（行政管理专业论文）乡镇问责体系研究.pdf

乡镇问费作- f i j fjl、摘要中国现代意义上的问责发展主要受到两方面的影响：一方亩f 受到国际社会普遍采用问责制来追究官员责任的制度的影响；另一方面受到i 国内自2 0 0 3 年以来刮起的“问责风暴”影响。2 0 0 9 年7 月中共中央办公厅和国务院办公厅联合出台关于实行党政领导干部问责的暂行规定，使得问责研究得到了历史性的发展，乡镇问责体系研究提上研究平台是必然趋势。本文首先介绍了选择乡镇问责体系作为研究对象的原因，当前国内问责制度研究的一些基本观点，对乡镇问责体系的相关概念进行了清晰的厘定，指出了问责的理论基础和基本原则，以及问责体系的功用。提出乡镇问责体系的是由三个问责层面五个问责要素构成。之后，运用自己所提出的理论对长株潭地区乡镇问责现状进行分析。接着，本文指出乡镇问责体系存在两方面的问题：一方面是问责主客体不明确、问责范围过于宽泛、问责程序不规范、救济制度不完善等内部要素的问题；另一方面问题是相关配套措施不完善。最后，作者针对问责两方面出现的问题，从这两方面提出：明确问责主客体和问责规范、完善考核机制和问责救济、规范问责程序、监督问责结果、宣传问责知识、重构乡镇问责权力体系、健全信息公开制度、完善激励机制等十一条解决途径来改善乡镇问责体系。结论部分特别指出文章的创新点和不足之处。关键词：乡镇；问责体系；权力；制度；a b s t r a c tc h i n a sd e v e l o p m e n ti nt h em o d e r ns e n s eo fa c c o u n t a b i l i t ya r et w om a j o ri m p l i c a t i o n s ：f i r s t ，b yt h ei n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t yg e n e r a l l yu s e dt oh o l do f f i c i a l sa c c o u n t a b l es y s t e mo fl i a b i l i t yr e g i m e t h es e c o n di ss u b j e c tt od o m e s t i cs i n c e2 0 0 3 ，s w e p tt h e ”a c c o u n t a b i l i t yc r i s i s ”e f f e c t c o u p l e dw i t hj u l y2 0 0 9t h eg e n e r a lo f f i c eo fc p cc e n t r a lc o m m i t t e eg e n e r a lo f f i c ea n dt h es t a t ec o u n c i lj o i n t l yi s s u e dt h e p a r t ya n dg o v e r n m e n tl e a d e r so nt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ea c c o u n t a b i l i t yo ft h ei n t e r i mp r o v i s i o n s ”，m a k i n ga c c o u n t a b i l i t yr e s e a r c hi sah i s t o r i cd e v e l o p m e n t ，t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft o w n s h i ps t u d yo nt h ep o l i t i c a lp l a t f o r m ，i sag e n e r a lt r e n d t h i sp a p e rd e s c r i b e st h es e l e c t i o no fr e s e a r c ht o p i c st o w n s h i pa c c o u n t a b i l i t ys v s t e ma st h er e a s o n sf o rt h ec u r r e n tg e n e r o u ss t a t es t u d yo ft h ed o m e s t i ca c c o u n t a b i l i t ys y s t e ms o m eb a s i ci d e a s ，b r i e f l yi n t r o d u c e dt h ei n n o v a t i v ep o i n to ft h i ss t u d y ，u s i n gt h er e s e a r c hm e t h o d ，t h eb a s i cf r a m e w o r k s e c o n d l y ，t h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft o w n s h i p r e l a t e dc o n c e p to fac l e a rd e t e r m i n a t i o nt h a tt h et h e o r e t i c a lb a s i so fa c c o u n t a b i l i t ya n dt h eb a s i cp r i n c i p l e s ，a sw e l la st h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mf u n c t i o n t h i r d ，t h ep r o p o s e da c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft o w n s h i po fa c c o u n t a b i l i t yb yt h et h r e el e v e l so ff i v ee l e m e n t sc o n s t i t u t ea c c o u n t a b i l i t y a f t e rt h ea p p l i c a t i o no ft h et h e o r yp u tf o r w a r db yi t so w na r e ao ft h et o w n s h i pc h a n g z h u t a na c c o u n t a b i l i t ys t a t u sf o ra n a l y s i s t h e n ，t h i sp a p e rp o i n t e do u tt h a tt h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft o w n s h i p ，t h e r ea r et w oa s p e c t s ：o n ei st h em a i no b i e c to fa c c o u n t a b i l i t yi sn o tc l e a r ，t h es c o p ei st o ob r o a da c c o u n t a b i l i t y ，a c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e sa r en o ts t a n d a r d ，a n dr e l i e fs y s t e mi si m p e r f e c t ，a n do t h e ri n t e r n a le l e m e n t so ft h ep r o b l e m ；t h eo t h e rh a n d ，t h ep r o b l e mi sr e l a t e dt os u p p o r t i n gm e a s u r e si n a d e q u a t e f i n a l l y ，t h ea u t h o r sa d d r e s sb o t ht h ep r o b l e m so fa c c o u n t a b i l i t y ,f r o mt h et w op r o p o s e db yac l e a rs u b j e c ta n do b j e c to fa c c o u n t a b i l i t ya n da c c o u n t a b i l i t yn o r m s ，i m p r o v et h ea s s e s s m e n ts y s t e ma n da c c o u n t a b i l i t yo fr e l i e ls t a n d a r d i z ea c c o u n t a b i l i t yp r o c e d u r e s ，m o n i t o r i n gt h er e s u l t so fa c c o u n t a b i l i t yt op r o m o t ea c c o u n t a b i l i t yo fk n o w l e d g et h a tr e c o n s t r u c t i n gt h er u r a lp o w e rs y s t e mo fa c c o u n t a b i l i t y ，i m p r o v et h ei n f o r m a t i o nd i s c l o s u r es y s t e ma n di m p r o v et h ei n c e n t i v em e c h a n i s m , 11as o l u t i o nt oi m p r o v et h ea c c o u n t a b i l i t ys y s t e mo ft o w n s h i p t h ec o n c l u s i o np a r tp o i n t so u tt h ea r t i c l es p e c i a l l yt h ei n n o v a t i o na n dt h ed e f i c i e n c y ! 1 1 -乡镇问责f 本系剧f 究k e yw o r d s ：t o w n s h i p ；a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m ；p o w e r ；s y s t e m ；乡镇1 日责仆系研究插图索引图3 1 长株潭行政区域图2 4表3 2 长株潭乡镇行政问责现状数据表2 5表3 3 茶陵县2 0 0 8 年度甲镇个人岗位责任考核表( 一) 2 6表3 4 株潭六乡镇一票否决制调查表一2 7表3 52 0 0 8 年度甲镇个人岗位责任考核表( 一) 2 91 1 选题背景及意义第1 章绪论1 1 1 选题的背景2 0 0 3 年年初的“非典”对于中国人民来说是一场惨痛的灾难。在严重的公共危机面前，一些官员失职或不作为，致使疫情肆虐。中央政府采取果断的措施，先后处理了前卫生部长包括张文康、前北京市长孟学农两名省部级官员在内的近千名官员。2 0 0 3 年1 2 月2 3 日，重庆歼县发生天然气井喷事故，2 4 3 人死亡。2 0 0 4年2 月6 日，北京密云在举办迎春灯展过程中，由于领导和管理责任不落实，导致桥上人员拥挤、踩踏，造成3 7 人死亡、3 7 人受伤的重大责任事故。同年2 月1 5 日，吉林中百商厦发生特大火灾事故，5 3 人死亡，多人受伤，成为吉林省自1 9 4 9 年以来发生死伤人数最多的一场灾害。短短两年多时间，“问责风暴”夺掉了5 0 0 0 多名大小官员的乌纱帽。新一届中央领导集体，秉承“有权必有责，用权受监督”的理念，问责渐成新气象，问责制己实实在在地走进了中国的政治生活。舆论界欢呼，以引咎辞职为标志的问责制的推行己成为我国政治文明进程的一个显著标志，“问责”一词也日渐成为人们关心的话题。尤其是2 0 0 9 年7 月1 2 日中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台了关于实行党政领导干部问责的暂行规定，表明问责制从非典非常之时的非常措施走向了制度化的轨道。其次，问责制度的发展还受到了国际社会建立责任政府和透明政府潮流的影响。毕竟现代意义上的官员问责制起源于西方国家，是西方民主政治的产物。联合国在其千年宣言中也明确提出：“公共部门的人员应满足公众增加发言权和加强问责制的要求，公共部门同其他部门之间的区别是公共部门向公众负责，这种问责制要求有效地管理其有限的资源，而且管理方式要明智，着重关键目标，符合民主要求”。另外，世界上不少国家包括法国、德国等也都制定有专门的政府责任法、公务员行为准则等法律法规，美国宪法就明确规定，“总统必须经常向国会提供关于联邦政府的信息，并且要对为什么否决国会所提出的议案陈述拒绝的理由，这些都必须公布在国会的正式记录之中。”美国宪法还要求，政府“必孙彩红香港主要官员问责制的评析及其借鉴价值天府新论，2 0 0 4 ( 4 ) ：1 6 一1 7乡镇问责体系研究须对所有公共资金的收据和开支进行定期的陈述和晚明。”更重要的是，美国宪法还规定，“若因为行为不当、被众议院弹劾或被参议院证明有罪，公共官员必须辞职”。香港特区政府于2 0 0 2 年7 月1 日正式实施主要官员问责制，理论界对香港特区高官问责制的许多介绍，使得香港高官问责制的实质和内容得到广泛的传播，这些关于问责制度的国际影响是不可忽视的。总之，正是这种对官员进行问责或建立问责体系已成为一种世界性的潮流性的举措，加上国内问责风暴的袭卷，使得中国的问责制度研究得到飞速的发展，2 0 0 9 年7 月12 同中央办公厅、国务院办公厅联合出台的关于实行党政领导干部问责的暂行规定，从而最终奠定了问责制的法规地位。二者在中国有着很高和特殊的权威，从某种意义上，可以说问责制度在中国已得到真正确立，并将得到很好的延续和完善。在肯定了问责制研究的国际国内背景，肯定了对高层问责制研究的重要性，在市、县、乡等一级别地方政府越来越多采用问责制度的情况下，对基层问责的理论研究却得不到应有的重视，对县一级的行政问责理论研究为数不多，对乡镇问责体系的问责研究寥寥无几，面对这种情况，本文选择了乡镇问责体系作为研究的切入点，以此希望唤起一点点对共和囤政权的基石一一乡镇政权的问责研究的重视。1 1 2 选题的意义( 1 ) 理论意义首先，对现有各种关于问责的学术观点进行深入、全面、系统的研究、归纳和总结，较完整、客观地梳理出当前我国行政问责制的研究现状及其缺陷。其次，通过运用问责理论的视角来深入分析乡镇政权这个被忽视的层面，从而弥补在这一方面研究量严重不足的问题。同时，通过对乡镇具体问责问题的研究，抓出问责问题的一些根本性原因，提出一些理论方法。提出的关于解决乡镇问责的一些方法和途径，能够作为乡镇问责理论研究的一点补充。( 2 ) 现实意义本文的相当部分数据是从湖南省长株潭地区六县六镇的实地调查中获得和证实的，因而在某种程度上讲，本文对湖南乡镇问责体系的建立和完善具有一定的参考价值和现实意义。1 2 研究现状综述2 0 0 3 年至今，问责制一直都是理论界和实践界关注的研究主题，现有的问责制研究包括哪方面的内容、已经取得什么样的成果，诸如这些问题都是对乡镇问责展歼进一步研究所必须了解的，只有了解了已有的研究成果j 能发现其不足，才能更好地进行更深入的研究，只有了解了大体的轮廓才能做更精准的研究，这主要是因为乡镇问责研究即脱胎于行政问责制度又要由实践所决定的原因。从数量上，截止2 0 0 9 年8 月1 8 日2 2 点2 5 分，中国期刊网标题中含有“问责 词语的文章共2 0 3 9 篇，关于“乡镇问责的文章1 篇，关于“乡镇问责体系的文章0 篇；中国知网关于“乡镇闯责”的文章有1 1 篇，关于“乡镇问责体系”的文章l 篇；在中国重要报纸全文数据库关于“问责”的文章有1 9 8 2 篇，与“乡镇问责”的文章有关的文章有3 8 篇，关于“乡镇问责体系”的文章o篇；在百度上输入关键词“问责”大约有八百多篇文章；在国家图书馆网站上，只搜到7 本关于“问责 的著作，关于“乡镇问责”和“乡镇问责体系”的著作及论文均为0 篇。( 1 ) 从内容上国家行政学院教授杜钢建认为，“可问责政府的理念将在中国的行政改革中得到全面推行。“问责”正成为中国新一轮政治改革的亮点。他认为，引咎辞职是责任人承担政治和社会责任的一种举动，能够有效填补承担法律责任与不负责任之间的空自，有利于建立严格的责任追究制度。中国新一届领导层一直致力于建立以人为本的服务型责任政府，因此出现高层责任人引咎辞职绝非偶然，这与此前政府严惩事故责任人的措施一脉相承。南京大学教授黄健荣认为问责制的理论基石主要有三种：主权在民和平等正义是建构问责制政府的根源性学理和法理依据，基于这样的理念，政府必须向人民负责，必须公正平等地为公民服务。但是，主权在民思想只是从政治逻辑层面论证了对官员问责的必要性，这种政治逻辑在实践中是如何表现的呢? 委托代理关系能够较好地揭示这种主权在民的本质。主权在民意味着公民和政府官员间建立了某种委托代理关系，鉴于委托方和代理方之间的信息不对称和利益冲突，作为委托人的公民需要设计相应的制度来约束政府官员的权力，使其对损害委托人利益的行为承担相应的责任，从而减少政府官员失职失责行为的机会。既然这样，如何从源头防止政府官员滥用权力及其失职失责行为呢? 在他看来，制度主义较好地回答了该问题。作为约束人类行为及相互间利益关系的行为规则，鉴于政府权力的强制性、破坏性等方面的特点，人们迫切地需要明晰有效的制度来对政治行为者的利益关系、政府及其机构的权力结构，权力运乡镇问责体系研究行机制和权责关系予以舰制，并且以明确的游戏规则来确保这样的规制得以实施。人民大学教授毛寿龙认为问责实施中存在问责的制度化和程序化不强的问题，并将当前问责制的特征归纳为“行政性问责”，即问责的依据是行政性，主要取决于领导人的意愿和意志、被问责的下级官员在问责过程中总是处于十分消极被动的地位，要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。在他看来，相对于“行政性问责而言，“程序性问责”是依据法律进行的，每一个官员的责任都非常具体明确，有着充分的法律依据，而不是简单的行政性文件或临时性的行政决策。在权力配置方面和责任面前，人人平等，政府官员不是消极等待上级的问责，而是积极维护自身权益，主动为自己进行辩护。武汉科技大学教授顾杰认为，完善我国行政问责制可以从三个方面着手。第一，要转变理念，构建新的官场文化，树立“民为本”、“无为就是过”、“当官有风险”以及“有权必有责”的观念。第二，健全法律与制度，通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任追究制度。第三，推行与行政问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四，要借鉴经验，保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权利等。宁波大学教授周亚越认为，行政问责制的理论基石，除了主权在民和委托代理理论以外，还应当从交易成本理论、公共选择理论以及善治理论审视行政问责制产生的内在根源。他认为交易成本理论能从政治成本、管理成本和社会成本的视角对问责制何以须为及何以可为给出令人信服的答案。在法律层面上她认为，我国行政问责的法律缺失主要表现在三个方面：从全国范围看，行政问责制度只是中央政策而不是法律；从法的形式看，行政问责制只是地方性的政府规章而不是全国性的法律；从内容上看，已有的行政问责规定存在明显的缺陷，如问责事由的规定不够具体、问责责任形式的规定不够全面等。在她看来，我国当前实施的行政问责制在很大程度上还只是一种紧急状态下的临时措施，大多都是在行政层面上进行的，没有做到科学化、经常化、法律化。在研究行政问责文化方面，她认为作为柔性机制，行政问责文化对于强化官员的责任感和自律意识、弥补刚性问责制度的“盲区 ，造就公民意识等具有重要作用。内容主要是通过强调权责一致，强调民众参与，积极履行责任和严格追究责任相结合。核心是破除“官本位”思想，建立“以民为本 思想为核心的新政治硕i j 学位论史道德。周亚越还认为，制定行政问责法是法理和我国问责制实践的双重需要，只有对问责进行全f q 统一立法，才能摆脱现有的问责模式的惯性和缺陷。具体来说，应该规范问责主体及其权力，规范问责客体及其职责，明确问责事由及其情形，界定责任的种类和内容，完善问责程序等。韩利强认为，政治体制中的权责不清是官员问责制实施的主要障碍之一。表现在：一是党委、政府责任之间责任划分模糊。二是各级政府、各个政府部门之间的职责模糊不清或重叠交叉。出了问责事由，到底是追究党委还是政府的责任、应该追究正职还是副职的责任、应该追究到哪个层级官员的责任、到底追究直接责任还是间接责任、错误决策的责任归属个人还是集体、而集体责任又该如何承担，这些问责标准不明造成责任难以归属。邵英华认为一些地方党政机关只注重于追究责任官员的行政责任和政治责任，回避追究官员的道德责任和法律责任。实践中常常会出现以行政责任代替刑事法律责任，使责任者逃脱刑事制裁，或以行政责任( 如行政处分) 代替政治责任( 罢免) ，降低对责任者的惩罚，或该承担道义责任的却不承担。? j南昌大学硕士研究生陈春根认为，乡镇政府是我国中央一一省一一市一一县一一乡( 镇) 五级政府体系中最基层的政府组织，乡镇行政是整个国家行政管理体系的根基，是党和上级政府联系人民的桥梁及国家各项工作在农村的落脚点，大多数乡镇政府公务员的工作直接面向广大农村、农民，服务农业发展。他们身处中国最基层政府，他们工作在农村第一线。他们的工作态度、工作能力、工作绩效是影响政府形象的重要因素。他们对提高我国政府机构工作效率和服务水平具有决定性的意义，他们理应受到关注。另外，乡镇政府公务员在我国公务员体系中所占比重较大，他们的工作状况直接关系到政府效能的发挥和政府工作目标的落实，一旦在他们工作中产生偏差或失误，那么，不论政府部门做出的决策多么正确完美，也难以达到预期的效果。他主张通过：明确乡镇政府的责任、明晰问责主体的职权、公开乡镇政府信息、规范乡镇政府绩效评估、公民参与乡镇政府问责、促进公共行政文化的变迁等6 个途径来改善乡镇公务员的问责局面。国务院发展研究中心的赵树凯在对河北、山西、山东、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等l o 个省区的2 0 个乡镇进行了实地调查后认为：乡镇政府生存在一个庞大而严密的考核体系中，对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下要考核村庄干部。这个考核过程是政府内部自上而下的运作过程，可以说既脱离乡村社会需要，也没有农民参与。在这种考核机制下，乡镇问责制度运乡镇问叠f 小系研宄行的结果，是乡镇政府在许多情况下是为考核而 ：作，大量政府工作与乡村发展的实质进程毫无关系。在一个市场经济的社会，这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，不是向上级政府提供这些考核性产品。当前的这种问责制度既脱离了多元化的社会需要，也脱离了农民的需要，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。与人民公社时期的激励制度相比较，不仅不是与时俱进，而且是一种倒退。( 2 ) 成就与不足我国目前的问责制研究已经取得了一些成就：一、较为翔实地梳理了问责的理论基石，为问责制的实施提供了理论支撑。二、提出了同体问责和异体问责这两种基本的问责类型。三、拓宽了官员问责的范围，认为问责不应仅仅局限于对特重大事故的失职失责行为的责任追究，还应该将“无所作为也纳入官员问责的范畴。四、澄清了官员问责中的一些误区，尤其认为不应该将引咎辞职制度简单地等同于问责制。同时，研究者没有仅从技术层面谈论问责制的意义，而是从治道变革、责任政府结构、有限政府构建以及民主政治建设的角度探讨问责制的各种影响。但是，当前的问责研究中还存在许多不足：重复性研究在所有的研究文献中所占比例较多：对问责制的研究不够深入，研究层面仅仅停留在高层、高官，而摆脱不出这种忽视基层的趋势；重理论轻实践，想当然的提出一些的解决办法，脱离实践的情况较严重。、1 3 研究方法和基本框架1 3 1 研究方法本文坚持应用辩证唯物主义、历史唯物主义的观点和方法来分析问题、解决问题，主要运用了如下四种写作方法：( 1 ) 理论实践结合法理论与实践相统一的方法是马克思主义最重要的方法，乡镇问责体系的研究是一个实践性很强的领域，特别需要以此方法作为首要的研究方法。本文将问责制度、责任机制等相关理论与我国的实际问责现状相结合，提出符合实际情况的乡镇问责理论和方法。( 2 ) 规范分析方法本文采用规范分析方法对问责、乡镇问责、乡镇问责体系进行了界定，并阐述了其内涵。同时，对乡镇问责制的探讨也是以行政问责的规范性理论为基顾f 学位论乏础。具体来说，本文是以人民主权理论、委托代理理论、交易成本理论、公共选择理论等行政问责制的理论基础作为分析的出发点，对官员问责制的相关问题进行探讨。( 3 ) 文献研究法文献研究法就是对文献资料进行查阅、分析、整理并力图寻求事物本质属性构建的一种方法。是对我国乡镇问责制进行研究的一种有效方法。采用文献分析法，充分利用图书资料和电子文献检索系统，搜集国内外有关行政问责和乡镇问责体系等相关文献，通过对文献的深入分析，了解当前我国乡镇问责体系的现状和存在的问题，并找到现存大量相应可行的资料和信息。( 4 ) 实证研究法实证研究方法包括观察法、谈话法、测验法、个案法、实验法，本文主要采用访谈的形式。为了得到和证实已有问责方面的观点和数据，笔者对长沙、株洲、湘潭三市六县的六个乡镇党政领导进行了实地访谈的实证研究法。1 3 2 基本框架本文共分为五个部分对乡镇问责体系进行论述：论文全文由一个绪论、乡镇问责体系概述、长株潭地区乡镇问责调查、乡镇问责体系的问题、乡镇问责体系的完善途径等五部分构成。绪论部分，对论文选题的背景及意义、研究现状、研究方法与基本框架进行了简要介绍。第二部分，乡镇问责体系概述部分，对乡镇问责体系相关的概念：问责、问责制、乡镇问责、乡镇问责体系四个概念进行了深入的阐述和清楚的厘定，探讨了乡镇问责体系的4 个理论基础，其中包括：人民主权理论、委托代理理论、公共选择理论、交易成本理论；概括了乡镇问责体系的四个功能和基本原则：权责对等的原则、法治的原则、公开的原则效率与公平兼顾的原则。乡镇问责体系构成，主要从层面的视角及要素的视角来分析乡镇问责体系，层面视角认为乡镇问责体系有来自县市问责层面的问责、乡镇自身层面的问责、对村级层面的问责，在要素视角认为，乡镇问责体系是由：问责主体、问责客体、问责程序、问责范围、问责结果、问责救济六个要素构成，本文认为：乡镇问责体系正是由这三个层面五个要素构成的一个体系，其中你中有我，我中有你，缺任何一方分析都将不到位，也只有通过三个层面五个要素两种视角互相分析，才能得出更完整的结论。第三部分，乡镇问责体系的现状分析：长株潭地区调查。该部分对长株潭地区的情况进行说明，概述长株潭地区问责现状，对长株潭地区乡镇问责进行层面上的分析，然后再在这个基础上对三个层面进行进一步的要素分析。第四部分，乡镇问责体乡镇问责体系研究系的问题。该部分对乡镇问责体系的弊端进行了深入具体的描述。第五部分，即乡镇问责体系的完善途径。从内外两个角度提出解决和完善乡镇问责体系中的问题和弊端，第一个角度是完善乡镇问责体系内部因素途径，主要是完善问责主体、问责客体、问责程序、问责范围、问责结果、问责救济六个构成要素，同时强化同体问责和异体问责；第二个角度是问责体系的外部因素一一配套措施的途径，通过宣传问责知识、重构乡镇问责体系的权力结构体系、建全信息公开制度、完善激励考核机制等配套制度来使问责体系得到更好的运转。结论部分，对全文创新点进行了概括，指出本文的不足之处。8 第2 章乡镇问责体系概述2 1 乡镇问责体系的基本概念2 1 1 问责及问责制的概念在西方没有明确的“问责 概念，“问责”在维基百科全书对应的英文是a c c o u n t a b i1it y 。外研社2 0 0 3 年出版的麦克米伦高阶美语词典是这样解释a c c o u n t a b i1it y 的含义的：是指“当一个人处于某种特定职位时，公众有权力对其进行批评，而其本人有责任对与其职位有关的所发生的事情向公众进行解释。另外，“a c c o u n t a b ili t y 有主动为自己的行为负责，为自己的行为解释的意思。公共行政与政策国际百科全书对问责的概念是如此界定：“问责( a c c o u n t a b ili t y ) 是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方有责任就其所设计的工作绩效向委托方作出回答。”“a c c o u n t a b i l i t y 是主动向某人( 集体) 一一行政系统的上级和下级有交代；从逻辑关系上讲，“a c c o u n t a b i l i t y 是一种事后的责任追究，并且是主动对自己的行为作出交代、解释，并承担责任，这种责任的承担主要是针对结果； 由此看来，a c c o u n t a b ili t y 的内涵侧重于对责任的技术和外部控制； 因此，笔者认为：“问责”是指一种“有所交代”的责任或义务，即接受授权的一方向授权的一方交待其职责、义务的履行情况，并承担相应后果，体现了责任与追究这一互动的动态过程。问责又分为广义和狭义两个范畴，从广义范畴来看，问责作为一种普遍的社会关系形式，存在于许多社会环境和社会关系之中，即一般问责；从狭义范畴理解，问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式，即行政问责。 “可以这样说问责常常是与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式 。问责制就是关于特定组织或个人通过一定的程序追究没有履行好份内之事的公共权力使用者，使其承担政治责任、道德责任或法律责任，接受谴责、处罚等消极后果的所有办法、条例等制度的总称。加布拉和戴维蒂则认为，问责麦克米伦高阶美语词典，北京：外语教学与研究出版社，2 0 0 3 ，1 1 8 9( t a ym s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao f p u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n c o l o r a d o z ：w e s t v i e wp r e s s ，1 9 9 8 5 ( 固g r o v e rs t a r l i n g m a n a g i n gt h ep u b l i cs e c t o r ：t h ed o r s e yp r e s s ，l9 8 6 “2 一l2 5宋涛行政问责概念及内涵辨析深圳人学学报，2 0 0 5 ( 2 ) ：4 2( 勘t e r r yl c o o p e r h a n db o o ko f a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s m a r c e ld e k k e rl n c 。l9 9 8 ，9乡镇问责件系研究制( a c c o u n t a b ilit y ) 是指公共机构或政府官员履行职责、义务的方法以及在处理事务的程序、过程中应对其行为负责任。在维基百科全书，问责制是在西方社会早已实施的人事管理制度，意思是从民选中当选的国家首长亲自选出合适的官员来负责各项事务，当政策出现失误时，那么犯错的官员将要离职以示向首长问责；如果因犯错而引致政策失误过于严重的话，首长便须下台；向其他官员和市民问责。另外，这个制度亦可引入体育竞赛以提升每位运动员的责任感、纪律、自律和平等机会( 不论实力强弱悬殊与否的运动员，都应有获得参加比赛的权利) 。西方委托代理理论认为，政府及其所属政府官员的权力最终都来源于人民。人民首先把管理国家事务的权力委托给了政府，政府再通过授权或再次委托把管理公共事务的行政权力委托给具体的政府官员行使。从人民一一政府一一官员，权力经历了一个二次让渡的民主过程。委托人( 即公民) 为代理人( 即政府组织) 提供资源或施政的合法性，目的在于要求政府提供更多更好的公共产品和高品质的公共服务或限制其作出某些有损公益的行为。问责制的作用体现了所谓“责任政府”的原则，最终目的在于保证公权力的运作遵循公共意志的表达和公共利益的诉求，通过对政府不当和违法的行政行为向公众做出合理性解释和政治交代，来保障人民委托的权力被合法、合理、透明的使用，限制代理人侵犯委托人的权利和权益。一在我国，现代意义上的问责制首现于2 0 0 3 年非典时期。现代汉语词典( 商务印书馆2 0 0 5 年第五版) 对“问责 一词的解释是：“动词，追究责任。 在相当长的一段时间里，我国既没有问责的意识，也没有问责的概念和提法，是从非典之后，问责制才日益受到学界、政界以及社会公众广泛关注的；美国学者杰m 谢菲尔茨( j a ym s h a f r i t s ) 1 9 8 5 年主编的公共行政实用辞典和1 9 9 8 年主编的有4 6 2 位学者参与的4 卷本的公共行政与政策国际百科全书则较有代表性。公共行政实用辞典提出了“行政问责”( a d m i n i s t r a t i v ea c c o u n t a b i l i t y )的概念，并将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任”。张国庆认为问责制是指当政府及其构成主体行政官员( 公务员) 因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。圆笔者认为：问责制是接受委托人( 人民) 授予权力的代理人( 国家组织及个人) ，在行使权力的过程中有过错，而委托人要求其承担责任的一种互动的过程，是一种过错一一公众要求互动的过程，j a ym s h a f r i t z i n t e r n a t i o n a le n c y c l o p e d i ao fp u b l i cp o l i c ya n da d m i n i s t r a t i o n c o l o r a d o ：w e s t v i e wp r e s s ，1 9 9 8 ，2 3张国庆行政管理学概论北京：北京大学出版社，2 0 0 0 ，2 5 3帧i 学f z 论文在这个互动过程中其前提是代理人有过错，没过错就不能被追究责任，这也体现了一种对委托人合法权利保护的含义，其结果是代理人必须为其过错买单，委托人与代理人在这种权力与义务互动过程中产生的相关的制度、规则、惯例等称其为问责制度。2 1 2 乡镇问责的概念在国家政治体制中，党委政府的地位、性质及作用是不相同的，承担的责任也有重有轻，管理方式和方法亦有所区别。乡镇党委政府是连接中央政权、省级政权、县级政权和广大人民群众的“基石政权”、“l i 哨政府”。乡镇党委政府及其官员接受上级党委政府和人民群众委托授予权力，在行使职权过程中，却不断出现麻痹大意、失职、渎职、滥用权力、措施不力等过错行为，势必带来灾害或引起群众不满，严重者不仅会造成基层政权的破坏，还会从根基上动摇执政党的地位和国家安全。为加强乡镇政权管理，按照委托代理理论，乡镇党委政府和负责乡镇党委政府制度具体运作的机关工作人员在接受人民和上级党委政府授予的权力时，就必须对其所在组织和个人行为负责，当其组织和个人行为在行使职权中出现失职或滥用权力等过错时，就应当由授权人来追究其政治、法律、行政、道义等各方面的责任，而与此相关的制度、规则、惯例等就构成了乡镇问责的制度因素。另外，考虑到在现实的乡镇问责实践中，存在着三个问责层面：县区政权层面对乡镇政权的进行问责、乡镇政权自身层面进行的内部问责、乡镇政权对村庄进行的问责。所以笔者认为：乡镇问责是以乡镇政权作为特定中心而产生的相关委托代理间的一种多层面互动的关系和过程。2 1 3 乡镇问责体系的概念2 0 0 9 年7 月1 2 日经中央政治局审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发关于实行党政领导干部问责的暂行规定对问责制度的建设和发展起到巨大的促进作用。规定在总则中第一条明确指出规定出台的目的：加强对党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识和大局意识，促进深入贯彻落实科学发展观，提高党的执政能力和执政水平。同时，在第二十四条明确指出：对乡( 镇、街道) 党政领导成员实行问责，适用本规定。从而使乡镇问责有了法规依据，乡镇问责必将得到更大的完善，乡镇问责体系作为乡镇问责开展的制度保障也必须得到足够重视。乡镇问责体系 j j 究本文认为乡镇问责体系是一种对乡镇进行多方位问责的责任体系。本文把问责制度的英文“a c c o u n t a b i1i t ys y s t e m ”翻译为“问责体系”，从字面上看来有这几层意思：首先，突出“问”的意义，是强调它比一般的责任制更注重责任实施的成果，也就是说，责任达成与否，要随时被“问”，“问”的有效果，对于乡镇来说，这一点十分关键，因为如果授权机构问及的乡镇没有及时达成责任或者对问责无动于衷的话，那么也就意味着其问责意义的丧失；其次，“责在这里自然是乡镇接受的一系列规定，为了换取更大空间的自主权，乡镇必须接受问责制度的规定，这就是乡镇存在的真正意义一一实现它的责任( 这并不仅仅是道德意义上的责任，而且还有法律意义上的责任) ：之所以用了“体系”而没有用“责任制”这个概念，是因为本文认为，它比责任制的内涵更丰富，它不仅包括一种具体责任制度本身，还包含了责任制从形成到实施到成果检验的整个过程：“责任制”内含的是一种静态的概念，而乡镇问责体系更多强调和揭示其全面的动静态过程，问责制度注重从五大构成要素：主体、客体、范围、程序、结果来分析问责问题，忽视了从层面的角度来分析乡镇问责。其实，在实践中，任何一级政权都不可能独立存在，它既是上级机关的问责客体，又是下级政权或组织的问责主体，同时，它还必须对内部的不法行为和过错行为存在问责事实。所以，本文认为问责研究不能仅仅停留在县区市对乡镇政权问责的层面，还应包括其对自身、对下这两个层面。笔者对乡镇问责体系的定义是：居于委托代理关系中心的乡镇机构及其公务员，在来自县市、自身、村级三个层面进行的问责互动活动中，产生的问责制度、问责关系、问责因素及问责过程等统一体的总称，称其为乡镇问责体系。2 2 乡镇问责体系的功能乡镇问责体系的建立目的在于：约束乡镇机构及其官员的公共权力，防止和纠正公共权力被误用和滥用，解决代议制民主中的少数人行使管理权，同时保证委托人民主权利的实现。具体来讲，问责制的基本功能表现在以下四个方面，即惩罚功能、教育预防功能、纠偏功能、安抚功能。2 2 1 惩罚功能乡镇问责体系的功能首当其冲的是惩罚功能。在现代社会，各行各业都有自己的规则，这些规则规定着人的行为方向和活动空间。对于乡镇公务员来说同样必须在国家的制度和法律乃至社会道德的框架下活动，正确履行职责就会影f | j 学f 迂论上得到保护，反之，则会受到各种形式的惩罚。按照牛津法律大词典的释义，“惩罚”是指享有合法惩罚权的人使他人遭受某种痛苦、折磨、损失、资格照失或者其他损害。“3 惩罚的目的是对惩罚对象产生威慑，所以惩罚的目的在于：惩罚过去，警示未来。2 2 2 教育和预防功能乡镇问责体系的惩罚功能能够对乡镇官员起到教育功能。教育功能达到的话，就能起到预防功能。通过对乡镇官员责任的追究和惩戒，可以教育后来者，不要有违法乱政的行为，从而达到强化没有被问责官员的责任意识，对后来者也将起到预防、警示的作用，从而能够有效地避免和减少施政管理过程中的各种违法行为。2 2 3 纠偏功能由于种种原因，公共权力在行使的过程中，往往会出现偏离正常轨道的现象，这就是我们通常说的“权力错位”。“如果人是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来和内在的控制了。在组织人统治人的政府的时候，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再是政府管理本身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，但经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。 固“无任法官人怎么样，他始终是人。明智的立法者绝不把法官当作抽象和铁面无私的人物，因为法官作为私人的存在与他们在社会的存在完全是混合在一起的，明智的立法者知道，没有人比立法者更需要立法者进行仔细监督了，因为权势的自豪最容易触发人的弱点的东西。， 因为公共权力具有相对的自主性，面临被滥用和或误用。而问责体系通过对施政主体施加压力，从而抑制纠正施政主体的违法行为和滥用权力的行为。乡镇问责体系对乡镇政权和乡镇公务员是有着特殊的针对性和外在压力，在对乡镇过错纠正方面是不可或缺的。2 2 4 安抚功能不当的施政行为往往会对特定的施政对象的合法权益造成损害，使其对责任人产生不满甚至报复心理。通过对乡镇责任主体的及时问责，可以使施政相对人在心理上得到不同程度的满足，使其在心理上或精神上得到安抚，从而起到化解怨气，平息众人情绪，有利于政治团结和社会稳定。d a v i dm w a l k ，t h eo x f o r dc o m p a n i o nt ol a w , o x f o r d ：c l a r e n d o n p r e s s ，1 9 8 0 ，9 8【荚j 汉密尔顿等联邦党人文集上= 海：商务印书馆，1 9 8 0 ，2 6 4【法】罗伯斯琵尔革命法制和审判上海：商务印书馆，1 9 6 5 ，3 0 3 1乡镇问责体系i i j f 究2 3 乡镇问责体系的理论基础2 3 1 人民主权理论作为近代国家政权构成原理的人民主权学说是现代民主政治的核心理念和基本价值。其思想理论在1 7 世纪英国杰出的思想家洛克和1 8 世纪法国伟大的启蒙学者卢梭等人的著作中己有较为详备的论述。卢梭曾断言，人类最初是孤独的野蛮人时期；其后是新产生的社会时期，这时人人都是独立的、自由的、平等的；最后确立了私有制，人们便组织成国家，从此人类进入了文明状态即政治社会。政治社会的国家是根据人们订立的契约而产生的。由于每个订约者都平等地把自己的一切交给了由契约而组成的国家，并且共同被置于国家的绝对支配之下，这样国家便拥有支配每个人的绝对权力，拥有支配一切的巨大力量，这种权力和力量，就是国家主权。国家主权不属于某一个或某一部分人，而属于全体人民，这就是人民主权。那么，怎样使国家主权为全体人民所有呢? 卢梭认为，必须使国家的活动受“公意 的指导和约束，“公意不是个人的意志，也不是某个集团的意志，它是全体人民以共同利益为基础的共同意志，因此主权“不外是公意的运用。卢梭由“公意 出发，得出了人民主权的政治学说。人民主权学说将1 8 世纪启蒙运动中西方资产阶级主权在民的思想向前推进了一大步，达到了那个时代思想的顶峰。人民主权学说下的国家主权始终属于全体人民，政府