（旅游管理专业论文）旅游资源开发中的政府行为研究.pdf

桂林工学院硕士学位论文 中文摘要 旅游资源是旅游业发展的资源基础，旅游资源开发是旅游业发展的重要一环， 当前如何促进旅游资源的可持续利用引起了业界广泛的关注。以往的研究大多从 技术的角度来解决旅游资源的可持续利用，而对于我国以政府为主导配置旅游资 源的现状，把旅游资源开发中的政府行为纳入视野来加以审查，这对于当前我国 旅游业的发展，无疑具有十分重要的理论和现实意义。 本文从政府行为的一般理论阐述以及对旅游资源开发中存在的问题入手，考 察旅游资源开发中存在的问题的根源，结果表明旅游资源开发中存在的问题根源 于其中的政府行为缺陷。进而分析旅游资源开发中政府行为缺陷形成原因，概括 国外国家公园开发管理的经验，在此基础上，结合我国的社会文化与经济状况， 探讨我国旅游资源开发中政府行为合理化方向及实施条件。 关键词：旅游资源 开发政府行为 i l l 桂林工学院硕士学位论文 a b s t r a c t t o u r i s mr e s o u r c e si st h ef o u n d a t i o nf o rt h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s m ，i ti sa n i m p o r t a n ts t e pt h a th o w t od e v e l o pt o u r i s mr e s o u s c e st ot h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s m h o wt op r o m o t et h es u s t a n a l i b i t yo ft o u r i s mr e s o u r c e s ；w h i c hi sc o n c e r n e db ym a n y e x p e l s ，t h ep a s tr e s e a r c hd e a l e dw i t ht h i sq u e s t i o nf r o mt h ev i e wo ft e c h n o l o g y i a t t e m p tt oa n a l y s et h eg o v e n m e n t a tb e h a v i o r ，t h i su n d o u b t e d l yh a st h et h e o r e t i c a la n d r e a l i s t i cm e a n i n g st ot h ea r r a n g e m e n to ft o u r i s mr e s o u r c e su n d e rt h el e a d i n go fo u r g o v e r n m e n tt o d a y i n t h i st h e s i s ，f i r s t l ye x p a t i a t i n gg e n e r a lt h e o r i e so fg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ra n d p r o b l e m se x i s t e di nt h ed e v e l o p m e n to ft o u r i s mr e s o u r c e s r e v i e w i n gt h ec a u s eo f p r o b l e m s ，t h eo u t c o m e sm a d ec l e a rt h a tt h eb l e m i s ho ft h eg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r r e s u l t i n p r o b l e m s t h e na n a l y z i n g t h er e a s o no f g o v e r n m e n t a l b e h a v i o r b l e m i s h s 。g e n e r a l i z i n gt h ee x p e r i e n c eo ft h em a n a g e m e n ta b o u ta b r o a dn a t i o n a lp a r k o n t h i sb a s i s ，w i t ht h es o c i a lc u l t u r ea n de c o n o m i cc o n d i t i o no ft h eo u rc o u n t r y ，i n q u i r i n g i n t or a t i o n a l i z a t i o no fg o v e r n m e n t a lb e h a v i o ri nd e v e l o p m e n to ft o u d s mr e s o u r c e sa n d t e r m sp r a c t i c e d k e yw o r d s ：t o u r i s mr e s o u r c e s d e v e l o p m e n tg o v e r n m e n t a lb e h a v i o r i v 桂林工学院硕士学位论文 独创性 声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下( 或我个人) 进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得桂林工学院或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。土： 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 签名：蜢敷日期：童堕：! ! ! ? 关于论文使用授权的说明 本人完全了解桂林工学院有关保留、使用学位论文的规定即：学校有权保留送交沦文的复 印件，允许论文被查阅和借阅：学校可以公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其 他复制手段保存论文。 ( 保密论文在鹅密后应遵守此规定) 1 1 日期哇堕：! t 桂林工学院硕士学位论文 第1 章引言 1 1 研究问题的提出 旅游业以其强大的关联性和巨大的乘数效应倍受各地政府部门重视，2 0 世纪 9 0 年代末期，中国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业 优先发展的大好形势。到2 0 0 1 年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确 旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。 旅游业的发展离不开旅游资源的开发，旅游资源是自然界和人类社会中儿能 对旅游者产生吸引力，可以为旅游开发利用并能产生经济效益、社会效益和生态 效益的各种事物和因素，是旅游产业发展的资源基础。旅游资源不仅具有经济资 源的一般属性，还具有一些特殊属性，是一种特殊的经济资源。相对于一般经济 资源，旅游资源的特殊性主要表现在：价值多重性。旅游资源价值包括经济价 值、社会价值和生态价值三方面的内容。价值多重性决定了旅游资源配置效益目 标的多重性和综合性；利用不可逆性。旅游资源依据自然生态系统和社会文化 系统，承担一定的系统功能。旅游资源的开发，会引起原系统的改变。这一过程 是不可逆的，开发决策失误所带来的经济损失、环境破坏和社会影响将是不可挽 回的 不可再生性。即在一定时间内，旅游资源供给量基本固定，无法再生， 如山岳资源；非完全流动性。旅游资源形成和分布在特定地理空间环境中，无 法如资本、劳动力一样自由流动；资源产品的公共性。旅游资源空间范围及其 影响范围的广泛性，决定了旅游资源配置不能完全市场化。旅游资源的开发利用 必须放在发展旅游业、发展社会环境，保护生态平钠等诸多因素的大环境中加以 设计，旅游资源的特殊性及开发的特殊性必须有政府的介入。 旅游资源类型多样，最典型的类型就是各级风景名胜区、自然保护区、森林 公园、文物保护单位等，他们分别隶属于建设、林业、园林、文物、环保、水利 等部门管理，各部门、地方政府分别对自己所属区域的旅游资源进行开发名义 上为国家所有，但实际上“谁占有。谁开发”，“谁开发，谁所有”，所有权被化作 各地方、各部门所有，旅游资源开发形成了“齐抓共管”的局面，旅游资源开发 中政府行为的缺陷被表面上一片欣欣向荣的态势所掩盖，政府扮演着双重角色， 桂林工学院硕士学位论文 既要对旅游资源的保护负责，又要使之促进经济发展。而在缺乏外在和内在约束 下，政府在旅游资源开发中实行大包大揽，既是投资主体又是运营决策者，还是 监管者和政策法律制定者，这样形成了政府既是运动员又是裁判员。因此，分析 其中的政府行为缺陷和形成原因，政府作为制度安排、政策制定者在旅游资源开 发中应发挥何种作用，在多大程度上发挥作用以及如何发挥作用对于推动我国旅 游业的发展具有极其重要的作用，对中国旅游业的可持续发展具有很强的现实意 义。 1 ，2 基本范畴的界定 1 2 1 旅游资源 关于“资源”的概念，目前并没有一个严格、准确、被所有人所接受的定义， 在我国辞海中对“资源”的解释是“资财的来源”，“资财之源，一般指天然 的财源。”英文中的“资源”是r e s o u r c e ，由前缀r e 和s o u r c e 构成，“r e ”含有 “再”、“又”、“重新”等意思，s o u r c e 表示“源头、来源”，表达了人们了解到 “资源”能够重复利用的性质。从字面上理解，东西方对“资源”的理解大体是 一致的。即对人类有用的、能给人类带来财富的客观存在。 “资源”一词在实际使用中还有广义、狭义之分，广义的资源指人类生存、发 展和享受所需要的一切物质的和非物质的要素；狭义的资源仅指自然资源。除此 之外，许多研究者从各自专业和研究角度出发，对“资源”概念也有各自的解释。 旅游资源是一个功能的概念。其范围和深度随着人们的认识水平和生产力发 展水平的提高而不断扩大。旅游资源不是本体资源，而是功能资源；其资源的内 涵和经济价值不是自身的物质形态所决定的，而是由旅游产业发展过程中的认识 和需要所决定的。例如，水资源是本体资源，而当水用于灌溉时，水资源变为农 业资源，当水用于泛舟时，就变成旅游资源。旅游资源总是附着在某种本体物质 之上的。在旅游业作为朝阳产业蒸蒸日上时，人们( 特别是各级政府) 对不同产业 的机会成本进行比较，不断将各种本体资源( 如土地资源、森林资源、文物资源) 转化为具有更高经济利益( 包含社会效益、环境效益) 的旅游资源进行开发。在这 个过程中，已被充分利用的旅游资源会在利用方式上发生变化，开发深度不断加 大；未被充分利用或未经开发的旅游资源会得到进一步的利用和开发，从而加入 2 桂林工学院硕士学位论文 到旅游活动中来。旅游资源的开发利用不是一次到位，其潜能的挖掘是一个动态 的过程。旅游资源与现实的旅游特色相对应，总是以潜在的形式存在于自然状态 的物质环境和已被开发的旅游环境( 不包含旅游环境本身) 之中。 旅游资源是随着旅游活动的发展而出现的专业术语。旅游资源的定义。学术 界的看法也不尽相同，本文中，旅游资源采用中华人民共和国标准旅游规划通 则的定义，即旅游资源是自然界、人类社会中凡能对旅游者产生吸引力，可以 为旅游业开发利用，并能够产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因 素。 1 2 。2 政府行为 政府是许多社会组织中的一个，政府与其他组织的主要区别在于两个方面： 政府是对全体社会成员具有普遍性的组织；政府拥有其他经济组织所不具备的强 制力。现代市场经济中的政府具有双重身份：首先它是一个社会经济管理者，充当 着裁判的角色，担负着干预调节经济运行过程的任务；其次它同时又是市场主体 之一，直接参与经济运行过程，对市场的供给和需求都有重大影响作用。政府的 这种特殊身份表明了现代市场经济中政府占据的重要地位，可以说，没有政府的 作用，市场经济是不能自行运转的。具体的讲，政府的地位主要体现在下述几个 方面 2 ： 政府是经济活动秩序的制定者和维护者。市场经济是竞争经济、法制经济， 而竞争必须有秩序、规则。政府通过设定监督机构，维护正常的经济秩序，规范 市场主体的行为。 政府是制定经济活动规则的仲裁者。市场经济运行的过程中，市场主体都 应遵循既定的规则，如果有“违规”行为，政府有权给予违规者以惩罚。经济运 行过程犹如体育比赛，政府不但制定赛程、比赛规则，而且它还是裁判，监督比 赛的进行。政府的裁判地位，要求它自身必须公正、严格，具有权威。政府作为 市场主体之一，也不能违反规则。 政府是经济运行过程的调解者。政府对经济运行过程的调节，从调节方式 上看，分为直接调节和间接调节：从调节对象上看，分为微观调节和宏观调节， 其中宏观调节又分为总量调节和结构调节。除此之外，政府还要对市场分配结果 桂林工学院硕士学位论文 进行调解，以保证经济发展和社会发展过程的协调，促进社会进步。 政府是经济运行过程的直接参与者。政府通过生产和提供社会公共产品， 成为市场供给者，通过向私人企业订货、采购，成为市场需求者。在这种情况下， 政府成为一个市场主体，其行为对市场供求状况有巨大影响。政府作为市场主体， 也必须遵守市场规则，置身于市场竞争之中，而不能凭借自身的特殊地位任意行 事。 政府是经济发展和社会发展的规划者。政府要根据国内、国际经济发展状 况，为本国的经济发展和社会发展做出规划，制定发展战略目标，提出中期、长 期发展计划。这一方面是为微观经济主体提供宏观经济的信息、发展前景和趋势， 另一方面也为政府干预调节经济提供依据和准则。 1 政府行为的定义 政府行为从广义上说，凡是与政府有关的行为都属于政府行为，从狭义上说， 政府行为是政府行为主体对社会与经济的公共事物实施管理的行为。具体来说， 就是政府职能的具体运作。政府职能，是国家行政机关根据经济和社会发展的需 要，在行使权力的过程中所承担的职责和功能，是适应国家的根本目的而形成的 政府活动的基本方向和基本内容。政府职能是比较抽象的、相对稳定的。而政府 行为是比较具体的、相对多变的。政府行为对政府职能的行使得当，可产生积极 作用，反之，会产生消极作用，甚至造成巨大损失。所以，政府行为操作机制的 规范化至关重要。 据此，本文提出的政府行为定义如下：它是社会主义国家中政府组织依照法 律对旅游资源开发中的经济活动所采取的对策性管理行动。 2 政府行为目标 政府行为的多重性，决定行为目标的多重性。政府行为目标包括政治目标、 经济目标、社会发展目标等。政府调控经济的主要目标是：充分就业，物价稳定， 经济持续均衡增长，收入公平分配，保障最低生活需要，维护效率优先，兼顾公 平，控制人口，保护和改善生态环境，提高人们生活质量，合理配置资源等。概 言之，就是经济社会协调发展、社会全面进步、人们安居乐业【3 j 。 旅游资源开发中的政府行为e t 标：旅游资源的永续利用，即包括后代在内的 全体公众的利益不受侵犯，使其得到永续利用。 4 桂林工学院硕士学位论文 3 政府行为方式 在计划经济时代，政府实现其职能目标主要是通过指令性计划安排生产，调度 供给，什么都凭“计划”安排。 在市场经济条件下，政府行为方式发生了显著变化，政府主要通过宏观调控 手段，运用市场机制，引导企业经营，促进经济社会发展。其行为方式主要通过 以下一些手段表现鸭 计划手段，它是根据国民经济和社会发展的目标和任务引导宏观经济的 动作和微观经济主体的决策，协调其他调控手段和各项经济政策及各类经济主体 的利益，保证宏观调控的有效实施。 财政手段，通过调整财政收入与支出，即运用预算、税收、财政投资、财 政补贴和国债等调节社会总供给和总需求的均衡和结构平衡，财政手段的使用效 果比较明显，可影响多个调控目标。 金融手段，是指中央银行通过对货币和信贷的调节，对国民经济的动作施 加影响。 行政手段，政府利用自身的权力、威严和强大的物质力量，对社会经济活 动进抒强制性干预，分为对内经济管理和对外经济管理，对内经济管理有价格管 理、投资管理、产品质量、监督管理等等。 制度手段，是指通过完善经济体制、制定与市场经济相适应的法规和制度， 规范和约束经济主体的行为，为社会经济运行提供良好的环境，以实现经济调控 的目标。经济体制改革就是广义的制度手段。狭义的制度手段包括所有制、体制 和组织机构的变革和调整。如财税体制改革、金融体制改革、分配制度改革、企 业制度变迁、社会保障改革等等。 法律手段，它是赋予上述各项手段以庄严的法律的“手段的手段”。法律是 规范市场经济主体行为的需要，是维护经济秩序的有效手段。所以，市场经济被 称为“法制经济”。 1 3 研究对象和目的 本文分析的对象是旅游资源开发中的政府行为。对这种类型的政府行为需要 作两个基本含义界定：首先，它具有社会经济制度的特殊性质。即研究存在于社 桂林工学院硕士学位论文 会主义经济制度下的政府行为。本文的终极目标是为完善旅游资源开发中的政府 行为提出有参考价值的意见。其次，它是政府在旅游资源开发中的管理行为。政 府行为是一个宽泛的概念，本文不打算研究政府行为的一般，而是研究政府行为 的特殊，即政府在旅游资源开发中的行为。 对政府在旅游资源开发中的行为研究要达到三个主要目的：描述政府在旅 游资源开发中行为的缺陷：揭示政府在旅游资源开发中行为缺陷的原因；设 计政府在旅游资源开发中的合理行为选择，并分析其合理行为实施的条件。 1 4 研究的内容框架 本文主要内容框架为：第一部分，引言。首先提出研究的问题是政府在旅游 资源开发中的行为，并对旅游资源、政府行为等基本概念予以界定，以及说明本 文的研究目的和对象、研究思路与方法、研究内容框架。第二部分，与本文相关 的理论分析。包括古典“消极政府”论、现代“干预政府”论、政府与公共选择 理论、利益相关者理论、可持续发展理论。第三部分，我国旅游资源开发中政府 行为缺陷。第四部分，政府行为缺陷形成原因分析。第五部分，国外案例分析。 第六部分，分析政府在旅游资源开发中合理行为。第七部分，旅游资源开发中政 府合理行为的实施的条件。第八部分，结论与探讨。见下图： 6 桂林工学院硕士学位论文 引言 土 理论分析 j 旅游资源开发中的政府行为缺陷分析 0 旅游资源开发中的政府行为缺陷原因分析 上 国外案例分析 上 旅游资源开发中的政府行为台理化选择 0 旅游资源开发中的政府行为合理化实施的条件 0 结论与探讨 1 5 研究思路与方法 本文首先从提出的问题作为出发点：旅游资源的特殊性及开发利用的特殊性 需要政府的扶持和监管；另一方面，旅游资源开发中的政府主体性，表现出政府 干预过多，既当运动员又当裁判员，这样将会引起“越位”，同时又不乏政府行为 的“缺位”，那么，政府到底在旅游资源开发中应做出什么样的行为选择以做到“到 位而不越位”呢? 这无疑是当前一个很具有现实意义的课题。其次对前入研究的相 关理论进行归纳总结，并借鉴发达国家国家公园管理经验，在此基础之上针对中 国旅游资源开发中的政府行为缺陷一错位缺位现象，政府在旅游资源开发中的效 率低下以及现行体制下固有的行为缺陷等作实证分析，通过对表象及深层原因的 剖析，提出中国政府在旅游资源开发中合理的行为选择及实施的条件。其技术方 案见下图： 桂林工学院硕士学位论文 本课题研究采用技术措施主要有：规范分析与实证分析相结合；国内外比较分 析与归纳分析相结合；实地考察与文献研究相结合。 桂林工学院硕士学位论文 第2 章相关理论分析 2 1 政府与市场关系论 2 1 1 古典“消极政府”论及其评价 从皿当斯密出版国民财富的性质和原因研究( 简称国富论) 的1 7 7 6 年至2 0 世纪2 0 年代，在西方经济学上称为古典经济学时期，政府作用观点以“消 极政府”为主流”。 1 7 7 6 年，市场经济之父、英国古典政治经济学家亚当斯密在其经典名著 国富论中，认为自由企业制度和自由市场机制( “看不见的手”) 完全能够实 现资源的最佳配置和经济发展，政府只须充当一个“守夜人”角色“1 。根据其论 述，政府的职能主要有三项：保护社会，使之不受其他独立社会的侵略；尽 可能保护社会上每个入，使其不受社会上任何他人的侵害或压迫；建设并维护 公共事业和某些公共设施。斯密认为，超出上述范围的政府活动往往是有害的， 一是使资源配置状况恶化，再是孳生官员腐败。 1 8 0 3 年，法国经济学家萨伊出版了政治经济学概论，提出了一个命题， 即萨伊定律：供给能自动创造自身的需求。他认为政府试图替代企业和企业家去 解决生产什么，生产多少这两个问题是没有必要的，政府不可能成为成功的生产 者，而且，政府经营企业还会妨碍公平。萨伊认为政府的责任在于为经济发展创 造一个安全、公平和有利的环境。 1 8 4 8 年，英国经济学家穆勒出版了政治经济学原理及其在社会哲学上的运 用，在该著作第五编，他以“论政府的影响”为题对政府的职能做了广泛的探讨。 在这部著作中，穆勒对赋予政府过多职能持强烈的批评态度”1 。 亚当斯密、萨伊、穆勒三位经济学家的观点代表了古典时期西方经济学家 对政府作用的基本看法，即：自由企业制度和自由市场机制能基本解决资源配 置问题，政府不需要承担太多的职能。政府行使某些职能是必要的，但政府本 身有缺陷。因此，应对政府职能范围做严格限定。古典经济学家不主张通过兴 办、经营国有企业来行使政府职能，不主张对私有企业过多的限制。该时期政府 职能限于“守夜人”角色，与当时西方发达国家处于工业化社会初期，市场经济 桂林工学院硕士学位论文 制度处于基本形成阶段是相适应的，对市场经济发展具有促进作用。但是，这些 观点都太过于迷信市场这只“看不见的手”的作用，拿理想的市场配置现实中的 资源。事实上，市场是有缺陷的，由于垄断、外部性、分配不平衡等存在，市场 也会失灵，需要政府发挥一定的调控作用，这表明，古典经济学对政府作用的范 围的说明是不够的。 2 1 2 现代“干预政府”论观点及其评价 西方经济学发展到2 0 世纪2 0 一6 0 年代，经济学家给政府赋予了许多新的职 能，主要在两个领域展开： 微观经济学领域新古典经济学家的分析。新古典经济学家通过对垄断、外 部性和收入分配不平等的研究，形成了市场失灵理论，主张通过增加政府更多职 能，来干预经济和社会。 宏观经济学领域凯恩斯主义者的分析。1 9 3 6 年，凯恩斯出版就业利息和 货币通论。认为不加干预的市场经济会产生有效需求不足，这是市场的缺陷，需 要政府采取积极的措施来加以消除弥补”。他提出了扩大政府干预经济的力度和 对策：一是要重视财政政策的作用，即通过国家兴办公共工程等直接投资和消费 来弥补私人消费和投资的不足，从而提高国民收入。实现充分就业：二是要注重 货币政策的有效性，因为货币政策的作用在于通过对货币数量的控制来改变利息 率，并通过利息率改变来刺激投资，以便实现充分就业水平；三是重视政府举债 方式作用，通过举债方式兴办资本项目，增加投资，提高有效需求。他认为，政 府的干预应该是全面的，不仅市场失灵的方面要去干预，市场成功的地方也需要 政府进行保护，以防出现市场失灵，政府不仅要干预生产，也要干预分配，以创 造有利条件，刺激经济增长，维护社会公正。 凯恩斯以后的许多西方经济学家秉承了他的思路，在分析市场不足的基础上， 界定政府的经济职能。特别是在第二次世界大战后，人们把“市场失灵”当成了 一个正式的经济分析概念使用，并对其产生原因进行了系统的阐述，认为“市场 失灵”主要表现在以下几个方面：垄断与低效率；外部性及资源配置失当；市场 不能调节公共物品的供给；市场的价格机制并不能解决或者至少是不能够有效解 决不完全信息问题；合成谬误。 桂林工学院硕士学位论文 2 0 世纪2 0 一6 0 年代以来，由于新古典经济学家和凯恩斯主义者在微观、宏 观两方面对市场失灵的论证，人们对政府的期望值逐步提高，政府的肩头被赋予 了一系列职能，除亚当斯密界定的那三项职能外，增加了很多职能：反垄断以 维护公平竞争、实现社会公平、积累发展资本、改造经济结构、提供公共品、维 持物价稳定、实现充分就业、维持宏观经济平衡、管制私有企业等等。这一时期 经济学家对市场缺陷的分析在一定程度上代表对市场结构和功能认识的深化。因 为，无论从理论上看还是从现实上看，市场的确有缺陷。因此不能把所有资源配 置活动都交给市场，更不用说非经济目标的实现。同时依据市场失灵来论证政府 干预必要性既为政府干预提供了坚实的理论基础，又为界定政府干预范围提供了 基本思路。政府干预论强调政府的主导作用，要求政府在经济发展过程中指引经 济发展方向，保持宏观经济的稳定性，为市场发挥作用创造良好的外部环境以及 规范市场主体行为，把政府作用和市场的作用有机联系起来。但这一时期理论也 有缺陷，它只论证了市场的缺陷和政府干预的必要性，没有分析政府干预作用的 可行性和局限性，因而其理论具有片面性，导致人们对市场机制的怀疑和对政府 干预、政府计划的盲目崇拜。事实上，政府本身也有局限性，政府干预也不是万 能的，政府也有可能失灵。 2 2 政府与公共选择理论 政府拥有全体成员和强制力这一独特性导致其交易和其他组织间的交易之不 同，即除了政府之外，任何组织之间的交易( 不合法的交易除外) 都是自愿的。然 而，这并不意味着政府与其他组织和个人之间的非自愿性质的交易就是坏的。“国 家最主要也是最困难的任务是建立一系列的游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励 全民充满活力的加入到经济活动中来“。”希克斯1 9 6 9 年所写的经济史理论 曾谈到，市场经济的演化自始至终都离不开国家的介入。在向市场经济缓慢演进 的历史过程中，只有国家认同并出面确立了市场经济的两大基石( 即法律和货币制 度) 之后，这种被哈耶克称为“自发秩序”的扩展过程才可能持续不断。张宇燕据 此指出，改革的实质是国家主导型的制度变迁，改革是在保持原有统治之稳定性 和连续性的前提下，由国家对既有的政治经济体制作出的自我调整。林毅夫则 指出“一个更有趣的问题是：国家是否有激励去设计和强制推行由诱致性制度变 桂林工学院硕士学位论文 迁过程所不能提供的，适当的制度安排”。”政府为市场、经济组织提供制度安排 这项社会功能在现代市场经济中发挥着日益重要的作用，世界各国政府都在致力 于为微观主体营造良好的发展环境上，而不是直接的行政干预和主体参与。 然而，政府( 国家) 并不一定是“公共利益的代表”，政府的行为仍是“经济人” 行为，仍要从理性人的角度来得到解释。正如林毅夫所指出的，现代经济学的本 质特征是其不同于其他学科的基本理论前提，即“人的行为是理性的”，进一步说， 就是“一个决策者面临几种可供选择的方案时，会选择其中使他的效用得到最大 满足的那个方案”。当然，考察政府行为的复杂性在于，政府并不是一个人，而是 在包括统治者在内的多个利益主体的作用体。正如布坎南所指出的，一方面，一 切制度都包含公共选择的因素，另一方面在与公共有关的决策中，实际上并不存 在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过 程，“公共选择”的结果如同企业行为的结果一样是各个利益主体“博弈”的结果。 公共选择理论是将经济学原理用于分析政治决策的制定。它的研究对象是政 府的运行机制，从经济学的角度、以经济学的假设出发，运用经济理论和方法研 究政府行为的机制，并探索使政府行为合理化的途径。在公共选择理论看来，市 场行为是一种个人之间的自由交易，而政府行为则是有强制性的，这是二者之间 的本质区别。虽然政府行为有强制性的特点，但不能是任意的和非理性的。政府 的经济作用在于实现收入再分配，增进社会总体福利，以稳定经济形式，在市场 不能有效提供公共物品( 包括国防、公路等) 时，通过财政手段保障这类物品的 有效供应。政府的强制性权力来自于人们增进社会经济福利的需要，是公共选择 的结果。在成本和收益不能被完全内部化的地方( 存在外部性的地方) ，公共决策 是必需的。 在考察旅游资源开发中政府行为时，要注意两个概念：“政府的有限操作” 概念。从内容上讲，政府的行动范围通常都是受周围环境的严格限制，而且也只 允许对现有制度做一些有限的改动，这被七十年代的荷兰总理登乌尔称之为“政 府的有限操作”确实，国家政府虽然对外是国家主权的代表，对内是政府机构的 垄断者，但其决策麓政的自主性却无法不受到众多的制衡以及竞争性力量的约束， “对外受到外经、外交关系和条约公约的限制，对内则受到国家与社会关系的约 束，在国家内部则受到政府机构内各部门之间矛盾的制约”，并没有完全的自主可 桂林工学院硕士学位论文 言。在这种情况下，政府在行事过程中必定也是小心翼翼的。一旦做出的允诺需 要进行改动，即使政府的变动行为是完全合理和合法的，但留给公众的只能是一 个“背信弃义”的印象。因此，再去兑现其他的诺言就变得十分困难。在旅游资 源开发过程中，政府在政策法规制定中的行为也是多方权衡和博弈的结果，不可 能步到位，必然有一个渐进的过程，加之政府政策改动也有一个过程，并且是 多方均衡的结果，政府行为在旅游资源开发中的有限操作性在某种程度上决定了 旅游资源开发的现状。政府行为“合理性”概念。任何政府都存在维持自身政 权稳定和自身权威的天性，正如卢梭所指出的，“最强者也不能总是强大到足以永 远做主人，除非他能将力量转化为权利和服从的义务”“，这在政治学中被解释 为需要获得以及增加“合法性”。政府也是由公务员组成的，也是理性经济人，其 作出的政府行为不可能穷尽一切真理，合理性就表现为立法形式，在旅游资源开 发中的政府行为也表现出合理性。 2 3 利益相关者理论 利益相关者理论的基本出发点是企业的社会责任i t 4 1 。企业社会责任概念是随 着美国企业的规模和势力在2 0 世纪5 0 年代日益增长而出现的，6 0 一7 0 年代， 随着资本主义社会中贫困、失业、种族歧视、城市衰败和污染等问题日益突出， “社会责任”成为各个不同群体呼吁美国企业进行改变的“战斗口号”。从70 、 80 年代开始，西方资本主义发达国家面对市场经济体系所暴露出来的一系列问 题，纷纷开始从政治、经济、法律以外的途径寻求支持，导致经济伦理、商业伦 理、企业伦理等应用伦理学的勃兴，其中关于企业的社会责任如产品安全、与消 费者的关系、与雇员关系等等所涉及的道德问题已成为企业无法回避的现实问题。 在利益相关者理论看来，那些只顾自己赚钱，没有关注相关者利益的企业行 为都被视作非道德的或不道德的，伦理管理也成为了利益相关者管理理论的基本 要求和思想精华。 利益相关者管理奉行的核心思想是【l 纠：企业的经营管理活动要为综合平衡各 个利益相关者的利益要求而展开进行，与传统的股东至上主义的主要区别在于， 该理论认为任何一个公司的发展都离不开各种利益相关者的投入或参与，企业追 求的是利益相关者的整体利益，而不仅仅是某个主体的利益。这些利益相关者包 桂林工学院硕士学位论文 括企业的股东、债权人、雇员、消费者、供应商等交易伙伴，也包括政府部门、 本地居民、当地社区、媒体、环境保护主义者等集团，甚至还包括自然环境、人 类后代、非人物种等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。这些利益相关者 都对企业的生存和发展注入了一定的专用性投资，他们或是分担了一定的企业经 营风险，或是为企业的经营活动付出了代价，企业的经营决策必须要考虑他们的 利益，并给予相应的报酬和补偿。 正是在上述观点得到了越来越多的规范性和实证性的发展以后，利益相关者 理论从根本上决定了“企业具体应该对谁进行伦理管理”这一核心问题，并形成 了一个统一的研究范式，它认为伦理管理乃是企业履行与利益相关者长期隐形契 约的内在要求，企业作为“一种治理和管理专业化投资的制度安排”( b l a i r l 9 9 5 ) ， 必须以社会伦理道德规范为依据，认真处理好与利益相关者的关系，实行对利益 相关者讲伦理道德的经营管理活动。那种认为企业只为股东利润最大化而生存的 思想很可能会导致非道德经营和不道德经营。只有考虑利益相关者的要求，企业 才能真正做到伦理经营，才能保证企业获得可持续发展。 在旅游资源开发中，存在不同的利益相关者，如当地居民、外来的旅游开发 商、政府等。不同利益群体都希望自身的利益能够得到确认、实现和维护。这一 过程本身势必对政府行为形成压力和牵制。并最终影响政府行为的形成。通常经 济实力较为雄厚的旅游开发商对政府行为的影响更有效率和说服力，而旅游开发 商为了获取更大的经济利益，往往也会不顾当地的实际情况进行超负荷开发从而 旅游资源造成破坏。当地居民是弱势群体，他们的利益往往得不到保障，因此他 们很容易产生抵触情绪，势必也将造成对旅游资源的破坏。旅游资源开发必须综 合平衡各个利益相关者的利益要求，达到经济效益、社会效益、环境效益的统一。 2 4 可持续发展理论 可持续发展思想是从西方社会发端的，其标志是1 9 9 2 年美国人r 卡逊所著 寂静的春天一书的出版。而对可持续发展的研究则始于2 0 世纪8 0 年代初， 直到1 9 8 7 年，世界环境与发展委员会( w c e d ) 根据联合国决议制定的我们共 同的未来报告中才明确提出，可持续发展是“满足当代人的需要而不对后代人 满足其需要的能力构成威胁”的发展t 1 6 1 。 1 4 桂林工学院硕士学位论文 在具体内容上，可持续发展涉及经济、生态和社会三个方面的协调统一。要 求人类在发展中讲求经济效益，注重生态平衡和社会的公平、公正，达到人类生 活质量的全面提高。 在经济可持续发展方面，可持续发展主张，通过科学技术的进步，实现经济 增长方式从粗放型向集约型转变，以促进经济的增长。它不但注熏经济增长的数 量，更注重经济增长的质量，要求实现区域经济协调发展，经济结构优化，资源 合理配胃；要求进行清洁生产、环保生产和文明消费。 在生态可持续发展方面，可持续发展要求经济发展要与自然的承载能力相协 调，实现人与自然关系的平衡。通过认识、解释、反演、推论等方式，寻求人与 自然关系之间协调进化的本质，由于人类需要的不断被满足总是同资源消耗、环 境退化、生态胁迫等相互联系的，因此，发展的同时还必须保护、改善和提高地 球的资源生产能力和环境的自净能力，保证以可持续的方式使用自然资源和环境 的成本。 在社会的可持续发展方面，可持续发展强调社会的公平、公正是发展的内在 要素和环境保护得以实现的机制，强调实现环境与发展之间的平衡、效率与公平 之间的平衡、市场发育与政府调控之间的平衡、当代与后代之间在利益分配上的 平衡，主张创造一个保障人们平等、自由、教育、人权和免受暴力的人类社会环 境。 旅游业可持续发展是从可持续发展概念引申出来的旅游业发展原则。所谓旅 游业可持续发展是指在不损害资源持续性基础上，在保护和增强未来旅游发展机 会的同时，满足现时旅游者或接待区域的需要【1 。”。它强调旅游业的发展要保证旅游 者、旅游地居民、旅游经营者之间的利益均衡，在创造经济效益的同时，还能产 生社会效益和环境效益，以实现旅游业的长期稳定和良性发展。旅游业可持续发 展不仅是一种发展方式，更是旅游业对人类社会发展的一种责任。旅游资源的可 持续利用是旅游业可持续发展的一个子系统，需要政府部门切实推进旅游资源的 可持续利用。 桂林工学院硕士学位论文 第3 章旅游资源开发中的政府行为缺陷分析 3 1 旅游资源开发 3 1 1 旅游资源开发的内涵 “开发”一词，一般是指人们对资源及其相关方面进行综合开发的过程。旅游 资源开发是针对旅游资源所进行的开发活动，即把旅游资源加工改造成具有旅游 功能的吸引物或旅游环境的技术经济过程“。常常体现为种企业行为，即通过 旅游投资、经营者的建设，形成某个景点或景区。旅游资源开发的内涵，就是使 旅游资源为旅游业所利用，从而使潜在的资源优势转变为现实的经济优势。 3 1 2 旅游资源开发的基本原则 国务院关于进一步加快旅游业发展的通知指出，要“坚持旅游资源的严格 保护、合理开发和永续利用相结合的原则，正确处理好自然景观、人文景观的保 护、研究、利用的关系，协调好经济效益与社会效益、眼前利益与长远利益、局 部利益与全局利益的关系，实现旅游业可持续发展”。 国家旅游局在亚太议员环发大会第六届年会上提出：在旅游资源开发中，坚 持保护与开发并重，合理开发，优化利用的方针。良好的生态环境资源的永续利 用是旅游业可持续发展的主要标志和基本目标。为达到这一目标，在旅游开发建 设中，对旅游资源应注意在保护的前提下开发利用。保护和利用，两者兼颞，并 努力争取做到两者的相互促进与良性循环。对少数生态环境非常脆弱、敏感的地 区实行封闭式的保护管理，对多数旅游资源富集且具备发展条件的地区，应通过 积极发展旅游来促进资源的保护。 1 合理开发利用原则 合理开发利用原则，是指人们在开发利用资源的过程中，要把开发利用与保 护结合起来，以达到资源的可持续利用的目的“。正如世界自然资源保护大纲 所指出的那样，当今人类与地球的关系正在继续恶化，除非建立新的经济秩序， 接受新的环境意识和实行持久的开发模式。世界自然资源保护大纲的引言标题 就是“持续开发的生物资源保护”，该文件指出其目的就在于把资源保护与开发很 好地结合起来。该文件中对“开发”定义为：“生物圈的改变和运用于这改蛮人雅、 1 6 桂林工学院硕士学位论文 财政、生物和非生物资源等各个方面，以满足人类的需要，并改善人们生活的质 量，为了使开发椅续下去，必须考虑下列诸因素：社会和生态学因素、经济因素、 生物和非生物基础，和改革的行动所带来的长期和短期的益处和损害等。”该文件 对“保护”定义为：“安排人类对生物圈的合理使用，使目前这一代人得到最太的 持久性利益，并保持它的潜力，以满足后代热闹的需要和愿望。所以保持是积极 的有控制的保存、维持、持久性利用、恢复和改善自然环境。”因此，保护和开发 一样，都是为了人类的利益。开发的目的在于主要通过生物圈以达到人们预期的 目标，而保护的目的则使这种利用能够持续下去。 2 永续利用原则 开发旅游资源，应树立长远观念，为子孙后代保存珍贵的自然遗产和文化遗产， 不要只顾及眼前利益，做到旅游资源开发一项、见效一项、保护一项，使社会、 经济、生态、环境健康协调发展【2 。 3 1 3 旅游资源开发中存在的问题分析 1 旅游赍源重复配置 资源经济学的传统理论认为，经济资源的配置分为两个层次：首先是资源在 不同部门、地区和生产单位间的分配，关键是如何最有效的将资源配置于最适宜 的使用方面；其次是以前者为基础，资源在一个特定部门、地区和生产单位中的 组织和利用，关键是如何最有效的利用资源“。总结起来，空间、时间、数量和 用途是资源配置的四个基本内容。依据以上理论，结合旅游资源的特殊性，可将 旅游资源的配置问题相应的划分为两个层次，其特殊含义是：第一层次一“开不 开发”；第二层次一“如何开发”。 旅游资源重复配置，主要是旅游景点的相同或相似。在旅游资源开发过程中， 盲目开发资源，重复建设项目，导致开发的旅游景区主题特色不明显，开发利用 方向雷同，内容陈旧，缺乏创新，对游客缺乏吸引力，造成旅游资源的浪费与破 坏。在旅游资源富集及旅游业已相当发达的城市或地区，有的不去提高导游和管 理水平，努力发掘己开发旅游资源的文化内涵，没有宣传其科学性、文学、史学 及社会学内容，而盲目热衷于新区开发、新点建设、新线开辟和新项确立，似乎 不搞新的就不是发展。比如桂林岩洞景点的开发，除去原有的较为有名的芦笛岩、 桂林工学院硕士学位论文 七星岩，目前新开发的己接待游客的有阳朔的冠岩、莲花洞、灌阳的苏东神宫、全 州的龙岩、兴安的乳洞岩、灵川的龙母岩、荔蒲的丰鱼岩等，而对于游客来说i 往 往觉得所有的岩洞都差不多，所以新开发的岩洞除个别地理位置较好、交通便利游 客数量尚可外，大部分都游客稀少，造成了闲置和浪费“。 2 数量型、速度型的外延式扩张 经营效益过分依赖旅游人数而不是旅游质量。从一些旅游资源开发构想的文 字材料来看，普遍表现出的不是质量意识，而是很强的数量意识，如突出地反映 在对旅游接待能力和规模的自信，对已建、在建、待建项目的自豪上等等。在建 设规模上求大，占地面积不断扩张；在数量上贪多，数量急剧增长。各地政府对 开发了多少旅游资源津津乐道，只要有山、有水、有花、有草、有树木，就是旅 游资源，只要想开发，就可以开发。虽对其也进行了资源的评价，项目实施的可 行性论证，但那只不过是形式而已。没有被否决掉的项目，只有没有发现的旅游 资源。旅游资源开发中呈现数量型、速度型的资源掠夺式开发。近年来，我们一 边看到开发的旅游资源越来越多，但每到节假日，我们看到的依然是热点景区人 满为患，而另外一些已开发的旅游资源无人光顾。我们知道，任何区域在一定时 期、一定经济技术条件下。可能达到的规模总有一定界限。旅游资源在有限空间 内过度开发，会形成过度聚集，造成聚集规模的经济。也就是说，在旅游热点地 区盲目地扩大景区规模，上“项目”，往往意味着旅游生产要素闲置或旅游资源被 滥用。 3 旅游资源开发中片面追求经济效益 旅游业以其强大的关联性和巨大的乘数效应倍受各地政府部门重视，2 0 世纪 g o 年代束期。中国大地出现了一派将旅游业作为支柱产业、重点产业和龙头产业 优先发展的大好形势。到2 0 0 1 年，几乎所有的省、自治区、直辖市的政府都明确 旅游业的产业地位，列为本地区新的支柱产业和新的经济增长点。旅游业发展离 不开旅游资源的开发，全国各地掀起旅游资源开发热潮。在旅游资源开发过程中， 往往表现出急功近利的行为，片面追求经济效益。那些旅游开发较晚的地方，为 了吸引旅游者，往往会把旅游资源中需要保护的内容也拿来进行开发；而那些开 发较早的地区，为了维持自己原有的优势，也可能进行掠夺性开发，而置旅游资 源保护于不顾，造成旅游资源的过量消耗和生态环境的破坏。 桂林工学院硕士学位论文 在很多旅游景点的管理者或地方政府官员看来，景点的经济效益是第一位 的，所有的建设、开发乃至对资源的日常维护其最终的目的只有一个就是赚钱。 怎样才能让游客心甘情愿的把腰包里的钱掏出来是他们唯一要考虑的问题，其他 的问题在这一根本目标之下就显得不那么重要了。 同时，专注于经济利益的开发活动必然忽视对资源的保护。在大多数的景点 都存在这样的恶性循环：拿景点维护资金用于开发新项目，其所得收入也没有用 于景点的维修和保护，而用于新的项目投资。景点的游客是越来越多，对于旅游 资源的破坏也是越来越严重，景点的维护资金却不能到位“3 1 。 3 2 旅游资源开发中的政府行为缺陷 旅游资源开发中存在的问题，表面上看来是旅游资源开发未进行科学的论证， 盲目开发，实际上是政府在旅游资源开发中的行为缺陷。 3 2 1 政府在旅游资源开发中投资主体的错位 投资行为从本质上来说，是一种企业行为，从而追求利益的最大化。由于我 国特殊的历史原因，改革开放以来，为了促进旅游业