（技术经济及管理专业论文）社会资本视角的流域水资源治理研究.pdf

摘要 中国水的问题实质是人的问题，水危机的根源在于人的治理能力的低下导致 的治理危机。水资源开发和利用的公共性十分突出，几乎涉及所有人的利益，所 以，当代的治水理念应从工程技术管理转向社会治理，从社会的角度探讨水资源 治理机制，提高水资源治理水平。 论文从社会资本理论的视角，深入探讨了社会资本在流域水资源治理体系中 的功能与运作机制，并构建了流域水资源治理与社会资本积累良性互动的基本框 架。 作为研究的基础，论文首先对流域水资源治理、社会资本等相关概念进行了 界定，并分析了流域水资源治理的发展趋势，认为流域的整体性、水资源的外部 性决定了流域水资源治理的发展趋势是以公众参与为基础的网络复合治理模式 ( 简称网络治理) ，而网络治理实现的难题在于解决集体非理性问题。论文以此 作为研究的出发点，认为社会资本的作用在于促成理性的合作，因此有必要了解 社会资本在流域水资源治理中的运作机制，才能有效推进中国从传统的水利管理 ( m a n a g e m e n t ) 向水资源治理( g o v e r n a n c e ) 转型。 其次，论文对流域水资源治理体系中的社会资本要素构成进行了分析，认为 流域治理主体关系网络是社会资本的存在形式：网络结构的复杂性决定了社会资 本要素构成的复杂性，它们在流域治理体系的微观、中观、宏观层面分别存在， 并具有不同的性质和功能。 再次，论文探讨了社会资本在流域水资源治理中的运作机制和功能，着重分 析了社会资本促成理性集体行为的运作逻辑，认为社会资本的功能是在流域水资 源治理中促成合作、产生协同效应；同时也对社会资本的负面效应进行了分析。 最后，论文基于上述分析提出了流域水资源治理创新的构想。认为流域水资 源治理创新总体原则是治理要与社会资本积累形成良性互动；在此原则下，论文 从治理的网络结构优化、治理机制与功能优化等方面提出流域水资源治理创新的 构想；同时，对于社会资本在治理中的负面效应提出规避的建议。 论文还以太湖流域为例进行了应用性研究，提出关于太湖流域水资源治理创 新的构想。 关键词：流域、水资源、治理、社会资本 a b s t r a c t i h ee s s e n c eq u e s t i o no fc h i n e s ew a t e ri sh u m a n 。sq u e s t i o n t h ew a t e r c r i s i sr o o tl i e si nt h eg o v e r n a n c ec r i s i sw h i c hi sc a u s e db yh u m a n sl o w g o v e r n a n c ea b i l i t y t h ep u b l i cn a t u r eo fw a t e rr e s o u r c e sd e v e l o p m e n ta n d u s i n gi se x t r e m e l yp r o m i n e n t i ta l m o s ti n v o l v e sa l l h u m a n sb e n e f i t s t h e r e f o r e ，t h ei d e ao fr e g u l a t i n gw a t e r w a y sf o rt h ep r e s e n ta g ei s s u p p o s e dt ob ec h a n g e df r o mt h ep r o j e c tt e c h n i c a lm a n a g e m e n tt o g o v e m a n c e ，a n dt od i s c u s st h ew a t e rr e s o u r c eg o v e r n a n c em e c h a n i s m f r o ms o c i e t y sa n g l e ，r a i s i n gt h ew a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c el e v e l n l ed i s s e r t a t i o nh a sd e e p l yd i s c u s s e dt h ef u n c t i o na n dt h eo p e r a t i o n m e c h a n i s mo fs o c i a lc a p i t a li nt h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c e s y s t e mf r o mt h ev i e wo fs o c i a lc a p i t a lt h e o r y n ed i s s e r t a t i o n h a s c o n s t r u c t e db a s i cf r a m eo ft h eb e n i g n i t yi n t e r a c t i o nb e t w e e nb a s i nw a t e r r e s o u r c e sg o v e r n a n c ea n dt h es o c i a lc a p i t a la c c u m u l a t i o n a st h ef o u n d a t i o no ft h er e s e a r c h ，t h i sd i s s e r t a t i o nf i r s td e f i n e dt h e c o n c e p t so fb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c e ，s o c i a lc a p i t a l ，e t c a n di t a l s o a n a l y z e d t h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e s g o v e m a n c ed e v e l o p m e n t t e n d e n c y 1 1 1 eb a s i ni n t e g r i t ya n dt h ew a t e rr e s o u r c e s e x t e r n a l i t i e s d e t e r m i n et h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e m a n c ed e v e l o p m e n tt e n d e n c ya s c o m p l e xn e t w o r kg o v e r n a n c ep a n e mw i t ht h ef o u n d a t i o no fp u b l i c p a r t i c i p a t i o na st h ef o u n d a t i o n ( a b b r e v i a t i o n ：n e t w o r kg o v e r n m e n t ) h o w e v e r , t h ed i f f i c u l t yo ft h en e t w o r kg o v e r n a n c er e a l i z a t i o nl i e si n s o l v i n g c o l l e c t i v ei r r a t i o n a lr a t i o n a lq u e s t i o n t h ed i s s e r t a t i o nt o o kt h i sa s t h es t a r t i n gp o i n to ft h er e s e a r c h ，a n di tb e l i e v e st h ef u n c t i o no fs o c i a l c a p i t a l l i e di n f a c i l i t a t i n g t h er a t i o n a l c o o p e r a t i o n t h e r e f o r e i ti s n e c e s s a r yt ou n d e r s t a n dt h eo p e r a t i o nm e c h a n i s mo fs o c i a lc a p i t a li nt h e b a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e m a n c e n i sw a y , w ec a ne f f e c t i v e l yp u s h c h i n at or e f o r mf r o mt h eb a s i nw a t e rc o n s e r v a t i o nm a n a g e m e n tt ow a t e r r e s o u r c e sg o v e r n a n c e n e x t ，i nt h i sd i s s e r t a t i o n ，t h es o c i a lc a p i t a l e s s e n t i a lf a c t o ro f c o n s t i t u t i o no ft h ec o n v e c t i v er e g i o nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c es y s t e m w a sa n a l y z e d i ti sb e l i e v e dt h ee x i s t e n c ef o r n ao fs o c i a lc a p i t a li st h e b a s i ng o v e r n m e n tm a i nb o d yr e l a t i o n sn e t w o r k 1 1 1 en e t w o r ka r c h i t e c t u r e c o m p l e x i t yh a sd e c i d e dt h es o c i a lc a p i t a le s s e n t i a lf a c t o rc o n s t i t u t i o n c o m p l e x i t y t h e ye x i s t i nt h eb a s i ng o v e m a n c e s y s t e mm i c r o s c o p i c ，c e n t e r v i e w ，t h em a c r o s c o p i cs t r a t i f i c a t i o np l a n e ，s e p a r a t e l y a n d t h e y h a v e d i f f e r e n tn a t u r e sa n dt h ef u n c t i o n s t h i r d t h ed i s s e r t a t i o nd i s c u s s e dt h e o p e r a t i o nm e c h a n i s m a n d f u n c t i o no ft h es o c i a lc a p i t a li nt h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c e i t e m p h a t i c a l l ya n a l y z e dt h eo p e r a t i o nl o g i co f t h es o c i a lc a p i t a lt of a c i l i t a t e t h er a t i o n a lc o l i c c t i v eb e h a v i o r i tb e l i e v e st h es o c i a lc a p i t a lt h ef u n c t i o ni s f a c i l i t a t i n gt h ec o o p e r a t i o ni nt h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c e ，a n d h a v i n gt h ec o o r d i n a t i o ne f f e c t i ta l s oh a sc a r r i e do nt h ea n a l y s i st ot h e s o c i a lc a p i t a ln e g a t i v ee f f e c t f i n a l l y , b a s e do nt h ea b o v ea n a l y s i s ，t h ed i s s e r t a t i o np r o p o s e dt h e b a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e m a n c ei n n o v a t i o nc o n c e p t i o n i tb e l i e v e st h e o v e r a l lp r i n c i p l eo ft h eb a s i nw a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c ei n n o v a t i o ni st h e g o v e m a n c es h o u l df o r mt h eb e n i g ni n t e r a c t i o nw i t ht h es o c i a lc a p i t a l a c c u m u l a t i o n u n d e rt h i sp r i n c i p l e ，t h ed i s s e r t a t i o np r o p o s e dt h eb a s i n w a t e rr e s o u r c e sg o v e m a n c ei n n o v a t i o n c o n c e p t i o nf r o mg o v e r n a n c e n e t w o r ka r c h i t e c t u r eo p t i m i z a t i o n ，g o v e m a n c em e c h a n i s ma n df u n c t i o n o p t i m i z a t i o n a n ds o o n m e a n w h i l e ，t h ed i s s e r t a t i o np r o p o s e dt h e s u g g e s t i o n sr e g a r d i n gh o w t oa v o i dt h es o c i a lc a p i t a li nt h eg o v e r n m e n t n e g a t i v ee f f e c t t h ed i s s e r t a t i o nh a sa l s oc o n d u c t e dt h ea p p l i c a t i o nr e s e a r c hw i t ht h e e x a m p l eo ft a il a k eb a s i n i tp r o p o s e dt h ew a t e rr e s o u r c e sg o v e r n a n c e i n n o v a t i o nc o n c e p t i o no f t h et a il a k eb a s i n k e yw o r d s ：b a s i n ，w a t e rr e s o u r c e s ，g o v e r n a n c e ，s o c i a lc a p i t a l _ 一。- 一 刖吾 水是国家现代化发展的战略性资源，中国已全面迈入水安全危机的初期阶 段，水资源与经济社会发展的矛盾日益成为制约现代化进程的重大瓶颈。水危机 的性质不同于能源危机，能源短缺可以通过国际市场大量进口得以缓解，水具有 区域性、不可替代性等特点，决定了应对水危机的艰巨性。 当前中国面临的水问题有四个方面：洪涝灾害、干旱缺水、水土流失和严重 的水污染，这些问题表面上是水对人的伤害，但究其原因，是人的活动造成的， 本质上讲是人对水伤害的后果。因此，水问题的实质是人的问题，水危机的根源 是缺乏有效的制度安排，是治理能力的低下导致的治理危机，治水的关键在于“治 人”。简单地说，解决水问题，进行水资源治理，就是要通过对人与人关系的制 度安排，以寻求人与水的和谐相处之道。 由于水问题的产生是人的行为的后果，水问题与人们的社会生活及行为密切 相关；并且，水资源开发和利用的公共性十分突出，几乎涉及所有人的利益，所 以，治水不能只针对水体本身，而是必须把一切与水问题产生相关的人的因素和 社会因素都考虑在内，否则，治水将是治标不治本。 事实上，人类治水活动系统包含两个子系统：处理水与人关系的自然子系统， 协调人与人关系的社会子系统。而我国传统意义上的流域治理，主要是针对自然 子系统的，表现为流域开发和兴利除害的工程技术管理，已经达到相当高的水平； 相比之下，水资源的公共物品特性长期被忽视，治水方面的研究在国内也一直为 工程技术界“垄断”，社会治理还非常薄弱，这是加剧水危机的重要原因。因此， 本文认为，有效应对水危机的根本出路在于水资源的治理创新。 论文基于以上实际问题，分析流域水资源治理的发展趋势，认为以公众参与 为基础的多中心、复合的网络治理模式( 简称网络治理) 是流域治理的发展方向， 而网络治理实现的难题在于解决集体非理性问题。论文以此作为研究的出发点， 认为社会资本的作用在于促成理性的合作，因此有必要了解社会资本在流域水资 源治理中的运作机制，才能有效推进中国从传统水利管理( m a n a g e m e n t ) 向水资 源治理( g o v e r n a n c e ) 的转型。 对此，论文将对流域水资源治理体系中的社会资本要素构成进行分析；并且 要探讨社会资本在流域水资源治理中的运作机制和功能，着重分析社会资本促成 理性集体行为的运作逻辑；同时也要对社会资本的负面效应进行分析。 最后，论文基于上述分析提出流域水资源治理创新的构想，并对于社会资本 在治理中的负面效应提出规避的建议。 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方 外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工 作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并 表示了谢意。如不实，本人负全部责任 i fi 论文作者( 签名) ： 盈i 互ia 一7 年帕占日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期 刊( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电 子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文 档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允 许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河 海大学研究生院办理。 、 论文作者( 签名) ：垒i 至! 司年每月二日 第1 章绪论 1 1 研究背景 1 1 1 如何治水是全球性的重大问题 水是人类社会赖以生存和发展的不可替代的资源，它维持着经济生产能力、 人类生活和全球生态系统的平衡与完整，是人类社会可持续发展的最基本的资 源。作为水质和水量的统一体，水资源具有可耗竭、可污染、利害并存和状态 不确定等性质。当由于人类活动的影响，导致水资源量日渐减少、污染加剧、 水文循环平衡被改变、水质被降低等，诸如此类的作用后果长期累积，超 过水体承受阈值时，水就会反过来危及人类社会经济系统的正常运转，引发一 系列的经济、社会和环境安全问题。今天，世界各地淡水紧缺与污染问题越来 越严重，已迫使各国必须立即采取措施，遏制淡水危机加剧，以确保人类的可持 续发展。 2 0 0 3 年3 月，联合国有关机构和第三世界水论坛召开，与会代表就水危机 的严峻性与积极采取行动加以抑制的迫切性进行了广泛探讨。随后。设在美国 华盛顿的“地球工作网”公布了世界水资源现状的1 0 个事实： ( 1 ) 淡水是地球上最宝贵的资源之一，但分布极不均匀。地球上所有的水 中，只有2 5 是淡水。 ( 2 ) 全球4 0 的人口得不到安全的饮用水。 ( 3 ) 全球8 0 的疾病和劣质的饮用水有关。 ( 4 ) 全球1 3 的家庭必须到家庭之外取打水。 ( 5 ) 地球上的可饮用水正在面临枯竭。到2 0 5 0 年，最贫穷的国家中有半 数将面临严重的水资源短缺。 ( 6 ) 农业污染、工业污染和矿业废物导致全球范围内的蓄水层( 含水土层) 遭到累积污染。 ( 7 ) 全球8 0 的森林遭到破坏，导致世界水资源储备总量急剧下降。 ( 8 ) 水资源管理不善，已经导致环境退化，自然资源不可恢复性损害，这 使得边远地区民生更加困难。 ( 9 ) 水资源浪费，尤其是农业和高水耗企业的水资源浪费，已经造成了全 球水资源危机。 ( 1 0 ) 全球变暖带来的海平面升高和季节模式变更，正在加剧着淡水资源 危机。 可以看出，在这1 0 点事实中，前5 点是对于水资源短缺的状况的数据统计， 并明确指称：水危机是全球性的：而后5 点则指明，水危机的根源在于：森林 砍伐、工农业的污染与高水耗、以及由于人类活动导致的全球气候变暖等。这 些都是人类活动的后果，而导致人类这些非理性活动的原因则在于人类治水不 力，即水资源管理不善。 可见，如何治水问题己成为全球性的重大问题。 1 1 2 治水观念的演变与发展趋势 虽然水危机在于人类治水不力，但其实中国人向来重视治水。由于华夏文 明的起源与本质是灌溉文明，在某种程度上说，有了水就有了一切，因此，历 朝历代凡有作为有进取心的帝王都非常重视水利，都直接领导和参与治水，在 中国的社会文化中，治水与冶世常常相提并论，化水害为水利，是中国人几千 年为之奋斗的目标。因此中国治水的发展总是与社会结构、政治制度和管理体 制的发展演变存在着相当密切的关系。 但是，基于人的认识的有限性与阶段性，不同时期人们对于水的认识以及 相应的“治水观”是不同的。 首先审视工业文明进程早于中国的西方发达国家，其治水观念的演变对于 我们有借鉴意义，事实上也已经产生了很大影响。西方国家治水观念伴随着其 工业文明的进程而转变，大致可以分为三个阶段。 第一阶段：产业革命2 0 世纪5 0 、6 0 年代，是大规模综合开发利用 水时期。 产业革命推动了水利工程技术、混凝土坝工技术的发展，使得水能的利用 范围迅速扩展，水利行业由此迅速发展。至1 9 世纪7 0 、8 0 年代，水能利用成 为水资源开发利用的重要方面。此时的治水观念主要是对水资源的综合开发和 利用。水资源利用方向从主要为农业服务，逐步转向为工业、城市等方面的服 务，包括防洪、航运、农业灌溉、供水、水力发电，水土保持，水面养殖多方 面。如美国从2 0 世纪3 0 年代开始，就进入大规模水资源开发利用时期。1 9 2 8 年通过“鲍尔德河谷法”，在科罗拉多河上建设鲍尔德高坝( 即胡佛坝) 开发科 罗拉多河水资源，1 9 3 3 年成立田纳西流域管理局( t v a ) ，开发田纳西河流域。 法国也于1 9 3 3 年成立罗讷河公司开发罗讷河等。2 第二阶段：2 0 世纪7 0 年代9 0 年代，为水资源的综合治理时期。 由于西方的早期工业发展是与严重的环境污染、包括水污染相伴随的，污 染的后果一直困扰着这些所谓的发达国家，他们也一直没有停止过对这些问题 的探讨3 ，但真正使水环境恶化得到制止，是2 0 世纪7 0 年的事。从这个时期开 始，人们终于找到了有效的治水之道，在治水观念上表现为：重视水资源的节 约与高效利用，重视水环境的治理和保护，各国纷纷出台防洪、水土保持、防 污染等相关法律及建立相关执行机构，完善水法律法规和健全治水管理机构； 2 与此同时，改变水治理思路，注重按流域实行统一管理，对防洪策略进行调整， 由“防御洪水”转向“管理洪水”等等，逐步进入水资源综合治理时期。 第三阶段：9 0 年代以来，水资源利用的可持续发展 2 0 世纪9 0 年代以来，水资源短缺成为世界关注的热点。为了满足经济社 会可持续发展的需求，保障水的安全供给，各国对可持续发展战略达成共识， 并日益深入人心。从1 9 7 7 年联合国的水事会议、1 9 9 0 年在新德里举行的安全 用水和卫生全球协商会议、1 9 9 2 年1 月在爱尔兰都柏林举行的水与环境问题国 际会议，直至同年联合国召开的环境与发展会议，各国首脑共同签署了2 1 世 纪议程，正式提出可持续发展的重要概念，同时提出了水资源综合管理的目 标要求。至此，为实现人与水和谐共处的可持续发展，进一步加强资源和环境 保护就成为发达国家共同关注的主题。 再来审视我国。自建国始，中国的治水观念也经历了一个可以区分为三个 阶段的演变过程： 第一个阶段：建国2 0 世纪7 0 年代中期，是大规模水利工程建设时 期。 这是传统水利思想大行其道的时期。传统的水利理论是西方工业文明早期 的产物，其指导思想是“改造自然、造福人类”，以力学为主要理论基础，以工 程建设为主要治水内容。在这种理论的指导下，这一时期的治水思想基本上以 大规模开发利用水资源、增大水资源开发利用的数量来满足国民经济增长的需 要。主要表现为水利工程建设规模与经济增长基本上呈同步发展趋势，水库数 量、库容量、各类水利工程取水量大幅度增长，主要河流流域开发和综合利用 达到较高、甚至很高的程度，水利工程体系逐渐完善。对于水利工程之外的可 能性影响及后果，则完全没有考虑。 第二个阶段：8 0 年代初8 0 年代末。开始考虑环境问题。 这个时期，前一阶段水利过度建设的危害已经开始显现，相关部门及学界 开始认识到包括水资源在内的自然资源过度开发、浪费及日益严重的环境污染 等问题将影响人类的生存和经济发展，水资源开发速度开始减缓并趋于慎重， 资源环境评价开始介入水利建设工作，治水思想开始由以水资源开发利用为主 转向对水资源管理体制的探索，开始思考通过制定法律法规、健全机构等措施， 对环境污染进行全面治理的理论与方法，丌始加强水资源的节约、保护和管理 等方面的工作。但大规模水利工程建设的步伐并未相应放缓。 第三个阶段：2 0 世纪9 0 年代以来。可持续发展思想成为主流话语。 一方面，在经历了2 0 多年的粗放式的快速经济发展后，环境恶化与整治日 益成为人们关注的热点：另一方面，由于对“人口、资源、经济与环境协调发 展”、“可持续发展”等观念认识的不断深化，加强水资源的节约、保护、优化 水资源配置、保护并恢复良好生念等逐渐成为国家治水实践的主题。尤其是1 9 9 4 年全国人大八届四次会议过的国民经济和社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远 景目标纲要，明确提出把可持续发展作为国家的核心战略。1 9 9 9 年，水利都 部长汪恕诚发表讲话，明确提出“资源水利”说，4 倡导我国水利界转变治水观 念，从资源的角度认识水，这标志着可持续发展观在治水问题上的落实。从此， 在中国的水资源治理领域，可持续发展思想也成为主流话语。 所以，可以认为在治水观念上，水资源利用的可持续发展是世界性的发展 趋势。正如钱正英所说：“我国江河治理起源于围垦洪泛平原，与洪水争夺蓄 泄空间。今后江河治理的要点是如何使人与洪水和谐共处，达到长治久安。”5 1 1 3 当前中国治水中存在的问题 把可持续观真正落实并不容易。当前中国的治水中仍然存在问题，主要有 两个方面： 第一，治水观念转变并不到位。 虽然可持续发展已成为当前主流话语，但长期的工程管理思维并不容易转 变。简单审视各流域的综合规划就可以看出，工程管理在当前各水行政主管部 门的工作计划中依然占很大比重，工作的中心、关注的对象依然是作为自然物 存在的水体本身。这表明，水利事业的从业者并不十分清楚：如何落实“可持 续发展”。认识不到位，治水模式转型是不可能到位的。 事实上，关于当前中国面临的水问题，有水利专家形象而简练地将其概括 为“水多、水少、水脏、水浑”。这些问题表面上是水对人的伤害，但究其原因， 是人的活动造成的，本质上讲是人对水伤害的后果。众所周知，近年来，是经 济的高速发展造成了工业用水、城市生活用水的急剧增长，同时也造成了地表 水和地下水污染，并进而造成生态破坏和水土流失，于是河流湖泊水量迅速衰 减；水越是不够，人们就越是会超采地下水，最后造成生态破坏的恶性循环。 因此，水的问题实质是人的问题，水危机的根源是缺乏有效的制度安排，是治 理能力的低下导致的治理危机，治水的关键在于“治人”。 由于水问题的产生是人的行为的后果，水问题与人们的社会生活和社会行 为密切相关，所以，治水不能只针对水体本身，而是必须把一切与水问题产生 的人的因素和社会因素都考虑在内，寻找人与水的和谐相处之道，否则，治水 将是治标不治本。 第二，治水体制与机制存在问题。 中国的治水体制由水法确定。原水法对流域管理、流域机构的法 律地位缺乏规定，体制上是条块分割的管理体制；机制上，主要是国家计划指 4 令对水资源进行配嚣。对这种体制的弊端人们已达成共识。新水法第十二 条规定：规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域相结合的管理体制”。 按照新水法及其他水法律法规的规定和国务院水行政主管部门的授权，流 域管理与行政区域管理相结合的总体原则是各负其责，相互配合、相互支持， 共同把流域水资源管好。但是由于中国流域水资源问题的复杂性以及原有管理 体制的惯性约束，现行体制依然存在诸多问题，突出表现为流域管理与区域管 理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛 盾重重。 一方面，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段。目前流域水资源竞 相开发、分散管理的问题较为严重，流域机构难以对流域水资源的开发利用实 行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也没有将水 资源的管理纳入到流域经济社会的发展之中。 另一方面，2 0 世纪8 0 年代中期，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体 制改革，使区域权力( 包括立法权) 得到很大增强。这一权力基础与区域承担 的取水许可等具体配置行为相结合，区域便具备了对自然资源进行分割化控制 的能力。与此同时，由于传统管理体制的后遗症，一些行业管理部门也掌握了 部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业部门在水资源的管理、开发、利 用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能 的分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面6 。因此，流域管理如何与区域 管理相结合、如何实现全流域水资源全方位的统一管理，是中国治水模式变革 必需解决的主要问题。 1 2 研究问题的提出 1 2 i 简单预设 1 社会资本在流域水资源治理关系中存在并发挥影响作用 本文认为，流域涉水利益相关主体( 以下简称“涉水主体”) 之间社会互 动的重要机制可能不是市场和政府，而是“社会关系”。按照社会网络理论的 观点，经济行为是嵌入于行动者的社会关系网络之中的( 关系性嵌入) ，而社 会关系网络又是嵌入于更为宏大的社会文化( 结构性嵌入) 中的，受其制约； 社会网络促进或限制了以获取稀缺资源为目的的集体行为和竞争行为；而社会 资本就是“处于社会关系网络中或更广泛的社会结构中的个人动员稀有资源的 能力”7 ，简而言之，社会资本是社会关系网络的工具性行为的意义。基于此， 本文容易预设并证明社会资本存在于流域涉水主体关系网络中，并对治水产生 影响。如果不了解社会资本在治水实践中的作用，就不能真正把握流域水资源 治理的深层机理，也不能设计出符合实际治水需要的管理体制与机制。 处在经济体制转轨和社会转型的大背景下，大量事实证明复杂的治水系统 中政府集权机制无效、市场效率机制失灵。尤其在基层农村，涉水主体要获得 自身在水资源上利益的保障，凭借的是世代积累传承的生存经验和生存智慧， 即传统。这里的传统，即社会资本的一种形式，被赋予了现代的工具性意义， 既可以带来某群体或地方的发展繁荣，同时也存在“钝滞现象”在帮助 我们生活的同时，也在禁锢着我们，而我们竟不知晓8 ( 布罗代尔，1 9 9 3 ) 。由 于这些导致“钝滞现象”而我们又不知晓的“东西”社会资本，体现在治 水上，一种常见的现象是，相关政策与制度往往难以深入执行下去，并常常走 回头路，这在在很大程度上限制了政府与社会在治水上投入的收效。 2 治水的根本在于治人 反思中国传统治水思路以及水利5 0 年的发展历程，可以看到，在治水问题 上，我国始终把“水”本身，即水体作为治理客体，关注的对象是水，所谓治 理( 或管理) 其实仅仅针对水体的工程建设，如防洪、排涝、疏浚、水力发电 等方面的技术及工程管理。因此，在长时期里被重视只有工程技术管理，而同 样重要的社会治理被忽视了。 如前所述，一切涉水事务的行动主体及最终客体都是人，即都是以人为出 发点和归宿的；而人是社会性的，受一切社会关系的影响。因此，必需认识到， 人类治水活动系统其实包含两个子系统：处理水与人关系的自然子系统，协调 人与人关系的社会子系统。对水资源治理，必须调动和协调一切与人及社会有 关的因素，治水就是“治人”。 由于我国过去的治水主要是针对自然系统的管理，长期的积累，使相关的 工程技术管理已经达到相当高的水平；相比之下，社会治理还非常薄弱，这是 加剧水短缺和水污染等水危机的重要原因。 基于这种认识，本文提出，当代的治水理念必须转变，当代的治水模式必 须转型，应从工程技术管理理转向社会治理，在提高自然管理水平的同时，更 加强调社会治理，即通过建立有效、透明和可预期的制度安排，约束、激励和 协调所有水相关利益者的用水行为，以人与人的和谐实现人与水的和谐。 1 2 2 本文研究的视角及问题 由于在过去很长时期以来，人们始终把关注的目光投向水体，而不是人和 社会，因此，虽然近年来，水利相关部门对流域水资源治理的关注日渐升温， 但由于缺乏相关理论认识的支撑，他们始终没有摆脱工程管理的惯性思维；很 难真币把注意力放到人与社会上，也很难真j 下把握流域治理的关键所在，简单 地说，是治标不治本。 6 本文试图从社会资本视角，探讨如何在水资源治理机制中，存在于其中的 社会资本因素起了什么作用，如何有意识地在治理机制的运行中对社会资本进 行“借力”；同时，社会资本存在负面效应，它隐藏在治理的背后，影响治理 效率，而又不为人所知，本文也试图揭示其机理，为新时期中国治水之道的创 新，提供理论上的支持。 归纳起来，本文要研究如下问题： 流域水资源治理的内在逻辑是什么? 与社会资本的关系是什么? 社会 资本的内在运作机制对流域水资源治理效率产生什么影响? 流域水资源治理中如何协调流域管理与区域管理相结合的问题，如何处 理各行业管理与流域统一管理的关系? 1 3 对已有研究的文献综述 1 3 1 关于流域水资源治理 1 国际上对流域水资源治理的普遍认识 国际上对流域水资源治理的认识有一个从传统治水观向现代治水观的演变 过程，体现在理论上就是从传统水利理论到现代综合治水理论的转变。 传统水利观，其指导思想是以工程建设为主的、改造自然的思想。前文已 述，在这种思想的指导下，各国大力兴建水利，以至于过分地干扰了流域的水 循环。 现代治水理论的形成则是在传统水利理论的基础上，引进2 l 世纪的新观 念，综合考虑技术、经济、环境、生态、社会等对水系影响较大的因素，重新 定位水利在流域可持续发展中的地位和建设目标。 现代治水理论的一个重要进步就是更加重视流域的概念。 作为地球表面相对独立的自然综合体，流域是大气圈、岩石圈、陆地水圈、 生物圈和人文圈相互作用的联结点。流域以水为纽带，把流域各部分组成一个 普遍具有因果关联的复合生态系统。传统的水利理论虽然也提出了流域的概念， 但是只注意到流域的物理特征，即由降雨和地形决定的产汇流特征，比较多的 是研究流域的水文变化规律。而现代治水理论除了关注流域的物理特征之外， 还注意研究流域的自然特征和流域的社会特征。 以流域为单元对水资源实行管理是当前国际上水资源管理的共同经验。 1 9 9 2 的在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，全世界1 0 2 个国家元 首或政府首脑通过并签署的( 2 1 世纪议程中，要求按照流域对水资源进行统 一管理。 自从1 9 9 2 年都柏林水和环境会议之后，以流域为单元的水资源综合管理的 理念已经被世界各国政府和学者普遍接受，并且许多国家的实践也证明了以流 域为单元的水资源综合管理是实现流域水资源开发和水生态环境保护相协调的 最佳途径。 流域管理重点逐步由以水资源开发利用为主向开发利用和资源保护并 重转变。 早期的流域管理内容主要是防洪除涝、发展航运和水利灌溉等。1 9 世纪末 至2 0 世纪初，欧美国家流域管理开始着眼于水资源的多功能特性，强调水资源 的综合开发和利用，以求得最大限度地开发利用水资源。为实现水资源综合开 发目标，各国开始建立流域一体化管理机构。美国在田纳西流域的实践堪称是 流域综合开发的典范，其管理模式的特点是建立了统一的流域机构，对流域内 的自然资源进行综合开发。随着经济快速发展和人口的增长，人类对河流湖泊 资源的利用和破坏的强度不断加大，流域管理的重点，逐步由以水资源开发利 用为主向开发利用和资源保护并重转变，强调流域管理应统筹考虑水资源优化 配置、生态环境改善、粮食供应、能源保证以及经济发展问题。例如法国在1 9 6 4 年颁布的法国水法，对该国水资源管理体制进行了重大改革。从法律上强 化了水污染的防治，建立了以流域为基础解决水问题的机制，实现以环境为前 提的流域水资源统一规划和管理。目前流域综合管理已经被世界普遍接受，流 域管理的研究领域也更加广泛。确保流域供水安全、防洪安全和生态健康已经 成为流域综合管理的重要目标。 流域管理模式转变为流域综合治理。 流域综合治理就是将流域视为一个完整的生态社会经济系统，即把流域内 自然资源、生态环境和社会经济看成相互作用、相互依存和相互制约的统一体， 通过规划、政策、法规、监督、市场调控等手段，解决流域洪涝灾害、水资源 短缺、水质污染和水生态退化等，保障流域水资源的可持续利用，保持流域生 态功能的完整，促进流域的可持续发展。流域综合管理强调对流域水资源、水 环境和水生态的综合管理。 2 0 0 3 年1 1 月1 0 日，面对全球f j 益逼近的水危机，全球最大的非政府环保 组织世界自然基金会( w w f ) 在南昌举行的“流域综合管理国际研讨会” 上发布了其最新研究“全球流域综合管理报告”，呼吁各国政府在各大河 流系统一起推动流域综合管理进程，并认为这是缓解当前全球水危机的一线希 望。 世界自然基金会发布的这个报告，通过对黑龙江、湄公河、亚马逊河、莱 茵河等全球各大流域的调查研究，提出了自己独到看法：通过流域综合管理， 保护和恢复淡水生态系统，在确保水土资源可持续利用的前提下，谋求流域经 济发展与社会福利最大化。 其具体措施有：保护河流水源地的湿地和森林系统，以维持流域的水质与 水量：综合当地情况进行可持续农业开发，提倡低耗水农业及尽量减少化学药 品和肥料使用；通过技术革新改善耗水工业的用水状况；商业航运不对河流自 然状态作太大改变；水坝与水库的运行要尽量保证不改变河流的自然流动过程 等。 此后，学界相关的探讨与研究渐多，研究领域涉及加强流域管理立法、流 域水资源管理的经济手段及新技术利用等方面，提出了不少有益的见解。 从总体上看，人与水的关系是水资源治理的一个基本思考。从世界的情况 看来，现在有一些大的计划与之相关，主要包括：国际地圈生物圈计划( 简称 i g b p ) 、国际人类活动影响计划( 简称i h d p ) 、世界气候研究计划( 简称w c r p ) 、 生物多样性计划( 简称d v c p ) 。 流域综合治理以可持续发展为目标。 水资源可持续利用的内涵早在8 0 年代中期罗马召开的世界粮食会议上就 被提出：对水资源开发要注意不破坏开发其赖以生存的资源本身，要进行“没 有任何破坏作用的开发”。自1 9 8 8 年来，国际上围绕这一问题召开了许多会议， 明确提出了所谓“持久的利用和开发水资源”的口号，积几十年的经验和教训， 人类的共识是：要合理的水资源开发利用：为了达到这样的目标，水资源工程 必须采用有利于环境的方法来规划、实施和运作，从而能长期地保持和改善资 源的基础，保证后人也能够拥有祖先留下的、质量较高的水资源。 1 9 9 6 年g i e i c l 在世界淡水资源综合评估中对水的可持续利用作了大 体的定义：“水利用需达到保持人类社会持久地发展至无限未来的能力，而不 损害水循环的整体性，也不损害依赖水而生存的各种生态系统”。 2 我国对流域水资源治理的认识与相关研究 在中国的水利发展史上，很早就有对“流域”的认识。如我国很早就设立 了跨行政区域按水系管理的漕运总督及河道总督衙门；民国时期( 1 9 1 卜1 9 4 9 ) 成立了扬子江水利委员会、黄河水利委员会、导淮委员会和珠江水利局等。新 中国成立后，这些机构逐步发展成为现在的七大流域机构。”这些都体现了我国 一直有以流域为尺度进行水利管理的思想。 但是，长期以来，配合大规模工程建设，传统工程水利思想一直占据主流。 这一时期的水利管理研究主要是关于水利工程管理方面的，如防洪减灾、防旱 排涝、水利发电、河流疏浚等方面的管理。简单地说，所谓管理，是就水论水、 以水体本身为管理客体，几乎没有涉及人与社会方面的思考。 1 9 9 9 年水利部部长汪恕诚以专家的身份，首先在中国的水利管理界明确倡 9 导要转变观念，普及“资源水利”的思想。他在黄委机关职工大会上的讲话提 出，“中国水利的发展，要从工程水利转向资源水利”。“资源水利主要包括 6 个方面的内容，即水资源的开发、水资源的利用、水资源的治理、水资源的 配置、