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上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 4 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 摘 要 社区是现代社会最重要的基层组织形态之一，也是人们居住生活、交往、学习的 主要场所。随着迈入信息时代，信息技术和产品加速进入居民家庭。社区信息化在增 强社会管理效能、推进社区物质文明和精神文明建设、提高社区居民现代化生活水平 中发挥着越来越重要的作用。信息技术已经成为政府管理的重要手段，社区信息化推 动了政府职能的转变，但是在社区信息化热潮背后还存在着许多严峻的问题。因此， 研究城市社区信息化进程中的现象， 分析其成因对于社区信息化的良性发展有重要的 意义。文章主要围绕上海市社区信息化问题，展开以下研究： 首先，从上海市社区信息化发展软性环境和硬件基础着手，阐述上海市社区信息 化的过程及主要进展。经过近年来的努力，上海市在以下方面取得了较大进展：以公 务员办公平台为特色的社区政务信息化、以社区网格化为特色的社区管理信息化、以 社区事务受理平台为特色的社区服务信息化和具有家庭应用需求特色的小区信息化。 其次，对上海市社区信息化中存在的问题进行深入剖析，总结导致这些问题的具 体原因。社区信息化建设中的问题主要体现在以下方面：一是社区信息化中条块壁垒 现象多；二是社区信息化从业人员缺乏，从业素质需要提高；三是社区信息化运行期 缺少技术保障及市场化运作模式；四是社区信息化应用尚未完全融入城市服务体系 中。导致这些问题的原因主要有：条块分割的管理体制使社区信息化无统一规划、配 套服务不到位导致社区信息化建设缺乏深度广度、 监督机制不健全导致社区信息化建 设中浪费、操作人员信息化意识限制社区信息化的纵深发展、设备维护和信息更新职 责不明导致运行期间缺乏保障、缺乏良性运行机制无法确保信息化系统深入发展等。 最后，借鉴国内外社区信息化的成功经验，提出了加快社区信息化进程的对策建 议：一是完善相关的政策法规，规范社区信息化建设；二是加强信息化建设的领导、 规划与监管；三是加强宣传，提高社会各界对社区信息化的认识；四是规范信息处理 要求，加大政府信息资源公开力度；五是加强社区信息化人才建设，提高应用素质； 六是吸引多方参与，实现资源共享。 关键词：上海市，社区，信息化，现状，对策 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 5 the present situation and strategy to the shanghai community informationization abstract community is one of the very basic society structures and it is the main venue for residents to stay, communicate and study in. with the development of our information era, information technology and its products are stepping into common peoples houses at a rapid speed. community informatization is playing an active role in the efficiency of society management and is becoming more and more important in the constructions of material aspect of civilization and spiritual aspect of civilization and improving the standard of living. it is one of the governments powerful measures and is accelerating the change of governments function notably. although community informatization is really hot, we still have lots of severe problems. so, studying and analyzing the procedure of community informatization would benefit the development of community informatization. the research below is based on the analysis of problems of shanghais community informatization: the first part investigated the infrastructure construction of e-community. besides automatically developed e-club and e-family during urbanization, shanghai e community also includes the following features. the e-government features on the office platform of the civil servant. the community administration features on its network. in addition, public affairs handling platform was also integrated in the e-community based on the analysis of problems during implementation of e-community, the government responsibility was also sorted out in the second part. firstly, 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 6 regions barrier was not broken during e-community implementation. secondly, more qualified persons should be involved in the e-community implementation. thirdly, e-community has no strong technical support and also is not running with market mechanism. finally, the e-community is not fully integrated into the city service systems. chapter 3 analyzes the reasons of the problems. management systems in fragments cause no centralized plan to implement the community informatization. inapplicable service cause difficulties in spread the community informatization deeply. being lack of monitoring system causes plenty of wastes in the implementation of community informatization. poor skills of professionals limit the development of community informatization . unclear obligations of equipments maintenance and upgrading cause no guarantee for the centralized governmental management system. no reliable management system to guarantee cooperates participation. finally come some suggestions: reorganization and re-structure the government, improve the governors management awareness. enhance the information resources to public;trainings on community informatization; attract more cooperates participation . keywords:keywords: community informationization, shanghai, development current 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 2 上海交通大学上海交通大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究 做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意 识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：蒋英 日期： 2007 年 5 月 12 日 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 3 上海交通大学上海交通大学 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同 意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许 论文被查阅和借阅。本人授权上海交通大学可以将本学位论文的全部或 部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制 手段保存和汇编本学位论文。 保密保密，在 年解密后适用本授权书。 本学位论文属于 不保密 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 蒋英 郭俊华 日期： 2007 年 5 月 12 日 日期： 2007 年 5 月 12 日 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 1 第一章 导论 第一节 社区信息化概述 一、社区及社区信息化概念 一般认为，社区（community）最早是由德国社会学家滕尼斯提出来，并被我国 社会学前辈费孝通教授翻译引入的。社区是以地域为基本的实体，由正式和非正式的 组织机构或群体等社会系统所组成，彼此依赖行使社会功能，以满足社区内各类人群 的各种需要。随着社会的不断进步，社区不再仅仅是人们共同生活的特定区域，也逐 步建立起社会家庭和个人之间物质情感与信息上的纽带， 在经济社会和人的发展中扮 演着越来越重要的角色。 所谓信息化是指社会经济的发展从以物质与能量为经济结构的重心，向以信息 与知识为经济结构的重心转变的过程。在这个过程中，不断在国民经济各部门和社会 各领域采用现代技术装备， 通过电子信息技术手段， 提高开发和利用信息资源的效能， 促进工作流程和模式转变，推动经济发展社会进步和生活方式变革，从而极大地提高 社会劳动生产力。 作为一个快速发展中的事物，社区信息化的概念和定义也在不断发展变化。然 而，毋庸置疑的是，社区信息化的根本目的在于让社区居民切实享受到信息化带来的 便利和实惠。因此，我们可以这样描述社区信息化，通过计算机通信和网络技术，把 现实社区的各种物质文化资源和生活服务信息，映射到社区信息系统之中，使社区住 户可以通过网络和其他信息系统实现与社会的全方位沟通，使住户与住户，商家及政 府部门之间的关系更加密切，对社区资源的利用更为便利和有效，以满足居民日益增 长的信息需求和服务需求，从而大幅度提高社区居民的现代化生活质量。 社区信息化不是一般性质的网络虚拟社区，而是以社区网络化、智能化及信息 化为基础建立的大型网络服务平台，集中了社区宽带网络社区服务系统、社区管理系 统、智能小区控制系统和互联网应用等先进技术，通过有线或无线网络和多网融合， 把计算机信息家电和各种信息服务终端等整合成完整系统， 并实现现实社会中的各项 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 2 社会服务功能，根据社区居民在生活娱乐、医疗保险、金融等方面的实际需求，为社 区居民的日常生活提供网络化、智能化和全方位的互动服务。 二、社区信息化的主要内容 在现代社会，信息既是个人生存发展必不可少的元素也是一种重要的社会资源。 信息高速公路的发展，使信息的传递和利用逐渐突破了空间和时间的限制，构成了全 球化的信息图书馆，从而使人、社区、城市、国家之间的联系更加紧密。社区信息化 正成为一个影响广泛层次丰富因素众多的复杂系统。 在城市信息化发展过程中，社区信息化体现了数字城市的发展特点和重要元素， 为城市和社区居民构建服务于实际生活的信息化空间， 创造出高品质的现代化生活享 受，正成为 21 世纪城市发展中新的增长点，并越来越受到社区居民、众多企业和各 级政府的高度重视。信息的需求、消费、供给、中介传递和管理使社区信息化成为连 接社区居民、企业和政府的统一整体。因此，根据社区发展和居民生活实际需要，社 区信息化可以分为社区政务信息化、社区管理信息化、社区服务信息化和家庭信息化 四个层次。 社区政务信息化主要是指在社区政府相关办事机构、公共服务部门和居委会中 应用计算机网络数据库等信息技术，实现办公自动化，并开发各种信息系统进行辅助 管理和决策促进各个部门之间的信息共享和管理沟通， 从而大大提高社区综合管理水 平和公共服务效能。 社区管理信息化主要是以网格化管理为主的具有主动性强、信息化程度高、管 理精细的城区管理模式。随着社区管理在城市建设和管理中的地位和作用愈加显著， 处置快速、解决有效、监督有力的社区管理信息化系统正成为城区建设的重要组成部 分。 社区服务信息化主要是指社区事务受理中心一门式服务，通过建立基于宽带多 媒体通信网络的数字社区，形成社区综合信息服务平台，为社区用户提供政府、家政 家庭、医疗保健、房屋维修、监控报警、社区文化娱乐健身活动和电子商务等服务和 应用，让老百姓能以最少的费用获取高质量的信息服务，充分享受到信息化社区带来 的各种便利和实惠。 家庭信息化是指信息产品信息技术和 soho 办公室，小型化和家庭化网上异地 就业弹性办公时间等新的工作模式加速进入普通居民家庭的过程。 随着家庭信息化的 深入和推广，数字家庭将逐渐成为家居环境新时尚，并使数字化生存演化为个人和家 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 3 庭，在知识经济时代生存的基本方式之一。 第二节 选题背景及研究意义 近几年来，随城市化快速发展，信息技术在城市中的应用更是日新月异。信息 技术发展同时为政府管理方向和方法带来了新课题。 党的十六届六中全会提出了构建 社会主义和谐社会的重大部署，指出和谐社会是中国特色社会主义的本质属性，是国 家富强、 民族振兴、 人民幸福的重要保证。 而国内外信息化发展多年的实践告诉我们， 信息化是推动经济社会变革的重要力量。同样，信息化对于我国社会主义和谐社会的 建设， 也具有举足轻重的作用。 不仅如此， 和谐社会更可以通过信息化建设达到目标。 1政府管理中倡导的构建和谐社会可以概括成三个词，透明、公开、和谐。透明就是 要减少信息不对称。信息化不仅减少企业和政府、政府和政府之间信息不对称，还减 少市民和企业，市民和政府之间信息不对称。公开是为了能够创造一种公平的竞争环 境，有了透明就有了公开的可能性。有了公开的环境之后就可以方便地建立一个信用 体系、竞争体系、建立整个市场机制，从而达到和谐社会的要求。 信息化已成为社区发展的必然趋势。社区信息化水平的高低，是社区综合实力 最为直接的表现。社区的信息化程度，实际上也代表了社区的发展程度。开展社区信 息化建设也必将成为加速各项事业发展，提高社区居民生活质量，符合时代潮流的重 要事业。信息化建设将成为社区建设中的一个重要组成部分，它不仅与社区的经济建 设、政治建设、文化建设、环境建设、生态建设及市政建设处于同等重要的地位，更 为社区的各项建设创造了关键性的促进条件。社区要迅速发展，就必须从战略的高度 重视社区信息化建设。 第三节 研究现状 面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展政府信息化的政策， 借助信息科技提高政府服务效率与施政质量。因此，国外的社区信息化多致力于政府 服务功能。其社区信息化的研究方向也就偏重于此。如英国政府在“社区信息化”战略 1 韩彭军，周柳明社区信息化：社会和谐的互动机制j 宁波经济，2006， （5） ：44-46 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 4 框架中提出的首要问题就是要建立“以公众为中心的政府”。 它贯穿英国社区信息化建 设的始终，是英国社区在信息化建设中最为强调的观点，要求各部门在制定信息化方 针时必须考虑到这点。英国政府认为公众在同政府打交道时，最理想的方式是不需了 解政府各部门的职能划分，不需了解某件事应由政府哪个部门负责，而希望同政府打 交道能像看电视更换电视频道一样简单。现代信息技术的应用，为满足公众的这一要 求提供了可能。在社区信息化过程中，就要求对政府的职能进行重组，将相关业务按 公众的需求组合起来，通过信息化手段，直接为公众服务。 与发达国家相比，我国信息化水平还处于起步探索阶段，对社区信息化的研究 也才刚刚起步。 我国社区信息化研究正式起步于 1993 年，从进程上看大体经历了两个阶段。第 一阶段是以抓信息化工程为重点的起步阶段，时间为 1993 年-1995 年。第二阶段是 国家有组织、 有计划的推进阶段， 时 间从 1996 年起。 通过这两个阶段的建设与发展， 符合我国国情的信息化发展思路已经初步形成。 在此形势下，1997 年 4 月 18 日，在 深圳召开了全国信息化工作会议，全面部署信息化工作，标志着我国社区信息化建设 进入新的发展阶段。此后，全国的社区信息化研究，从解决应急性的热点问题，逐 步 转到为经济发展和社会全面进步服务的方向上来，走上了既有组织、有计划又遵循市 场规律推 进的发展轨道。 2006 年 6 月，由民政部信息办和国务院信息化工作办公室推广应用组共同酝酿 并主办的全国社区信息化建设论坛在嘉兴开幕， 论坛上对社区信息化发展进行了深入 的探讨研究。社区信息化的研究以20062020 年国家信息化发展战略1为蓝图， 明确了我国信息化发展的九项战略重点，其中就有推进社区信息化。从而将社区信息 化发展提高到了战略角度。从 2006 年开始的社区信息化研究方向也转到了“建立和 谐社区信息化大服务体系的理念” ，即整合各类信息系统和资源，构建统一的社区信 息平台，加强常住人口和流动人口的信息化管理，改善社区服务。在这基础上，社区 信息化研究转向了更为实际的应用服务领域。如嘉兴市南湖区提出了“寓管理于服务 之中”的信息化目标理念和可持续发展理念，以大目标整合大信息，以大信息提升大 服务，以大服务推动大和谐，这与国外的社区信息化研究方向不谋而合。 在社区信息化研究过程中，重理论轻实践的现象一直存在。对社区信息化发展 定位、模式关注多，而对于社区信息化建设工作中出现的问题，尚没有进行系统的归 纳和解决。我国社区信息化建设在总体规划、全面推进、公民参与、功能发挥、信息 1 中共中央办公厅，国务院办公厅2006-2020 年国家信息化发展战略 r 北京：2006 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 5 配套等诸多方面还存在很多问题，这些都需要做深入研究。 第四节 研究内容 本文以政府管理过程中社区信息化建设问题为研究对象，按照“建立和谐社区 信息化大服务体系”的社区信息化发展方向，通过真实的数据和案例，从四个方面展 现上海市社区信息化的成果：以公务员办公平台为特色的社区政务信息化、以社区网 格化为特色的社区管理信息化、 以社区事务受理平台为特色的社区服务信息化及小区 信息化和家庭信息化。但是，在上海市社区信息化发展成果背后，隐藏着许多阻碍社 区信息化进一步发展障碍，这些障碍不仅涉及到技术问题，还涉及到管理、体制与机 制等各个方面。 作为一名在基层从事社区信息化工作公务员，笔者承担了一些推进所在地区社 区信息化的具体工作。通过将这些零散的工作感受加以梳理，收集阅读了国内外一些 有关社区信息化方面的报刊书籍， 对上海市信息化过程中存在的这些问题进行研究和 思考，寻找其成因，针对成因提出解决方案，希望能给社区信息化研究后来者带来一 些有益的启示。 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 6 第二章 上海市社区信息化发展现状 第一节 上海市社区信息化发展基础 一、上海市社区信息化发展的软性环境 随着互联网技术及其应用的迅猛发展, 社会信息化水平的高低已经成为衡量一 个国家综合实力的重要标志。作为信息化水平较高的上海，上海的信息化建设在最近 五年取得了长足的进步，主要表现在建立电子网络政府, 推动电子政务的发展。上海 市政府用现代信息和通信技术, 把管理和服务通过网络技术进行集成, 借助 internet 实现政府组织结构和工作流程的优化、重组, 从而超越时间、空间和部门分离的限制, 全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理和服务。 上海市的电子政务从办公自动化到白玉兰网，再到中国上海网，经过十多年的 建设已初见成效。如上海政府门户网站于 2001 年 9 月 28 日试开通，标志上海市电子 政务建设取得阶段性成果，开始面向社会提供服务。 “中国上海”在 2004 年和 2005 年连续两届获得全国省级政府网站绩效评估第一名。根据联合国 2005 年发表的研究 报告，在全球 84 个城市的政府网站评比中“中国上海”排名第五。2005 年底， “中 国上海”门户网数据总量为 3.92g，静态页面数为 19.9 万条，图片 3 万余幅，各类办 事规程 1273 条，市政府各类文件 265 件，市政府规章 49 件，便民问答 4018 条，投 资类新闻 700 余条，累计发布上海要闻 6.96 万条。网站总点击数 12.64 亿次，首页总 浏览量 1824 万人次。不仅如此，在“中国上海”门户网站上集聚的“市民办事” 、 “企 业办事”以及其他服务项目达 1578 项，可直接受理的政府部门办事审批项目 704 项， 各类办事、服务表格网上下载 1661 项，6743 张。 “网上办事”页面访问达 979.7 万人 次，便民事项类项目页面访问 1910 万人次。 “中国上海”链接政府各部门各类网站 240 多个，这为上海市社区信息化发展奠定了扎实基础。1 因信息化的发展，提升了政府管理水平，使其更有效，更为规范。处于政府管 1 葛伟民上海电子政务建设j 网络与信息，2006， （10） ：6-9 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 7 理中的社区管理同样需要信息化的覆盖，由此便催生了社区信息化管理。 二、上海市社区信息化发展的硬件建设 在全球信息化浪潮的推动下，信息基础设施的建设和万维网技术的日渐完善， 使基于这一技术的应用以惊人的速度向社会生活各方面渗透， 不论从城市现代化建设 的必然要求出发，还是从提高城市居民生活质量的需求出发，加快社区信息化建设已 经是城市信息化建设不可或缺的重要组成部分，随着“1520”工程和信息港主体工程 的推进，全市的信息基础设施日益完备。电信宽带骨干网已从 8+40 扩容到 8-9d，单 元交换容量达到 40g；上海 atm 骨干网的规模容量己居全国首位；城域宽带网已覆 盖市区 90%以上的大楼和小区，具备了“千兆到社区、百兆到大楼、十兆到用户”的 服务能力。1 政府的大环境给予了社区信息化发展的大好契机，政策的倾斜、资金的投入以 及硬件设施的完善，使上海社区信息化得以在以下方面获得了突破。 第二节 具有公务员办公平台特色的社区政务信息化 一、社区政务信息化的含义 社区政务信息化主要指在街道办事处内部建立各个职能部门之间的电子办公网 络环境，并与上级政府有关职能部门通过专用计算机网络互联，利用先进的网络信息 技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化，实现办事处组织结构和工作流程的 重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，建成一个精简、高效、廉洁、公平的 运作模式，其主要服务对象是街道办事处内部的公务工作人员。 二、社区政务信息化的发展历程 上海市社区政务信息化的发展是紧密地伴随着计算计和网络技术的发展而不断 发展的。大致可分为以下三个阶段。 （一）个人计算机应用 1王云凌社区信息化建设及其管理服务模式探究 上海：上海交通大学，2002 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 8 这一时期主要是从上世纪 90 年代中期开始到 90 年代末期，以使用 winxp, ms office 为代表的办公工具软件，主要是利用计算机来提供个人工作效率。 （二）计算机网络的应用 从上世纪 90 年代末期开始， 随着计算机网络的发展和普及， 利用 novell netware 和 windows nt 网络技术，采用 client/server 体系架构，实现部门级的资源和数据共 享，进行公文处理、信息流通的自动化。 （三）internet 的应用 进入本世纪，上海市政务信息化进程大大加快，迅速进入到政务信息化的第三 阶段：采用 internet/intranet 技术标准，构建街道政府的社区政务信息化平台。这不仅 在技术上有了重大的进展，而且在应用和业务范围方面也得到了很大的扩展，逐渐从 部门内部、部门之间扩展到整个行业、整个社区信息化系统，乃至跨系统、跨行业。 可以看出，前两个阶段是属于办公自动化范畴，只有第三个发展阶段才是实际 意义上的社区政务信息化， 不过在实际应用中， 这三种应用又是紧密地结合在一起的。 三、公务员办公平台在社区政务中的应用 社区政务信息化作用体现在实现资源共享、提高工作效率上。上海市的社区政 务信息化的主要目标是使工作人员通过简单、友好的操作，处理枯燥、繁琐的办公及 业务流程，包括文件、数据、图表等信息，所有科室、人员实时地交流信息，提高工 作效率，降低办公费用和管理成本，使街道办事处在组织结构方面能够横向集成、纵 向压缩，在职能设置方面从集权到分权，在资源分配方面从分立到共享，在运行模式 方面从分割独立到整合协同， 在工作方法方面从以政府职能为中心到以社区成员为中 心。 基于政务信息化的主要功能，上海市各区县相继开发建立了以公务员办公应用 为平台的信息化系统，如徐汇区“公务员办公平台”已整合了办公系统、邮件系统、 短信平台、视频会议、地理信息系统等一系列部门日常应用系统，大大提高了公务员 办公效率。 1该区政务信息化是将电子政府平台从 39 个委办局扩展到 13 个街道办事 处，再进一步扩展到所有居委会。其区政府下属的 13 个街道办事处通过与各委办局 连通了电子政务平台，工作都在网上完成，工作平台上的待办事宜还会自动提请该做 的事项，紧急事务还被用不同颜色来区分，橙色表示警告、红色表示已经到时。在徐 汇区政府，所有公务员均在同一个办公平台工作，用视频会议取代传统开会方式；如 1政府信息化报告 .db/ol 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 9 果有紧急通知，平台通过短信就可以通知相关人员；全区统一建设的地理信息系统， 通过在同一张地图上建立不同图层，就可以达到指示各项信息的目的，如人口分布、 道路、楼宇、绿化等信息。 第三节 具有城市网格化特色的社区管理信息化 一、社区管理概述 1995 年 12 月，为了探索具有中国特色、时代特征、特大型城市特点的市区“两 级政府、三级管理”的新格局，上海市委书记黄菊在关于加强社区管理和基层政权建 设的讲话中指出，要理顺社区管理的体制和关系，加强街道的第三级管理，加强街道 在社区的管理作用。在此，我们将社区管理的定义界定为：在“两级政府三级管理” 新体制下，街道按照城市管理重心下移的要求，在一定的区域内，对社区工作行使组 织领导、综合协调、监督检查职能。调整和协调条与块、条与条及行政与社会组织的 关系，整合条块管理职能和社区资源，组织和引导社区居民和组织齐心协力共同参与 社区建设和管理的活动。 二、社区管理的框架和要求 社区管理的体制框架：第一，建立可信的管理体制，把综合管理的事权下放给 街道办事处，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，加快第三级管理新体制 的形成。第二，形成有效的管理体制，包括依法行政的法律环境，适度竞争的作业机 制，全责明确的考核机制，政务公开的监督机制，根据政企、政事、政社职能分离的 要求，促进第三级管理机制的形成。第三，构筑合理的管理体系，基本形成“费随事 转，条费块转”的财力支撑体系，设施完备、资源共享的公建配套体系，服务居民、 方便居民、有利居民的社区服务体系，探索和加强第三级综合管理办法，加快形成完 整意义上的第三级管理。 加强社区管理的要求：第一，逐步扩大街道的管理权限，相应配套下放人、财、 物，不断调整充实和加强第三级管理层面的力量。第二，在区职能部门派出机构与街 道对应设置的基础上，逐步明确区与街道之间、条与块之间职责与事权的划分，做到 统一规划、分级管理、条块结合、以块为主。按照全责一致的原则，由街道对辖区内 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 10 地区性、社会性、群众性、公益性工作负全面责任。第三，对街道内设机构进行重组。 推进政企、 政事、 政社职能三分开， 更好地发挥各类组织在社区建设和各类中的作用。 第四，建立街道综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治 安、房产物业、外来人口等方面，依法进行管理，充分发挥联合执法和综合管理的效 能，强化街道综合管理职能。 三、城市网格化管理体系构建 按照社区管理信息化的要求，上海市将建设、水务、交通、房地、市政、绿化、 市容环境、城管综合执法等政府管理部门，以及供排水、供气、物业、公交、出租汽 车、环卫作业等业务单位的受理项目纳入到网格化管理中，接受社区居民监督管理。 （一）上海市网格化管理体系建立及成效 上海市的网格化管理雏形是从 2004 年建立的“12319”城建服务热线的开始的。 “12319”城建服务热线整合了全市建设交通系统 17 条热线，开通后 7 个月时间里， 就接通市民拨入电话近 9 万个。从 2005 年开始，上海市在卢湾、长宁两区率先进行 了城市管理网格化试点。 长宁区范围为 37.19 平方千米， 被分为 1459 个万米网格， 111 个工作网格； 配备了 314 名城管监督员（又称协管员，分早中两班工作，双休、 节假日也有执勤） 。 卢湾区总面积 8.02 平方公里，将全区分成 439 个万米网格， 设 30 个监督责任区；配备了 35 名城管监督员（日班制） 。2006 年 1 月 1 日，卢湾、长 宁两个区级平台开始正式运行（后推广到各中心城区） ，将市政、交通、水务、房地、 市容环卫、绿化等部门各自建立的 gis 系统纳入网格化管理大系统中。 浦东、徐汇、 黄浦、静安 4 个区在 2006 年 6 月开始试运行之后， 市容面貌进一步改观， 基础设 施完好率明显提高。2006 年下半年，普陀、虹口、杨浦、闸北等 4 个区也完成网格 化管理信息系统建设；同时，还启动松江、青浦等郊区城市化地区网格化管理平台的 试点建设。 目前上海已经形成了市-区-街道三级之间的大型数据库，10 个中心城区 实现网格化管理全覆盖，共分为 14383 个网格，由 1206 个网格监督员负责巡视。城 市“部件”完好率有了明显的提高。各个层面之间的实时沟通和信息共享。 上海城市网格化管理信息系统建设时间不长，但是成效十分显著。通过网格化 管理，许多数天乃至数月难以解决的无人或多头管理难题迎刃而解。 例如 2005 年 10 月 1 日至 2006 年 7 月底，上海 10 个区实行网格化城市管理后，共计立案 16.19 万件，结案 15.39 万件。长宁区城市管理监督受理中心立案 6 万多件，结案率平均达 到 99%以上，最高 99.7%。卢湾区城市管理监督中心立案 1.2 万多件， 结案率达到 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 11 99.6%。从协管员发现问题到监督中心立案，快的只要 1 分钟，慢的也只要 3-4 分钟。 再如上海 12319 热线整合了城建系统水务-房地-交通-市容-绿化-市政等六大主要行 业的 17 条热线， 受理电话量很大。 但是，自 2005 年 10 月份以来关于卢湾区的投 诉却明显少了很多。 至 2006 年 8 月 8 日，从 12319 热线转到卢湾区城市管理监督受 理中心的案件才 6 起。 “热线”成“冷线”的背后不是城市环境问题的绝迹，而是城 市管理网格化模式的推进。1 （二）网格化信息管理系统构建 上海城市网格化管理信息系统采用了以市级平台建设为主线、以区级系统平台 建设为重点、市区两级平台协同工作的技术体系，在国内率先实现了市、区两级数字 化城市管理模式。 网格化管理系统包括四个层次，即网格监督员、市级平台、区级平台、街道和 专业部门。 基本工作流程大致分为五步：第一步，网格监督员现场巡查发现问题， 通过移动终端（具有通讯、取证、卫星定位等多种功能） ，将信息以数据、图像、声 音形式传至市级平台。 第二步，市级平台综合分析后，分派至区级平台，即各区监 督受理中心。 第三步，区监督受理中心将受理案件（也包括其它渠道的反映、投诉） 移送区指挥处置中心。 第四步，区指挥处置中心按案件不同性质，分配至街道或区、 市专业部门实施处置。 第五步，街道或专业部门处置完毕，信息反馈至区指挥处置 中心，再由区监督受理中心安排网格监督员现场确认后销案。 技术上的统一，大大降低了系统建设的投资成本和各系统的衔接成本，提高了 系统运行效率；体制上的协同，使得处置事件有了明确的分工和协作效率，也使得监 督体系能够逐级生效。 属于市级职能部门管的，就由市级平台指挥中心直接联系； 属于区或街道管的，就由区或街道去解决。 如果不是市区两级平台协同建设，区级 平台孤军奋战， 不仅在 “指挥” 市级职能部门办事方面显得柔弱无力， 而且未来在 “全 市统一建设网格化管理信息系统” 时， 有可能遇到技术上的障碍， 造成投资成本上升。 城市网格化管理充分体现了信息化的优势，提供了主动发现问题、为民服务的 手段；从“城管通”拍照取证、发信到“监督中心” “立案”和通知有关部门仅需要 几分钟，许多疑难问题被及时解决、许多违章行为被及时制止、许多事态在初始阶段 就受到控制，大大降低了社会运作成本。 通过城市网格化管理信息系统的建设，各部门在处理好条块关系，整合好管理 和作业资源，切实提高解决问题的能力等方面积累了可贵的经验。 市建设交通委牵 1 葛伟民上海城市网格化管理信息系统建设的经验和问题 j .网络与信息，2006， （11） ：5-9. 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 12 头，会同全市 15 个委办局和相关单位，形成了市、区联动的工作网络，建立了月度 工作例会制度，对数字化管理平台和 12319 反映出来的疑难顽症、历史遗留等问题进 行协调磋商，有效推进了问题的解决。 卢湾、长宁两个试点区也结合区域特点， 建 立了相应的区级部门间工作协作机制，定期召开会议，协调解决问题。 并且，城市 网格化管理还有助于政府部门及时对本市基础设施的布局、 规划以及城建管理手段进 行调整优化，使城市管理决策有了更充分的数量分析依据。 （三）实有人口信息库构建 网格化信息管理是对社区中“物”的管理手段，实有人口信息库则是网格化管 理中“人”的管理的手段，即是把各条线系统中与自然人属性信息相关的数据，集成 到实有人口信息库的过程。特别地，这里的人口资源库包括了常住人口、暂住人口， 即实有人口、实际归属社区管理和服务的自然人生活和工作在社区的自然人。 上海市的实有人口信息库是将需要数据库管理平台进行存储、管理，主要采用 主流的 oracle、db2、sybase, sql server 等进行管理。实有人口信息库中的 数据来源分为两类，第一类、来自条线系统的人口属性数据，比如公安的人口信息、 劳动的就业信息、民政的低保信息、公共卫生的疾病和健康信息、社会发展的教育信 息、社会保障金信息等，这些数据需要通过数据采集和信息交换平台从其他系统中获 取；第二类、通过街道采集的数据，比如人户分离数据、房屋租赁数据、临时来沪人 员数据等。这些数据由社区工作人员采集并存入人口资源库。 实有人口信息一般包括三部分:一是基础信息，主要是反映自然人的基本属性， 主要由公安部门提供，这部分数据是实有人口信息的基础；二是扩展信息，主要是反 映自然人的一些基础附加属性；三是专用信息，主要是反映自然人在不同业务方向的 专用信息，比如劳动信息、民政救助信息、党员信息、统战信息等。如：个人残疾信 息、个人家庭信息、个人求职信息、个人医疗信息、个人社保信息等。 实有人口数据库为解决“人户分离”现象造成的新问题提供了有效的管理方法。 如江苏路街道率先以居委会保存的户籍基础信息为依据， 整合了部分条线的基础信息 和居委会采集的实有人口信息，建成了实有人口数据库,并将政府各条线业务数据导 入实有人口数据库，建立了各类社区政务管理工作模块，体现了新社区的现代管理。 现在居委会通过查阅实有人口数据库里的数据就能准确获取申请人的各种信息， 获知 反馈的时间也大大缩短。1 1 逯阳细微之处见服务j 中国信息化，2006， （1） ： 54-57 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 13 第四节 具有一门式事务受理特色的社区服务信息化 一、社区服务概述 社区服务活动是在 1 5 年前由民政部倡导和发动起来的。 当初是把它作为推进社 会福利事业深入改革的一个重要措施和加快社会福利社会化的一条重要途径.随着社 区服务的蓬勃发展，其服务对象不断扩大，服务范围不断扩展，服务内容不断丰富， 服务项目不断增加。因此，社区服务所起到的作用已经大大超出了原来的预想，对它 的本质属性和丰富内涵的认识也在不断深化和发展。 社区服务具有福利性、群众性、服务性、互助性和地缘性 5 个特点，其中福利 性是它的最本质属性。社区服务的服务内容主要是面向老年人、残疾人、优抚对象、 社会贫困人口等社会特殊群体提供社会福利服务;面向广大的社区居民提供便民利民 服务;面向社区企事业单位和机关团体开展双向服务和面向广大群众的社区就业服务: 以及社区保障服务。 十几年来，全国的社区服务作为一项新生事物，从无到有，从小到大，从少到 多，取得了非常显著的成就，初步形成了以社区服务中心为骨干，以向老年人、残疾 人、优抚对象提供服务和便民利民服务为主要内容，以设施服务和社会互助为重要形 式的社区服务的新格局。 从政府为人民服务出发，为人民办实事，倡导社区服务，逐渐感到社区的作用 愈来愈大，尤其是在我国实行社会市场经济，政府机构职能转变的过程中，发现许多 过去由政府包揽而又常力不从心的事情，完全可以由社区完成，社区不仅可以是政府 和人民之间的桥梁，而且将成为完善人际关系，优化社会组织的社会学基元。而社会 信息化则是可以利用信息技术更快捷、更充分地发挥社区的功能，满足人们对信息化 服务的需要。 二、社区事务受理中心和一门式服务 （一）社区事务受理中心简况 上海市社区事务一门式服务将市、区（县）政府有关职能部门依法在街镇设立 的各类受理事项和出证事项由原来部门分门受理， 归并到社区事务受理服务中心一门 上海交通大学 mpa 论文 上海市社区信息化的现状及发展策略研究 14 受理。按照让市民“少跑一趟路、少跨一个门槛、少走一道程序”的要求，在对办事和 审批流程进行优化的基础上，通过电子政务平台、现场服务平台和电话咨询平台，为 居民提供前台一口综合受理、后台网络联通协办的充分反映便捷度、透明度和亲和度 的社区事务受理服务。 （二）社区