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上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献 的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律 结果由本人承担。 学位论文作者签名：胡文辉 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查 阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名：胡文辉 指导教师签名：顾孟迪 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 4 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 摘 要 松江新城经过几年的建设，已经形成了一定的规模。环境优美，生活设施齐全，正 吸引着更多人的入住，但随着外来人口的大量涌入，私人小汽车拥有量的快速增长，公 共交通规划及管理的相对滞后，松江新城的交通拥堵现象也正在日益凸现。如何解决好 现在面临的问题，解决好新城的公交问题，让新城发展回到正常轨道，成为摆在政府部 门以及社会各界的一道难题。本文主要运用案例分析、比较分析、社会调查的研究方法。 从新城发展的现状入手，客观分析了新城公交面临的问题，并运用公共物品供给、公共 部门存在理论，把研究政府的责任作为重点，深入分析研究政府在推动和实施优先发展 城市公共交通战略的进程中应该采取哪些对策。 松江新城目前主要干道格局的呈“三环五纵六横” ，新城范围内公交线路 12 条，另 外还有途经新城的镇域公交。但由于当初在新城规划中，没有对公交进行详细的远期规 划，导致现有公交线路不能满足新城居民出行的要求。同时政府资金的投入不足，不能 及时应对现在出现的公交滞后于新城建设的情况。以及一些保障“公交优先”实行的政 策的没有出台，让新城公交如履薄冰。另一方面，公交公司由于资金和管理问题，也制 约着松江公交的健康发展。黑车的有增无减也给城市的公交系统带来不少的创伤。政府 部门的管理、公交公司的经营、社会层面的问题，都存在着漏洞，又都影响着新城“公 交优先”的发展。 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的 社会公益事业，是城市交通的主力军。优先发展公共交通不仅仅是解决一个城市的交通 问题，更是城市发展的强大动力。政府部门对公交的发展责无旁贷，公交作为公共物品， 政府就应该很好地履行自己的职责。通过编制科学合理的公交规划方案，积极适应新城 的发展；加大对公共交通优先发展的财政支持；出台一系列的政策保障公交优先的顺利 发展。在这些政策的支持下，公交公司也应该加强内部管理，稳定职工队伍；狠抓服务 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 5 质量，提升公交在老百姓心中的地位。当然，公交的发展也离不开社会各界以及个人的 支持和参与，应该加大舆论宣传，动员全社会一起加入关爱公交的队伍中来。 本文以上海松江新城公共交通发展现状为主要案例，分析当前社会主义新郊区现代 化建设过程中普遍遇到的公共交通体系发展瓶颈。希望通过本文能给更多城市的主管部 门一点小启示。 关键词：松江公交，公交优先，公共管理 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 6 on problems and strategies of public transportation development in songjiang new city on problems and strategies of public transportation development in songjiang new city abstract songjiang new city takes shape after some years of construction, attracting more residents by its elegant environment and complete living facilities. however its traffic congestion, along with the pouring of large residents and sharp rise of private sedans, gets increasingly protruded due to the lagging management and shortage of public transportation planning. the government and all works of life find it hard to address the facing public transportation so as to help the city back to its development rail. this article, through the methodology of case analysis, comparative analysis and social research, objectively analyzes the problems confronted by the citys transportation from the status quo of its development. at the same time, by using the theory of public goods supply and public ministry existence and studying governmental obligation as the key point, this article also, in a deep way, analyzes and studies which policies shall be adopted by the government in furthering and implementing the strategy of developing city public transportation as the priority. currently, songjiang new city presents its artery layout as “3 circles, 5 verticals and 6 horizontals”, with 12 public transportation lines inside and 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 7 town-and-city shuttle buses outside. nevertheless, the current lines cannot meet residents need due to lack of meticulous and long-term planning of public transportation during its original city planning. inadequate governmental investment impedes to the in-time response to the situation where the public transportation lags behind the citys development. the public transportation seems to walk on the thin ice without the birth of such policies as public transportation as the priority. on the other hand, bus companies capital shortage and deficiency in management also constrict the healthy development of its public transportation. the increasing rampancy of black taxies even ravages the public transportation system. governmental management, companies operation and its society all witness deficiencies, which exert ill influence on the development of public transportation as priority. citys public transportation, as the important infrastructure and main force of transportation, is closely linked to peoples daily life and constitutes the public goodness of the national economy and its peoples livelihood. there are no shirking responsibilities of the government to proactively gear the public transportation to citys development by establishing rational and scientific planning, to consolidate the financial support for the preferential development of public transportation and to promulgate a series of policies to guarantee the preferential development of public transportation, all because public transportation falls into the category of public goods. meanwhile, backed up these policies, buses companies shall, as well, reinforce the internal management; stabilize the staff team, emphasis the service performance in order to enhance their own status among the residents. certainly, public transportation development is inseparable of the support and participation from individuals and all walks of life. media publicity shall be consolidated to mobilize the whole 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 8 society to love the public transportation. focusing the public transportation status quo of songjinag new city as the main case, this article analyzes the wildly existing impediment in public transportation system development during the modernization drive of new outskirt in socialism, hoping the competent city ministry could gain some enlightenment herein. keywords: songjiang public transportation, public transportation as the priority, public management 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 11 绪 论 绪 论 伴随着经济持续、稳定的高速增长，中国的城市化水平也随之进入加快发展的时期。在城市化过 程中，机动车数量和私车比例大幅增长，交通拥堵、停车难、环境污染、公交服务水平下降等城市交 通问题日益突出，成为实施城市可持续发展战略必须面对的挑战。 松江新城是上海市“十五”规划“一城九镇”重点建设的地区之一，2005 年又被列为上海市域 “1966” （1 个中心城、9 个新城、60 个左右新市镇、600 个左右中心村）城乡规划体系中首批启动建 设的新城之一。历经五年多的建设与实践，松江新城正在成为一个兼具生产和生活功能的现代新城样 板：一片片新建住宅区热闹起来，7 所高校、近 10 万名师生落户过来，上海市第一人民医院搬 过来，轨道交通 9 号线也将于 2007 年 7 月从中心城区呼啸而来。同时，这里拥有上海独一无二的两 个出口加工区，世界 500 强企业中有近 40 家已经落户，电子信息制造、现代装备、生物医药、新材 料等主导产业正在逐步崛起。 松江新城的基本建成，让我们见证了上海城乡一体化发展的硕果，值得一庆。但是，在推进城乡 一体化建设的过程中，随着外来人口的大量涌入，私人小汽车拥有量的快速增长，公共交通规划及管 理的相对滞后，松江新城的交通拥堵现象正在日益凸现，居民对出行难、公交线网布局不合理的投诉 率逐年上升，非法营运机动车的上路率有增无减这些不和谐因素的出现，让我们看到了新郊区现 代化建设并不是一蹴而就的，它是一个需要政府和全社会共同为之艰辛奋斗的持续性过程，是一个不 断优化公共服务功能、不断满足市民需求的发展过程。因此，公共交通作为松江新城建设中必不可少 的一项公用事业，其优先发展的必要性和重要性不言而喻。 一、研究的背景 （一） 国外城市优先发展公共交通的背景 “公交优先”最早是由法国在 60 年代末提出的1。二战后，迫于汽车工业财团的压力，法国政府 采取了鼓励私人交通发展的政策，私家车急剧发展。到上世纪 70 年代初，城市交通几近瘫痪。于是， 政府开始下大力气重点优先发展公共交通。在巴黎，首先是开辟公交专用道（如今达 480 多条） ，除 1肖金成,杨洁,袁朱,等.打造中心城市m.北京：中国水利水电出版社，2004.102-105. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 12 公共汽车外，只准出租车、旅游车及救护车、消防、紧急维修等公共服务车辆在公交快道上行使。其 次提出“软交通”概念，鼓励步行和使用自行车等对环境无负面影响的交通工具，专门设计自行车和 行人专用道，做到人车各行其路。最后，调整公共汽车和地铁重点线路的发车时间，增加班次，延长 晚间和周末服务时间，甚至加强公交车内的人性化设计，以增加公交的吸引力。而在英国伦敦2，凡 有公交车通行的道路上，都设有公交车专用道。全市共有公交线路 700 多条，公共汽车站 1.7 万个。 每天，有将近 7000 辆公共汽车在公交线路上行驶，日载客量大约为 600 万人。同时政府部门把更换 公交车辆等提高服务水平的一系列举措作为改造公交系统计划的重要环节。完善的公交系统设施，以 及凭借交通系统智能化、车票多样化、公交 24 小时服务、特定人群免费乘坐（有轨电车和公交车对 18 岁以下青少年实行免票制）的四大服务特色， 2000 年至 2005 年间，伦敦公交车乘坐人数提高了 38%。 在德国3， 城市政府的主要职能是确定公共交通服务功能及服务范围， 对公共交通进行财政补助， 并在公共交通设施规划、土地利用等方面支持公共交通。德国有专门的城市交通财务法，联邦州和城 市政府（或县政府）共同分摊对城市公共交通的补助，确保公交运行效率。而且票款收入约占公交公 司收入的 40%，政府补助比例占公交公司收入的 50%以上 可见，优先发展公共交通已经成为全世界各国各地解决城市交通拥堵问题、提高城市运转效率、 推动城市可持续发展的普遍共识。 （二）国内优先发展城市公共交通的背景 近年来，在城市化和汽车化的大背景下，城市交通的供需矛盾日益尖锐，已经成为我国城市发展 中一个不容回避的现实问题和迫切问题。4世界各国积极探索和实践优先发展公共交通战略的成功经 验，对我国实施 “公交优先”城市交通发展战略起着很大的借鉴作用。2004 年，建设部出台关于 优先发展城市公共交通的意见 （建城200438 号） ，明确指出公共交通优先即“人民大众优先” ，城 市公共交通是社会公益事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持，加大投入力度，采 取有效措施，争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。2005 年，国务院 办公厅转发建设部委等部门有关“公交优先”的文件，要求各地区和有关部门进一步提高认识，确立 公共交通在城市交通中的优先地位，明确指导思想和目标任务，采取有力措施加快发展。建设部 2005 年第 138 号令发布的城市公共汽电车客运管理办法第四条明确， “国家实行优先发展城市公共交 2刘嘉.英国： “优待”公交车eb/ol.,2006-10-12. 3德国城市公共交通及启示.eb/ol.,2006-5-17. 4唐恢一.城市学m.哈尔滨：哈尔滨工业大学出版社,2001.56-59. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 13 通战略，对城市公共汽电车客运服务设施建设和投资等方面实施相应扶持政策。2006 年 12 月，建设 部、国家发改委、财政部及劳动和社会保障部又联合出台文件关于优先发展城市公共交通若干经济 政策的意见 ，提出了优先发展城市公共交通的若干经济政策，如城市公共交通的投入要坚持以政府 投入为主，建立健全城市公共交通投入、补贴和补偿机制，地方人民政府要对轨道交通、场站建设以 及车辆等公共交通的配置更新，给予必要的资金和政策扶持。 国家实行优先发展城市公共交通战略的理念正在影响并推动着我国各大城市交通的可持续发展。 目前，四川、湖北、江西、青海、江苏、贵州、甘肃、山东、辽宁等省政府已出台了优先发展城市公 共交通的实施方案，纷纷提出构建“城市公交优先”体系，解决市民“出行难”问题的具体措施，制定了 实现城市公共交通“便捷、安全、舒适、经济”的目标和政策。北京市人大常委会专门审议市政府办理 的优先发展城市公共交通的议案，明确提出给予“四优先”的发展政策城市公共交通设施用地优 先、投资安排优先、路权分配优先和财税扶持优先，确保城市公共交通各项优先政策措施的落实。云 南省建设厅把 2005 年 11 月 15 日至 12 月 15 日定为“全省宣传贯彻国务院办公厅转发建设部等部门意 见的通知精神宣传月”，强化舆论的引导和监督作用，广泛动员社会力量的参与，引导市民逐步养成 科学、合理和经济的出行习惯。在上海，70 公里的公交专用道已经建成，并将于 2007 年继续推进； 在完善公交票价方面， 2007 年公交优惠换乘范围将覆盖内环线 350 条线路； 而且一种快捷的地面交通 形式，具有专用全封闭车道、专用车辆、自动售检、交叉路口信号优先等特点，以达到行驶通畅无阻 的首条快速公交系统（brt）上海铁路西站-铁路南站，目前基本完成规划。各地的情况表明，优 先发展城市公共交通这一符合我国国情的正确战略思想已深入人心，得到了各级政府和广大人民群众 的拥护和支持。 二、研究的现实意义 5 城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，优质高效的公共交通服务具有快 速、准点、低价的三大特点。有关专家指出，在多种城市交通构成中，城市公共交通在占用道路空间、 道路环境污染和能源消耗等三个方面，具有其他交通方式无法比拟的优越性。而且，城市公共交通是 解决低收入人群出行难的基本保障，体现了社会公平，也是构建和谐社会主义社会的体现。 目前，随着松江新城建设的快速推进，居住人口、商业设施相对密集的区域交通拥堵在时间与空 间上呈现蔓延扩展趋势，拥挤程度不断加剧；而在新建居住或商业区，距中心城区较偏远地带如工业 5 课题组.“十一五”城市基础设施供需平衡研究j.上海建设经济，2006， （2） ：18-22. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 14 区、城乡结合部，公众出行难问题又难以得到及时解决。因此，研究松江新城公共交通发展的问题和 对策，一是新城可持续发展的需要，有利于政府更好地用科学的发展观谋划城市交通的可持续发展， 积极探索和实践适应国情、 市情、 区情的社会主义新郊区建设的各项举措。 二是政府职能转变的需要， 有利于进一步推动服务型政府、责任型政府和法治型政府的建设，积极探索和完善松江人民群众日益 增长的公共利益需求机制。 “十一五”时期是上海集中筹办 2010 年世博会和建设国际经济、金融、贸易和航运“四个中心” 的重要时期，也是松江区加快建设现代化新郊区的关键时期。根据上海市委提出的“规划布局合理、 经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强”建设社会主义现代化国际大都市新郊 区新农村的目标，以及国家建设部等部委关于优先发展城市公共交通意见的通知的精神，松江新 城未来五年城镇建设与管理蓝图已经绘制6优化公共交通系统，基本建成以松江新城为中心，以 轨道交通 9 号线为主脉、城际公共交通和区际公共交通为辅线的高效、便捷的综合公共交通体系。因 此，研究松江新城优先发展公共交通的问题和对策，更是进一步优化城市结构功能、提升政府管理水 平和推动社会主义新郊区建设的需要。 三、运用的相关理论 （一） 公共物品的需求与供给 公共物品是公共选择学派、当代政治经济学派在分析公共财政问题的过程中提出来的。根据美国 经济学家保罗a萨缪尔森的观点 7：在理论上，市场机制可以有效地解决私人物品的供给和配置， 但有一类物品的供给和配置市场机制则无能为力，而必须从税收中通过预算支出加以解决。公共物品 的供给方式之所以有别于私人物品，是因为在消费方式和排他性上它有别于私人物品。公共物品对任 何一种群体生活都是必需的，但由于其自身的特殊性，每一个人在享用这一物品时都会希望有别人来 提供该公共物品而自己免费使用（搭便车） ，而且，由于公共物品的非排它性，使这种“搭便车”成 为了可能。另外，由于公共物品具有非竞争性，这类物品应免费提供，然而，对于微观经济市场来讲， 不能收回成本或是无法使自身利益最大化的行为都是不为微观经济活动主体所接受的，从而也就造成 了在一般情况下依靠私人力量和市场机制是不足以得到有效（及时和足量）的供给的。 6 梅志芳.对优先发展公共交通 构建与松江新城相匹配的交通格局的思考j.松江经济，2006， （2） ：16-21. 7 澳欧文e休斯.公共管理导论m.北京：中国人民大学出版社，2001.155-157. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 15 公共物品所具有的社会性需求的性质，决定了其无法通过市场得以完全满足。据此，传统的观点 认为提供公共物品是公共部门的天职。但是，随着理论的发展、技术的进步和观念的转变，私部门也 越来越多地加入到公共物品的供给者行列。私部门投资公共物品可以在社会中树立良好的公众形象， 可以提高知名度，而这些都是一种无形资产，可以为其产生更为长远的经济利益。 对于公共物品的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有十种： 8（1）政府部门直接提供； （2）委托政府其他部门； （3）契约外包； （4）经营特许权； （5）补助； （6）抵用券； （7）市场供给； （8）志愿服务； （9）自我协助； （10）政府贩售特定服务。 （二）公共部门的角色 9 无论是何种类型的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。公共部门是企业组 织产品和服务的最大购买者和消费者。公共经济学家马斯格雷夫从经济的角度解释了公共部门存在和 需要的原因。他认为：公共部门的需要部分原因是政府的普遍指导，反映了某些与消费者选择和分散 决策的前提相背离的政治和社会意识的存在，然而这不是次要原因，更重要的乃是市场机制事实上无 法单独地发挥全部经济作用，在某些方面，需要公共政策的指导、修正和补充。 由张成福编著的公共管理学 （p5461）认为：市场失灵的存在，为政府干预经济和社会提供 了强有力的说明。典型的市场失灵包括：公共物品的提供；垄断；外部不经济；市场经济的不稳定性； 收入不平等等。市场经济下政府的主要职能在于： （1）提供经济发展的基础结构，即提供基本必须的 制度（institution） 、规则（rule）以及框架（arrangement） 。 （2）组织各种各样公共物品和服务的供给。 （3）共有资源和自然资源的保护。 （4）社会冲突的调整与解决，以维持争议、秩序和稳定。 （5）保 护并维持市场竞争。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如 用反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等等。 （6）收入和财产分配的调节。 （7）宏观经济的稳定。 作为一种被公认为依靠市场机制无法满足社会性需求的公共物品，公共交通优先发展离不开公共 部门（主要是政府）实施必要的干预。福利经济学家认为，国家为了大众的福利应该积极干预市场失 灵的状况，因此倾向于强制性的政策工具如政府管制、公营企业、直接提供产品和服务，以及混合性 的政策工具如提供信息与劝诫、政府补助、征税等。 四、研究方法 8 张良.公共管理学m.上海：华东理工大学出版社，2001.91-100. 9 张成福，党秀云.公共管理学m.北京：中国人民大学出版社，2001.54-61. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 16 本文主要运用案例分析、比较分析、社会调查的研究方法。一是以上海松江新城公共交通发展现 状为主要案例，分析当前社会主义新郊区现代化建设过程中普遍遇到的公共交通体系发展瓶颈。在此 基础上，深入探讨政府和社会各界在推动优先发展公共交通政策落实过程中需要采取哪些措施。二是 运用公共物品供给、公共部门存在理论，把研究政府的责任作为重点，深入分析研究政府在推动和实 施优先发展城市公共交通战略的进程中应该采取哪些对策。 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 17 第一章 松江新城公共交通发展现状 第一章 松江新城公共交通发展现状 第一节 公交线网布局 松江新城于2006年9月基本建成。 现有城镇人口达25万人， 规划远期人口60万， 建设用地60km 2 。 目前，主要干道格局呈“三环五纵六横” ，由高速公路、快速路、主干路、次干路和支路组成。城区 公交从八十年代的东玉线开始，目前已经发展到新城范围内公交线路 12 条、以各镇为起（终）点的 镇域公交线路 9 条、与上海市区及周边区之间的公交线路 23 条、过境公交线路 40 条的线网布局，基 本满足了新城的交通需求以及与城乡结合部的沟通和连接。目前运营的公交总里程达 3170.87km，平 均每条线路长度 37.75km，其中松江区内各镇之间的公交线路平均长度 18.12km，松江新城内公交线 路平均长度为 13.01km。 同时，作为城市公交的有机组成部分，客运出租汽车达 569 辆，其中区域性出租车 400 辆，日行 驶总里程为 169968km。每辆车日均载客 52 次，平均每次载客行驶距离为 4.26km。出租车辆运营以道 路直接扬招为主，尚未实施电调、gps 等智能交通管理方式。 第二节 公交运营情况 目前，松江区内公共交通主要有大众、巴士、锦江、强生四家集团公司下辖的 12 个运营公司参 与经营。其中，松江大众作为区内公交行业的骨干企业，共营运 44 条公交线，以及大学城专线，承 担了松江区 50%的公交线路。 新城内营运的 12 条线路，平均长度为 13.01km，配车数为 117 辆。新城与各镇之间连接的 9 条 线路，配车数为 66 辆。公交车辆基本上以大中型公交客车为主。新城内营运的公交线路除 2 条环线 实行 1 元票价制，其余都实行多级票价制。 第三节 公共停车及场站建设情况 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 18 松江新城现有机动车保有量 2.1 万辆， 各类公共停车泊位数共 2567 个 （不包括居住区停车泊位） ， 缺口约为 1500 个，其中道路停车占到总量的 70%，存在停车设施供应不足、供需区域布局不平衡、 政府部门多头管理及管理不规范等问题。新城共有 4 个公共交通枢纽场站，生产用地（包括临时租赁 用地）仅为 3.88ha，涉及 37 条公交线路，停车位 203 个，公交车辆停泊、维修场地严重不足。 第四节 政府行业管理情况 松江区建设和交通委员会是目前负责组织领导松江行政区域内公共汽车、出租车汽车交通客运管 理工作的行政主管部门。其所属的城市交通运输管理所负责具体实施本行政区域内公交、出租车客运 日常管理和监督工作；城市交通行政执法大队负责具体实施本行政区域内公交、出租车客运监督检查 工作，并按照上海市公共汽车和电车客运管理条例的规定实施行政处罚。 自 2004 年 4 月 8 日市交通局与松江区签订交通管理职能委托协议以来，松江新城区域内的公共 交通客运管理工作取得了比较明显的发展。尤其是自 2006 年 3 月全市范围内实施城市交通两级政府 差别化管理改革以后，相关的法规、条例得以修正，赋予各相关部门的公交客运管理职责更加明确， 松江新城区域内的公交（出租）客运管理任务也更加明确。目前，凡起讫站和线路走向均在松江区内 的公交线路的开辟、线路经营权审批、日常营运监管以及线网规划调整等相关权责由松江区建设和交 通委员会承担。 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 19 第二章 松江新城公共交通发展存在的主要问题 第二章 松江新城公共交通发展存在的主要问题 第一节 政府管理层面 一、公交的被动发展 松江新城作为上海市“十五”发展规划中“一城九镇”的重点，已经基本建成，其发展的形态规 划已经达到了世界先进水平。 “十五”期间，新城坚持规划先行、环境优先、市场化运作，加大城区 建设和改造力度，房产和商业开发如雨后春笋，城乡一体化面貌日新月异，并荣获了国际花园城市、 全国绿化模范城市、 全国园林绿化先进城区、 国家生态水利风景区、 中国人居环境范例奖等诸多称号。 但是，城乡一体化的快速发展，使得公共交通体系建设与新城居民交通需求存在差距，给政府的城市 管理出了一道难题。究其原因，首先是新城公共交通规划明显滞后。近几年，政府在推动新城建设的 过程中，过多强调房地产开发、招商引资、生态环境建设和 gdp 增长，而对于同样涉及新城社会形象 的公交事业的重视程度、扶持和管理力度，由于管理体制不顺等原因，一直处于弱势地位。而且，相 对能够迎合新城发展但还需不断完善的综合交通规划及公共交通“十一五”规划直至 2006 年中旬才 完毕。 于 2001 年 12 月编制完成的上海市松江新城总体规划20012020中 10，确定了新城的城市 性质： “松江新城是代表上海郊区综合发展实力和水平、最适宜居住的、中等规模的文化型生态园林 城市。 ”总体规划对居住、公共设施（文教体卫） 、绿化、道路等建设用地布局的描述均用了较多的笔 墨， 且予以了量化。 但是对作为公益事业的公共交通体系规划只是轻描淡写， 且只有近期规划 （至 2005 年） ，内容仅包括新辟 5 条公交线路、新建一处客运中心、新建一处社会停车场以及完成轨道交通 9 号线建设，而没有依据居住区、道路路网等规划建设同步完善布局公共交通体系的设想。规划中也没 有提及对公交枢纽场站、候车亭、公共停车场（库）等公交配套设施建设用地的近远期规划。显然， 政府对新城公共交通发展的规划是缺乏前瞻性、科学性和系统性的。 10 上海市松江区人民政府.上海市松江新城总体规划20012020m.上海：松江区人民政府，2001.78-90. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 20 这样一部纲要性指导文件因为存在交通规划滞后的缺陷，而且又没有相应专业规划予以补充，造 成了松江新城的公交始终无法及时跟上新兴商业区或居民小区建设步伐的现象。即使沿用传统的“房 产开发到哪里，公交线便延伸到哪里”应急解决方式，由于公交线网总体布局缺乏整体性和系统性， 且公交企业考虑政策性亏损（第二章第二节有详述）等原因而减少相应营运班次、车辆面临报废却无 力更新，造成居民的出行成本无辜增加，如候车时间延长、公交车换乘不便、乘车安全利益得不到有 效保障等。于是，居民对政府交通管理的信访投诉日益增加，各种要求优化公交系统、增加营运班次、 提高公交服务水平的矛头直指政府，使得政府始终处于被动应对公交发展的态势。 二、 政府资金投入不足 上海公共交通客运实行市场化运作始于 90 年代中期， 11原有的公交企业相继由国有集体性质改制 为股份制企业。在不断探索和实施公交行业市场化运作模式的行径中，市公共财政原来要每年补贴公 交 9 亿元，而如今通过线路经营权特许的市场化运作方式，由企业自主经营、自负盈亏、自担风险。 即使政府根据相关燃油价格补贴政策，每年会给予公交企业一定的财政补贴，但这对于企业大量的经 营性支出是微乎其微的。在上海城市交通行业，除了浦东新区为满足世博会高客流疏散的要求设立了 公交专项基金， 尚未建立全市性的公交专项基金。 据了解， 该基金通过国家财政来源按一定比例注入， 形成了一个良性循环的资金保障，并通过一系列的补贴标准反哺公交企业，降低了企业的营运风险， 加速公共交通快速发展，提高了企业的参与积极性。 松江新城历经五年的快速建设， 公交线路新辟有 5 条， 调整线路 8 条， 公交线路里程由原来的 279 公里增至 370 公里， 增幅达 33%。 除去松江区政府给予财政贴息 257 万元用于 70 辆公交车的更新以及 市财政、运管处给予每年 160 万元的油价补贴，政府部门并没有采取相应的经济补偿政策，拿出一定 比例的公共财政用于补贴公交线路的经营。 按照公共物品供给理论分析，城市公共交通作为一项公益事业，它属于社会性的需求。这种社会 性需求由于市场机制无法给于满足，只有通过政府提供或补偿才能保证一定的供应量。尽管公交企业 在营运过程中有票价收入，但因为票价实施政府指导价且偏低，公交线路的新辟和调整又是政府根据 城市发展的实际需要而提出的指令性要求，如果企业仅仅依靠自身的实力维持经营，而政府又不投入 一定比例的公共财政补偿来降低企业的营运风险，企业负债经营、亏损经营的结果是必然的。据有关 11左学金，权衡.科学发展与城市国际竞争力上海发展前景与政策选择研究m.上海：上海社会科学院出版社， 2006.75-80. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 21 部门对松江公交企业经营及财务情况审计的资料显示，松江新城“十一五”期间应政府要求新开辟的 5 条线路，仅 2005 年 1 月至 2006 年 9 月，企业营运亏损额达 292 万元。 2006 年 12 月国家下发的关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见文件，提出城市公 共交通的投入要坚持以政府投入为主，建立健全城市公共交通投入、补贴和补偿机制，地方人民政府 要对轨道交通、场站建设以及车辆等公共交通的配置更新，给予必要的资金和政策扶持。可见，松江 新城要优先发展公共交通，加大政府财政投入并配套相关经济政策建立起可以持续良性发展的资金运 作模式已经拭目以待。 三、相关行业管理政策滞后 在上海，城市交通实行市、区两级差别化管理的模式自 2006 年初开始运作，距今刚满一年。由 于正式运作时间较短，市、区两级政府管理部门在沟通互动、职责划分、具体执行等方面存在脱节， 相关公交客运行业管理政策有待进一步完善，差别化管理后的最大化社会效益在松江新城还没有完全 凸现。 （一）票价管理政策有待进一步优化。 上海市公共汽车、电车、专线车客运价格管理（暂行） 办法 12（沪价经1999第 050 号，沪郊法2006第 442 号修正）规定：市区公共汽车、电车执行单 一票价；郊区公共汽车、电车线路执行多级制票价；专线车客运价格实行政府指导价，执行多级制票 价。这样的规定，人为地设置了门槛，让郊区的居民不能平等地享受市区执行单一票价制的好处，使 得松江新城城乡一体化的优势得不到真正体现。目前新城范围内营运的 12 条公交线路中，除 1、2 路 作为在老城区营运的环线，执行一元票价制，其余均执行多级票价制（空调车最高票价 4 元） ，而各 条线路的营运里程相差无几，平均 13 公里。显然，在同一个行政区域内实施不一样的票价管理已经 不适应松江新城的发展。 （二）公共交通特许经营制度有待进一步优化 13。对公共物品的提供引入市场竞争机制，采用经 营特许权授予的方式是公共管理改革的一种新的尝试，其主要目的是引入私部门参与建设经营，并利 用市场竞争压力，促使降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化” 。根据市政 公用事业特许经营管理办法 （建设部 2004 年第 126 号令） ，目前上海城市公共交通行业依法实施特 许经营，而且政府以行业规定、办法等法规形式予以保障实施。授予特许经营主要通过招标形式，对 12上海市城市交通管理局.城市交通法规汇编g，2006.75-80. 13颜廷锐.中国行政体制改革问题报告m.北京：中国发展出版社，2004.70-72. 上海交通大学 mpa 学位论文 松江新城公共交通发展的问题与对策研究 22 经营者取得线路经营权的条件设定比较严格，并详细规定了经营者应当承担的义务；然而对政府部门 应该承担哪些对等义务尚没有明确的规定，如政策性经营亏损的责任应该由谁承担等等。显然这种特 许经营制度给营运企业增加了风险，因此一定程度上也很难保证企业能够按照政府制定的标准和规 则，提供连续性的、足够的、优质的公共交通服务。 （三）政府职能部门之间的沟通协调机制有待进一步健全。正式实施“二级政府，二级管理”的 区域交通差别化管理以来，市、区两级职能部门开展了行之有效的工作，取得了一定成效。但是由于 具体的实施细则还不完善，工作中碰到了一系列具体问题，譬如区域内公交线路经营权的考核至今未 能与市级职能部门有效衔接，导致区级职能部门对公交企业的监管缺乏抓手；两级职能部门之间信息 沟通渠道不畅通， 如电脑不联网， 导致相互之间无法及时掌握第一手资料， 不能有的放矢地开展工作。 而在区级职能部门层面，主管交通的区建设和交通委员会与其所属的交通运输管理所和交通行政执法 大队三者间的管理权限、管理侧重、管理流程还不很清晰等等，这些原因都一定程度上影响了松江新 城公共交通行业管理力度及管理成效。 四、小结 公众赋予政府一定的公共职能和公共权力，政府就应该很好地履行自己的职责。政府的重要角色 就是从法律、规划、管制、经济等层面发挥机制保障和推动作用，为公众提供优质、便利、惠及大多 数绝大多数人的公共物品和服务。对于像公共交通这样的公共物品，政府可以从以下几个方面发挥