l n et i m et h i sp a s s a g eb r i n g sf o r w a r dt os e tu pt h em e c h a n i s mo ft h ee l e c t r i c u n i v e r s a ls e r v i c ef u n d s ，a n du s et h eu s f st oc o m p e n s a t et h ep o w e re n t e r p r i s e s t h e p a p e rt a k e sg a n s up r o v i n c ea sa ne x a m p l et ov a l i d a t et h ef e a s i b i l i t yo ft h eu s f s m ay u n ( t e c h n i c a le c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f z h a oh u i r u k e yw o r d s ：u n i v e r s a ls e r v i c e ，c o s tc o m p e n s a t i o n ，f u n d ，c r o s s s u b s i d y ，s o c i a l a s s i s t a n c e 华北电力大学硕士学位论文 摘要 普遍服务如同“国民待遇”一样，是国际通行的概念，属于政府公共政策范 畴。电力普遍服务的宗旨就是让所有人都能以可以接收的价格获得电力服务。而 电力普遍服务实施过程中的难点在于成本核算及亏损补偿。 本文将委托一代理理论引用到电力普遍服务的实施机制研究中，在讨论中国 现存电力普遍服务实施过程中所存在问题的基础上，以最优激励机制的设计为依 据，从理论上证明了制定合理的成本补偿机制有利于达到电力监管部门及电力企 业双赢的局面。同时提出建立电力普遍服务基金机制，以基金形式对实施电力普 遍服务的企业进行成本补偿，并以甘肃省为例，验证了建立电力普遍服务基金的 可行性。 关键词：普遍服务，成本补偿，基金，交叉补贴，社会性补助 a b s t r a c t u n i v e r s a ls e r v i c ei sa ni n t e r n a t i o n a tt r a n s i t e dd e f i n i t i o n1 i k et h e “c i v i lt r e a t m e m ” i tb e l o n g st ot h ep u b l i cp o l i c yo ft h eg o v e r n m e n t t h et e n e to ft h ee l e c t r i cu n i v e r s a l s e r v i c ei s t o s u p p l yt h ep o w e rt o a l l p e o p l e a tar e c e i v e dp r i c e d u r i n gt h e i m p l e m e n t i n g t h ee l e c t r i cu n i v e r s a ls e r v i c et h e d i f f i c u l t yc o n s i s t si n t h ec o s t c a l c u l a t i o na n dt h ec o m p e n s a t i o n t h i sp a s s a g et a k e st h ep r i n c i p a l a g e n tt h e o r yi n t ot h ea n a l y s i so fm e c h a n i s mo f i m p l e m e n t i n gt h eu n i v e r s a ls e r v i c e b a s e do nt h ed i s c u s s i o no ft h ee x i s t e n tp r o b l e m s i nt h ei m p l e m e n to ft h eu n i v e r s a ls e r v i c en o w a d a y sa n dt h ed e s i g no ft h eo p t i m a l e n c o u r a g e m e n tm e c h a n i s m ，i tp r o v e st h a tt h em o s ti m p o r t a n tt h i n gf o rc h i n e s e u n i v e r s a ls e r v i c ei st oe s t a b l i s har e a s o n a b l ec o s tc o m p e n s a t i o n t h r o u g ht h i sm e t h o d t h ee l e c t r i cr e g u l a t i o n lo r g a n i z a t i o na n dt h ep o w e re n t e r p r i s e sc a nb o t hg e tt h e i rp r o f i t s a tt h es a l n et i m et h i sp a s s a g eb r i n g sf o r w a r dt os e tu pt h em e c h a n i s mo ft h ee l e c t r i c u n i v e r s a ls e r v i c ef u n d s ，a n du s et h eu s f st oc o m p e n s a t et h ep o w e re n t e r p r i s e s t h e p a p e rt a k e sg a n s up r o v i n c ea sa ne x a m p l et ov a l i d a t et h ef e a s i b i l i t yo ft h eu s f s m ay u n ( t e c h n i c a le c o n o m i c sa n dm a n a g e m e n t ) d i r e c t e db yp r o f z h a oh u i r u k e yw o r d s ：u n i v e r s a ls e r v i c e ，c o s tc o m p e n s a t i o n ，f u n d ，c r o s s s u b s i d y ，s o c i a l a s s i s t a n c e 声明 本人郑重声明：此处所提交的硕士学位论文电力普遍服务成本补偿机制研究， 是本人在华北电力大学攻读硕士学位期间，在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。据本人所知，除了文中特n ；l l l l 以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得华北电力大学或其他教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：刍苤日期：趁堕：兰：翌 关于学位论文使用授权的说明 本人完全了解华北电力大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保管、 并向有关部门送交学位论文的原件与复印件；学校可以采用影印、缩印或其它复制手 段复制并保存学位论文；学校可允许学位论文被查阅或借阅；学校可以学术交流为 目的，复制赠送和交换学位论文；同意学校可以用不同方式在不同媒体上发表、传播 学位论文的全部或部分内容。 ( 涉密的学位论文在解密后遵守此规定) 作者签名：刍美 日 期：塑：理 导师签名： 日期： 华北电力大学硕士学位论文 1 1 选题背景 1 1 1 普遍服务概念及作用 第一章引言 普遍服务的概念起源于美国电信业，是由美国a t & t 总裁威尔先生在1 9 0 7 年 年度报告中提出的，并于翌年以“一种政策，一个体系，普遍服务( o n ep o l i c y ， o n es y s t e m ，a n du n i v e r s a ls e r v i c e ) ”广告词形式出现于公众媒体。8 0 年代末，国 际经济合作与发展组织( o e c d ) 在其“普遍服务和电信资费的改革”报告中对普遍 服务进行了重新定义：“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务， 而且业务质量和资费标准一视同仁。”普遍服务问题在我国的首次出现是于2 0 0 0 年9 月中华人民共和国电信条例中予以明确的，2 0 0 1 年1 1 月，国务院下发的 关于印发电信体制改革方案的通知( 国发 2 0 0 1 1 3 6 号) 文件中再次明确电信普 遍服务问题，要求尽快建立普遍服务基金，保障市场经济条件下的电信普遍服务。 普遍服务如同“国民待遇”一样，是国际通行的概念，属于政府公众政策目 标范畴。其含义是国家为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定 法律和政策，使得全体公民无论居住在本国的任何地方，都能以普遍可以接受的 价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务的种类和内容一 般均直接与公众生活密切相关，如基础教育、基础医疗保健、公共交通、邮政电 讯、供电供水等。随着社会经济发展，科技进步，人民生活水平的提高，普遍服 务的种类和内容也随之发展变化，在不同的时期由国家制定法律和政策进行确定 或调整。普遍服务是国家政府的职能，是非盈利的政府行为。政府通过制定法律 和政策，将普遍服务的义务赋予特定的企业( 一般是具有专营权的垄断性企业，如 电网公司、电信公司等) ，通过这些企业去实施普遍服务，以实现政府的公众政策 目标。 电力不仅是现代化社会重要的基础产业，也是公共事业领域，自然具有普遍 服务的性质。目前，世界各国大多将电力普遍服务的总体目标定义为：提供价格 合理的可靠电能，满足那些用不上电或用不起电的公民的用电需求。我国在2 0 0 2 年国务院关于电力体制改革的文件中明确国家电力监管委员会的主要职责之一是 “负责监管社会普遍服务政策的实施”。这是首次在有关电力行业的政策上出现普 遍服务概念，同时也意味着国家正式明确电力企业承担着普遍服务义务。国家电 监会将我国电力普遍服务定义为“国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能 华北电力大学硕士学位论文 以合理的价格，获得可靠的、持续的基本电力服务”。我国电力社会普遍服务包括 三层含义：第一，可获得性，即用户都应当得到电力服务；第二，非歧视性，即 所有用户都应当被同等对待：第三，可承受性，即服务的价格应当为大多数用户 所能接受。 全面实施电力社会普遍服务，是一项历史赋予的重任。尽管由于体制环境、 历史原因、国情现状等客观条件制约，全面实施电力普遍服务存在一定难度，但 保证每一位公民获得安全稳定和充足的电力供应的权利，是满足人民生活需求和 国民经济持续稳定健康发展的重要措施，也是电力行业义不容辞的历史责任。 实施电力社会普遍服务是实践“三个代表”的具体体现，是全面建设小康社 会的重要措施。电力工业是关系国计民生的重要基础产业和公用事业，既为国民 经济和社会发展提供必需的能源供应，是各行各业的生产资料，又是人民生活不 可或缺的生活资料，与人民群众日常生活密切相关。这一行业特点，决定了相关 的电力企业必须提供电力社会普遍服务。党的十六大提出了全面建设小康社会的 奋斗目标，十六届三中全会又提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济 社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求。这些都 体现了“三个代表”的重要思想，对确保经济改革顺利进行，实现经济、社会和 人的全面发展具有重大意义，也为电力普遍服务的开展指明了方向，增强了实施 电力社会普遍服务的紧迫性和重要性。我们要认识到电力普遍服务是一项惠及百 姓的伟大事业，不仅关系到贫困地区和弱势群体的脱贫致富奔小康，而且关系到 密切党群关系，有利于社会稳定、人民安居乐业，有利于推进“两个文明”建设。 我国幅员辽阔，人口众多，虽然居住情况比较集中，但还存在一些居民居住于偏 远地区或大山深处及海岛，这些地区的电力供应不足，有的地区根本就无电可用。 因此，有必要进一步考虑这些地区及人口的供用电情况，为他们解决用电难题。 由于我国人口的7 0 为农村人口，因此解决农村居民用电问题是普遍服务的核心。 随着中国电力体制改革的逐步深入，电力企业的发展势头迅猛，目前的装机容量 已4 0 0 6 0 万千瓦，但相比我国的经济发展速度而言，在一定地区或时段还存在电 力供需矛盾，拉闸限电的现象时有发生。乡、树、户、通电率虽然逐年提高( 见 图1 1 ) ，但截止2 0 0 2 年底，我国还有2 8 0 0 万人口没有用上电，因此，大力开展 电力普遍服务工作是我国电力行业急需解决的问题。 - 2 - 华北电力太学硕士学位论文 图1 11 9 9 3 2 0 0 1 年中国乡村户通电 1 1 2 普遍服务成本补偿的意义 当前，以厂网分开、竟价上网、建立区域电力市场为主要标志的电力体制改 革正在逐步展开。与历次电力改革相比，这次改革对电力工业生产关系的调整力 度最大，既涉及电力工业管理机制的变化，也涉及电网企业、发电企业以及相关 辅业集团利益调整问题。在过去政企不分或电力垄断经营的情况下，电力行业所 需要的普遍服务成本可以在行业或企业内部通过交叉补贴等方式自行消化。随着 电力体制改革进程的加快，两个电网公司和五个独立的发电公司都已成为市场主 体，市场竞争日趋激烈。在追求利润最大化的前提下，各电力公司对履行电力社 会普遍服务的积极性和主动性亦将受到影响。电网公司作为电力普遍服务的主要 实施者，承担着高额供电成本的同时只能获得较少的供电收入，势必存在一定程 度的亏损。此时为了实现电力社会的普遍服务。政府需要对电力企业的成本亏损 进行补偿，以达到社会福利的目标。因此调整政策措施，按照市场规律探索建立 合理的普遍服务补偿机制，已成为当务之急。 1 1 3 国内外研究现状 目前国内外关于普遍服务的研究大多侧重于电信业，而对于电力普遍服务的 研究还处于初步阶段。在国外电力普遍服务的概念并没有明确提出，只是用向偏 远地区供电来解释。其实施机制大致分为两种：一种是发达国家。由于发达国家 的人均生活水平较高，故向偏远地区供电只需考虑解决发电和供电问题，无需为 居民承受能力担心，因此根据各国不同的情况，大多数国家采用可再生能源发电， 比如秘鲁、澳大利亚、尼日利亚、美国、智利等等。第二种是发展中国家和不发 达国家。这些国家的综合国力及人均生活水平较低，在考虑发电和供电侧的同时 3 华北电力大学硕士学位论文 还要考虑居民的可承受能力，因此，这些国家政府大多给予低收入居民用电补贴， 以此来实现电力普遍服务的供应。比如朝鲜、墨西哥、菲律宾等。 在多数公共事业部门，普遍服务政策都存在很大争议。尽管多数国家已经在 不同程度上对普遍服务政策作出了承诺，但在改革过程中，普遍服务问题还是产 生了很多矛盾。实际上，普遍服务政策引发了许多重要的理论问题和实践问题， 其中争论的两个焦点问题是：首先，网络扩张的最优规模究竟应该多大? 第二， 如何定价才能最好地实施普遍服务政策。在实践中，由于不能使用基本的财政手 段，规制机构常常只能依靠价格政策来实现配置效率以及赋予的再分配目标。但 是在基础设施部门实现自由化以后，这些政策就会面临新的挑战。在过去，普遍 服务主要通过企业内部的交叉补贴来实现，这种方法在垄断时期是可行的，但引 入竞争之后，这种方法面临严峻的“撇奶油”问题，因此必须寻求实现普遍服务 的新机制 2 7 。文献 3 卜- 【1 3 】讨论了电信普遍服务的概念、性质、资金来源及实 施政策等。对于电信普遍服务成本补偿机制，国外大多采用电信普遍服务基金形 式，电信普遍服务基金的收取大多是向运营商征收，其征收额度为某一经营指标 的一定比例，这个经营指标大多数都是运营商的运营收入，比例为3 5 。文献 【8 】【1 4 】【1 6 】【1 7 】【1 9 分别论述了孟加拉国、秘鲁、澳大利亚、尼日利亚、埃及、 美国、智利等国的电力普遍服务实施情况。这些国家利用本身的地理特点多数采 用可再生能源发电方式向偏远落后地区供电，由于采用就近原则，因此一般不会 出现电力普遍服务成本亏损问题。文献【1 8 是中国电力发展促进会对我国西北及南 方的电力普遍服务实施情况的调研报告，在报告中总结了现阶段各地区的电力供 应情况，并结合国内外经验，提出了电力普遍服务实施的重点在于合理的成本补 偿机制。文献【l 】【2 】在讨论电力作为公共货物性质的基础上，指出了政府和电力企 业应该共同作为电力普遍服务的实施者。通过博弈论中的委托一代理理论 4 4 】 4 5 】 明确了电力普遍服务实施过程中政府与电力企业不同的职责和义务。对于建立新 的成本补偿机制，国外大多结合自己国家的国情来实施。比如马里兰州的电力普 遍服务就是侧重于对于低收入人群的补贴【3 8 】，美国、英国等国建立了电力普遍服 务基金【3 0 】【3 5 】；澳大利亚对电力普遍服务的管制要求运营商在一定期限内提出 净成本区申请，然后再由政府相关部门对净成本区进行审批，符合标准的地区再 由运营商提供服务【4 8 】等等。文献【2 l 】【2 2 】 2 4 提出了在我国借鉴电信普遍服务成 本补偿机制的经验建立电力普遍服务基金的做法。对于电力普遍服务基金的运作， 文献 2 6 】【2 7 】【3 1 】做了简单的介绍。文献 2 7 】以电信业为例，构建了一个简单的非 对称信息模型，分析了发展中国家特定的普遍服务问题。文献 2 5 1 2 7 1 对于电信普 遍服务成本补偿的经济性和行政性进行了分析。 由于在发达国家电力供给大于电力需求，因此电力监管部门不必过多的考虑 电力供给方的问题，这与我国国情及电力市场行情有很大的不同。国内的相关机 - 4 - 华北电力大学硕士学位论文 构及专家虽然已经开始关注电力普遍服务，但是大多仅是一些政策性主张，并没 有提出具体的实现机制及相应的政策。 虽然广大电力工作者对于电力社会普遍服务的确切概念并不一定很清楚，但 对于电力社会普遍服务的工作却并不陌生。多年来，电力行业一直程度不同地履 行着社会普遍服务的义务。农电“三为”服务、“村村通电”工程、“两改一同价” 工程等，都是电力社会普遍服务的具体体现。现行的电力法律法规中，对于电力 普遍服务已有部分规定。电力法第八条规定：国家帮助和扶持少数民族地区、 边远地区和贫困地区发展电力事业。电力供应和使用条例第二十六条规定；供 电营业区内的供电营业机构，对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务， 不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。此外，国家还 颁发文件，确定了对少数民族地区、边远地区和贫困地区的农村电力建设采取重 点扶持，以及对农村用电价格按保本保利原则确定、城乡同网同价等政策。经初 步统计，全国尚有2 8 0 0 万人口地区没有用上电。低于全国人均用电量平均水平的 有1 4 个省( 区) ，其中西部地区8 个省( 区) ，中部地区5 个省( 区) 。我国电网 联网水平不高，电网覆盖率按人口计算虽达9 8 4 8 ，但某些电网未覆盖的边远 山区、海岛等，因供电成本过高，用电量过低，损耗过大而尚未通电 1 3 】。供电企 业如果按照国家宏观调控的政策向这些地区供电，势必会造成一定程度的亏损。 而这次电力体制改革过程中，对于过去已经形成的交叉补贴、优惠电价等不符合 市场规律的政策措旋也在逐步废除，这就更增大了提供普遍服务的成本亏损。在 追求利润最大化的前提下，各电力公司对于提供电力社会普遍服务的积极性和主 动性将受到影响，在亏损增大的压力下，承担大部分普遍服务义务的电网公司也 显得力不从心。因此，为了达到全社会电力普遍服务，电力行业急需建立合理的 成本补偿机制。 1 1 4 研究意义 从经济学意义上讲，电力普遍服务是专门针对高成本地区和低收入人群的一 种特别服务。其目的主要有两个，一是对建设网络基础设施花费大、致使电力服 务的成本过高的偏远乡村、人口稀少地区的援助，以便地区间平衡发展，实际上 这种援助不仅仅有利于被援助地区，同时有利于国家经济的协调发展，对于构建 和谐社会具有十分重要的意义；二是对经济发展相对落后地区的低收入群体和弱 势群体的援助，以治理贫困问题。电力市场化改革之前，以垄断者身份经营的电 力企业必须同时承担普遍服务的义务，在盈利地区提供服务，但也要在高成本的 非盈利地区提供服务，由此所产生的亏损即为实现普遍服务的政策性亏损，这部 分亏损大多由电力产业内部通过交叉补贴的形式进行补偿。实行交叉补贴的前提 华北电力大学硕士学位论文 是政府允许电力产业不以企业的成本为基础定价，对不同服务，可按照偏离成本 收费，通过高盈利的业务或地区( 一般是发电、商业用户、以及发达地区) 的超 额收入部分来弥补因为非盈利业务或向非盈利地区提供业务( 一般是电网、农村、 边远贫困地区) 所形成的亏损。从经济学角度讲，内部补偿是一种收入的再分配， 它只是简单地将收入从一部分人或地区转移到另一部分人或地区，具有明显的非 效率性，造成了总收入的减少。g r e e n w a l d 和s t i g l i t z ( 1 9 8 6 ) 也证明，当市场不完备、 信息不对称和非充分竞争普遍存在、市场机制不能自动达到帕累托最优状态时， 通过交叉补贴扭曲价格提供普遍服务，实际上是进行“市场抑制”。它此时的作用 类似于隐性的税收方式，与直接的税收制度相比，具有成本更低、为政府的公共 预算提供较容易的“市场抑制收益”等优点。所以，尽管是次优选择，仍不失为 现实的考虑。但在电力行业实行政企分开、电力市场化改革之后，发、输配分开， 原国家电力公司拆分为两个电网公司和五个独立的发电公司，市场竞争臼趋激烈， 企业成为独立的市场主体。竞争机制的引入将对电力事业的服务数量和质量产生 影响，新的市场结构可能使电网覆盖率降低、交叉补偿不复存在，并导致“撇脂” 行为，最终造成普遍服务的义务得不到履行。由此可见，在电力市场环境下电力 产业内部的交叉补贴机制与竞争机制存在矛盾，通过采取交叉补贴提供普遍服务 的模式遇到挑战，这必然会影响到普遍服务的提供，影响政府公共政策目标的实 现。普遍服务的不可缺少性与其经营上的亏损性构成了普遍服务的运营困境，为 普遍服务的运营与维持提出了挑战，因此要对电力普遍服务成本补偿机制进行深 入研究。 1 2 本文研究内容及基本框架 本文试图从理论、方法与应用着手，较为系统地探讨电力普遍服务的成本补 偿机制，并结合具体的案例进行实证分析。 1 ) 介绍国内外电力普遍服务现状，借鉴国外电力普遍服务实旗机制探讨我国 电力普遍服务实施政策。 2 ) 论述电力体制改革前后我国电力普遍服务各实施主体的义务与责任。 3 ) 总结国内外电信业普遍服务成本补偿机制，通过电力与电信作为公共基础 部门的内在相似性，得出建立电力普遍服务成本补偿机制的一般方法。 4 ) 对电力普服务成本补偿机制进行经济性分析，包括内部补偿机制和外部补 偿机制的分析。 5 ) 运用委托一代理模型，分析电力企业努力水平，在此基础上总结激励机制 设计的基本原理。 6 ) 分析电力改革前电力行业内部交叉补贴对电力普遍服务的利弊及其现实 一6 一 华北电力大学硕士学位论文 意义。 7 1 提出电力监管部门作为电力普遍服务的决策者应为电力普遍服务提供的 优惠措施，比如政策性补助、低息贷款、特殊税收等社会性补助。 8 ) 建立电力普遍服务基金征收及发放模型，并设计基金管理方法。 9 ) 以甘肃省为例，建立电力普遍服务基金征收和发放模型，将理论应用于实 际阐述可行性。 1o ) 结论及建议。 7 华北电力人学硕士学位论文 第二章基于国际经验的中国电力普遍服务实施机制研究 目前，世界各国大多将电力普遍服务的总体目标定义为：提供价格合理的可靠 电能，满足那些用不上电或用不起电的公民的用电需求。国外电力普遍服务工作进 展迅速，发达国家基本上已经达到电力的全社会普遍服务。借鉴国外电力普遍服务 经验，结合我国具体国情，制定我国电力社会普遍服务的具体实施方案，是当前电 力监管部门迫切需要解决的问题。 2 1 世界各国电力普遍服务现状 2 1 1 孟加拉国 孟加拉国人口1 亿3 千万，是电力每资本投资消耗最低的国家之一，只有2 0 的人口能得到电力供应。在孟加拉国的农村，只有1 0 的人口能用上电，在沿海和 偏远地区这个数字只有3 。考虑到现在的农村电气化及人口增长速度，电力在农 村的接入增长率每年低于l ，即每年大概新接入2 0 0 0 0 0 名用户。以这种速度将整 个盂加拉国接入国家电网需要5 0 到1 0 0 年的时间。两对于偏远地区，特别是沿海 地区大概1 千万的人口而言，居民可能要在5 0 年后才能使用到较好的电能。由于 在偏远地区缺少电力供应也造成了孟加拉国经济上的损失，而且这种损失将会进一 步扩大。因此，政府采用了偏远地区电力供应系统工程( r a p s s ，t h er e m o t ea r e a p o w e rs u p p l ys y s t e m s ) 来改变这种缺电形势。 r a p s s 旨在通过私有部门向整个农村的发电和输配电设施进行投资来加快孟 加拉国向偏远地区和沿海地区的电力接入进程。在1 9 9 9 年，电力管理部门提出政 策，允许私有部门建造l 一1 0 m w 的小电厂( s p p ) ，投资者在双方同意的情况下可 以直接与顾客签订买卖电力合同。投资者同时也要建立地区的输配电系统向顾客供 电。国家基础设施投资部( i i f c ) 先基于地理特点、人口和社会经济因素选定可以 执行r a p s s 的偏远地区，向一些潜在的投资者公布投资机会并选定申请者；i i f c 再对执行r a p s s 的地区进行可行性研究，当这些地区确定在经济上对潜在投资者 有所收益的话，i i f c 便将这些地区作为r a p s s 执行的最终地区。接着i i f c 对这些 地区向潜在投资者进行拍卖。多个潜在投资者进行竞价。最后的中标者将作为这些 地区的电力供应者与i i f c 签订供电协议。对这些地区供电的电价并不是以竞价为基 础确定的，而是由投资者与最终用户或是投资者与电力监管部门协商确定的。孟加 拉国的这种电力供应政策虽然能在一定程度上履行电力普遍服务的义务，但是由于 - 8 一 华北电力大学硕士学位论文 i i f c 在选择地区时只是将在经济上对潜在投资者有益的地区作为最终执行r a p s s 的地区，因此其供电范围只能是五六个地区，距离向全社会提供电力普遍服务韵目 标还相差甚远。 2 1 2 秘鲁 秘鲁的偏远地区电力供应体系叫做“亚马逊河地区可再生能源计划( r e s p a r ) ”， 它利用可再生资源对孤立的地区进行电力供应。其执行者为私有部门。在 t n t e m a t i o n a ll e a dz i n cr e s e a r c ho r g a n i z a t i o n ，t h es o l a re n e r g yr e s e a r c ha n d e d u c a t i o nf o u n d a t i o n 和t h em i n i s t r yo fe n e r g ya n dm i n e s ，d i r e c t o r a t eo fp r o j e c t e x e c u t i o n 以及其他一些相关机构的合作下，私有部门得到利益激励，愿意为偏远 地区进行电力供应。同时在需求侧方面，电力供应部门还对用户进行节能教育，提 高了电力的使用效率，有效地节约了电能，缓解了地区供电紧张的局面。 2 1 3 澳大利难 澳大利亚电力普遍服务是由偏远地区电力供应计划( r a p s ，t h er e m o t ea r e a p o w e r s u p p l y p r o g r a m ) 提供的。它是由澳大利亚政府通过偏远地区可再生发电计划 ( t h e r e n e w a b l e r e m o t ep o w e r g e n e r a t i o n p r o g r a m ) 执行的。此计划的具体执行者是西 澳大利亚可持续能源发展办公室。澳大利亚运用可再生资源缓解燃料不足的压力对 偏远地区进行供电，不但降低了发电成本，而且减少了环境污染，在一定程度上履 行了电力普遍服务的义务。 2 1 + 4 尼日利亚 低于三分之一的尼日利亚人能够使用电能。尼曰利亚现存的装机容量不能满足 人民的电力需求，在农村只有1 7 的居民能够用上电。许多偏远地区和农村已经接 入到尼日利亚国家电网，然而绝大多数地区和人口仍然没有享受到电力普遍服务。 尼日剥亚将偏远地区定义为不仅是那些地理位置上远离国家电网的区域，还包括那 些接入国家电网不经济的地区，比如山区、河流三角洲地区以及独立的沙漠地带。 在尼日利亚，向偏远地区供电会产生许多方面的问题，比如维修、资金和缺少燃料 等。尼日利亚曾经考虑过三种方式向偏远地区实施电力普遍服务一太阳能发电、传 统的燃料发电和接入国家电网。同时，尼日利亚也考虑过风力发电。但是由于风力 发电要依靠当地风速、根据风向改变发电设施等一些问题，经过分析最后确定采用 太阳能发电是最经济可行的方法。尼日利亚地处北纬4 一1 4 。，除了南北地区在不 同时间接收到的太阳能在强度上有所不同，其太阳能资源是常年可用的，其平均值 为每天每平方米2 0 m j ，这在所有赤道附近的国家中是非常高的。采用太阳能供电 - 9 - 华北电力大学硕士学位论文 不仅可以不受地理位置的限制( 无论偏远地区还是其他地区) ，而且没有原料成本 且无污染。在过去的几十年里，尼日利亚已经发明了一些利用太阳能发电的方法。 这些方法非常适合向不利于维护电力设施的地区送电。因此，尼日利亚采用太阳能 发电来提供电力普遍服务是最经济可行的方法。 2 1 5 埃及 埃及有两个沿海地区可以用来进行风力发电一地中海北部和红海东部。由于这 些地区是内陆地区，特别是在尼罗河沿岸，因此气象记录在这些地区相当重要。利 用风力向偏远地区供电，不但解决燃料短缺问题，而且有效的利用了自然资源，降 低了发电成本。风力发电成本大概在每千瓦时4 美分左右，而传统的发电成本在每 千瓦时5 美分左右。因此，在象埃及这样的风力资源丰富的国家，运用风力发电向 偏远地区提供电力普遍服务是十分可行的方法。 2 1 6 美国 在美国，普遍服务义务是通过普遍服务管理公司这样一个民间非赢利性组织负 责实施的。普遍服务管理公司下设普遍服务委员会( p s c ) ，p s c 依据联邦和各州的 法律及实际经验制订、发布实施普遍服务的各种政策，依据法律对公共设施的安全 性、可靠性及普遍服务的质量进行监管，并负责解决实旌普遍服务过程中产生的纠 纷。p s c 负责组织电力普遍服务工程( e u s p ) 以实旆电力普遍服务，法律上p s c 全权负责e u s p ，但p s c 委派人力资源部门进行管理，它只负责将e u s p 年度行政 费用控制在其资金的1 0 以内。e u s p 的资金主要来源于电力普遍服务基金，即居 民每月的电费增加一个固定额度作为电力普遍服务基金( 例如，马里兰州每月居民 的电费增加四十美分用于电力普遍服务基金) ，商业用电户和工业用电户按其年电 费范围的不同分别缴纳不同额度的基金( 例如，年电费在$ 5 0 0 0 $ 9 9 9 9 的用电户每 月交纳$ 1 0 作为电力普遍服务基金，而年电费在$ 1 0 0 0 0 $ 2 4 9 9 9 的用户则每月交纳 $ 2 0 作为电力普遍服务基金) 。美国有十四个州采用这种方式，估计从1 9 9 8 年到2 0 1 2 年可以筹集3 5 亿美元。基金主要用于帮助那些收入低于贫困线5 0 的低收入者支 付电费、d s m 和可再生能源开发。 2 1 7 智利 智利的电力系统以水电为主，约占楚个电力系统的7 0 。智利的电力供应体系 是所有发电商通过竞争大用户以获得供电订单；输电系统向多个市场成员开放，并 向市场成员收取使用费；发电公司的出力运行通过“发电商俱乐部”协调，以保证 全系统运行成本最小；其电价基于边际供电成本：售电电价为边际供电成本、输电 一1 0 一 华北电力大学硕士学位论文 费用、以及系统平均配电成本之和。对于偏远的未通电地区，智利政府采用小水力 发电，充分利用本国水力资源优势，达到全社会电力的普遍服务。 2 2 世界各国关于电力供应的法律约束 世界上尚没有一个国家在立法中明确提出电力普遍服务的概念，但电力与社会 公众的利益息息相关，各国在立法时普遍提出了电力公司( 业者) 在电力服务中必 须遵守的基本原则。 2 2 1 美国 电力相关法律规定：国务大臣和煤气与电力市场行政管理局将以能够促进根本 目标的、有益的方式行使相应的职能，包括确保所有合理的电力产品需求得到满足， 而其在行使职能时，必须重视维护残疾人、身患慢性疾病的人、领退休金的老人、 低收入者以及居住在偏远地区的人的利益，保护公众的利益在受因发电、输电、电 力销售或者电力供应而引发的危害，确保能够提供多样的、可行的、长期的能源供 应。法律对电力经销商的职责规定：受理用户请求，建立电力经销商与客户( 公司) 之间的供受关系，并在技术手段上加以实现，在经过一系列磋商后达成一致。 美国带有电力普遍服务性质的规定主要是政府的职责。1 9 9 6 年颁布的美国能源 监管委员会的8 8 8 号法令为本国电力趸售市场开放输电网打下了基础。区域输电组 织( r t o ) 的条例，将垂直一体化重组为电力趸售市场，其输电网原有的传统管理 方法，已不适应支持高效、可靠的运行，如果继续有差别地提供输电服务，还可能 阻碍充分竞争的电力市场。开放输电网重新组建的r t o ，其功能被政府确定为电价 设计和管理、阻塞的管理、平行通道的潮流、辅助服务、开放上网实时信息系统、 输电总容量、可用输电容量、市场监控、计划与扩建、区域间的协调等，这其中有 相当一部分条款带有电力普遍服务的性质。 2 2 2 法国 法国2 0 0 3 年1 月3 同颁布的国营电力服务的现代化和发展的法律规定： 公共电力服务的目的是在尊重普遍利益的前提下，保证全国领土的供电；在实现全 体国民对电这个第一需要的产品的权益的同时，国有电力服务应在遵守平等、持续 和适应性的原则的前提下，并在良好的安全、质量、成本、价格、经济社会和能源 效率的条件下经营电力。法律规定：家庭收入低于一个底限( 电的必须量) 的用户， 在其消耗的一个阶段，建立一个特别定价。指定电力生产商负责的公共服务任务的 开支将得到完全补偿，补偿是由“公共电力生产服务基金”提供的，该基金由生产 一】1 一 华北电力大学硕士学位论文 者或其子公司、某些供应者和分配机构应缴纳的税金供给，基金存储在储蓄银行中 一个特殊账户中加以管理，接受一个经电力调节委员会批准的独立检查机构的检 查。 法律对某些特定能源生产的电能规定了法定优先收购的条款：使用当地煤作为 一次能源的电力，按为在法国生产消费电而必需的一次能源总量1 0 的比例被优先 征召，而为此可能引起的超支均由公共电力生产服务基金承担。这一条款的作用在 于鼓励使用本国煤炭。对入网的详细规定：如果电网管理者拒绝申请人的入网申请， 必须同时说明理由并通知申请人和电力调节委员会，拒绝的标准要有针对性、非歧 视性，并公开宣布这些标准只能建立在关系到能否很好完成公共服务任务、希望电 网安全可靠以及运行质量的技术理由的基础之上，当地政府要保证入网的权益，使 其在生产设备和生产限度内满足当地公共服务的需要。 2 2 ，3 西班牙 西班牙的电力法在供电和用户方的权利义务方面规定：配电公司和电力贸 易公司的义务包括在平等的条件下，为他们的经营区域供电并提供计量器具，确保 其精确性和可用性，收取电费要执行经政府主管部门批准的需方管理计划，促进电 能的合理利用，确保服务质量。关于电力供应质量的相应规定：国家管理部门制定 有关服务质量的指导方针，以实现最终消费和具有人均用电特性需要特别处理的地 区的用电质量目标，电力公司则需要提供有关公共服务质量的信息，对于某地区在 服务质量上有困难时，公司应制定改善质量的计划；如果出现了持续劣质电力服务 时，政府主管部门可以为该地区配电公司制定恢复服务质量的方针；如果公司提供 的服务质量低于法律要求的水平时，实施条款应规定从用户支付发票总额的删减来 确定程序。 2 2 4 哈萨克斯坦 哈萨克斯坦的电力法使用了应急保障的概念，所谓应急保障是指向边疆供 电对象供给，以保证供电对象重要设施及生活保障设施正常工作，并防止生态、社 会或经济灾难或人员死亡所必需的最小电力。法律规定：为组织向偏远地区供电创 造条件，作为国家管理的任务之一，在具体业务中，法律规定输电机构无权拒绝发 电机构和用户接入电力网( 和热力网) 、无权拒绝向其输送电力和电能( 或热能) ， 供电机构必须向电能和热能市场的所有参与者提供同等的条件，不允许发生合同未 予规定的能源供应中断、停止或限制。 1 2 华北电力人学硕士学位论文 2 2 5b 本 日本电气事业法把保护用户利益作为立法的三个目的之一，在电力供电义 务方面规定；一般电力事业者如无正当理由，不得拒绝在其供电区域内满足一般需 要的供电。一般电力事业者应制定经通产大臣批准的供电规程并在营业所及事务所 等显而易见的地方公布。向各类用户提供服务时，主要通过电价制定的“三原则” 来体现公平合理，即成本主义、公正报酬和对用户公平原则。法律充分考虑到电气 事业具有公益性以及供给方式上的垄断性，如果电力公司在经营政策上对特定的不 同需要或对特定的用户允许采取特殊的电价，则广大用户的利益就很难得到保证， 因此对用户的电价公平原则是一个根本观念。 2 2 6 瑞典 瑞典电力法对输电与供电义务作了相应规定：线路特许权的持有者必须在 合理条件下，将电力设施连接到电力线路上，特殊情况除外，如果对上述特许权所 有人的义务存在异议，可向电网管理机关寻求解决。电网特许权持有者有义务在合 理条件下输送电力、计